Toelichting bij COM(2017)235 - Voortgangsverslag over de tenuitvoerlegging van de mededeling van de Commissie over bestrijding van sigarettensmokkel en andere vormen van illegale handel in tabaksproducten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2017)235 - Voortgangsverslag over de tenuitvoerlegging van de mededeling van de Commissie over bestrijding van sigarettensmokkel en ... |
|---|---|
| bron | COM(2017)235   |
| datum | 12-05-2017 |
Inhoudsopgave
- Brussel, 12.5.2017
- 1. Wijzigingen van het wetgevings- en beleidskader
- 2. Versterking van de handhavingsinstanties en van de samenwerking tussen instanties
- 3. Krachtigere rechtshandhaving: operationele activiteiten, risicobeheer en informatievergaring
- 4. Versterkte bilaterale samenwerking met belangrijke landen van oorsprong en doorvoer
- 5. De vraagzijde van de illegale tabaksmarkt aanpakken
- Deel C: een update over de illegale tabaksmarkt in de EU
- Deel D: belangrijkste ervaringen en verdere overdenkingen
- 1. voortbouwen op de strategie van 2013
- 2. Nadere overweging
- Deel E: Conclusies
COM(2017) 235 final
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT
Voortgangsverslag over de tenuitvoerlegging van de mededeling van de Commissie "Intensivering van de bestrijding van sigarettensmokkel en andere vormen van illegale handel in tabaksproducten – Een integrale EU-strategie (COM (2013) 324 final van 6.6.2013)"
Deel A: Inleiding
Sigarettensmokkel is sinds geruime tijd een belangrijk punt van zorg in Europa. De illegale handel in tabak maakt dat sigaretten verkrijgbaar zijn onder de prijs die wordt vastgesteld om roken te ontmoedigen. Daar komt nog bij dat de illegale producten meestal niet voldoen aan de productreglementering, bv. inzake etikettering. Door de illegale handel in tabak loopt de overheid ook aanzienlijke inkomsten mis: indien alle op de zwarte markt verkochte sigaretten legaal verkocht werden, zou er jaarlijks ruim 10 miljard EUR extra naar de begroting van de EU en haar lidstaten toevloeien. En tot slot, maar niet het minst, vormt sigarettensmokkel een bron van inkomsten voor criminele organisaties uit Europa en daarbuiten, en er zijn in bepaalde gevallen aanwijzingen van banden met de financiering van terrorisme 1 . De strijd tegen de illegale handel in tabak is dan ook cruciaal voor de bescherming van de veiligheid van de EU 2 .
De Commissie heeft in 2013 een uitgebreide strategie 3 ter intensivering van de strijd tegen de illegale handel in tabak gepresenteerd. Op basis van een gedetailleerde analyse van de smokkel in de EU en de factoren die eraan ten grondslag liggen, werden in de strategie methoden voorgesteld om de illegale handel in tabak te bestrijden, voortbouwend op een eerder actieplan ter bestrijding van de smokkel van sigaretten en alcohol aan de oostgrens van de EU 4 . De strategie van 2013 ging vergezeld van een nieuw 50-punten actieplan 5 voor de Commissie en/of de lidstaten. De strategie en het actieplan zijn door de Raad bekrachtigd door middel van de conclusies van 10 december 2013 6 . Het Europees Parlement heeft onlangs gewezen op de noodzaak de strijd tegen de illegale handel in tabak op te voeren, in het bijzonder wat de “goedkope witte” betreft 7 .
Met dit verslag wordt een in 2013 door de Commissie gedane toezegging nagekomen om de uitvoering van de strategie en het actieplan te monitoren 8 , met bijzondere aandacht voor de specifieke onderliggende factoren van het probleem. Deel B van het verslag biedt een overzicht van de belangrijkste initiatieven die zijn genomen sinds de presentatie van de strategie van 2013. Deel C beschrijft in het kort de huidige situatie van de illegale markt. In deel D wordt nader ingegaan op de lessen die sindsdien zijn getrokken en worden enkele suggesties ter nadere overweging gedaan.
Deel B: voornaamste initiatieven sinds 2013
In de strategie van 2013 werd aangedrongen op doelgerichte interne en externe maatregelen ter intensivering van de strijd tegen de grensoverschrijdende smokkel van sigaretten en andere tabaksproducten. Deze maatregelen hebben als overkoepelende doelstelling de legale toeleveringsketen te beveiligen, de rechtshandhaving te versterken en de drijfveren voor de illegale handel aan te pakken. Tot slot werd in de strategie erkend dat vanwege de territoriale begrenzing van het nationale recht enkel een gecoördineerd optreden op Europees en internationaal niveau, naast nationale maatregelen, een adequaat antwoord kan bieden op dit wereldwijde fenomeen. Tegen deze achtergrond zijn diverse belangrijke maatregelen genomen sinds 2013:
a) Op wereldvlak heeft de Commissie van meet af aan een prominente rol gespeeld bij de werkzaamheden in het kader van het Protocol betreffende de uitbanning van illegale handel in tabaksproducten bij het Kaderverdrag van de Wereldgezondheidsorganisatie inzake tabaksontmoediging („het FCTC-Protocol”) (acties 2.1 en 2.2). Het protocol heeft ten doel de toeleveringsketen van legale sigaretten te beveiligen, in het bijzonder door binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van het protocol de monitoring en tracering van tabaksproducten door partijen te waarborgen. Het protocol voorziet ook in het vergunnen van bepaalde activiteiten, voorschriften inzake due diligence voor producenten, alsmede voorschriften voor de internetverkoop, belastingvrije verkoop en vrije zones. Het protocol steunt voorts internationale samenwerking tussen wetshandhavingsinstanties.
Het protocol is momenteel het belangrijkste antwoord van de internationale gemeenschap op de grensoverschrijdende illegale handel in tabak. Om haar engagement te illustreren, was de EU één van de eerste partijen, in juni 2016, die het protocol ratificeerde 9 . Het protocol moet door 40 partijen worden geratificeerd alvorens in werking te kunnen treden. Op 31 december 2016 hadden 25 partijen dat gedaan, waaronder zes lidstaten van de EU 10 .
