Toelichting bij COM(2017)825 - Wijziging van Verordening (EU) 2017/825 om de financiële middelen van het steunprogramma voor structurele hervormingen te verhogen en de algemene doelstelling aan te passen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2017)825 - Wijziging van Verordening (EU) 2017/825 om de financiële middelen van het steunprogramma voor structurele hervormingen te ... |
|---|---|
| bron | COM(2017)825   |
| datum | 06-12-2017 |
• Motivering en doel van het voorstel
Het steunprogramma voor structurele hervormingen voor de periode 2017-2020 loopt sinds 20 mei 2017 en beschikt over een budget van 142,8 miljoen EUR 1 . Het werd vastgesteld met als doel het versterken van het vermogen van de lidstaten om groei-ondersteunende bestuurlijke en structurele hervormingen voor te bereiden en uit te voeren, onder andere door middel van bijstand voor efficiënte en doeltreffende inzet van de fondsen van de Unie. De steun in het kader van het programma wordt op verzoek van een lidstaat door de Commissie verleend en kan betrekking hebben op een breed scala aan beleidsterreinen.
Sinds de verordening inzake het steunprogramma voor structurele hervormingen in werking is getreden, hebben de lidstaten zeer veel gebruik gemaakt van het programma en zijn er veel meer aanvragen voor steun geweest dan er financiering beschikbaar was per jaar. Dit wordt bevestigd door de gegevens voor de cyclus 2017: ondanks de late goedkeuring van de verordening inzake het steunprogramma voor structurele hervormingen hebben 16 lidstaten 271 steunverzoeken ingediend voor een totaalbedrag van naar schatting meer dan 80 miljoen EUR, terwijl de jaarlijkse toewijzing voor 2017 22,5 miljoen EUR bedraagt. De Commissie heeft daarom een strenge selectie op basis van prioriteiten moeten uitvoeren, waardoor meerdere verzoeken niet zijn geselecteerd voor financiering. De situatie is nog acuter voor de recent gelanceerde cyclus 2018 (de uiterste termijn voor het indienen van verzoeken was 31 oktober 2017): 24 lidstaten hebben 444 steunverzoeken ingediend voor een totaalbedrag van naar schatting ongeveer 152 miljoen EUR, terwijl de jaarlijkse toewijzing voor 2018 30,5 miljoen EUR bedraagt. Hieruit blijkt duidelijk dat de steunbehoeften in de praktijk en de interesse van de lidstaten voor steun de momenteel beschikbare financiële middelen van het programma ruimschoots overstijgen.
De tot nu toe opgedane ervaring heeft aangetoond dat veel lidstaten steun in het kader van het programma hebben aangevraagd en dat de steunverzoeken verdeeld zijn over alle voor steun in aanmerking komende beleidsterreinen die onder het programma vallen, zoals bestuur en overheidsbestuur, inkomstenbeheer en beheer van overheidsfinanciën, groei en ondernemingsklimaat, arbeidsmarkt, onderwijs, gezondheidszorg en sociale diensten, de financiële sector, en toegang tot financiering.
Zoals voorzitter Juncker in zijn toespraak (en de bijhorende intentieverklaring) voor het Europees Parlement van 13 september 2017 over de Staat van de Unie 2 heeft aangegeven, is het de bedoeling dat de euro de munteenheid van de hele Unie wordt en dat daarom uiteindelijk, op twee na, alle lidstaten tot de eurozone mogen en moeten toetreden. Er is dus een duidelijke behoefte om vooruit te denken en de lidstaten die geen lid zijn van de eurozone wanneer zij dit wensen te ondersteunen bij de voorbereiding op hun toetreding tot de eurozone. Om aan te sluiten bij de eurozone moeten de lidstaten voldoen aan de zogenaamde 'criteria van Maastricht' of 'convergentiecriteria', waarmee wordt aangetoond dat zij een hoge mate van duurzame convergentie hebben bereikt.
