Toelichting bij COM(2018)173 - Oneerlijke handelspraktijken in de relaties tussen ondernemingen in de voedselvoorzieningsketen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2018)173 - Oneerlijke handelspraktijken in de relaties tussen ondernemingen in de voedselvoorzieningsketen. |
|---|---|
| bron | COM(2018)173   |
| datum | 12-04-2018 |
• Motivering en doel van het voorstel
Landbouwers, verwerkers, tussenhandelaars, groothandelaars, detailhandelaars en consumenten zijn allen actoren in de voedselvoorzieningsketen. De kleinere actoren in die keten zijn vatbaarder voor oneerlijke handelspraktijken (OHP's) door hun doorgaans zwakke onderhandelingspositie in vergelijking met grotere actoren in de keten. Landbouwproducenten zijn bijzonder gevoelig voor OHP's doordat het hen vaak ontbreekt aan onderhandelingsmacht die is opgewassen tegen die van hun partners verderop in de keten die hun producten kopen. Dat komt doordat de alternatieven om hun producten tot bij de consument te brengen beperkt zijn.
Er bestaat een brede consensus dat OHP's doorheen de hele voedselvoorzieningsketen voorkomen. De Commissie heeft sinds 2009 drie mededelingen gewijd aan de voedselvoorzieningsketen, met onder meer aandacht voor OHP's.
In juni 2016 riep een resolutie van het Europees Parlement 1 de Commissie op een voorstel in te dienen voor een rechtskader van de Unie inzake oneerlijke handelspraktijken. In december 2016 heeft de Raad de Commissie verzocht om tijdig een effectbeoordeling uit te voeren teneinde een voorstel voor een rechtskader van de Unie of niet-wetgevingsmaatregelen in te dienen om OHP's aan te pakken 2 ·. In september 2016 heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité een rapport 3 gepubliceerd waarbij het de Commissie en de lidstaten opriep snel maatregelen te treffen om OHP's te voorkomen door een geharmoniseerd EU-netwerk van handhavingsautoriteiten op te zetten en zo een gelijk speelveld binnen de eengemaakte markt te creëren.
In haar rapport van 2016 heeft de Commissie aangegeven op welk vlak de OHP-wetgeving van de lidstaten en de vrijwillige initiatieven van de sector konden worden verbeterd. De Commissie heeft zich er toen toe verbonden om opnieuw te beoordelen of er in het licht van verdere ontwikkelingen vóór het einde van haar mandaat behoefte zou zijn aan EU-maatregelen tegen OHP's. De verwachte verbeteringen zijn niet helemaal verwezenlijkt, zoals nader wordt toegelicht in de effectbeoordeling (deel 3.3).
OHP's kunnen de winst en de marges van de marktdeelnemers onder druk zetten, wat kan leiden tot een verkeerde besteding van middelen en er zelfs voor kan zorgen dat spelers, die anders nochtans levensvatbaar en concurrerend zouden zijn, de deuren moeten sluiten. Zo bijvoorbeeld betekent een eenzijdige verlaging met terugwerkende kracht van de contractueel vastgelegde hoeveelheid bederfelijke goederen inkomensverlies voor de marktdeelnemer, die wellicht niet gemakkelijk een ander afzetkanaal voor deze goederen vindt. Als de leverancier pas voor bederfelijke producten wordt betaald nadat die zijn geleverd en verkocht door de afnemer, brengt dat voor de leverancier extra financiële kosten mee. Als een leverancier wordt verplicht om producten die de afnemer niet heeft verkocht, terug te nemen, kan dat een onterechte risico-overdracht naar de leverancier inhouden, die gevolgen heeft voor de continuïteit van hun planning en de investeringszekerheid. Als een leverancier wordt gedwongen een bijdrage te leveren aan generieke verkoopbevorderingsacties van distributeurs in de winkel zonder dat daar evenredige voordelen tegenover staan, kan dat de marge van de leverancier ten onrechte beperken.
In een beleidsklimaat inzake landbouw dat duidelijk meer marktgeoriënteerd is geworden, is goed bestuur van de voedselvoorzieningsketen belangrijker geworden voor de marktdeelnemers, en in het bijzonder voor de landbouwproducenten. Het voorstel moet ervoor zorgen dat deze marktdeelnemers in staat zijn onder eerlijke voorwaarden te concurreren en op die manier bijdragen aan de algehele efficiëntie van de keten. De economische levensvatbaarheid van marktdeelnemers in de keten kan worden ondermijnd door oneerlijke handelspraktijken van marktdeelnemers die gebruikmaken van een onderhandelingsmacht die niet verboden is of door ondoeltreffende verhaalmogelijkheden. Ook kan het vertrouwen in de billijkheid en de werking van de voedselvoorzieningsketen afbrokkelen door dergelijke zwakke governance.
De voedselvoorzieningsketen is een continuüm van verticaal onderling verbonden markten. Zij wordt gekenmerkt door grote verschillen in relatieve onderhandelingspositie tussen enerzijds kleine en middelgrote ondernemingen en anderzijds grotere ondernemingen. In alle lidstaten worden de stadia na de primaire productie gekenmerkt door een hoog concentratieniveau. In sommige gevallen treffen OHP's de zwakkere producenten, zoals landbouwproducenten, ook al worden ze er niet rechtstreeks aan blootgesteld, namelijk wanneer uit OHP's voortvloeiende kosten doorheen de voedselvoorzieningsketen worden doorberekend tot de zwakste partij (vaak de landbouwer). Het negatieve effect van OHP's die zich verderop in de keten voordoen, bijvoorbeeld tussen een detailhandelaar en een verwerker, kan dus een terugslag hebben in de keten en uiteindelijk de landbouwers bereiken.
Specifieke OHP-regels in 20 lidstaten illustreren de grote bezorgdheid die op nationaal niveau bestaat met betrekking tot dergelijke praktijken. De manier waarop met de OHP's wordt omgegaan, verschilt echter sterk van lidstaat tot lidstaat. In sommige lidstaten is er geen of ondoeltreffende specifieke bescherming tegen OHP's.
Het algemene (verbintenissen)recht mag dan wel bepaalde praktijken verbieden en mensen die met OHP's te maken kregen, hebben de mogelijkheid om verhaal te halen bij een rechtbank, maar het algemeen contractenrecht, voor zover het betrekking heeft op de betrokken praktijken, kan in de praktijk moeilijk te handhaven zijn. Een zwakkere partij bij een handelstransactie wil vaak geen klacht indienen uit angst om een bestaande handelsrelatie met een sterkere partij in gevaar te brengen ("angstfactor").
De verschillen in regelgevingsbenadering van OHP's tussen de lidstaten leidt bovendien tot ongelijke mededingingsvoorwaarden voor de marktdeelnemers. Met de huidige fragmentarische benadering is de mate waarin marktdeelnemers beschermd zijn tegen oneerlijke handelspraktijken, afhankelijk van de lidstaat. Uiteenlopende regels kunnen leiden tot verschillen in de mededingingsvoorwaarden.
Doordat er op EU-niveau geen formele coördinatiestructuren bestaan, is er ook nauwelijks coördinatie tussen de handhavingsautoriteiten van de lidstaten. Dergelijke coördinatie zou kunnen resulteren in een verbetering van de handhavingspraktijken in de lidstaten.