De Commissie promoot het protocol actief binnen de EU en wereldwijd, gebruikmakend van haar diplomatieke invloed in haar internationale betrekkingen, onder meer via het institutionele kader met de nabuurschapslanden (actie 3.2.12) en Oost-Azië (actie 3.2.1). In dit verband heeft de Commissie het secretariaat van de FCTC geholpen bij de organisatie van een regionale workshop in Myanmar in december 2014. Tijdens de 7e conferentie van de partijen bij de Kaderovereenkomst van de WHO in november 2016 heeft de EU het initiatief genomen voor wereldwijde besprekingen over de uitvoering van het protocol in de toekomst (actie 3.2.13). De Commissie heeft vanaf het begin ook andere financiële steun aan het proces verleend 11 ,
b) Parallel daarmee heeft de EU haar wetgeving inzake tabaksontmoediging geactualiseerd en versterkt. De herziene richtlijn inzake tabaksproducten 12 (TPD) is in 2014 goedgekeurd. Met betrekking tot de illegale handel in tabak heeft de richtlijn tot doel de toeleveringsketen te beveiligen door middel van een EU-breed volg- en traceersysteem en fraudebestendige veiligheidskenmerken op de individuele verpakking. Door de desbetreffende richtlijnbepalingen inzake volgen en traceren te implementeren, zullen de lidstaten ook voldoen aan de overeenkomstige bepalingen van het FCTC-protocol. Sigaretten die worden geproduceerd in of voor de interne markt van de EU zullen krachtens de richtlijn vanaf mei 2019 worden gevolgd en getraceerd. De Commissie is thans bezig de nodige wetgeving uit te werken om het toekomstige volg- en traceersysteem van de EU (acties 2.3 en 2.4) tot stand te brengen.
c) De EU heeft ook haar onderzoeksmiddelen voor het opsporen van douane- en accijnsfraude versterkt door middel van een hervorming van Verordening (EG) nr. 515/97 van de Raad betreffende wederzijdse administratieve bijstand in douanezaken 13 . De nieuwe verordening stelt onderzoekers in staat om fysieke containerbewegingen te matchen met invoer- en doorvoergegevens, alsook met gegevens over accijnsplichtige goederen, met name sigaretten. Het vergemakkelijkt ook het gebruik van bewijsmateriaal uit andere rechtsgebieden van de EU in nationale administratieve en gerechtelijke procedures. Het nieuwe douanewetboek van de Unie (DWU) 14 zal, als het eenmaal volledig is geïmplementeerd, voor een IT-omgeving zorgen die bijdraagt aan meer doeltreffende risicogebaseerde douanecontroles, onder andere op het gebied van sigarettensmokkel.
Ook op dit terrein heeft de Commissie in 2014 een EU-strategie en actieplan voor douanerisicobeheer 15 aangenomen om de veiligheid van de EU en haar burgers, de belangen van de legitieme handel en de financiële belangen van de EU te beschermen en tegelijkertijd een vlotte doorstroming van het handelsverkeer mogelijk te maken. In juli 2016 heeft de Commissie een voortgangsverslag over de uitvoering van de acties 16 goedgekeurd.
d) Tevens verricht de Commissie momenteel een effectbeoordeling inzake de mogelijke herziening van het fiscale kader, namelijk Richtlijn 2011/64/EU 17 betreffende de structuur en de tarieven van de accijns op tabaksfabrikaten. In een extern evaluatierapport 18 zijn mogelijkheden aangewezen om de administratieve lasten en de kosten voor de lidstaten en de marktdeelnemers terug te dringen, verstoringen op de interne markt te verminderen 19 en de prikkels voor illegale tabakshandel te verkleinen. De Commissie bestudeert momenteel de gevolgen van deze opties en kijkt in dit verband ook naar de definities en de fiscale behandeling van tabaksproducten in de lidstaten (actie 1.1). Voorts beraadt zich over de eventuele opneming van ruwe tabak in de werkingssfeer van accijnsgoederen onder Richtlijn 2011/64/EU, hetgeen nu niet het geval is. Daarom is het op dit moment niet mogelijk om voor ruwe tabak gebruik te maken van de belangrijke instrumenten in de strijd tegen fraude (dat wil zeggen, administratieve samenwerking, uitwisseling van informatie en het Excise Movement Control System (EMCS)).
In dit verband heeft de Commissie overwogen maatregelen ter voorkoming van anticiperende verkoop in de EU (actie 1.3) te harmoniseren. Dit werd echter niet uitvoerbaar noch wenselijk geacht door de lidstaten. Met betrekking tot de vrijstelling voor reizigers (gebaseerd op Richtlijn 2007/74/EG 20 betreffende de vrijstelling van btw en accijnzen op goederen die worden ingevoerd door reizigers), is de Commissie tot de conclusie gekomen dat deze kwestie kan worden geregeld in niet-wetgevende maatregelen 21 (actie 1.2).
e) Richtlijn (EU) 2015/849 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering („de 4e antiwitwasrichtlijn”) 22 was een belangrijke stap ter verbetering van de doeltreffendheid van de inspanningen van de EU om het witwassen van geld uit criminele activiteiten en de financiering van terroristische activiteiten tegen te gaan. De richtlijn stelt strenge normen vast om witwaspraktijken te voorkomen, zoals de vereiste voor de lidstaten om een nationaal register aan te leggen van uiteindelijk begunstigden van ondernemingen en trusts. Dit zal helpen om een beter beeld te krijgen van de financiële stromen in verband met, bijvoorbeeld, de illegale handel in tabak en te voorkomen dat criminelen de opbrengsten van dergelijke activiteiten witwassen .