De economische en financiële crisis heeft aangetoond dat, naast nominale convergentie, echte convergentie en een veerkrachtige economie die op solide economische structuren is gebaseerd waardoor lidstaten efficiënt schokken kunnen opvangen en er snel van kunnen herstellen, van cruciaal belang zijn om een succesvolle deelname aan de eurozone te garanderen. Hiervoor moeten de lidstaten in het bijzonder de capaciteit hebben om hun begroting te beheren in overeenstemming met de beginselen van gezond beheer van de overheidsfinanciën en in institutioneel opzicht klaar zijn voor deelname aan de bankenunie. Daarnaast zijn goed functionerende arbeids- en productmarkten, die externe schokken kunnen opvangen, een hoge mate van integratie op het gebied van handel in goederen en diensten, en goed functionerende overheidsdiensten van het grootste belang voor een succesvolle integratie in de eurozone.
Tegen de achtergrond van i) de grotere financieringsbehoefte voor steunverlening voor de uitvoering van structurele hervormingen en ii) de behoefte om de lidstaten die van plan zijn de euro in te voeren te ondersteunen bij het versnellen van het proces van reële convergentie en het ontwikkelen van veerkrachtigere economische en sociale structuren om ervoor te zorgen dat die lidstaten zonder problemen aan de economische en monetaire unie kunnen deelnemen, verbindt de Commissie zich er, in eerste instantie, toe om het budget van het steunprogramma voor structurele hervormingen voor de periode 2019-2020 met 80 miljoen EUR te verhogen. Dit moet gebeuren door middel van het flexibiliteitsinstrument op grond van artikel 11 van het huidige meerjarige financiële kader 3 . Hierdoor zouden de totale financiële middelen van het steunprogramma voor structurele hervormingen op 222,8 miljoen EUR uitkomen. Door de stijging zou niet alleen kunnen worden voldaan aan de vraag naar steun vanuit de lidstaten die geen lid zijn van de eurozone die de euro willen invoeren en hun economie moeten hervormen, maar zou ook tegemoet kunnen worden gekomen aan het grotere aantal en de stijgende kosten van de verzoeken om steun voor de uitvoering van bestuurlijke en structurele hervormingen.
Dit bijkomende budget zou worden aangevuld door de lidstaten uit te nodigen om, in overeenstemming met artikel 11 van de verordening inzake het steunprogramma voor structurele hervormingen, gebruik te maken van de mogelijkheid om een deel van hun middelen uit de technische-bijstandscomponent van de Europese structuur- en investeringsfondsen naar het steunprogramma voor structurele hervormingen over te dragen voor steunverlening voor de uitvoering van hervormingen, waaronder hervormingen die verband houden met de invoering van de euro. Op basis van de huidige ramingen van de mogelijke behoefte aan steun, zou deze aanvulling het totale bedrag van het budget dat voor steun beschikbaar is tot 300 miljoen EUR verhogen, en zou de steuncapaciteit in 2020 dus verdubbelen.
De steun zou bijstand op maat aanbieden voor de uitvoering van alle beleidsmaatregelen met behulp waarvan de lidstaten een hoge mate van duurzame convergentie kunnen bereiken. De steun zal met name worden aangeboden op het gebied van ondernemingsklimaat, de financiële sector, arbeids- en productmarkten, overheidsdiensten en het beheer van overheidsfinanciën. De belangrijkste hervormingen die nodig zijn om duurzame reële convergentie te bevorderen, zullen in het kader van het Europees semester aan de orde komen.
Binnen een specifieke actielijn zullen de lidstaten die stappen willen zetten in de richting van de invoering van de euro, in dialoog met de Commissie, een beperkte reeks hervormingstoezeggingen doen die van bijzonder belang zijn voor een succesvol lidmaatschap van de eurozone. Deze hervormingstoezeggingen zouden ook worden weergegeven in het nationale hervormingsprogramma van de betrokken lidstaten. De Commissie zal via de ondersteuningsdienst voor structurele hervormingen met de betrokken lidstaten een nieuw samenwerkings- en steunplan overeenkomen, met aandacht voor het leveren van technische steun voor de uitvoering van de hervormingstoezeggingen die met de invoering van de euro verband houden. Deze regeling zou volledig vrijwillig zijn en zou zonder enige medefinanciering van de begunstigde lidstaten worden aangeboden.