Het vrijwillige initiatief voor de toeleveringsketen (Supply Chain Initiative, SCI) 4 is een particulier initiatief van de sector dat bedoeld is om OHP's aan te pakken. Soortgelijke nationale initiatieven komen in de lidstaten voor naast nationale verplichte maatregelen. Het SCI heeft sinds zijn oprichting een belangrijke rol gespeeld in de lidstaten om OHP's onder de aandacht te brengen en eerlijke handelspraktijken te bevorderen. Het heeft zich verder ontwikkeld en benoemde onlangs een onafhankelijke voorzitter. Het biedt een forum voor vroegtijdige en niet-litigieuze beslechting van geschillen. Het is echter onwaarschijnlijk dat het SCI zal uitgroeien tot een alomvattend governancekader dat maatregelen op het gebied van overheidsbeheer, onder meer inzake handhaving, overbodig zou maken. Deelname aan het SCI is vrijwillig en tot nog toe zijn niet alle actoren in de voedselvoorzieningsketen erbij betrokken. Zo zijn detailhandelaars bijvoorbeeld wel lid van het SCI, maar inkoopallianties van detailhandelaars niet. Ook organisaties die de landbouwproducenten vertegenwoordigen, nemen niet deel aan het initiatief. De reden daarvoor is dat het initiatief volgens hen niet voldoende vertrouwelijkheid voor klagende partijen waarborgt en niet voorziet in onafhankelijke onderzoeken en sancties 5 . Organisaties die de landbouwproducenten vertegenwoordigen, nemen echter wel deel aan nationale initiatieven voor de toeleveringsketen.
Bepaalde beperkingen van een vrijwillige gedragscode zouden ook structureel kunnen zijn. Het SCI kan geen sancties opleggen en zijn besluiten worden niet gepubliceerd (geen afschrikkend effect). Bij individuele geschillen wordt de vertrouwelijkheid van de klachten niet gewaarborgd, zelfs niet in de vroege stadia van de procedure. Bovendien is er geen mogelijkheid om op eigen initiatief onderzoek te verrichten. De blijvende lage participatiegraad van landbouwproducenten in het SCI is toe te schrijven aan de bezorgdheden over doeltreffende handhaving. Bovendien kan een vrijwillig initiatief op zichzelf de fragmentering van OHP-regels in de lidstaten niet tegengaan.
Doel van het onderhavige voorstel voor een richtlijn is dan ook het aantal gevallen van OHP's in de voedselvoorzieningsketen terug te dringen door een gemeenschappelijke minimumnorm voor bescherming in de Unie in te voeren, die bestaat uit een korte lijst van specifieke verboden OHP's. De bescherming heeft betrekking op kleine en middelgrote leveranciers in de voedselvoorzieningsketen voor zover zij voedingsproducten verkopen aan afnemers die niet klein of middelgroot zijn. Met dit toepassingsgebied is het de bedoeling bij te dragen tot een redelijke levensstandaard voor de landbouwbevolking, een doelstelling van het gemeenschappelijk landbouwbeleid op grond van artikel 39 VWEU.
Bepalingen die gericht zijn op minimumvereisten voor handhaving die gelden voor de nationale bevoegde autoriteiten, versterken het afschrikkende karakter van de voorgestelde regeling. Tot slot, maar niet minder belangrijk, zal een door de Commissie gefaciliteerd mechanisme voor coördinatie tussen de handhavingsautoriteiten gegevensuitwisseling mogelijk maken over het aantal en de soort onderzoeken naar overtredingen en zal het een forum bieden voor de uitwisseling van beste praktijken met het oog op een doeltreffendere handhaving.
De voorgestelde maatregelen vormen een aanvulling op de bestaande maatregelen van de lidstaten en de gedragscode van het SCI ("minimale harmonisatie"-benadering).
• Samenhang met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Tot op heden bestaan er geen horizontale EU-regels over OHP's tussen ondernemingen. Eerlijkheid in marktactiviteiten tussen ondernemingen is de specifieke doelstelling van Richtlijn 2006/114/EG inzake misleidende reclame en vergelijkende reclame. De bepalingen van die richtlijn hebben echter geen betrekking op handelspraktijken tussen ondernemingen als bedoeld in het onderhavige voorstel.
• Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie
Het toepassingsgebied van het mededingingsrecht verschilt van dat van de OHP-regels. OHP's zijn eenzijdige praktijken die in de meeste gevallen geen inbreuk op de mededingingsregels vormen, omdat er voor een dergelijke inbreuk sprake moet zijn van een dominante positie op een bepaalde markt en van de vaststelling van misbruik van die positie dat gevolgen heeft voor de markt in het algemeen. OHP-regels hebben daarentegen betrekking op situaties met ongelijke onderhandelingsposities (in de meeste gevallen zonder een dominante positie op de markt) en verbieden dat ondernemingen hun handelspartners ongerechtvaardigde, onevenredige of ongegronde voorwaarden opleggen, van hen verkrijgen of proberen te verkrijgen (niet noodzakelijk met gevolgen voor de markt in het algemeen.). OHP-regels zullen dus verenigbaar zijn met en complementair aan de mededingingsregels van de Unie.
Verschillen in regelgeving en ondermaatse bescherming, vergelijkbaar met die welke zich voordoen in het kader van OHP's, hebben aanleiding gegeven tot EU-initiatieven op het gebied van bescherming bij handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten. Sommige lidstaten hebben deze voorschriften uitgebreid tot nationale relaties tussen ondernemingen. De conceptuele benadering van de EU-regels inzake handelspraktijken tussen ondernemingen en consumenten loopt immers in grote mate gelijk met die van de bestaande OHP-regels van de lidstaten voor transacties tussen ondernemingen. Die bestaat er namelijk in dat de aandacht uitgaat naar de zwakkere partijen van handelstransacties.
De richtlijn betalingsachterstand (2011/7/EU) bepaalt dat bij handelstransacties tussen bedrijven ("ondernemingen") de in de overeenkomst vastgestelde betalingstermijn niet meer dan 30 kalenderdagen mag bedragen, maar kan worden verlengd tot 60 kalenderdagen, tenzij in de overeenkomst uitdrukkelijk anders is overeengekomen en mits daarbij geen sprake is van kennelijke onbillijkheid jegens de schuldeiser. Het ontbreken van een bindende maximale betalingstermijn voor transacties tussen ondernemingen wordt vaak misbruikt om betalingstermijnen op te leggen die veel langer zijn dan comfortabel is voor de schuldeiser of die niet gerechtvaardigd zijn in het licht van de bestaande handelspraktijken noch door de aard van de overeenkomst. Daarom is het doel van het voorstel een maximale betalingstermijn van 30 kalenderdagen in te voeren voor handelstransacties betreffende de aankoop en verkoop van voedingsproducten tussen ondernemingen. Deze termijn is bindend en mag in geen geval worden overschreden. Dit voorstel vormt een lex specialis wat betreft de betalingstermijnen voor overeenkomsten die onder deze richtlijn vallen, maar de overige bepalingen van de richtlijn betalingsachterstand blijven van toepassing in geval van betalingsachterstand, met name de delen over betalingen en interestvoeten, vergoedingen, onbillijke bedingen en praktijken, versnelde procedures voor het verkrijgen van een bevel tot betaling, betalingsregelingen en eigendomsvoorbehoud.
Inhoudsopgave
, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Een van de belangrijkste doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) is te zorgen voor een redelijke levensstandaard voor de landbouwbevolking (artikel 39 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie – VWEU). De in de grondwet van de Unie verankerde nadruk op het welzijn van de producent is uniek voor de landbouwsector en wijst op de alomvattende verantwoordelijkheid van het GLB voor de Europese landbouw. In het Verdrag zijn nog vier andere doelstellingen van het GLB opgenomen: de productiviteit van de landbouw doen toenemen, de markten stabiliseren, de voorziening veiligstellen en redelijke prijzen voor de verbruikers verzekeren.
In artikel 39 VWEU is bepaald dat het GLB moet zorgen voor een redelijke levensstandaard voor de landbouwbevolking en daarnaast de productiviteit van de landbouw moet doen toenemen, de markten stabiliseren, de voorziening veiligstellen en redelijke prijzen voor de verbruikers verzekeren. Krachtens artikel 40 VWEU moet de gemeenschappelijke ordening van de markten elke discriminatie tussen producenten uitsluiten. In artikel 43 VWEU is bepaald dat de gemeenschappelijke ordening van de markten aan het handelsverkeer binnen de Unie analoge voorwaarden moet waarborgen als op een nationale markt bestaan.
