Toelichting bij COM(2015)137 - Standpunt EU inzake persistente organische verontreinigende stoffen mbt het voorstel voor een wijziging van de bijlagen A, B en C bij het Verdrag van Stockholm - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2015)137 - Standpunt EU inzake persistente organische verontreinigende stoffen mbt het voorstel voor een wijziging van de bijlagen A, B ... |
|---|---|
| bron | COM(2015)137   |
| datum | 19-03-2015 |
In mei 2001 werd in het kader van het Milieuprogramma van de Verenigde Naties (UNEP) het Verdrag van Stockholm inzake persistente organische verontreinigende stoffen (Persistent Organic Pollutants of POP's)[1] aangenomen. De Europese Unie en de lidstaten[2] zijn partijen bij het verdrag[3] en de bepalingen van het verdrag zijn in het EU-recht ten uitvoer gelegd bij Verordening (EG) nr. 850/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende persistente organische verontreinigende stoffen en tot wijziging van Richtlijn 79/117/EEG[4] (de 'POP-verordening').
De algemene doelstelling van het Verdrag van Stockholm is de bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu tegen POP's. Er wordt specifiek verwezen naar de voorzorgbenadering, zoals die is geformuleerd in beginsel 15 van de Verklaring van Rio de Janeiro inzake milieu en ontwikkeling van 1992. Het beginsel wordt operationeel gemaakt in artikel 8 van het verdrag, waarin de regels voor de opname van nieuwe chemische stoffen in de bijlagen bij het verdrag worden vastgesteld.
Tijdens de zevende Conferentie van Partijen in mei 2015 moeten drie besluiten worden genomen over de opname van polychloornaftaleen (PCN) en hexachloorbutadieen (HCBD) in de bijlagen A (beëindiging) en C (onopzettelijke productie) en pentachloorfenol (PCP) in bijlage A. Deze drie stoffen heeft de EU in 2011 aangemeld. Daarnaast zal tijdens de zevende Conferentie van Partijen ook worden beoordeeld of de specifieke uitzonderingen en acceptabele doeleinden voor perfluoroctaansulfonzuur en zijn derivaten (PFOS) nog altijd nodig zijn.
De productie, het in de handel brengen, het gebruik en de onopzettelijke emissie van deze drie stoffen zijn in de Unie reeds beëindigd of sterk verminderd, maar er kan niet worden uitgesloten dat zij in andere landen nog worden geproduceerd, op de markt gebracht, gebruikt en/of in aanzienlijke mate onopzettelijk uitgestoten. Omdat deze chemische stoffen zich over grote afstanden in het milieu kunnen verspreiden, zijn de op nationaal of op het niveau van de Unie getroffen maatregelen niet toereikend om een hoge mate van milieu- en gezondheidsbescherming te waarborgen en is grootschaliger actie noodzakelijk.
De Toetsingscommissie persistente organische verontreinigende stoffen ("de toetsingscommissie") heeft tijdens haar negende vergadering de risicobeheerevaluatie van hexachloorbutadieen (HCBD) goedgekeurd. In de risicobeheerevaluatie werd onder meer het volgende geconcludeerd:
– Voor zover bekend wordt HCBD momenteel niet opzettelijk geproduceerd of gebruikt; daarom is het belangrijk om een herintroductie ervan te voorkomen en om de risico's die verbonden zijn aan onbedoelde emissies ervan te beheren.
– HCBD is een onopzettelijk bijproduct van industriële processen (met name de productie van andere gechloreerde koolwaterstoffen en de productie van magnesium). Maatregelen ter minimalisering van emissies bij de productie zijn bekend en worden reeds toegepast in landen die partij zijn bij het Verdrag van Stockholm.
– HCBD wordt onopzettelijk gegenereerd tijdens de verbranding en andere thermische en industriële processen. Maatregelen ter vermindering van onopzettelijke emissies van POP’s bij dergelijke processen zullen leiden tot een verdere verlaging van de HCBD-uitstoot. De monitoring van HCBD kan extra kosten veroorzaken.
HCBD verspreidt zich in onbekende mate vanuit oude stortplaatsen. Er bestaan controlemaatregelen die dit soort emissie kunnen minimaliseren. De toetsingscommissie heeft tijdens haar negende vergadering in oktober 2013 aanbevolen HCBD zonder enige uitzondering in de bijlagen A en C bij het verdrag op te nemen.
Met betrekking tot polychloornaftaleen (PCN) werd in de risicobeheerevaluatie onder meer het volgende geconcludeerd:
– Voor zover bekend wordt PCN momenteel niet opzettelijk geproduceerd of gebruikt, maar het is belangrijk mogelijke resterende toepassingen te beperken en een herintroductie ervan te voorkomen.