Daarnaast heeft de Commissie een omvangrijk actieplan aangenomen om de strijd tegen de financiering van terrorisme op te voeren 23 . Een van de doelstellingen van het plan is om maatregelen te nemen die het witwassen van geld strafbaar stelt, door middel van een gemeenschappelijke definitie van strafbare feiten en sancties in de EU 24 .
f) De Commissie heeft ook het initiatief genomen tot onderlinge aanpassing van sancties voor douanegerelateerde misdrijven, waaronder sigarettensmokkel. Daartoe heeft zij een wetgevingsvoorstel 25 ingediend, waarover de Raad en het Europees Parlement momenteel onderhandelen. Bovendien na een politiek akkoord tussen de co-wetgevers over een nieuwe richtlijn betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude tegen de financiële belangen van de Unie 26 , de Raad zijn standpunt in eerste lezing aangenomen in april 2017.
Parallel daarmee heeft de Commissie een studie gefinancierd over de doeltreffendheid van de sancties die de lidstaten toepassen op strafbare feiten in verband met de illegale handel in tabak (actie 3.3.1). De studie bevestigt dat er wat betreft de bestaande sancties voor sigarettensmokkel en de wijze waarop relevante wetgeving in de praktijk wordt toegepast in de rechtbanken aanzienlijke verschillen zijn tussen de lidstaten.
Het versterken van de wetshandhaving op het niveau van de EU en de lidstaten en ter verbetering van de samenwerking tussen de betrokken actoren was een belangrijk onderdeel van de strategie van 2013.
a) Het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) is het enige orgaan van de EU met onderzoeksbevoegdheden voor de bescherming van de EU-begroting, zowel voor de uitgaven- als de ontvangstenzijde. De rol van het Bureau omvat het opsporen en onderzoeken van douanefraude, en het coördineren van transnationale operaties tegen smokkel. Herziene Verordening nr. 883/2013 27 betreffende de werkzaamheden van OLAF bouwt voort op de ervaring die is opgedaan sinds de oprichting ervan in 1999 (actie 3.1.19). Zij codificeert de praktijk en vergroot de doeltreffendheid van de onderzoeksactiviteiten van OLAF. De verordening voorziet ook in een betere samenwerking en een betere uitwisseling van informatie tussen OLAF en zijn partners. Sinds 2012 zijn de beleidsvorming en de onderzoekstaken van OLAF duidelijk van elkaar gescheiden. Er is een specifiek beleidsteam opgericht dat zich bezighoudt met de strijd tegen de illegale handel in tabak. Het werk van OLAF op dit gebied wordt ondersteund door verbindingsfunctionarissen in Oekraïne, China en de Verenigde Arabische Emiraten (actie 3.2.10), stuk voor stuk belangrijke landen van oorsprong en doorvoer.
b) Bij Verordening 794/2016 28 is het wettelijk kader voor de activiteiten van Europol versterkt; de handhavingsbevoegdheden blijven bij de lidstaten. De strijd tegen de illegale handel in tabak is een prioriteit voor zowel OLAF als Europol, en beide instellingen versterken hun bilaterale samenwerking. Dit omvat de wederzijdse toegang tot gegevens en technische netwerken zodat de instellingen elkaar kunnen aanvullen en het effect van hun respectieve sterke punten kunnen vergroten (actie 3.1.20). Er zijn ook besprekingen gaande om Eurojust 29 te versterken (actie 3.1.21).
c) In de breedte zijn recentelijk pogingen ondernomen om de samenwerking op dit gebied tussen de verschillende diensten te versterken. Zoals hieronder wordt geïllustreerd (zie punt 3) voeren functionarissen van OLAF, Europol, Frontex en de Werelddouaneorganisatie en Interpol regelmatig gezamenlijke operaties uit (acties 3.1.17 en 3.1.18). Daarnaast heeft de EU in 2013 een nieuw Europees grensbewakingssysteem 30 (Eurosur) opgezet, teneinde de lidstaten beter te sensibiliseren en hun reactievermogen te vergroten in de strijd tegen grensoverschrijdende criminaliteit en onregelmatige migratie (actie 3.1.22).
d) De Commissie ondersteunt de lidstaten met technische bijstand ter versterking van de operationele en inlichtingencapaciteiten. Het programma Hercules III 31 beschikt over een budget van 104,9 miljoen EUR voor de periode 2014-2020 ter ondersteuning van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten in de strijd tegen fraude, corruptie en andere illegale activiteiten. Hercules III steunt maatregelen zoals de aankoop van röntgenscanners (waarmee bv. verborgen sigaretten in vrachtwagens kunnen worden opgespoord) en andere technische uitrusting door de douaneautoriteiten, en opleidingsactiviteiten om beste praktijken uit te wisselen. Middels het AFIS IT-platform van de Commissie (Anti-Fraud Information System) worden voorts andere initiatieven van de lidstaten op dit gebied ondersteund, zoals gezamenlijke douaneoperaties (zie punt 3b). Tijdens de periode waarin de voormalige taskforce Griekenland actief was, verstrekte de Commissie ook institutionele expertise inzake fraudebestrijding aan de Griekse douane met (actie 3.1.23).
Succesvolle beleidsmaatregelen teneinde een halt toe te roepen aan de illegale handel in tabak moeten worden aangevuld met krachtige en gecoördineerde activiteiten op het gebied van rechtshandhaving.
a) De handhavingsinstanties in de EU hebben hun strijd tegen de illegale handel in tabak opgevoerd: de inbeslagnames van illegale tabaksproducten (voornamelijk sigaretten), die sinds 2011 terugliepen, stijgen opnieuw. Volgens cijfers van de lidstaten zijn de in beslag genomen hoeveelheden toegenomen van 3,1 miljard stuks in 2013 tot 3,8 miljard in 2015 (zie grafiek 1). Deze aantallen zijn in de eerste plaats het resultaat van de dagelijkse inspanningen van de nationale autoriteiten. OLAF-operaties hebben de afgelopen twee jaar bijgedragen tot de inbeslagname van meer dan één miljard sigaretten.