Het risico bestaat dat de lappendeken van OHP-regels in de lidstaten of het ontbreken ervan afbreuk doet aan de doelstelling van het verzekeren van een redelijke levensstandaard voor de landbouwbevolking. OHP's brengen de rentabiliteit van de landbouwproducenten in gevaar en leiden tot neerwaartse druk op hun marktinkomsten. Bijgevolg valt het beheer van OHP's binnen de principiële bevoegdheid van het GLB.
Het ontbreken van een gemeenschappelijk OHP-kader staat in contrast met de andere gebieden die onder het GLB vallen en die van rechtstreeks belang zijn voor marktdeelnemers, zoals de mededingingsregels, staatssteunregels en handelsnormen. Op deze gebieden zijn in de verordening tot vaststelling van een gemeenschappelijke marktordening (Verordening (EU) nr. 1308/2013) gemeenschappelijke regels vastgesteld met betrekking tot de marktomstandigheden waarmee marktdeelnemers in de EU te maken krijgen om zo bij te dragen tot de economische en sociale cohesie en tot een gelijk speelveld op de eengemaakte markt.
Overeenkomstig artikel 38, leden 2 en 3, VWEU heeft het GLB voornamelijk betrekking op de landbouwproducten die zijn vermeld in de lijst in bijlage I bij het VWEU. Het Europees Hof van Justitie heeft echter expliciet bevestigd dat niet in bijlage I bij het Verdrag genoemde voedingsproducten (bijlage I-producten worden beschouwd als 'landbouwproducten' in het kader van het Verdrag) kunnen vallen onder krachtens artikel 43 VWEU vastgestelde handelingen indien deze bijdragen aan de verwezenlijking van een of meer GLB-doelstellingen en voornamelijk betrekking hebben op landbouwproducten 6 .
Een benadering waarbij landbouwproducenten en verenigingen van landbouwproducenten (coöperaties en andere producentenorganisaties) worden beschermd, moet bovendien rekening houden met indirecte negatieve gevolgen die de producenten kunnen ondervinden door OHP's die zich verderop in de voedselvoorzieningsketen voordoen (bij marktdeelnemers die geen landbouwers zijn, maar die door hun zwakke onderhandelingspositie in de keten vatbaar zijn voor OHP's). Bescherming tegen OHP's die geldt voor leveranciers verderop in de keten, voorkomt onopzettelijke gevolgen voor de landbouwers door handel die is verlegd naar hun concurrenten die in handen zijn van investeerders – bijvoorbeeld in de fase van verwerking – die geen bescherming zouden genieten (afnemers lopen bijvoorbeeld minder juridisch risico om te worden geconfronteerd met OHP-beschuldigingen).
In het licht van het voorgaande kan artikel 43 VWEU, waarbij de wetgever van de Unie de wettelijke bevoegdheden zijn toegekend om een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten in de EU in te stellen, in beginsel dienen als rechtsgrondslag voor maatregelen met betrekking tot OHP's in de voedselvoorzieningsketen in verband met de handel in voedingsmiddelen die afkomstig zijn van landbouwproducenten.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Er zijn geen gemeenschappelijke EU-regels voorhanden die voorzien in een Europese minimumnorm voor bescherming door de uiteenlopende OHP-maatregelen van de lidstaten meer op elkaar af te stemmen. Bij gebrek aan EU-maatregelen hebben de lidstaten geen coördinatiemechanisme om een dergelijke afstemming te realiseren en zijn er voor hen geen duidelijke stimulansen om zichzelf aan te passen. Ondanks de aanbevelingen van de Commissie in haar mededelingen bestaat er nog steeds geen minimumnorm voor bescherming tegen OHP's in de lidstaten.
Sommige lidstaten hebben helemaal geen specifieke regels ter bescherming tegen OHP's. Andere stellen belangrijke aspecten van doeltreffende handhaving niet aan de orde. Dat leidt tot onvoldoende bescherming van kwetsbare marktdeelnemers, in het bijzonder landbouwproducenten. Ondanks de positieve effecten van vrijwillige gedragscodes zoals het SCI – voor zover van toepassing in de lidstaten – op het gebied van particulier beheer van OHP's, kunnen dergelijke codes maatregelen op het gebied van overheidsbeheer niet vervangen.
Er is dus behoefte aan EU-maatregelen die gericht zijn tegen het probleem van ondermaatse bescherming tegen OHP's door middel van een gemeenschappelijke minimumnorm voor de hele EU. Na jarenlange gesprekken, analyses en aanbevelingen, die slechts tot op zekere hoogte verbetering hebben gebracht in de situatie op het terrein, blijkt EU-wetgeving een middel om te zorgen voor een dergelijke minimumnorm voor bescherming in de hele EU, onder meer wat betreft coördinatie en handhaving.
De doeltreffendheid van EU-regels zou liggen in een minimumnorm die gemeenschappelijk is voor alle lidstaten en die bescherming tegen OHP's zou invoeren in de lidstaten waar momenteel geen regels op dat gebied bestaan. De gekozen benadering is in verhouding tot het probleem en tot de in de lidstaten bestaande maatregelen. Doel is niet een omvattend EU-kader vast te stellen met betrekking tot OHP's in de lidstaten. In overeenstemming met een 'minimale harmonisatie'-benadering is het veeleer de bedoeling om een korte lijst van duidelijk oneerlijke handelspraktijken aan te pakken, waarbij de lidstaten de ruimte krijgen om strengere maatregelen te behouden of vast te stellen. Strengere nationale OHP-regels en vrijwillige codes zoals het SCI zouden niet worden vervangen, maar eerder aangevuld. Een Europese minimumnorm zal dus naar verwachting eerder tot synergieën leiden in plaats van de voordelen van deze regelingen teniet te doen. Voorts voorziet de voorgestelde richtlijn in doeltreffende handhavingsbevoegdheden die effectief zijn gebleken om de angstfactor aan te pakken en om het afschrikkend effect te versterken en de verhaalmogelijkheden in de lidstaten te verbeteren. Zoals gezegd bestaat de gevolgde benadering uit een minimale harmonisatie en zullen de bevoegdheden bij de handhavingsautoriteiten van de lidstaten liggen en niet bij een gecentraliseerde handhavingsautoriteit. Daarnaast voorziet de voorgestelde richtlijn in de oprichting van een door de Commissie gefaciliteerd coördinatienetwerk van handhavingsautoriteiten, dat de uitwisseling van beste praktijken inzake handhaving mogelijk zal maken en een platform zal bieden om de toepassing van de OHP-regels te bespreken en te verbeteren. De ervaring met de handhaving van OHP-regels door de Groceries Code Adjudicator (toezichthouder op de handelspraktijken tussen de grote supermarkten en hun leveranciers) in het VK heeft aangetoond dat een doeltreffende beschermingsregeling de frequentie van OHP's omlaag kan halen en betere verhaalmogelijkheden kan bieden.
Maatregelen op EU-niveau, die een aanvulling vormen op de regelingen van de lidstaten en op het SCI, bestaan uit gemeenschappelijke OHP-regels die gericht zijn op een betere governance van de voedselvoorzieningsketen en op de verwezenlijking van de doelstelling van het verzekeren van een redelijke levensstandaard voor de landbouwbevolking (artikel 39 VWEU). De gekozen benadering heeft de vorm van gedeeltelijke (minimale) harmonisatie en houdt rekening met de positieve effecten van door de markt aangestuurde contractuele regelingen tussen partijen. Aangezien OHP's zich in de hele voedselvoorzieningsketen voordoen en gevolgen hebben die zich kunnen laten voelen tot op het niveau van de landbouwproducenten, is het zinvol om ze op een alomvattende wijze over de hele keten aan te pakken.