• Samenhang met bestaande beleidsbepalingen op het beleidsterrein
Het steunprogramma voor structurele hervormingen is een innovatief Unieprogramma waarbij de Commissie lidstaten op hun verzoek steun verleent voor de opzet en de uitvoering van bestuurlijke en structurele hervormingen. Het steunprogramma voor structurele hervormingen is toegespitst op bijstand op maat en deskundigheid in de praktijk om de nationale autoriteiten van de verzoekende lidstaten te begeleiden tijdens het hele hervormingsproces of in welbepaalde stadia of verschillende fasen ervan. Daarbij wordt uitgegaan van de meest dringende behoeften van het land, zoals die door de Commissie en de betrokken lidstaat zijn vastgesteld in een samenwerkings- en steunplan.
Het steunprogramma voor structurele hervormingen vormt een aanvulling op de bestaande middelen voor capaciteitsopbouw en technische bijstand, die beschikbaar zijn in het kader van andere financieringsprogramma's van de Unie uit hoofde van het meerjarige financiële kader, en op technische bijstand en andere maatregelen die door de fondsen van de Unie worden gefinancierd. Dit wordt zowel in de programmerings- als in de uitvoeringsfasen gewaarborgd. Hiertoe heeft de Commssie een coördinatiemechanisme voor technische steun opgezet waaraan de betrokken diensten deelnemen. Dat moet ervoor zorgen dat de in het kader van programma's en fondsen van de Unie verleende steun consistent is en dat overlapping met de maatregelen in het kader van het steunprogramma voor structurele hervormingen wordt vermeden.
Dit voorstel is erop gericht de financiële toewijzing van het steunprogramma voor structurele hervormingen te verhogen, zodat de Commissie tegemoet kan komen aan de behoeften van in het bijzonder de lidstaten die geen lid zijn van de eurozone en die aan structurele hervormingen beginnen om hun economie schokbestendiger te maken en beter voor te bereiden op lidmaatschap van de eurozone, alsook aan de behoeften die ontstaan door het grotere aantal en de stijgende kosten van de steunverzoeken van alle lidstaten in verband met de uitvoering van structurele hervormingen.
• Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie
Het voorstel sluit aan op en draagt bij tot belangrijke beleidsinitiatieven van de Unie, zoals het Europees semester en de voorstellen in de discussienota over de verdieping van de economische en monetaire unie 4 , en stemt overeen met de toespraak over de Staat van de Unie 2017 (en de bijhorende intentieverklaring) die voorzitter Juncker op 13 september 2017 voor het Europees Parlement heeft gehouden en waarin hij een ontwerp van de versterking van de toekomstige economische en monetaire unie heeft voorgesteld.
Met het voorstel kunnen meer financiële middelen beschikbaar worden voor steunverlening voor noodzakelijke hervormingen, waardoor de economieën van de lidstaten die geen lid zijn van de eurozone schokbestendiger zouden worden en het goed doen wanneer zij zich bij de eurozone aansluiten. Bovendien kunnen met dit voorstel meer middelen beschikbaar worden om de uitvoering van structurele hervormingen in de hele Unie te steunen.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Het steunprogramma voor structurele hervormingen is gebaseerd op artikel 175, derde alinea, en artikel 197, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Dit voorstel bevat een wetswijziging om i) de bijdrage van het programma om de deelname aan de eurozone te vergemakkelijken voor lidstaten die de euro niet als munt hebben, aan te geven, ii) de specifieke financiële middelen van het programma te verhogen (door middel van het flexibiliteitsinstrument van het huidige meerjarige financiële kader), en iii) de algemene doelstelling van het steunprogramma voor structurele hervormingen aan te passen om het verband te benadrukken met de voorbereiding op lidmaatschap van de eurozone. Het speelt ook in op een aantal technische wijzigingen wat betreft het gebruik van steunuitgaven van het programma. Op grond van de toegenomen financiële middelen kan het steunprogramma voor structurele hervormingen een essentiële bijdrage leveren aan het creëren van veerkrachtiger economische structuren in de lidstaten en aan het bereiken van duurzame convergentie in de lidstaten die geen lid zijn van de eurozone en die zich voorbereiden op de toetreding tot de eurozone.
