Toelichting bij COM(2016)388 - Programma van de Unie ter ondersteuning van specifieke activiteiten om consumenten en andere eindgebruikers van financiële diensten meer te betrekken bij de beleidsvorming - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2016)388 - Programma van de Unie ter ondersteuning van specifieke activiteiten om consumenten en andere eindgebruikers van financiële ... |
|---|---|
| bron | COM(2016)388   |
| datum | 15-06-2016 |
• Motivering en doel van het voorstel
In 2007 heeft de financiële en economische crisis het vertrouwen van eindgebruikers van financiële diensten, en met name dat van consumenten op het gebied van financiële diensten, zwaar gehavend. Dus vonden de Europese wetgevers dat stelselmatig en afdoende rekening moest worden gehouden met de zorgen van consumenten en andere eindgebruikers van financiële diensten teneinde het vertrouwen van de burgers in de soliditeit van de financiële sector te herstellen.
Met consumenten van financiële diensten wordt een breed scala van natuurlijke personen bedoeld die financiële diensten gebruiken of aanvragen, zoals kleine beleggers, spaarders, polishouders, leden van pensioenfondsen en kredietnemers. Hoewel consumenten de belangrijkste doelgroep van dit voorstel vormen, zijn de doelstellingen ervan ook relevant voor andere eindgebruikers van financiële diensten die financiële diensten gebruiken of aanvragen voor doeleinden die niet buiten hun handels-, bedrijfs-, of beroepsactiviteit vallen. De Europese Commissie heeft diverse acties op touw gezet om ervoor te zorgen dat de meningen van consumenten en andere eindgebruikers van financiële diensten worden gehoord, met name (i) de oprichting in 2010 van de Financial Services Users Group (FSUG) als een forum waar vertegenwoordigers van niet-industriële belanghebbenden regelmatig worden geïnformeerd over kwesties in verband met de ontwikkeling van beleid op het gebied van financiële diensten en waar zij hun meningen, punten van zorg en suggesties over de geplande wetgevingsinitiatieven kunnen uiten en (ii) het systematisch betrekken van consumenten en vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties bij de verschillende deskundigengroepen die zijn opgezet om de Commissie of de Europese toezichthoudende autoriteiten bij te staan in hun werkzaamheden op het gebied van financiële diensten.
De Commissie had ook vastgesteld dat de organisaties die deze belanghebbenden vertegenwoordigen niet over voldoende middelen en gespecialiseerde expertise beschikken om actief te kunnen deelnemen aan het debat over de beleidsvorming van de Unie op het gebied van financiële diensten. Consumentenorganisaties en organisaties uit het maatschappelijk middenveld hadden niet de geschikte middelen om zich te verdiepen in een breed scala van vaak zeer technische onderwerpen en om een relevante bijdrage te leveren tot de beleidsvorming van de Unie op het gebied van financiële diensten. Daardoor kon de Commissie helaas niet bogen op een zo breed mogelijk spectrum aan meningen en bijdragen, terwijl sommige maatschappelijke organisaties de inbreng van de financiële sector te zwaar vonden doorwegen.
In die context heeft de Commissie eind 2011 een proefproject opgestart gericht op het verlenen van subsidies om de ontwikkeling te ondersteunen van een financieel expertisecentrum ten behoeve van eindgebruikers en niet-industriële belanghebbenden en om hun meer mogelijkheden te bieden om deel te nemen aan de beleidsvorming van de Unie op het gebied van financiële diensten. Na open oproepen tot het indienen van voorstellen heeft de Commissie tussen 2012 en 2015 werkingssubsidies toegekend aan twee in Brussel gevestigde non-profitorganisaties, Finance Watch en Better Finance.
Deze twee organisaties hielden zich in die periode voornamelijk bezig met onderzoek, beleidsanalyses, belangenbehartiging en communicatieactiviteiten. In 2015 zijn het proefproject en de daaropvolgende voorbereidende actie geëvalueerd met het oog op mogelijke verdere stappen op dit gebied.