• Evenredigheid
De verschillende opties die bij de effectbeoordeling zijn besproken, verschillen naargelang het beoogde doel. Alle opties zijn in beginsel geschikt om bij te dragen tot de verwezenlijking van de genoemde doelstellingen, namelijk de frequentie van OHP's terugdringen en de situatie van ondermaatse bescherming aanpakken. Aanbevelingen van de EU kunnen evenwel enkel een beperkt effect hebben dat niet in verhouding is tot de nagestreefde doelstellingen. Aan aanbevelingen van de Commissie van 2014 en 2016 aan de lidstaten en het SCI is onvoldoende gevolg gegeven, deels omdat bepaalde resultaten kunnen afhangen van een gemeenschappelijke bindende aanpak. In die zin is de benadering die is gekozen in de onderhavige richtlijn, doeltreffender om te zorgen voor de verwezenlijking van de doelstelling van een gemeenschappelijk minimumniveau van bescherming in de lidstaten en kan ze, zoals blijkt uit het voorbeeld van een aantal lidstaten, bepaalde problemen in verband met OHP's – waaronder tekortkomingen op het vlak van handhaving – aanpakken. Evenzo lijkt het erop dat minder ingrijpende middelen de doelstelling wellicht niet op even doeltreffende wijze zouden kunnen bereiken.
De gekozen benadering is in verschillende opzichten omzichtig en dus in verhouding tot het beoogde doel. Er wordt geen volledige, maar gedeeltelijke harmonisatie voorgesteld. De lidstaten zullen nog steeds over eigen OHP-regels kunnen beschikken die uitstijgen boven en verder gaan dan de minimumnorm voor bescherming die de onderhavige richtlijn wil invoeren (met inachtneming van het geldende EU-recht). De richtlijn stelt zelfs een aanpak voor die is gebaseerd op gedecentraliseerde handhaving door de lidstaten. De richtlijn vormt een aanvulling op de bestaande regels, waaronder die in het kader van vrijwillige initiatieven zoals het SCI. De richtlijn heeft dan ook niet tot doel een overzicht te geven van alle praktijken die OHP's kunnen vormen, maar bevat een korte lijst van verboden OHP's. De bescherming is beperkt tot kleine en middelgrote leveranciers in de voedselvoorzieningsketen en heeft dus geen betrekking op de handelsbetrekkingen van grotere spelers die minder kans lopen het slachtoffer te worden van OHP's of die er meer weerstand tegen kunnen bieden en voor wie de in de effectbeoordeling vermelde angstfactor minder van toepassing is dan voor de kleine en middelgrote ondernemingen (kmo's).
De delen 3.2 en 3.3 van de effectbeoordeling gaan in op het evenredigheidsbeginsel. De kenmerken van de voorkeursoptie, die ervoor zorgen dat het voorstel in de hierboven aangegeven zin evenredig is, worden beschreven in de delen 5 en 6 en tot slot in deel 8, waar de voorkeursoptie is beschreven.
• Keuze van het instrument
Het gekozen instrument is een richtlijn, omdat 'zachte' wetgeving waarschijnlijk ondoeltreffend zou zijn om het gewenste minimale gelijke speelveld te waarborgen. Bij de goedkeuring van een richtlijn als instrument voor OHP-maatregelen wordt ook rekening gehouden met het subsidiariteitsbeginsel: een richtlijn biedt de lidstaten de mogelijkheid om de minimale bescherming te integreren in hun nationale rechtsorde op een manier die verenigbaar is met hun keuzes op het gebied van wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen.
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Aangezien er nog geen EU-rechtskader voor OHP's bestaat, kan er op dit moment nog geen empirisch onderbouwde evaluatie worden voorgelegd over de prestaties van de EU-maatregelen. Sommige lidstaten hebben echter vooraf of achteraf evaluaties uitgevoerd aangaande de doeltreffendheid en doelmatigheid van hun beleid inzake OHP's.
• Raadpleging van belanghebbenden
Het raadplegingsproces omvatte raadplegingen over de aanvangseffectbeoordeling, een openbare raadpleging, gerichte raadplegingen van belanghebbenden in de voedselvoorzieningsketen (ondernemingen in de voedselvoorzieningsketen en consumentenorganisaties), een raadpleging van de lidstaten, een academische workshop inzake OHP's in de voedselvoorzieningsketen (georganiseerd door het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek), ad-hocvergaderingen met belanghebbenden uit de voedselvoorzieningsketen en gedachtenwisselingen met groepen voor de dialoog met het maatschappelijk middenveld inzake het GLB. Het raadplegingsproces was in de eerste plaats bedoeld om materiaal te verzamelen als input voor de effectbeoordeling.
De belanghebbenden werden verzocht om opmerkingen en bewijsmateriaal te verschaffen betreffende de probleemstelling, de doelstellingen van het beleid, de behoefte aan EU-maatregelen, beleidsopties, de waarschijnlijke gevolgen van de beleidsopties en kwesties in verband met de uitvoering, waaronder monitoring en handhaving.
De belanghebbenden waren het er in ruime mate over eens dat schadelijke OHP's frequent voorkomen in de voedselvoorzieningsketen en zij (met uitzondering van de detailhandel) waren voorstander van EU-maatregelen, met inbegrip van minimumnormen inzake handhaving. (Grote) detailhandelaars zijn het er niet mee eens dat OHP's op grote schaal voorkomen en zijn geen voorstander van EU-maatregelen. Consumentenorganisaties waren slechts in beperkte mate vertegenwoordigd in het raadplegingsproces maar hebben hun belangstelling kenbaar gemaakt om betrokken te worden bij het wetgevingsproces.
90 % van de respondenten van de openbare raadpleging was het er volledig of gedeeltelijk mee eens dat er in de voedselvoorzieningsketen praktijken bestaan die als OHP's kunnen worden beschouwd. Deze resultaten liepen voor alle groepen belanghebbenden (producenten, verwerkers, tussenhandelaars, onderzoekers enz.) in grote mate gelijk, met uitzondering van de detailhandel (12 % was het er (gedeeltelijk) mee eens dat OHP's voorkomen in de voedselvoorzieningsketen). De meest schadelijke praktijken die in de raadpleging naar voren kwamen, stemden grotendeels overeen met die welke het SCI in zijn 'beginselen inzake goede praktijken' vermeldt. 87 % van alle respondenten vond dat de Europese Unie maatregelen moet treffen (in combinatie met de lidstaten: 58 % of de EU alleen: 29 %). Op het gebied van doeltreffendheid van de handhaving waren de voornaamste kenmerken die de respondenten aanhaalden: transparantie van onderzoek en resultaten (94 %), de mogelijkheid om bij overtredingen een boete op te leggen (93 %), de mogelijkheid om collectieve klachten in te dienen (92 %), de mogelijkheid om vertrouwelijke klachten te ontvangen en te behandelen (89 %), de aanwijzing van een bevoegde autoriteit (89 %) en de mogelijkheid om op eigen initiatief onderzoek te voeren (73 %).