• Subsidiariteit (voor niet-exclusieve bevoegdheden)
De financiering van de activiteiten van het programma via de voorgestelde wijziging is in overeenstemming met het beginsel van Europese meerwaarde en het subsidiariteitsbeginsel. Er zijn meer middelen uit de begroting van de Unie nodig met betrekking tot de algemene steun voor de uitvoering van structurele hervormingen in het licht van het feit dat de lidstaten onverwacht zeer veel gebruikt hebben gemaakt van het programma. Deze zijn ook nodig in het licht van de doelstelling om duurzame convergentie in de lidstaten die geen lid zijn van de eurozone te ondersteunen. Dit is van cruciaal belang voor de welvaart van de Unie en, in het bijzonder, voor een vlotte werking van de eenheidsmunt. Geen van deze doelstellingen (steun voor structurele hervormingen in het algemeen en steun voor lidmaatschap van de eurozone) kan in voldoende mate worden bereikt door de lidstaten afzonderlijk ("noodzakelijkheidstoets"), terwijl het optreden van de Unie een meerwaarde kan bieden ten opzichte van maatregelen die de lidstaten alleen uitvoeren ("effectiviteitstoets").
De Unie is immers beter dan de lidstaten in staat om de beste beschikbare expertise te identificeren, mobiliseren en coördineren (die expertise kan worden geleverd door diensten van de Europese instellingen, diensten van andere landen of door internationale organisaties) en om de uitwisseling van goede praktijken te stimuleren (en voor consistente verspreiding ervan in de hele Unie te zorgen) om de lidstaten die geen lid zijn van de eurozone bij te staan op weg naar toetreding tot de eenheidsmunt en om de uitvoering van gerichte groeibevorderende hervormingen in de lidstaten te ondersteunen.
• Evenredigheid
Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel: het is beperkt tot het minimum dat vereist is om de genoemde doelstelling op Europees niveau te verwezenlijken en gaat niet verder dan wat daartoe nodig is.
• Keuze van het instrument
Het voorstel is een wijziging van de verordening inzake het steunprogramma voor structurele hervormingen.
3. RESULTATEN VAN EVALUATIES ACHTERAF, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
Deze wijziging wil een antwoord bieden op een dringende behoefte om steun te bieden aan de lidstaten die geen lid zijn van de eurozone en die aan structurele hervormingen beginnen om hun economie schokbestendiger te maken, het proces van reële convergentie te versnellen en hen beter voor te bereiden op lidmaatschap van de eurozone. De wijziging heeft ook als doel de totale financiële middelen te verhogen om te voldoen aan de veel hoger dan verwachte vraag naar steun van de lidstaten in verband met de uitvoering van structurele hervormingen.
• Gezonde regelgeving en vereenvoudiging
Het voorstel hangt niet samen met de activiteiten inzake gezonde regelgeving en vereenvoudiging en leidt niet tot nalevingskosten voor kleine en middelgrote ondernemingen of andere belanghebbenden. Het steunprogramma voor structurele hervormingen wordt binnenkort uitgevoerd via een elektronisch platform (JIRA), dat beschikbaar zal zijn voor de diensten van de Commissie en de lidstaten.
