Toelichting bij COM(2018)324 - Bescherming van de begroting van de Unie in geval van fundamentele tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat in de lidstaten - Parlementaire monitor

Parlementaire monitor
Zondag 12 juli 2020
kalender

Toelichting bij COM(2018)324 - Bescherming van de begroting van de Unie in geval van fundamentele tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat in de lidstaten

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

Redenen en doelstellingen

Zoals de Commissie heeft uiteengezet in haar mededeling van februari 2018 getiteld “Een nieuw, modern meerjarig financieel kader voor een Europese Unie die efficiënt haar prioriteiten verwezenlijkt na 2020” 1 , is de Unie is een rechtsgemeenschap en ontleent zij haar bestaansrecht aan haar waarden. Deze lopen als een rode draad door haar hele juridische en institutionele structuur en door al haar beleidsmaatregelen en programma’s. De eerbiediging van deze waarden moet dan ook worden gewaarborgd in alle beleidsdomeinen van de Unie. Hiertoe behoort ook de EU-begroting, ten aanzien waarvan de eerbiediging van fundamentele waarden een essentiële voorwaarde voor goed financieel beheer en doeltreffende EU-financiering is. De eerbiediging van de rechtsstaat is belangrijk voor de Europese burgers, maar ook voor ondernemersinitiatief, innovatie en investeringen. De Europese economie gedijt het best wanneer het juridische en institutionele kader volledig aansluit bij de gemeenschappelijke waarden van de Unie.

Het potentieel van de EU-begroting kan pas ten volle worden benut indien het economische, regelgevende en administratieve klimaat in de lidstaten gunstig is. Binnen het huidig meerjarig financieel kader moeten alle lidstaten en begunstigden al aantonen dat het regelgevingskader voor financieel beheer solide is, dat de relevante EU-regelgeving correct wordt toegepast en dat de nodige administratieve en institutionele capaciteit voorhanden is om met EU-financiering het beoogde resultaat te bereiken. Bovendien kunnen de beleidsvoorwaarden de samenwerking tussen de lidstaten bevorderen op terreinen waar schaalvoordelen of externe effecten significant zijn. Binnen het meerjarig financieel kader 2014–2020 zijn ook nieuwe bepalingen ingevoerd om situaties te vermijden waarin de doeltreffendheid van de EU-financiering wordt ondermijnd door een onverstandig economisch en begrotingsbeleid.

Daadwerkelijke eerbiediging van de rechtsstaat is een basisvoorwaarde voor het vertrouwen dat EU-uitgaven in de lidstaten voldoende worden beschermd. Zoals de Commissie heeft uiteengezet in haar mededeling van 2014 getiteld “Een nieuw EU-kader voor het versterken van de rechtsstaat” 2 , is de rechtsstaat de ruggengraat van iedere moderne constitutionele democratie. Het is een van de fundamentele beginselen die voortvloeien uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van alle lidstaten van de Europese Unie en is, als zodanig, een van de belangrijkste waarden waarop de Unie is gebaseerd. Dit wordt in herinnering geroepen door artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie alsook door de preambules van het Verdrag en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. De rechtsstaat waarborgt dat acties van de staat plaatsvinden binnen een doeltreffend en betrouwbaar juridisch kader, dat deze acties gecontroleerd en zo nodig aangevochten kunnen worden en dat er doeltreffende verhaalsmogelijkheden zijn.

De verschillende grondwetten en rechtsstelsels van de EU-lidstaten beogen, in principe, door hun opzet de rechtsstaat te verzekeren en zij omvatten ingebouwde waarborgen om burgers te beschermen tegen bedreigingen voor de rechtsstaat. Door een aantal recente gebeurtenissen zijn echter algemene tekortkomingen aan het licht gekomen in nationale controlemechanismen en is duidelijk geworden dat niet-naleving van de rechtsstatelijke beginselen kan leiden tot een punt van ernstige gemeenschappelijke zorg binnen de Europese Unie. Dit heeft ertoe geleid dat instellingen als het Europees Parlement alsook het grote publiek de EU duidelijk hebben verzocht om actie te ondernemen ter bescherming van de rechtsstaat.