De input van de belanghebbenden is opgenomen in de effectbeoordeling en verwerkt in het voorstel voor de richtlijn. Terwijl de meeste belanghebbenden een uitgebreide regelgeving voor verschillende soorten OHP's in de voedselvoorzieningsketen wensten, volgt het voorstel van de Commissie een beperkte benadering en bestrijkt het enkel een paar soorten bijzonder nadelige OHP's. De Commissie is het grotendeels eens met de meerderheid van de belanghebbenden over het belang van een krachtig handhavingsvermogen voor de instanties in de lidstaten en coördinatie van de handhaving op EU-niveau.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
De analyse in het kader van de effectbeoordeling berustte niet alleen op het hierboven beschreven overleg met belanghebbenden, maar ook op een breed scala aan wetenschappelijke, juridische en toegepaste kennis. Voor de omschrijving van het basisscenario werd informatie van de lidstaten verzameld, verwerkt en door externe juridische deskundigen geanalyseerd. Ook extra informatie met betrekking tot de mogelijke effecten van de opties was afkomstig van de lidstaten, alsook van openbaar beschikbare informatie. Meer algemeen is de effectbeoordeling gevoed met gegevens en inlichtingen die zijn verkregen via het genoemde overleg, een academische workshop en een technisch rapport, onafhankelijk literatuuronderzoek en uitwisselingen met lidstaten en derde landen die ervaring hebben met regulering van OHP's. De Britse mededingingsautoriteit (Competition Commission) stelde in haar rapport 'The supply of groceries in the UK market investigation' (2008) bijvoorbeeld dat bepaalde OHP's een negatief effect kunnen hebben op de mededinging en op het welzijn van de consument. In een studie voor DG GROW in 2016 heeft Areté zich gebogen over de beperkingen van het SCI bij de bestrijding van OHP's. En in een rapport van 2013 over OHP's bevestigde SEO de rol die de angst voor represailles speelt.
Voorts werd voor de effectbeoordeling ook gebruikgemaakt van de interne deskundigheid van zowel de onderzoekers van het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek, en dan in het bijzonder de eenheid Economie van de landbouw, als de economische en juridische deskundigen binnen DG AGRI.
Samen met DG AGRI organiseerde het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek (JRC) in juli 2017 een workshop over oneerlijke handelspraktijken in de voedselvoorzieningsketen. Heel wat deelnemers aan deze workshop waren afkomstig van universiteiten in de EU en de VS.
Op basis van de resultaten van de workshop en met de steun van de academische rapporteurs van de workshop heeft het JRC een technisch verslag opgesteld dat het bestaan van OHP's in de voedselvoorzieningsketen bevestigde en verwees naar de uitgebreide regelgevende en analytische werkzaamheden hieromtrent.
Via vragenlijsten heeft de Commissie feedback van de lidstaten gekregen over hun ervaringen met OHP-regels, alsook over gegevens en informatie die zij in dit verband zouden kunnen uitwisselen. Met name werden de lidstaten verzocht om i) de informatie die in een eerdere studie in 2015 werd verzameld met betrekking tot het bestaan, de uitvoering en de handhaving van nationale OHP-wetgeving bij te werken, ii) informatie uit effectbeoordelingen die zij eventueel hebben uitgevoerd bij de besluitvorming over de nationale OHP-regels, te delen, en iii) gegevens en informatie te verstrekken over de administratieve kosten die de invoering van nationale OHP-regels hebben meegebracht voor overheidsdiensten.
De antwoorden van de lidstaten werden gebruikt als input voor een overzicht van de specifieke regelgeving inzake oneerlijke handelspraktijken in de lidstaten in de toeleveringsketen voor de detailhandel tussen ondernemingen (Cafaggi, F. en P. Iamiceli, bijlage F bij de effectbeoordeling). Voorts heeft DG AGRI bij het opstellen van de effectbeoordeling en het uitwerken van de verschillende opties gebruikgemaakt van de ramingen van de lidstaten van hun administratieve kosten in verband met de invoering en handhaving van hun nationale OHP-regels.
De hoofdeconoom van DG COMP heeft een analyse gemaakt van de mogelijke effecten van de regelgeving inzake handelspraktijken in de voedselvoorzieningsketen, met mogelijke voor- en nadelen (voor de marktdeelnemers en voor de consument) van het reguleren van verschillende soorten praktijken.
• Effectbeoordeling
DG AGRI heeft de effectbeoordeling op 21 februari 2018 voorgelegd aan de Raad voor regelgevingstoetsing (RSB), die op 23 februari 2018 een negatief advies heeft uitgebracht. De RSB verzocht om verdere werkzaamheden te verrichten en het effectbeoordelingsverslag opnieuw in te dienen. De RSB vond verschillende tekortkomingen die in een herziene versie moesten worden aangepakt. Op 5 maart 2018 is een herziene versie van het effectbeoordelingsverslag bij de RSB ingediend, waarna op 12 maart 2018 een tweede advies werd ontvangen (gunstig, met punten van voorbehoud). Bijlage 1 bij de effectbeoordeling bevat een overzicht van de aanbevelingen van de RSB en van de aangebrachte wijzigingen.
De verschillende beleidsopties worden voorgesteld en besproken in deel 5 van de effectbeoordeling. Die opties worden vervolgens geëvalueerd en gecombineerd tot een aantal pakketten van onderscheiden plausibele opties (punt 6.4). Het voorkeurspakket wordt toegelicht in deel 8. Bijlage E bevat een omschrijving van de gebruikte methodologie en een beoordeling van de doeltreffendheid en de efficiëntie van de pakketten en van de onderliggende elementen.
Wat de verschillende opties betreft, moet erop worden gewezen dat, gelet op de beschikbare gegevens, een gedetailleerde harmonisatie van de OHP-regels met betrekking tot de voedselvoorzieningsketen van de EU niet gerechtvaardigd lijkt. Met een gedeeltelijke harmonisatie en substantiële OHP-regels kunnen de lidstaten nog steeds strengere OHP-regels hanteren, terwijl tegelijkertijd een gemeenschappelijke minimumnorm voor bescherming in de EU kan worden ingevoerd ter schraging van de doelstelling om het aantal gevallen van OHP's terug te dringen.
Een algemene bepaling die OHP's verbiedt, zou een gemeenschappelijke norm voor bescherming tegen OHP's in de lidstaten tot stand brengen. Een dergelijke bepaling zou weliswaar door de autoriteiten in de lidstaten van geval tot geval worden geïnterpreteerd, maar zou toch verwachtingen over een uniforme toepassing doen rijzen. Een algemene bepaling zou dus de facto een bepaalde mate van harmonisatie kunnen meebrengen, waardoor spanningen kunnen ontstaan met de bestaande regelingen van de lidstaten, die vaak gebaseerd zijn op algemene nationale verbodsbepalingen. Het verbieden van specifieke OHP's – de benadering die in dit voorstel voor een richtlijn wordt gevolgd – heeft niet dat brede, de facto harmoniserende effect. Door concreet geformuleerde verbodsbepalingen die gericht zijn op specifieke OHP's, zullen handelstransacties ook aan minder rechtsonzekerheid onderhevig zijn dan in het geval van een meer algemeen verbod. Het is de bedoeling dat de regels door hun specifieke karakter voorspelbaar zijn voor marktdeelnemers en gemakkelijk hanteerbaar zijn voor de autoriteiten die de regels moeten handhaven.
Er moet een onderscheid worden gemaakt tussen praktijken waarin op duidelijke en ondubbelzinnige wijze is voorzien in de leveringsovereenkomst tussen de partijen voordat de transactie van start gaat, en praktijken die zich voordoen nadat de transactie van start is gegaan en die niet vooraf op duidelijke en ondubbelzinnige wijze zijn overeengekomen. Van de eerste categorie praktijken kan efficiëntiewinst worden verwacht, terwijl dat voor de tweede categorie waarschijnlijk niet het geval is. Daarom houdt de definitie van bepaalde OHP's in dit voorstel rekening met het eventuele bestaan van contractuele regelingen tussen de partijen, tenzij wanneer die regelingen redelijkerwijs geen efficiëntiewinst kunnen opleveren. Dat is bijvoorbeeld het geval wanneer de sterkere partij een op vage en niet-specifieke wijze omschreven mogelijkheid krijgt om een beslissing te nemen over bepaalde praktijken nadat de transactie van start is gegaan (onvoorspelbaarheid) of omdat bepaalde praktijken naar hun aard oneerlijk zijn.