• Grondrechten
Het voorstel heeft gunstige gevolgen voor de instandhouding en ontwikkeling van de grondrechten van de Unie, indien de lidstaten technische steun vragen en ontvangen op daarmee verband houdende gebieden. Steun op gebieden als migratie, arbeidsmarkt en sociale verzekering, gezondheidszorg, onderwijs, milieu, eigendom, openbaar bestuur en justitie kan ondersteuning bieden voor EU-grondrechten zoals waardigheid, vrijheid, gelijkheid, solidariteit, burgerrechten en justitie.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Er wordt voorgesteld de specifieke financiële middelen voor het steunprogramma voor structurele hervormingen te verhogen van 142 800 000 EUR (lopende prijzen) tot 222 800 000 EUR (lopende prijzen). Die verhoging zou gelden in 2019 en 2020. In het financieel memorandum is de nodige uitleg opgenomen.
Deze verhoging moet worden gerealiseerd door 80 000 000 EUR uit het flexibiliteitsinstrument op grond van het huidige meerjarige financiële kader (artikel 11 van Verordening nr. 1311/2013 van de Raad) te gebruiken; dit maakt het voor de jaren 2018 en 2019 mogelijk de financiering die in de algemene begroting van de Unie beschikbaar is aan te vullen boven het maximum van rubriek 1b (cohesie).
Dit verhoogde budget zal worden aangevuld door de lidstaten uit te nodigen om, in overeenstemming met artikel 11 van de verordening inzake het steunprogramma voor structurele hervormingen, gebruik te maken van de mogelijkheid om een deel van hun middelen uit de technische-bijstandscomponent van de Europese structuur- en investeringsfondsen naar het steunprogramma voor structurele hervormingen over te dragen voor steunverlening voor de uitvoering van hervormingen, waaronder hervormingen die verband houden met de invoering van de euro. Op basis van de huidige ramingen van de mogelijke behoefte aan steun, zou deze aanvulling het totale bedrag van het budget dat voor steun beschikbaar is tot 300 miljoen EUR verhogen.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplannen en regelingen voor monitoring, evaluatie en rapportage
De verordening inzake het steunprogramma voor structurele hervormingen bevat adequate monitoring-, evaluatie- en rapportagevoorschriften. In dit verband zijn geen wijzigingen gepland.
• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
N.v.t.
• Gedetailleerde toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel
Het voorstel wijzigt artikel 4 van de verordening inzake het steunprogramma voor structurele hervormingen (algemene doelstelling) om steun voor lidmaatschap van de eurozone toe te voegen aan de doelstellingen waarvoor het programma bijdragen verstrekt. Het programma verleent met name steun aan nationale autoriteiten voor de hervorming van instellingen, bestuur, overheidsdiensten, economische en maatschappelijke sectoren, als antwoord op economische en sociale problemen. Met de voorgestelde wijziging wordt benadrukt dat meer cohesie, een beter concurrentievermogen, hogere productiviteit, meer duurzame groei en meer werkgelegenheid ook moeten bijdragen aan de voorbereidingen op deelname aan de eurozone door lidstaten die de euro niet als munt hebben en die tot de eenheidsmunt willen toetreden.
Het voorgestelde artikel 5 bis benadrukt de bijdrage van het programma via een specifieke actielijn aan de ondersteuning van hervormingen die lidstaten kunnen helpen bij hun voorbereiding op deelname aan de eurozone.
Het voorstel wijzigt artikel 10, lid 1, van de verordening inzake het steunprogramma voor structurele hervormingen wat betreft de specifieke financiële middelen van het steunprogramma voor structurele hervormingen, zodat die tot 222,8 miljoen EUR in lopende prijzen worden opgetrokken.
Het voorstel wijzigt artikel 10, lid 2, van de verordening inzake het steunprogramma voor structurele hervormingen, d.w.z. de bepaling inzake de uitgaven voor steun in het programma, door de mogelijkheid toe te voegen om ondersteunende activiteiten te financieren, zoals kwaliteitscontrole en de monitoring van concrete steunprojecten in de praktijk.