Grafiek 1: ontwikkeling van de totale inbeslagnames van sigaretten in de EU, 2005-2015
b) Gezamenlijke douaneoperaties (GDO’s) zijn operationele, gecoördineerde en doelgerichte acties die gedurende een bepaalde tijd door de douaneautoriteiten worden uitgevoerd ter bestrijding van grensoverschrijdende illegale handel in goederen. Afgezien van de operationele resultaten, dragen GDO’s in belangrijke mate bij aan het versterken van de grensoverschrijdende samenwerking en het opbouwen van vertrouwen tussen de rechtshandhavingsinstanties in de lidstaten. Sinds 2013 heeft OLAF GDO’s georganiseerd, of eraan bijgedragen, die geheel of gedeeltelijk op de illegale handel in tabak waren gericht. Verschillende van deze acties (zie tabel 1) spitsten zich toe op de oostelijke grens, omdat ongeveer de helft van alle inbeslagnames van sigaretten in de EU plaatsvinden in de lidstaten in die regio (acties 3.1.3 en 3.1.7).
Tabel 1: Grootschalige gezamenlijke douaneoperaties, georganiseerd in de EU sinds 2013
[zie origineel document voor tabel]
| Jaar | Naam van de GDO | Geleid door | In beslag genomen sigaretten |
| 2013 | Romoluk | RO, OLAF | 23 miljoen |
| 2013 | Warehouse | LT, OLAF | 45 miljoen |
| 2014 | Replica | OLAF | 130 miljoen |
| 2015 | Baltica | PL, OLAF | 13 miljoen |
| 2015 | Romoluk II | RO, OLAF | 3,74 miljoen |
| 2016 | Magnum | EE, OLAF | 11 miljoen |
Voorts coördineerde de Commissie de „DISMANTLE Priority Control Action” in 2013 en 2014 32 in het kader van het gemeenschappelijk kader voor risicobeheer met alle lidstaten van de EU. De actie duurde meer dan 12 maanden, leidde tot de inbeslagname van 816 miljoen sigaretten en, op basis van de bevindingen, tot een aantal specifieke aanbevelingen voor een betere risicotargeting van gesmokkelde accijnsgoederen (actie 3.1.2). In 2015 en 2016 ondersteunde OLAF ook de „Joint Action Day HANSA”, uitgevoerd door de lidstaten met steun van Europol als onderdeel van de prioriteit “accijnsfraude” van de EU-beleidscyclus inzake zware en georganiseerde criminaliteit 33 .
c) Naast deze operationele activiteiten in Europa vinden wereldwijde acties plaats. Op initiatief van de Werelddouaneorganisatie, die een en ander ook coördineerde (in 2014 en, met steun van OLAF en Europol, in 2016 opnieuw) namen circa 100 douaneadministraties Gryphon deel aan de acties GRYPHON I en II. Zij leidden wereldwijd tot de inbeslagname van 1,39 miljard sigaretten, 287 000sigaren en enkele honderden ton andere tabaksproducten. Diverse machines en onderdelen voor de vervaardiging van sigaretten werden eveneens in beslag genomen, samen met 12 miljoen accijnszegels. Bij beide operaties zijn verschillende illegale tabaksfabrieken ontmanteld en ruim 150 personen gearresteerd.
d) De douaneautoriteiten hebben hun inspanningen ook opgevoerd om trends op de illegale tabaksmarkt beter te analyseren. In mei 2014 zijn experts bijeengekomen om te praten over manieren om de gegevensverzameling over inbeslagnames te verbeteren (actie 3.1.12). Deze inspanningen, in combinatie met nieuwe 34 en betere hulpmiddelen, hebben een duidelijker beeld verschaft van inbeslagnames op het hele continent (acties 3.1.11 en 3.1.10).
e) Wanneer de douaneautoriteiten sigaretten in beslag nemen, is het vaak moeilijk om het verband te leggen tussen individuele inbeslagnames op één plaats en elders in beslag genomen sigaretten van dezelfde illegale partij. Hier kunnen douanelaboratoria analytische steun aan onderzoekers verlenen. Met het oog daarop is bij het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek van de Commissie in 2015 een laboratorium opgericht dat in beslag genomen sigaretten aan een onafhankelijke analyse onderwerpt. Het laboratorium voert ook verificaties uit in het kader van de tenuitvoerlegging van de akkoorden om fraude tegen te gaan die met drie grote tabaksproducenten zijn gesloten (acties 3.1.8 en 3.1.9).
Om de grensoverschrijdende coördinatie en samenwerking in de strijd tegen de illegale handel in tabak te verbeteren, werkt de Commissie ook bilateraal samen met belangrijke landen van oorsprong en doorvoer:
a) In de strijd tegen douanefraude werken douaneautoriteiten over de grenzen heen samen op basis van regels inzake wederzijdse administratieve bijstand in internationale verdragen. Sinds 2013 zijn bepalingen inzake wederzijdse administratieve bijstand met nog eens 14 landen in werking getreden. Momenteel zijn er met ruim 70 landen verdragen die dergelijke regels omvatten.
b) Sedert 2015 hebben deskundigen van de lidstaten en de Commissie/OLAF intensievere bilaterale dialogen 35 over douaneaangelegenheden gevoerd, met name met Rusland, Wit-Rusland en Oekraïne. Deze vergaderingen op technisch niveau zijn erop gericht de dagelijkse grensoverschrijdende samenwerking te verbeteren en spitsen zich in het bijzonder toe op de illegale handel in tabak (acties 3.2.4 en 3.2.5).
c) Een belangrijke drijfveer voor grensoverschrijdende handel in het algemeen en illegale handel in het bijzonder, zijn de grote prijsverschillen tussen de lidstaten van de EU en buurlanden zoals Wit-Rusland, Oekraïne en Rusland. Om deze fiscale prikkel voor smokkel te verkleinen, hebben Moldavië, Oekraïne en Georgië zich er in de onlangs met de EU gesloten associatieovereenkomsten toe verbonden het niveau en de structuur van hun accijns op tabak op te trekken en aan te passen (actie 3.2.3).
d) Het is vast beleid van de EU antifraudemaatregelen te bedingen bij het verlenen van tariefpreferenties aan derde landen. Dergelijke clausules gelden momenteel in de relaties met vele partnerlanden om de samenwerking inzake douane-onderzoeken, ook in zaken van illegale tabakshandel, te bevorderen. Sinds 2013 zijn antifraudeclausules bedongen met Canada, Georgië, Moldavië, Singapore en Vietnam, en onderhandelingen met andere landen zijn aan de gang (actie 3.2.11).
e) OLAF maakt ook gebruik van regelingen voor administratieve samenwerking (ACA’s) met de bevoegde autoriteiten van derde landen om de praktische samenwerking in onderzoeken te vergemakkelijken. OLAF heeft de voorbije jaren meer ACA’s op douanegebied onderhandeld. Momenteel heeft OLAF ACA’s met de douaneautoriteiten van Australië, Bangladesh, Wit-Rusland, China, Moldavië, Marokko, Taiwan en Oekraïne (acties 3.2.6 en 3.2.7).