De voorgestelde OHP-regels zijn van toepassing op de producten die zijn vermeld in bijlage I bij het VWEU en die worden gebruikt als levensmiddel, alsmede op verwerkte landbouwproducten, in de hele voedselvoorzieningsketen. Zij gelden dus voor alle verhandelde voedingsproducten. Bij de aankoop van dergelijke producten door niet-kmo's in de keten zullen de OHP-regels van de EU moeten worden gevolgd. Dit brede toepassingsgebied strookt met de benadering die wordt gevolgd in het kader van het SCI en met de OHP-maatregelen in de lidstaten. Indien de regels alleen betrekking zouden hebben op de in bijlage I bij het VWEU vermelde landbouwproducten, zou dat kunnen leiden tot verstoringen in de toeleveringsketen die uiteindelijk nadelig kunnen zijn voor de handel in landbouwproducten en voor de landbouwproducenten.
Een gerichte bescherming van kleine en middelgrote leveranciers in de voedselvoorzieningsketen is gerechtvaardigd omdat net zij zich vaak, vanwege hun gebrekkige onderhandelingspositie, niet kunnen beschermen tegen OHP's. Maatregelen die van invloed zijn op contractuele betrekkingen tussen grotere marktdeelnemers, zouden bovendien onbedoelde negatieve gevolgen kunnen hebben. Daarom is een gerichte bescherming in dit stadium evenrediger, zelfs al worden OHP's in de effectbeoordeling omschreven in termen van absolute overwegingen van billijkheid. Evenzo moeten de regels van toepassing zijn op afnemers in de voedselvoorzieningsketen die geen kmo's zijn, aangezien hun onderhandelingspositie ten aanzien van kleinere marktdeelnemers hen ertoe zou kunnen aanzetten om OHP's te gebruiken.
Het bestaan van bepaalde procedurele bevoegdheden voor de autoriteiten die belast zijn met de monitoring van OHP-regels (en het bestaan van die autoriteiten in de eerste plaats) is van belang gebleken voor de perceptie van de marktdeelnemers dat er sprake is van een doeltreffende handhaving waarmee de onderliggende oorzaken kunnen worden aangepakt die ertoe leiden dat slachtoffers van OHP's geen verhaal zoeken (angstfactor). Daarom moeten de lidstaten een autoriteit aanwijzen die bevoegd is voor de handhaving met betrekking tot OHP's, en die autoriteit bepaalde minimumbevoegdheden op het vlak van handhaving geven die zijn geïnspireerd op de beste praktijken in de bestaande regelingen van de lidstaten.
De EU-regels moeten vergezeld gaan van een mechanisme voor coördinatie tussen de bevoegde autoriteiten dat borg staat voor een gecoördineerde toepassing en dat een uitwisseling van beste praktijken vergemakkelijkt. Het is eveneens van belang dat dat mechanisme geschikt is om aan de hand van de rapportage door de lidstaten gegevens te verzamelen met het oog op een toekomstige herziening van de maatregelen. De Commissie zou het netwerk faciliteren door jaarlijks een vergadering te organiseren op basis van de jaarlijkse toepassingsverslagen van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten.
Wat de impact van de OHP-regels betreft, is het moeilijk een nauwkeurige kwantitatieve raming te maken van de voordelen voor de marktdeelnemers. Elk van de betrokken OHP's heeft echter een duidelijk negatief effect op hun bedrijfsresultaten omdat er een ongeoorloofde overdracht van risico plaatsvindt en er onzekerheid wordt gecreëerd, d.w.z. er ontstaan kosten die op een concurrerende markt geen deel zouden uitmaken van de ondernemingspraktijken. In de talrijke enquêtes die in de effectbeoordeling worden aangehaald, blijkt een grote eensgezindheid bij bijna alle respondenten over het bestaan van OHP's en de schade die zij veroorzaken, en over de positieve effecten van publieke (EU-)regels inzake OHP's en de doeltreffende handhaving daarvan. Zo meldt de Britse Groceries Code Adjudicator dat hij het aantal OHP's doeltreffend heeft verminderd.
In de punten 2.5 en 6.2.1 van de effectbeoordeling staan ramingen van de door OHP's veroorzaakte schade. Volgens een in 2013 uitgevoerde enquête bij landbouwproducenten en landbouwcoöperaties bedroeg de geraamde schade van OHP's, op basis van een ruime omschrijving daarvan, meer dan 10 miljard EUR per jaar. Eveneens op basis van een ruime omschrijving van OHP's stelden fabrikanten van voedingsproducten in een enquête uit 2011 dat hun met OHP's verband houdende kosten neerkwamen op 0,5 % van hun omzet, wat – geëxtrapoleerd naar de totale omzet voor de voedingsindustrie in dat jaar – overeenkomt met 4,4 miljard EUR.
De verwachte voordelen van het terugdringen van OHP's kunnen ook worden beschouwd als kosten voor de grotere marktdeelnemers die ze toepasten en die dat niet meer kunnen doen vanwege OHP-regels. Gelet op maatschappelijke overwegingen inzake billijkheid kunnen die voordelen, die voortvloeien uit het toepassen van OHP's jegens leveranciers, om te beginnen echter al niet gerechtvaardigd worden geacht. Hieruit volgt dat die specifieke vorm van 'schade' niet opweegt tegen de voordelen die voortvloeien uit een verbod op OHP's.
Qua kosten zullen de marktdeelnemers die aan de OHP-regels moeten voldoen vooral te maken krijgen met nalevingskosten. In deze context houden de nalevingskosten gewoonlijk strikt verband met opleiding en naleving van de regels. De voorgestelde OHP-regels leggen de marktdeelnemers geen verplichting op om iets te doen, maar zij verbieden slechts bepaalde gedragingen die als oneerlijk worden beschouwd. Bovendien hadden alvast de ondertekenaars van het SCI al te maken met nalevingskosten in verband met de naleving van de vrijwillige gedragscode van het SCI. Zo heeft een grote detailhandelaar 200 000 EUR uitgegeven voor een eenmalige opleiding van personeel in verband met de gedragscode van het SCI.
Een gedeeltelijke harmonisatie van de OHP-regels op EU-niveau zal naar verwachting beperkte gevolgen hebben voor de consument. In de openbare raadpleging werd door de marktdeelnemers in het algemeen niet aangegeven dat OHP's (bijvoorbeeld in het kader van het SCI) voordelen voor de consument meebrengen, bijvoorbeeld doordat OHP's leiden tot lagere prijzen ten gevolge van kleinere marges bij leveranciers hogerop in de keten. Soms wordt beweerd dat de consumentenprijzen negatief worden beïnvloed door verkoop onder de kostprijs te verbieden, maar dat valt buiten het bereik van de effectbeoordeling. De consumentenorganisaties die op de raadpleging hebben gereageerd, moedigen publieke OHP-regels aan, omdat zij verwachten dat OHP's op de langere termijn een negatief effect hebben op de consumentenprijzen.