Na de evaluatie werd vastgesteld dat de beleidsdoelstellingen van het proefproject en de voorbereidende actie over het algemeen waren verwezenlijkt. Tegelijk is evenwel gebleken dat beide organisaties het zonder middelen van de Unie financieel niet kunnen bolwerken, ondanks inspanningen tijdens die drie jaar om hun middelen te diversifiëren. Zonder financiering vanaf 2017 zouden de organisaties hun activiteiten drastisch moeten inkrimpen of zelfs beëindigen, wat zou betekenen dat de beleidsdoelstellingen niet langer zouden kunnen worden gehaald. Het niveau van cofinanciering verlagen zou eveneens riskant zijn aangezien beide organisaties dan terstond medewerkers zouden moeten ontslaan, waardoor ze hun activiteiten al in 2017 zouden moeten afbouwen of – waarschijnlijker – vrij snel zouden moeten stopzetten.
Alleen een doorlopende cofinanciering van beide begunstigden vanaf 2017 kan het voortbestaan garanderen van alle resultaten en effecten die blijkens de evaluatie sinds 2012 zijn bereikt. Daardoor zal de betrokkenheid van consumenten, andere eindgebruikers van financiële diensten en hun belangenbehartigers bij de beleidsvorming van de Unie in de financiële sector nog kunnen worden versterkt.
• Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied
Dit programma van de Unie zal bestaande beleidsinitiatieven aanvullen, zoals de activiteiten die sinds 2010 worden verricht door de Financial Services User Group (FSUG), of door andere deskundigengroepen die zijn opgezet om de Commissie of de Europese toezichthoudende autoriteiten (bv. stakeholdersgroepen van die autoriteiten) te ondersteunen bij de beleidsvorming in de Unie op het gebied van financiële diensten.
Dit programma van de Unie zal het bestaande consumentenbeleid in de Unie aanvullen. Door bij te dragen tot meer gefundeerde en evenwichtige beleidsvorming van de Unie in de financiële sector en dankzij betere communicatie met het publiek over Europese financiële regelgeving zal dit programma het vertrouwen van de burgers in het Europese financiële stelsel helpen herstellen.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag is het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 169, lid 2, onder b). Het voorgestelde programma van de Unie zal bijdragen tot een hoog niveau van bescherming en tot het centraal stellen van de consumenten op de interne markt op het gebied van financiële diensten, door ondersteuning en aanvulling van het beleid van de lidstaten, waarbij ervoor moet worden gezorgd dat de burgers ten volle profijt kunnen trekken van de interne markt en dat hun juridische en economische belangen door concrete acties terdege worden aangepakt en verdedigd. In overeenstemming met het in het raam van het meerjarige financiële kader goedgekeurde wetgevingsbeleid van de Commissie wordt dit financieringsprogramma in de vorm van een verordening voorgesteld.
• Subsidiariteit (voor niet-exclusieve bevoegdheden)
Het programma van de Unie voorziet in de mogelijkheid om cofinanciering te verstrekken aan de activiteiten van twee begunstigden ter bevordering van de betrokkenheid van consumenten en andere eindgebruikers, alsook van hun belangenbehartigers, op het gebied van financiële diensten. Het voorstel is in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel aangezien overeenkomstig artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie de doelstellingen ervan niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en derhalve wegens de omvang en de gevolgen van het optreden beter door de Unie kunnen worden gerealiseerd.
De evaluatie was met name positief over de meerwaarde voor de Unie van het vorige proefproject en de vorige voorbereidende actie: Nationale organisaties die zich bezighouden met allerlei consumentenvraagstukken hebben niet voldoende technische expertise in huis en kunnen een dermate brede waaier aan beleidsgebieden in verband met financiële diensten niet bestrijken. Bovendien zijn er geen andere vergelijkbare organisaties op EU-niveau geïdentificeerd.
• Evenredigheid
Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel, zoals vastgelegd in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Zoals in de evaluatie vooraf bij het voorstel van de Commissie voor de financieringsverordening wordt aangegeven, gaat deze verordening niet verder dan nodig om ervoor te zorgen dat de tot dusver bereikte resultaten en effecten van het voorgaande proefproject en de voorbereidende actie behouden blijven. Er wordt financiering van de Unie voorgesteld voor twee duidelijk geïdentificeerde begunstigden van wie de activiteiten, output en resultaten in 2015 zijn geëvalueerd. Binnen het huidige institutionele kader zullen de nieuwe financieringsregelingen zorgen voor stabiele, degelijke en toereikende financiering ter verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen. De financiële steun zal worden verleend overeenkomstig de voorwaarden die zijn neergelegd in Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van de financiële regels die van toepassing zijn op de algemene begroting van de Unie en Gedelegeerde Verordening (EU, Euratom) nr. 1268/2012 van de Commissie van 29 oktober 2012 houdende uitvoeringsvoorschriften voor Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012.