In de strategie van 2013 werd ook de behoefte onderkend om meer inzicht te verwerven in de vraagzijde. Met het oog hierop heeft de Commissie een Eurobarometer 36 -enquête gefinancierd 37 over het beeld dat mensen van de illegale handel in tabak hebben. De belangrijkste bevindingen van deze eerste enquête waren dat mensen bij smokkelsigaretten vooral denken aan de gederfde inkomsten voor de schatkist; dat zij ze kopen omdat ze goedkoop zijn; en dat de marktpenetratie van smokkelsigaretten aanzienlijk hoger ligt in Midden- en Oost-Europa. Slechts 14 % van de respondenten gelooft dat het een belangrijke bron van inkomsten is voor de georganiseerde misdaad (actie 1.4).
Niettegenstaande de strategie van 2013 de voorbije jaren op Europees en nationaal niveau ten uitvoer is gelegd, blijft de omvang van de illegale handel in tabak in de EU over het geheel genomen hoog en zorgwekkend.
Het kwantificeren van een clandestiene activiteit is per definitie moeilijk. Desondanks is volgens schattingen van verschillende bronnen 38 het verbruik van illegale tabaksproducten in de EU grotendeels stabiel gebleven — in de orde van grootte van 55 miljard tot 65 miljard stuks— bij een algemene daling van het tabaksgebruik in de EU 39 . Er hebben de afgelopen twee jaar een vijfde meer inbeslagnames van illegale tabaksproducten in de EU plaatsgevonden (zie punt 3 a) hierboven), wat erop wijst dat het aandeel van illegale sigaretten gelijkblijft of misschien zelfs toeneemt. In sommige lidstaten bedraagt het aandeel van de illegale markt mogelijk meer dan een kwart van de gehele tabaksmarkt.
De gemiddelde omvang van de afzonderlijke inbeslagnames is de afgelopen jaren verminderd. Smokkel van illegale tabaksproducten in zeer grote hoeveelheden, met name in containers, komt thans minder frequent voor. Daarentegen zijn er vaker meerdere grensoverschrijdingen met kleinere hoeveelheden; sommige daarvan zijn door criminele bendes georganiseerde operaties. Deze kleinschalige activiteiten stellen rechtshandhavingsinstanties voor andere uitdagingen dan containerverkeer.
Zoals in februari 2016 werd opgemerkt 40 , is de samenstelling van de illegale tabaksmarkt in de loop der jaren aanzienlijk veranderd. Smokkelwaar van de grote internationale producenten is vandaag veel minder prominent aanwezig in grote inbeslagnames in de EU dan in het verleden. “Goedkope witte” en namaak (met inbegrip van namaak van goedkope witte) overheersen in grootschalige inbeslagnames 41 , en met name die in het kader van containervervoer. In deze context heeft het Europees Parlement de Commissie opgeroepen actie te ondernemen en nieuwe maatregelen te treffen om het probleem van de goedkope witte aan te pakken 42 .
De toenemende consumptie van shisha in de EU weerspiegelt zich in aanzienlijke inbeslagnames van gesmokkelde waterpijptabak in de lidstaten.
Voorts lijkt er ook een toename te zijn van de illegale tabaksproductie binnen de EU, een hypothese die wordt ondersteund door grootschalige inbeslagnames van ruwe tabak en de ontdekking van talrijke illegale tabaksfabrieken 43 . Het opvoeren van de illegale productie binnen de EU kan een reactie van smokkelaars zijn op de strengere controles aan de buitengrenzen van de EU.
De landen die in de strategie van 2013 zijn aangemerkt als belangrijke landen van oorsprong en doorvoer blijven een punt van zorg, al lijkt de betrokkenheid van individuele landen te verschuiven. Er lijken nu meer gediversifieerde Oost-Aziatische bronnen te zijn, terwijl de smokkel vanuit China wellicht is afgenomen. Ook maakt de verzwakking van de bestuursstructuren in landen zoals Libië smokkelen in het Middellandse-Zeegebied gemakkelijker. Smokkel van Wit-Russische goedkope witte en doorvoer- en illegale productieactiviteiten in de vrije zones in de Verenigde Arabische Emiraten blijven in het bijzonder aandacht vergen.
Criminelen en smokkelaars blijven sommige douane- en accijnsprocedures exploiteren die het verkeer van goederen onder schorsing van rechten toestaan. Een van de voor criminelen lucratieve scenario houdt in dat sigaretten in de EU zelf worden geproduceerd en voor uitvoer aangegeven, maar niet daadwerkelijk worden uitgevoerd of na uitvoer terug in de EU worden binnengesmokkeld. Ook kan ingevoerde waar binnen de douane-unie onder de regeling douanevervoer worden verplaatst met gebruikmaking van meervoudige fictieve bewegingen om de werkelijke bestemming van de sigaretten te verdoezelen. In werkelijkheid worden deze sigaretten illegaal afgezet op de zwarte markt in de EU, zonder betaling van btw en accijnzen.
De belangrijkste pijlers van de strategie van 2013 en vrijwel alle punten van het actieplan zijn uitgevoerd. Gezien de persistentie van het fenomeen en in afwachting van de toepassing van een aantal cruciale maatregelen moet de huidige koers worden voortgezet en er hier en daar worden bijgestuurd:
a)De tabaksrichtlijn en het FCTC-protocol zijn essentieel om de toeleveringsketen te beveiligen voor legaal geproduceerde sigaretten die bestemd zijn voor de Europese markt en in de EU geproduceerde sigaretten voor de export. Het volledige effect van beide instrumenten zal pas in een paar jaar tijd voelbaar zijn.