De lidstaten zullen de OHP-regels moeten omzetten in intern recht. De keuze voor een richtlijn biedt de lidstaten een zekere marge om zelf te kiezen hoe zij deze omzetting ten uitvoer leggen. Het staat de lidstaten vrij om op hun grondgebied strengere nationale wetten vast te stellen en toe te passen ter bescherming van kleine en middelgrote afnemers en van de specifiek in deze richtlijn bedoelde leveranciers. In de loop der jaren zijn OHP's in de lidstaten het voorwerp geweest van heterogene wetgevingsmaatregelen. De meeste lidstaten beschikken dus al over een beheerskader voor OHP's. De impact van de EU-regels inzake OHP's op de wetgeving van de lidstaten zal afhangen van (de reikwijdte van) de bestaande nationale regels. De lidstaten zonder enig rechtskader ter zake zullen de nieuwe maatregelen ten uitvoer moeten leggen, met inbegrip van het aanwijzen van een handhavingsautoriteit. Het is echter ook mogelijk om, zoals in sommige lidstaten, het mandaat van een bestaande autoriteit (bv. een nationale mededingingsautoriteit) uit te breiden. De uitvoeringskosten kunnen dus tot op zekere hoogte worden opgevangen door de huidige structuren in de lidstaten en op die manier beperkt blijven. Bij wijze van illustratie kan worden gewezen op de exploitatiekosten van de Britse Groceries Code Adjudicator: 1 786 000 GBP in het boekjaar 2015/2016 en 622 000 GBP in het boekjaar 2016/2017. Het verschil is voornamelijk te wijten aan een grootschalig onderzoek naar één detailhandelaar in 2015/2016.
Ten slotte wordt niet verwacht dat de OHP-regels een grote directe impact op het milieu zullen hebben. Toch is het mogelijk dat marktdeelnemers die niet met OHP's te maken krijgen, meer economische marge zullen overhouden om te investeren in ecologisch duurzame en klimaatvriendelijke productiemethoden en om voedselverspilling te voorkomen, of dat zij minder druk zullen voelen om hun kleinere marges te compenseren door wetgeving op het vlak van milieu en voedselveiligheid te omzeilen.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Het voorstel zal naar verwachting gunstig zijn voor kmo's. Hoewel ook kmo's te maken kunnen krijgen met nalevingskosten, kwam die kwestie niet aan bod in de antwoorden op de raadpleging. Bovendien zijn er al vrijwillige regels, zoals die van het SCI, waarbij de omvang geen rol speelt.
• Grondrechten
De EU hecht belang aan hoge normen inzake de grondrechten. Een eerlijk en doeltreffend systeem dat bescherming biedt tegen OHP's zal het ondernemerschap van belanghebbenden ondersteunen (zie artikel 16 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie). De wetgeving van de Unie moet de in het Handvest verankerde rechten eerbiedigen (artikelen 51 en 52 van het Handvest). Daarom moeten de handhavingsbevoegdheden zo worden vormgegeven dat zij in overeenstemming zijn met de rechten van de verdediging (artikel 48 van het Handvest), bv. door te zorgen voor een doeltreffende voorziening in rechte tegen een besluit van een handhavingsautoriteit waarbij een boete wordt opgelegd. Er moet met name een evenwicht worden gevonden op het vlak van de vertrouwelijke behandeling van klachten en de rechten van de verdediging.
Het voorstel zal geringe gevolgen voor de EU-begroting hebben. Er zou één jaarlijkse coördinatievergadering van de handhavingsautoriteiten van de lidstaten worden gehouden in Brussel en er zou door de Commissie een eenvoudige website worden opgezet en beheerd voor het uitwisselen van informatie.
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De databank van Eurostat bevat geen statistieken op EU-niveau die kunnen dienen als primaire gegevensbronnen voor de controle en evaluatie van deze richtlijn. De Commissie zal voor haar econometrische werkzaamheden ter ondersteuning van de controle en evaluatie van de richtlijn gebruikmaken van statistieken over de prijzen voor producenten, verwerkers en consumenten die worden verzameld via Eurostat of rechtstreeks in het kader van de gemeenschappelijke ordening van de markten.
De controle en evaluatie zullen daarom afhangen van de gegevens die worden verzameld in het kader van de onderhavige richtlijn, voornamelijk via de jaarlijkse verslagen van de nationale bevoegde autoriteiten. In die verslagen moet gedetailleerd worden ingegaan op de toepassing en handhaving door de autoriteiten van de regels in het kader van deze richtlijn, door bv. op te geven hoeveel (al dan niet vertrouwelijke) klachten er zijn ontvangen, hoeveel onderzoeken (op eigen initiatief of op verzoek) er zijn ingesteld en in hoeveel gevallen er een inbreuk is vastgesteld. De jaarlijkse verslagen zullen ook betrekking hebben op concrete praktijken en ervaringen teneinde de invoering van beste praktijken te vergemakkelijken. Verder zullen enquêtes worden afgenomen waarbij zal worden gepeild naar de perceptie van ondernemingen in de EU (van landbouwproducenten tot detailhandelaars), zoals al gebeurt in sommige lidstaten en in het kader van sommige vrijwillige initiatieven. Zowel ervaringen als percepties zijn belangrijke factoren die van invloed zijn op het gedrag van ondernemingen in de eengemaakte markt. Ten slotte zal de Commissie ook economische studies rechtstreeks uitvoeren of bestellen, waarbij de impact op micro- en macro-economisch niveau zal worden gemeten van de verschillende praktijken die bestreken worden door nationale regels en vrijwillige initiatieven.
De Commissie zal aan de hand van de in de effectbeoordeling genoemde indicatoren overgaan tot een evaluatie van de doeltreffendheid, efficiëntie, relevantie, coherentie en EU-meerwaarde van dit beleid, waarbij zij ook andere relevante evaluatiecriteria in aanmerking zal nemen, zoals bruikbaarheid, rechtvaardigheid en aanvaardbaarheid of coördinatie (met de nationale regelgeving en vrijwillige zelfreguleringsinitiatieven). Die indicatoren kunnen als basis dienen voor de evaluatie, die op zijn vroegst drie jaar na de toepassing van de richtlijn moet worden ingediend om ervoor te zorgen dat er voldoende gegevens beschikbaar zijn.
Er is geen uitvoeringsplan nodig voor deze richtlijn, die immers een beperkte werkingssfeer heeft, geen volledige harmonisatie voorstelt en niet gepaard gaat met bijzondere uitdagingen op technisch vlak of op het vlak van naleving of timing. Voorts voorziet de richtlijn zelf in verschillende ondersteunende maatregelen, zoals een mechanisme voor samenwerking tussen de handhavingsautoriteiten en een daartoe opgerichte website.
• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
Om de hierboven, in het gedeelte over uitvoeringsplannen gegeven redenen zal de Commissie de lidstaten niet verzoeken om toelichtende stukken over de omzetting te verstrekken.
• Artikelsgewijze toelichting
De voorgestelde richtlijn bestaat uit 14 artikelen.
In artikel 1 wordt het onderwerp van de richtlijn omschreven. De richtlijn beoogt een gedeeltelijke (minimale) harmonisatie waarbij een minimumnorm voor bescherming tegen OHP's in alle lidstaten wordt ingevoerd. De bescherming is slechts van toepassing op de verkoop door kleine en middelgrote leveranciers in de voedselvoorzieningsketen aan afnemers die geen kmo's zijn.
Artikel 2 bevat definities van termen die herhaaldelijk in de bepalingen van de richtlijn worden gebruikt, namelijk 'afnemer', 'leverancier', 'kleine en middelgrote onderneming', 'voedingsproducten' en 'bederfelijkheid'. Die definities dragen bij tot de omschrijving van de werkingssfeer van de richtlijn.
De richtlijn heeft betrekking op 'voedingsproducten', waarmee wordt bedoeld de landbouwproducten in bijlage I bij het VWEU die worden gebruikt als levensmiddel, met inbegrip van als levensmiddel gebruikte visserij- en aquacultuurproducten en verwerkte landbouwproducten, d.w.z. verwerkte voedingsproducten die niet zijn opgenomen in bijlage I bij het VWEU.