• Keuze van het instrument
Het in dit geval meest geschikte wetgevingsinstrument is een verordening, op basis van artikel 169, lid 2, onder b), met het oog op de vaststelling van een programma van de Unie ter ondersteuning van specifieke activiteiten om consumenten en andere eindgebruikers, alsook hun belangenbehartigers, meer te betrekken bij de beleidsvorming van de Unie op het gebied van financiële diensten.
3. RESULTATEN VAN EVALUATIES ACHTERAF, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
• Evaluaties achteraf van bestaande wetgeving
Op basis van de evaluatie achteraf 1 is de Commissie van oordeel dat de doelstellingen van het proefproject en de daaropvolgende voorbereidende actie in grote lijnen zijn verwezenlijkt. De algemene doelstelling, namelijk de oprichting van een Europees financieel expertisecentrum, is bereikt en er zijn twee elkaar aanvullende expertisecentra opgericht. Mede door de activiteiten van beide begunstigden kregen Europese beleidsmakers in die periode andere standpunten te horen dan alleen die van de financiële sector en zijn deze standpunten aan het grote publiek bekendgemaakt. Zowel Finance Watch als Better Finance onderhielden sinds 2012 nauwe contacten met de beleidsmakers van de Unie, zoals blijkt uit hun deelname aan diverse vergaderingen en hoorzittingen in de nationale parlementen of in het Europees Parlement. Dankzij hun deskundigheid, die werd gedeeld in een aantal publicaties en reacties op raadplegingen, konden zij in het publieke debat een andere stem laten horen. Tot slot hebben beide organisaties een doeltreffende manier van communiceren ontwikkeld waardoor zij niet alleen hun leden maar ook een breder publiek wisten te informeren over wat in de financiële sector speelt. Finance Watch en Better Finance waren actief op verschillende beleidsterreinen en hadden verschillende doelgroepen, maar gezamenlijk hebben zij met hun activiteiten het grootste deel van de politieke agenda van de EU vanaf 2012 bestreken.
Finance Watch is dankzij deze EU-subsidies opgericht en heeft tussen 2012 en 2014 voor 3,04 miljoen EUR financiële bijdragen ontvangen. Uit de evaluatie is gebleken dat de organisatie, de medewerkers en de activiteiten van Finance Watch van groot belang zijn voor het verwezenlijken van de doelstellingen van het proefproject en van de voorbereidende actie. Finance Watch spitste zich duidelijk toe op de agenda voor financiële hervormingen na de crisis en bestreek een aanzienlijk deel van de politieke agenda van de Unie tussen 2012 en 2014. De tijdens die periode aangeboden expertise (onderzoeksverslagen, standpuntnota’s, reacties op raadplegingen, persberichten) werd in het algemeen positief onthaald. Op het gebied van communicatie heeft Finance Watch een speciale website gecreëerd, wist het zich relatief sterk in de media te profileren en heeft het sedert 2012 ieder jaar twee conferenties op hoog niveau georganiseerd. De organisatie bleek minder doeltreffend bij het vergroten van de capaciteit van eindgebruikers, consumenten van de beleidsvorming van de Unie in de financiële sector, en dit had te maken met haar heterogene ledenbestand (weinig invloed buiten Brussel). Finance Watch beschikte over een jaarlijks budget van gemiddeld 1,8 miljoen EUR en besteedde bijna twee derde van zijn middelen aan het aantrekken van hooggekwalificeerde medewerkers (14 personeelsleden) voor zijn activiteiten. De prijs-resultaatverhouding (publicaties, evenementen & vergaderingen, communicatie) tussen 2012 en 2014 werd stabiel bevonden.