Het bevorderen van het FCTC-protocol tegenover derde landen (alsook lidstaten) om de mondiale toeleveringsketens te beveiligen en het versterken van de interne tenuitvoerlegging in de EU zal een belangrijk onderdeel vormen van de inspanningen van de Commissie in de strijd tegen de illegale handel in tabak de komende jaren. Uiteindelijk zal de illegale handel in tabaksproducten het efficiëntst worden aangepakt als het FCTC-protocol wordt geïmplementeerd door middel een gecoördineerd actiekader op internationaal, Europees en nationaal niveau.
b)Rechtshandhavingsautoriteiten, zoals OLAF, zijn versterkt en de coördinatie tussen de instanties groeit. Dit verbeterde handhavingskader heeft sinds 2013 in grote mate bijgedragen aan significant grotere inbeslagnames in de EU. Om illegale tabaksproducenten die hun productie van buiten naar binnen de EU verplaatsen, te counteren dient versterking van de handhaving op EU-niveau te worden besproken, onder andere wat betreft de bevoegdheden van OLAF.
c)De EU en haar lidstaten hebben op dit terrein ook vooruitgang geboekt wat betreft de integratie van analyse-, rapportage- en IT-capaciteiten. De douanediensten zijn bezig met het upgraden van hun analyse-expertise en hun capaciteit om de beschikbare gegevensbronnen optimaal te exploiteren 44 . Dit proces zou kunnen worden ondersteund door verdere bundeling van de analysecapaciteiten die op Europees niveau beschikbaar zijn, bijvoorbeeld door toegang te geven tot de desbetreffende IT-systemen en databanken. Onderzoekers moeten ook worden aangemoedigd om ten volle gebruik te maken van de mogelijkheden van het tabakslaboratorium dat beschikbaar is bij het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek van de Commissie.
d)Het overleg met belangrijke landen van oorsprong en doorvoer zit in de lift, maar er gaat onvermijdelijk enige tijd overheen voordat diplomatieke initiatieven zich vertalen in meer doeltreffende handhaving. Er is goede vooruitgang geboekt bij het overleg met derde landen op institutioneel en operationeel niveau, en de bilaterale contacten met belangrijke landen moeten verder worden uitgebouwd. Deze contacten kunnen ook gebruikt worden ter bevordering van het FCTC-protocol en de EU bevindt zich in een goede positie om haar diplomatieke invloed daartoe aan te wenden. In dit verband moet ook worden overwogen het aantal OLAF-verbindingsambtenaren van de huidige drie uit te breiden, afhankelijk van de beschikbare middelen.
e)De handhavingsgemeenschap richt zich in vergelijking met bijvoorbeeld de gezondheidsautoriteiten minder consequent op de vraagzijde van illegale producten. Sommige lidstaten, zoals Estland bijvoorbeeld, hebben interessante initiatieven ondernomen op dit gebied en bewustmakingcampagnes voor het publiek gevoerd waarin werd gewezen op de verbanden tussen illegale sigaretten en de georganiseerde misdaad. Het potentieel van op de vraag toegespitste maatregelen zou systematischer kunnen worden benut.
Ondanks de tot dusverre ondernomen actie blijft de omvang van de illegale handel nagenoeg gelijk. Met name het fenomeen van de goedkope witte en namaak, dat weliswaar niet helemaal nieuw is, baart de jongste jaren steeds meer zorgen. Daarom lijkt het nu het geschikte moment om voor de toekomst bijkomende maatregelen te overwegen ter aanvulling van de strategie van 2013. De volgende punten worden ter nadere overweging voorgelegd:
a)De prikkels voor smokkelaars moeten worden verkleind. De illegale handel in tabak wordt momenteel voornamelijk gedreven door de mogelijkheid om prijsverschillen tussen de lidstaten van de EU en buurlanden, maar ook tussen de markten in de lidstaten van de EU 45 , te exploiteren. Één standaardcontainer van 40 voet met ongeveer 20 miljoen sigaretten die de EU wordt binnengesmokkeld, kan tot 2 miljoen EUR aan illegale inkomsten opleveren, afhankelijk van de belastingdruk. De belastingdruk speelt een belangrijke rol in de prijs van een tabaksproduct, die op zijn beurt het rookgedrag van de consument beïnvloedt volgens de regels van de prijselasticiteit. Een zekere mate van opwaartse convergentie van de door de lidstaten toegepaste belastingtarieven zou de fraude en de smokkel helpen terugdringen. Naburige landen zoals Wit-Rusland met een extreem lage belasting op tabaksproducten zouden ertoe moeten worden aangespoord hun accijnstarieven in lijn te brengen met de minimumtarieven in de EU, met name in het wederzijdse belang van de volksgezondheid en om de overheidsinkomsten te verhogen.
b)Het effect van het afzwakken van de prikkels kan worden vergroot indien tegelijkertijd de productie- en distributiekosten van smokkelaars zouden worden opgeschroefd en sancties een voldoende afschrikkende werking zouden hebben. Initiatieven daartoe kunnen het volgende omvatten:
I.Beperking van de toegang tot grondstoffen, die essentieel is voor illegale tabaksproducenten. De toegang tot essentiële inputs beknotten, zou hun activiteiten verstoren. Het Europees Parlement heeft er bij de Commissie op aangedrongen maatregelen te treffen om inputs effectief te controleren 46 . Afgezien van productieapparatuur, zou het kunnen gaan om drie grote productgroepen:
§Controle op bewegingen van ruwe tabak, die momenteel niet aan accijns is onderworpen, wordt onderzocht (zie punt B.1.d) hierboven). De markt voor ruwe tabak is echter versnipperd, met tal van producenten, zowel binnen als buiten de EU.
§Sigarettenpapier heeft bijzondere kenmerken. Toezicht en controle op papier wordt gecompliceerd door het feit dat er wereldwijd een groot aantal papierproducenten zijn.