De relatie tussen leveranciers en afnemers, in combinatie met de producten waarop de richtlijn betrekking heeft, zijn bepalend voor het toepassingsgebied van de maatregelen, dat betrekking heeft op de hele voedselvoorzieningsketen en op OHP's die door terugslageffecten uiteindelijk de landbouwers direct of indirect onder druk kunnen zetten. De bescherming geldt voor kleine en middelgrote landbouwproducenten (met inbegrip van producentenorganisaties zoals coöperaties) en andere kleine en middelgrote leveranciers in de keten, terwijl de OHP-regels een remmende invloed hebben op het gedrag van afnemers die geen kmo's zijn.
Het voorstel houdt rekening met het feit dat OHP's niet noodzakelijkerwijs altijd zijn vastgelegd in een schriftelijke overeenkomst en dat zij zich in principe in elk stadium van de handelstransactie tussen de afnemer en de leverancier in de voedselvoorzieningsketen kunnen voordoen, ook achteraf, als het contract al is gesloten.
De voedselvoorzieningsketen bestaat uit onderling verbonden verticale toeleveringsrelaties, waarbij OHP's in een latere fase in de keten een negatieve impact kunnen hebben op landbouwproducenten en in het algemeen op de doeltreffendheid van de voedselvoorzieningsketen. Daarom is het begrip 'leverancier' in het voorstel niet beperkt tot landbouwproducenten en hun organisaties, maar heeft het betrekking op elke leverancier, d.w.z. ook op fabrikanten en distributeurs, in de hele voedselvoorzieningsketen, voor zover het kleine en middelgrote ondernemingen betreft.
Met name onder de fabrikanten zijn er vrij veel kmo's. Het toepassingsgebied van het voorstel houdt rekening met de mogelijkheid dat kleine en middelgrote tussenpersonen zich niet kunnen verzetten tegen OHP's door afnemers die geen kmo's zijn, en dat zij hun uit die praktijken voortvloeiende kosten afwentelen op hun eigen leveranciers, namelijk de landbouwproducenten. Voorts kunnen buiten de Unie gevestigde buitenlandse leveranciers zich op het verbod beroepen wanneer zij verkopen aan in de Unie gevestigde afnemers.
In artikel 3 worden de verboden OHP's opgesomd. Bij de OHP's in lid 2 speelt de contractuele vrijheid van de partijen, wat betekent dat een praktijk niet als OHP wordt beschouwd indien de partijen dat in een overeenkomst vastleggen. Bij de OHP's in lid 1 hebben de partijen die mogelijkheid niet, omdat het om praktijken gaat die in wezen oneerlijk zijn.
Tot de groep praktijken in lid 1 behoort het verbod om als afnemer een leverancier pas na dertig dagen te betalen, wanneer het gaat om bederfelijke producten. Die bepaling vormt een lex specialis, uitsluitend voor de voedingsmiddelensector, voor de bepalingen met betrekking tot de betalingsvoorwaarden van de richtlijn betalingsachterstand, die van toepassing is op alle sectoren van de economie. Tot deze groep behoren ook het op het laatste moment afbestellen van bederfelijke producten en eenzijdige wijzigingen en wijzigingen met terugwerkende kracht in de voorwaarden van een leveringsovereenkomst. Dergelijke praktijken zorgen voor een onevenwichtige risicoverdeling ten voordele van de afnemer, zijn duidelijk oneerlijk en moeten worden verboden.
Andere praktijken die oneerlijk zijn wanneer zij worden toegepast zonder overeenkomst, kunnen toch acceptabel zijn en zelfs leiden tot wederzijds voordelige efficiëntie indien zij worden geregeld in een overeenkomst tussen de partijen. Daarom moeten de OHP-regels die praktijken anders behandelen, teneinde efficiëntiebevorderende praktijken toe te staan die uiteindelijk de bevoorrading en de prijzen ten goede komen.
De voorwaarden van een dergelijke overeenkomst moeten duidelijk en ondubbelzinnig zijn. Een vage overeenkomst die één partij toestaat later de voorwaarden met betrekking tot dergelijke praktijken te bepalen, zou voorspelbaarheid missen en kan om die reden die latere bepaling of praktijk niet rechtvaardigen en dus niet voorkomen dat de betrokken praktijk als OHP wordt gekwalificeerd.
Tot deze tweede groep OHP's behoort het retourneren van onverkochte of verspilde producten. Betalingen voor de opslag, uitstalling of de opname in het assortiment van producten van de leverancier, kan voor beide contractpartners efficiëntieverbeteringen opleveren en dus leiden tot een win-winsituatie. Dit geldt ook voor promotie- en marketingactiviteiten. De afnemer moet de leverancier desgevraagd een raming verschaffen. Ook voor marketing en voor het opslaan, uitstallen of in het assortiment opnemen van producten moet de afnemer de leverancier op verzoek een kostenraming verstrekken.
De vermelde praktijken zijn acceptabel indien zij door de partijen zijn overeengekomen en indien de betaling voor het opslaan en in het assortiment opnemen van producten gebaseerd is op objectieve en redelijke kostenramingen. Bijdragen van leveranciers voor de promotie van producten of de marketing van afnemers kunnen eveneens efficiënt zijn indien zij door de partijen zijn overeengekomen.
Artikel 4 schrijft voor dat de lidstaten een bevoegde handhavingsautoriteit voor de verboden OHP's aanwijzen. Om schaalvoordelen te realiseren kunnen bestaande handhavingsautoriteiten, bijvoorbeeld op het gebied van mededingingsrecht (nationale mededingingsautoriteiten), als bevoegde autoriteit worden gekozen.
Artikel 5 heeft betrekking op klachten en bepaalt dat de handhavingsautoriteit vertrouwelijke klachten in behandeling moet kunnen nemen en, op verzoek, de identiteit van de klager moet kunnen beschermen. Ook moeten producentenorganisaties en unies van producentenorganisaties een klacht bij de handhavingsautoriteit kunnen indienen, niet alleen voor zichzelf als contractpartner, maar ook als vertegenwoordiger van de belangen van hun leden (of van de leden van hun leden) indien het gaat om kmo's.
Krachtens artikel 6 krijgen de handhavingsautoriteiten de nodige bevoegdheden om op eigen initiatief of op basis van een klacht een onderzoek te openen, informatie te verzamelen, een eind te maken aan een inbreuk en een boete op te leggen, alsmede hun besluiten te publiceren met het oog op een afschrikkend effect.
Coördinatie en samenwerking tussen de handhavingsinstanties komt aan bod in artikel 7. Dit betreft jaarlijkse, door de Commissie gefaciliteerde vergaderingen en jaarlijkse verslagen die moeten worden ingediend door de handhavingsautoriteiten. De handhavingsautoriteiten van de lidstaten moeten elkaar in de mate van het mogelijke wederzijdse bijstand verlenen bij hun onderzoeken.
In artikel 8 van het voorstel wordt verduidelijkt dat de lidstaten kunnen voorzien in aanvullende regels ter bestrijding van OHP's die uitstijgen boven en verder gaan dan deze minimumnorm van de Unie, mits die regels in overeenstemming zijn met de regels met betrekking tot de interne markt.
Artikel 9 heeft betrekking op de rapportageverplichtingen van de lidstaten. De bepaling voorziet in de mogelijkheid voor de Commissie om met betrekking tot de rapportage uitvoeringshandelingen vast te stellen waarin nuttige voorwaarden kunnen worden gespecificeerd.
Artikel 10 heeft betrekking op de comitéprocedure ter ondersteuning van de Commissie.
Artikel 11 bepaalt dat de Commissie op zijn vroegst drie jaar na de toepassing van deze richtlijn een evaluatie moet verrichten, en een tussentijds verslag over de omzetting van de richtlijn moet opstellen.
Bepalingen betreffende de omzetting van de richtlijn zijn vervat in artikel 12. Dit zijn standaardbepalingen voor richtlijnen.
Artikel 13 betreft de inwerkingtreding van de richtlijn. Ten slotte is in artikel 14 bepaald dat de richtlijn tot de lidstaten is gericht.