Dergelijke actie is ondernomen met de instrumenten die voorhanden zijn en er zijn resultaten behaald. Gezien het verband tussen de eerbiediging van de rechtsstaat en wederzijds vertrouwen en financiële solidariteit tussen de lidstaten van de Europese Unie, en aangezien controlemechanismen alleen doeltreffend kunnen zijn als zij worden ondersteund door een doeltreffende toepassing van bestuurlijke en juridische controle- en rechtsmiddelen in geval van wangedrag, dienen de bestaande verplichtingen om te zorgen voor doeltreffende controlesystemen te worden aangevuld met maatregelen om de eerbieding van de rechtsstaat te waarborgen.

Om de financiële belangen van de Unie te beschermen tegen het risico dat algemene tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat in een lidstaat leiden tot financieel verlies, dient de Europese Unie de mogelijkheid te worden gegeven om in dergelijke gevallen passende maatregelen vast te stellen. Deze maatregel dient te worden gebaseerd op een besluit van de Raad na een voorstel van de Commissie. Dit besluit wordt geacht te zijn vastgesteld door de Raad, tenzij deze binnen een maand na de goedkeuring ervan door de Commissie, bij gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluit om het voorstel te verwerpen. Ook het Europees Parlement dient hier in alle fasen ten volle bij te worden betrokken.

De maatregelen dienen te worden vastgesteld met volledige inachtneming van de beginselen van transparantie en evenredigheid. Ook is het van belang om te waarborgen dat de gevolgen van de maatregelen voldoende betrekking hebben op het doel van de financiering. Dit betekent ook dat er voor moet worden gezorgd dat de gevolgen worden gedragen door degenen die voor de vastgestelde tekortkomingen verantwoordelijk zijn. Het optreden dient derhalve recht te doen aan het feit dat de individuele begunstigden van EU-financiering, zoals Erasmus-studenten, onderzoekers of organisaties uit het maatschappelijk middenveld, niet voor dergelijke inbreuken verantwoordelijk kunnen worden geacht.

Dit voorstel bevat de regels die noodzakelijk zijn voor de bescherming van de begroting van de Unie als zich in de lidstaten algemene tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat voordoen. Het voorstel zou kunnen worden opgenomen in het op dezelfde rechtsgrondslag gebaseerde Financieel Reglement, bij de toekomstige herziening daarvan.

Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Dit voorstel zal bijdragen tot het waarborgen van de eerbied voor de rechtsstaat in alle lidstaten overeenkomstig artikel 2 VEU en tot het beschermen van de begroting van de Unie.

Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Door bij te dragen tot de eerbied voor de rechtsstaat en de goede uitvoering van de begroting van de Unie strekt dit voorstel tot ondersteuning van alle andere Uniebeleidsterreinen, met name als daarmee middelen van de Unie zijn gemoeid.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

Rechtsgrondslag

Het voorstel is gebaseerd op artikel 322, lid 1, onder a), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en artikel 106 bis van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie.

Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

Financiële regels voor de begroting van de Unie uit hoofde van artikel 322 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie zouden niet kunnen worden vastgesteld op het niveau van de lidstaten.

Evenredigheid

Het voorstel voorziet in maatregelen die in verhouding staan tot de algemene tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat, met inbegrip van schorsing en korting van de financiering in het kader van de bestaande vastleggingen, dan wel een verbod om nieuwe verbintenissen aan te gaan met specifieke categorieën van ontvangers. De evenredigheid zal met name worden gegarandeerd door rekening te houden met de ernst van de situatie, de tijd die is verstreken sinds de betrokken gedragingen, de duur en de herhaling ervan, de bereidwilligheid en de mate van medewerking van de lidstaat om een eind te maken aan de schending van de rechtsstaat, en de gevolgen van deze tekortkoming voor de respectieve middelen van de Unie.

Keuze van het instrument

Aangezien het voorstel ten doel heeft bij te dragen tot de goede uitvoering van de algemene begroting van de Unie, heeft het de vorm van een zelfstandige verordening die is gebaseerd op dezelfde rechtsgrondslag als het Financieel Reglement, namelijk artikel 322 VWEU 3 .