§Het aantal producenten van acetaatkabel gebruikt in sigarettenfilters daarentegen, is beperkt, wat de kans op een effectieve controle van de toelevering vergroot. Gezien de wereldwijde bevoorradingsmogelijkheden in deze sector (niet te vergeten voor sigarettenproducten in derde landen), is het echter weinig aannemelijk dat een tot Europa beperkt controlesysteem doeltreffend zou zijn. Daarom zou de medewerking van de fabrikanten en hun gastlanden a priori vereist zijn.
II.Aanscherping van de logistieke keten die smokkelaars exploiteren. Dit omvat een scherper toezicht op de douaneprocessen die vaak door smokkelaars worden misbruikt (zie deel C). Het belastingstelsel dat van toepassing is op ingevoerde sigaretten is een aaneenschakeling van belasting- en douaneregels, waarvoor dikwijls verschillende autoriteiten verantwoordelijk zijn. De samenwerking tussen die nationale autoriteiten kan verder worden geïntensiveerd, onder andere door voor interoperabiliteit van IT-systemen te zorgen.
III.Sancties en garanties. Men kan zich afvragen of de administratieve en/of strafrechtelijke sancties die effectief worden opgelegd in de lidstaten voor smokkeldelicten voldoende afschrikkend zijn. Dit geldt a fortiori in de context van de interne markt, aangezien de aanlokkelijkheid van illegale tabakshandel in de ene lidstaat gemakkelijk kan leiden tot aanzienlijke smokkelactiviteiten in een andere.
Insgelijks kan men zich afvragen of de door lidstaten verlangde garanties voor bepaalde gevoelige activiteiten in verband met de rechtenvrije behandeling van accijnsproducten (bv. het beheer van een douane-entrepot) voldoende in verhouding staan tot de illegale winsten die criminele bendes kunnen maken.
c)De Commissie verleent al langer dan vandaag steun aan de lidstaten in de strijd tegen tabakssmokkel. Met name de lidstaten aan de oostelijke EU-grens staan aan de frontlijn waar het gaat om het binnensmokkelen van illegale tabaksproducten in de EU via de landgrenzen. Derhalve rijst de vraag of het niet in het algemeen belang is dat douanediensten daar meer doelgerichte steun zouden ontvangen. Dit zou kunnen worden bekeken in het kader van de herziening van het Hercules-programma, ook rekening houdende met nieuwe verplichtingen uit hoofde van het FCTC-protocol.
d)Er is een discussie gaande over de vraag of de huidige rechtsinstrumenten, zoals de overeenkomsten inzake wederzijdse administratieve bijstand, voldoende mogelijkheden bieden om stelselmatig douanegegevens uit te wisselen met de buurlanden. Daarom heeft de Raad verzocht om nieuwe, betere instrumenten 47 , op grond van het nieuwe artikel 12 van het douanewetboek van de Unie.
e)Er zijn heel wat legitieme particuliere en openbare intermediaire actoren betrokken in de toeleveringsketen, zoals verladers, vervoerders, havens, expediteurs, douane-expediteurs en opslagbedrijven. Deze denken aan hun reputatie en kunnen in de strijd tegen de illegale handel in tabak nog waardevollere bondgenoten worden.
Zoals het FCTC-protocol ook erkent, vormen de productie en smokkel vanuit en door vrije zones bijzondere uitdagingen. Vaak is het alleen mogelijk de huidige problemen aan te pakken als de lokale overheden meewerken. Daartoe zouden overeenkomsten inzake douanesamenwerking met de betrokken landen, waaronder de VAE/Dubai, kunnen worden overwogen indien dergelijke overeenkomsten nog niet bestaan.
f)Daarenboven is er momenteel geen onafhankelijke schatting van de omvang en de ontwikkeling van de illegale tabaksmarkt in de EU. De statistieken zijn weliswaar verbeterd, maar uiteraard altijd gebaseerd op inbeslagnames, die geen volledig en onafhankelijk beeld van de illegale markt verschaffen. Daarom zijn aanvullende inzichten, op basis van bijvoorbeeld consumptiepatronen, nodig ter onderbouwing van doelgerichte beleidsvorming op basis van feiten.
Ondanks de maatregelen die sinds 2013 zijn genomen, vormt de illegale handel in tabak nog steeds een uitdaging van formaat. De EU en haar lidstaten moeten blijven inzetten op een vastberaden aanpak van het gevaar dat illegale tabaksproducten en veranderende patronen vormen voor de volksgezondheid, de overheidsfinanciën en de veiligheid.
Met haar combinatie van een krachtige wet- en regelgeving, solide rechtshandhaving en intensievere samenwerking op nationaal, Europees en internationaal niveau blijft de strategie van 2013 relevant. Het is nog te vroeg om een definitief oordeel te vellen over de doeltreffendheid ervan, aangezien essentiële onderdelen — zoals het volg- en traceersysteem — nog niet van toepassing zijn.
Gelet op de toenemende dreiging van goedkope witte in het bijzonder, zal het FCTC-protocol – wanneer het volledig worden toegepast door een kritische massa van landen, inclusief belangrijke landen van oorsprong en doorvoer – een cruciaal instrument zijn in de strijd tegen de illegale handel in tabak. Niettegenstaande met name het volg- en traceersysteem ertoe zal bijdragen de legale toeleveringsketen te beveiligen, zullen aanvullende instrumenten vereist zijn om de binnenlandse of buitenlandse clandestiene productie van sigaretten doeltreffend aan te pakken.
In dit licht daarvan en op basis van de huidige analyse en verdere dialoog met de belanghebbenden zal de Commissie haar evaluatie van de huidige strategie vervolledigen en in 2018 een besluit nemen over de passende follow-up.
(1)
Zie ook de resolutie van de VN-Veiligheidsraad nr. 2199 van 12 februari 2015.
(2)
De Europese Veiligheidsagenda, COM(2015) 185 final van 28 april 2015, blz. 4 en 6.
(3)
COM(2013) 324 final van 6 juni 2013.