Better Finance heeft in drie jaar tijd voor 0,90 miljoen EUR werkingssubsidies ontvangen. De organisatie heeft een financieel expertisecentrum kunnen oprichten dat zich vooral toespitst op de belangen van particuliere beleggers, individuele aandeelhouders, spaarders en andere eindgebruikers van financiële diensten in overeenstemming met haar ledenbestand en beperkte middelen. De organisatie, de leden en de activiteiten van Better Finance werden beschouwd als zeer relevant voor de doelstellingen van het proefproject met betrekking tot specifieke beleidsterreinen. Het secretariaat kreeg evenwel door zijn bescheiden omvang (5 medewerkers), beperkt aantal financiële deskundigen en de moeilijkheid om stabiele inkomsten te genereren een vrij zwakke beoordeling. Wat het daadwerkelijke effect op de beleidsvorming van de Unie betreft, werd de organisatie effectief bevonden bij in Brussel gevestigde Europese beleidsmakers met betrekking tot een aantal specifieke dossiers, en wellicht nog meer in de sfeer van de tweede- en derdelijnswetgeving met de Europese toezichthoudende autoriteiten. Dankzij de werkingssubsidies van de Unie kon Better Finance zijn communicatiepotentieel vergroten, een professionele website ontwikkelen en toegewijde medewerkers in dienst nemen. Het onderzoekswerk spitste zich in die periode voornamelijk toe op pensioenen.
Beide begunstigden zijn sinds 2012 voor maximaal 60 % van hun subsidiabele kosten met subsidies van de Unie gefinancierd en blijven in grote mate afhankelijk van financiering door de Unie. Ondanks geregelde inspanningen kon Finance Watch slechts één andere stabiele en significante donor aantrekken, namelijk Adessium Foundation, wiens bijdrage na 2016 niet is bevestigd. De leden van Finance Watch zullen dit verlies waarschijnlijk niet compenseren. Voor Better Finance ziet de situatie er nog benarder uit. Naast de subsidie heeft de organisatie tijdens de geëvalueerde periode (2012-2014) een significante en recurrente bijdrage van een van haar leden ontvangen. Door de aanzienlijke verlaging van deze bijdrage in 2015 kan Better Finance in zijn voortbestaan worden bedreigd.
Wat tot slot de Europese meerwaarde van het proefproject en van de voorbereidende actie betreft, was de conclusie bij de evaluatie dat beide organisaties beslist waarde toevoegden aan de beleidsvorming van de Unie op het gebied van financiële diensten. Op het niveau van de Unie zijn er weinig organisaties die het algemeen belang van consumenten vertegenwoordigen, en geen maatschappelijke organisaties die zich specifiek concentreren op de financiële sector en de regulering ervan. Tussen 2012 en 2014 is in het kader van de jaarlijkse oproepen tot het indienen van voorstellen geen ander initiatief ter financiering van Finance Watch en Better Finance kenbaar geworden. Uit de evaluatie is gebleken dat beide organisaties dankzij hun acties meerwaarde creëerden ten opzichte van de activiteiten van de nationale leden en de Europese eindgebruikers voordelen verschaften die de nationale belangenorganisaties niet konden bieden.
• Raadplegingen van belanghebbenden
De evaluatie achteraf behelsde een gerichte raadpleging bestaande uit een brede online enquête en gerichte interviews van alle belanghebbenden:
– alle leden van de begunstigden (zowel organisaties als individuen)
– een aantal beleidsmakers, met inbegrip van leden van het Europees Parlement (voornamelijk uit de ECON-Commissie), Commissieambtenaren (FISMA en JUST), vertegenwoordigers van de drie Europese toezichthoudende autoriteiten en vertegenwoordigers van nationale overheden
– donoren, andere financiers van de begunstigden
– consumentenorganisaties
– vertegenwoordigers van de banksector
– financieel deskundigen
– denktanks binnen de financiële sector
• Effectbeoordeling
Gezien de conclusies van de recente evaluatie achteraf van het vorige proefproject en de daaropvolgende voorbereidende actie – met inbegrip van de resultaten van de gerichte raadpleging in dat verband – en ook de beperkte omvang van het nieuwe programma van de Unie, werd besloten het voorstel voor een rechtsgrondslag in overeenstemming met het Financieel Reglement te laten voorafgaan door een evaluatie. Daarom werd in dit verband geen effectbeoordeling uitgevoerd.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De voorgestelde verordening zal resulteren in een programma voor de periode 2017-2020 met een totale begroting van 6 000 000 EUR ter ondersteuning van de activiteiten van Finance Watch en Better Finance. Dit programma ligt in het verlengde van een proefproject (2012-2013) en een voorbereidende actie (2014-2016). De gevolgen voor de begroting van dit voorstel zijn opgenomen in het financieel memorandum in de bijlage.