3. RESULTATEN VAN EVALUATIE ACHTERAF, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

Evaluatie bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

Er bestaat nog geen vergelijkbaar programma. Wel is ervaring opgedaan met het op het niveau van de Europese Unie aanpakken van problemen op het gebied van de rechtsstaat in de lidstaten. Daarbij is duidelijk geworden dat er weliswaar instrumenten voorhanden zijn, maar dat deze niet specifiek zijn toegesneden op situaties waarin de besteding van de Uniemiddelen in gevaar zou kunnen komen door tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat.

Raadpleging van belanghebbenden

Er heeft geen specifieke raadpleging van belanghebbenden plaatsgevonden, maar het onderwerp is onder meer in het Europees Parlement en de Raad uitvoerig besproken.

Externe deskundigheid

Bij het opstellen van de huidige regels zijn externe bronnen in aanmerking genomen, waaronder met name de Raad van Europa. Overwogen wordt om bij de uitvoering van de voorgestelde maatregelen zo nodig ook gebruik te maken van externe deskundigheid van de Raad van Europa.

Effectbeoordeling

Er is geen effectbeoordeling uitgevoerd, aangezien de maatregel als enige doelstelling heeft te voorkomen dat de begroting van de Unie wordt geschaad door situaties waarin een algemene tekortkoming op het gebied van de rechtsstaat in een lidstaat het goede financiële beheer en de bescherming van de financiële belangen van de Unie aantast of dreigt aan te tasten. De opties bestonden er dan ook in om ofwel de status quo te handhaven, zonder specifieke financiële procedure voor het geval zich problemen op het gebied van de rechtsstaat voordoen die het goede beheer van Uniemiddelen in gevaar zouden kunnen brengen, ofwel een dergelijke procedure te ontwikkelen.

Grondrechten

Door het huidige niveau van bescherming tegen tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat te verhogen, zal het voorstel een positief effect hebben uit het oogpunt van de grondrechten.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Het voorstel verbetert de bescherming tegen praktijken, nalatigheden of maatregelen van overheidsinstanties die gevolgen hebben voor de rechtsstaat in die lidstaat en die zijn capaciteit om begrotingsverplichtingen na te komen, aantasten of dreigen aan te tasten. Het zal dan ook een positief effect hebben op het goede financieel beheer van de algemene begroting van de Unie.

5. OVERIGE ELEMENTEN

Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

De Commissie zal de situatie in de betrokken lidstaat beoordelen teneinde te beslissen of een opheffing van de maatregelen kan worden voorgesteld.

Artikelsgewijze toelichting

Het voorstel bouwt voort op een mededeling van de Commissie van 2014 getiteld “Een nieuw EU-kader voor het versterken van de rechtsstaat” 4 , de mededeling van de Commissie van februari 2018 getiteld “Een nieuw, modern meerjarig financieel kader voor een Europese Unie die efficiënt haar prioriteiten verwezenlijkt na 2020” 5 en de normen en beginselen die zijn ontwikkeld door de Raad van Europa.

Artikel 1 beschrijft het voorwerp en de noodzaak om de begroting van de Unie te beschermen tegen algemene tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat in een lidstaat, die het goede financiële beheer en de bescherming van de financiële belangen van de Unie aantast of dreigt aan te tasten.

Artikel 2 bevat de definities.

Artikel 3 beschrijft de maatregelen die kunnen worden genomen om op te treden wanneer zich algemene tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat voordoen. Uitgelegd wordt welke specifieke functies van de staat zouden kunnen worden aangetast en negatieve gevolgen zouden kunnen hebben voor het goede financiële beheer van Uniemiddelen.

Artikel 4 vermeldt de soorten maatregelen die kunnen worden genomen en verduidelijkt dat deze moeten worden gericht op de lidstaten, als ontvangers van de Uniemiddelen.

Artikel 5 vermeldt de procedures die de Commissie dient te volgen bij het voorstellen van maatregelen aan de Raad, die vervolgens met omgekeerde gekwalificeerde meerderheid dient te stemmen.

Artikel 6 beschrijft de procedure voor het opheffen van maatregelen als de situatie in de betrokken lidstaat is verholpen, alsook de budgettaire consequenties van het opheffen.

Artikel 7 gaat over de informatie die aan het Europees Parlement wordt verstrekt.

Artikel 8 bevat de slotbepalingen.


2017/ (COD)