(4)
COM(2011) 791 final van 24 juni 2011.
(5)
SWD(2013) 193 final van 6 juni 2013.
(6)
https://ec.europa.eu/anti-fraud/sites/antifraud/files/docs/body/council_conclusions_en.pdf
(7)
Resolutie van het Europees Parlement van 9 maart 2016 (2016/2555 (RSP)).
(8)
Voor het gemak wordt in dit verslag een link gelegd tussen specifieke tekstgedeelten en de onderdelen van het actieplan van 2013.
(9)
Besluiten (EU) 2016/1750 en 2016/1749 van 17 juni 2016, PB L 268 van 1.10.2016, blz. 1.
(10)
Ratificatie door de EU telt niet mee voor het vereiste aantal van 40 ratificaties.
(11)
zoals meest recentelijk uit het gezondheidsprogramma van de EU (400 000 EUR).
(12)
Richtlijn 2014/40/EU van 3 april 2014, PB L 127 van 29.4.2014, blz. 1.
(13)
Verordening (EU) 2015/1525 van 9 september 2015, PB L 243 van 18.9.2015, blz. 1.
(14)
Verordening (EU) 952/2013 van 9 oktober 2013, PB L 269 van 10.10.2013, blz. 1.
(15)
COM(2014) 527 final van 21 augustus 2014.
(16)
COM(2016) 476 final van 19 juli 2016.
(17)
Richtlijn 2011/64/EU van 21 juni 2011, PB L 176 van 5.7.2011, blz. 24.
(18)
Study on the measuring and reducing of administrative costs for economic operators and tax authorities and obtaining in parallel a higher level of compliance and security in imposing excise duties on tobacco products ec.europa.eu/taxation_customs/sites/taxation
(19)
COM (2015) 621 van 21 december 2015.
(20)
Richtlijn EG/2007/74 van 20 december 2007, PB L 346 van 29.12.2007, blz. 6.
(21)
COM(2013) 849 final van 3 december 2013.
(22)
Richtlijn (EU) 2015/849 van 20 mei 2015, PB L 141 van 5.6.2015, blz. 73.
(23)
COM(2016) 50 final van 2 februari 2016.
(24)
COM(2016) 826 final.
(25)
COM(2013) 884 final.
(26)
COM(2012) 363 final van 11 juli 2012.
(27)
Verordening (EU, Euratom) Nr. 883/2013 van 11 september 2013, PB L 248 van 18.9.2013, blz. 1.
(28)
Verordening (EU) Nr. 794/2016 van 11 mei 2016, PB L 135 van 24.5.2016, blz. 53.
(29)
COM(2013) 535 final.
(30)
Verordening (EU) Nr. 1052/2013 van 22 oktober 2013, PB L 295 van 6.11.2013, blz. 11.
(31)
Verordening (EU) Nr. 250/2014 van 26 februari 2014, PB L 84 van 20.3.2014, blz. 6.
(32)
Persbericht van de Commissie is beschikbaar op: europa.eu/rapid/press-release_IP-14-679_en
(33)
De „EU-beleidscyclus” is een methodiek die in 2010 door de EU is ingevoerd om het hoofd te bieden aan de belangrijkste criminele dreigingen voor de EU. Jaarlijks worden operationele actieplannen opgesteld om de grensoverschrijdende rechtshandhavingsactiviteiten omtrent prioriteiten die door de lidstaten worden vastgesteld, te coördineren. Accijnsfraude is een prioriteit voor de cyclus 2014-2017.
(34)
Zoals de Tobacco Seizure Management Application (ToSMA) voor de verwerking van inbeslagnames overeenkomstig de akkoorden om fraude tegen te gaan die met de grote producenten zijn gesloten; zie SWD(2016) 44 van 24 februari 2016, blz. 24.
(35)
Zoals in het kader van de vrijhandelsovereenkomst tussen de EU en Oekraïne, het strategisch kader voor douanesamenwerking tussen de EU en Rusland, de werkgroep EU-Rusland inzake douanegrensaangelegenheden, of het actieplan voor de douanedialoog tussen de EU en Wit-Rusland.
(36)
https://ec.europa.eu/anti-fraud/public-perception-illicit-tobacco-trade_en .
(37)
De enquête werd uitgevoerd onder 27 672 respondenten in alle lidstaten in het najaar van 2015.
(38)
SWD(2016) 44 van 24 februari 2016, blz. 10-11.
(39)
Volgens cijfers van de Commissie, gebaseerd op gegevens van de lidstaten, is het aantal tot verbruik uitgeslagen sigaretten gedaald van 728 miljard (2005) tot 486 miljard (2014). Zie ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents .
(40)
SWD(2016) 44 van 24 februari 2016.
(41)
Volgens de nationale gegevens over inbeslagname voor 2013 waren acht van de tien meest in beslag genomen sigaretten”merken” goedkope witte. Van de meer dan 1 miljard met steun van OLAF in beslag genomen sigaretten in de afgelopen twee jaar waren meer dan 90 % goedkope witte “merken”.
(42)
Resolutie van het Europees Parlement van 9 maart 2016 (2016/2555 (RSP)).
(43)
Volgens de Poolse autoriteiten zijn in Polen alleen al meer dan 40 fabrieken ontdekt in 2016, met een geraamde totale productiecapaciteit van meerdere miljarden sigaretten per jaar.
(44)
Zoals de Container Status Messages en de bij Verordening (EG) nr. 515/97 van de Raad voorziene bestanden over invoer, uitvoer en doorvoer.
(45)
De gemiddelde prijs voor 20 sigaretten bedraagt in Finland 5,01 EUR. In Rusland is dat slechts 0,95 EUR en in Wit-Rusland wellicht maar de helft daarvan. Een pakje sigaretten van 20 stuks kost 2,08 EUR in Polen, tegenover 9,09 EUR in Ierland (zie Frontex Eastern European Borders Annual Risk Analysis 2015, blz. 24).
(46)
Resolutie van het Europees Parlement van 9 maart 2016 (2016/2555 (RSP)).
(47)
Conclusies van de Raad van 16 december 2016.