– PCN wordt onopzettelijk voortgebracht tijdens hete industriële processen (met name bij afvalverbranding, maar ook bij andere processen die polychloordibenzo-p-dioxinen en polychloordibenzofuranen (PCDD’s/PCDF’s) genereren). Maatregelen ter vermindering van het vrijkomen van PCDD’s/PCDF’s zullen ook de PCN-emissies verminderen. De monitoring van PCN kan extra kosten veroorzaken.
– PCN verspreidt zich in onbekende mate vanuit stortplaatsen en voorraden van oude toestellen. Geldende maatregelen ten aanzien van PCB-voorraden zullen ook op efficiënte wijze het vrijkomen van PCN uit voorraden verminderen.
De toetsingscommissie heeft tijdens haar negende vergadering in oktober 2013 aanbevolen PCN zonder enige uitzondering in de bijlagen A en C bij het verdrag op te nemen.
Tijdens de tiende bijeenkomst in oktober 2014 heeft de toetsingscommissie een risicobeheerevaluatie van pentachloorfenol (PCP) en de zouten en esters daarvan goedgekeurd. In de risicobeheerevaluatie werd onder meer het volgende geconcludeerd:
– De productie van PCP wordt beperkt, met als enige uitzondering toepassingen voor het bewaren van industrieel hout, met name de behandeling van elektriciteitsmasten en dwarsarmen.
De toetsingscommissie heeft tijdens haar tiende vergadering van oktober 2014 besloten om de opname van PCP in bijlage A bij het verdrag aan te bevelen met specifieke uitzonderingen voor de productie en het gebruik van PCP voor elektriciteitsmasten en dwarsarmen.
Overeenkomstig artikel 8, lid 9, van het verdrag heeft de toetsingscommissie besloten deze aanbevelingen aan de Conferentie van de Partijen voor te leggen voor behandeling tijdens de vergadering van mei 2015.
De toetsingscommissie heeft ook een aantal aanbevelingen gedaan over alternatieven voor het gebruik van PFOS in open toepassingen. Er is nieuwe informatie over de commerciële beschikbaarheid en doeltreffendheid van veiliger alternatieven voor PFOS voor een aantal toepassingen: tapijten, leder en kleding, textiel en stoffering, coating en hulpstoffen daarvoor, insecticiden voor de bestrijding van rode vuurmieren en termieten, en insectenlokstoffen voor de bestrijding van bladsnijdersmieren Atta spp. en Acromyrmex spp. Daarnaast spoort de toetsingscommissie de partijen ook aan om het gebruik van PFOS voor bekledingen van hard metaal (momenteel bij het verdrag toegestaan als een specifieke uitzondering) te beperken tot gesloten systemen. Dit gebruik is op grond van het verdrag als 'acceptabel doel' toegestaan.
HCBD is een prioritaire gevaarlijke stof in de zin van de Kaderrichtlijn water (2000/60/EG)[5]. Daarnaast is HCBD opgenomen in het protocol inzake POP’s bij het VN-ECE-Verdrag betreffende grensoverschrijdende luchtverontreiniging over lange afstand (CLRTAP), en derhalve moeten de partijen de productie en het gebruik ervan uitbannen. Verordening (EU) nr. 519/2012 van de Commissie van 19 juni 2012 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 850/2004 van het Europees Parlement en de Raad betreffende persistente organische verontreinigende stoffen met betrekking tot bijlage I[6] legt dit verbod ten uitvoer in de EU-wetgeving. Toch moet er nog rekening worden gehouden met afval en vervuilde terreinen en zijn er maatregelen nodig om een herintroductie ervan te voorkomen.
Hoewel HCBD in Europa niet langer wordt geproduceerd, is het nog altijd mogelijk dat het bij sommige industriële activiteiten onopzettelijk wordt geproduceerd. Wanneer bij dergelijke activiteiten de drempels van de richtlijn inzake industriële emissies (2010/75/EU[7]) worden bereikt, moeten de beste beschikbare technieken (BBT) worden gebruikt om de emissies en de impact daarvan op het milieu als geheel te voorkomen en te beperken. Voor het exploiteren van een industriële installatie is een vergunning van de bevoegde autoriteit van een lidstaat nodig. Deze vergunning moet de emissiegrenswaarden voor de in bijlage II van de richtlijn inzake industriële emissies opgenomen verontreinigende stoffen bevatten, evenals voor andere stoffen die, gelet op hun aard en hun potentieel voor overdracht van verontreiniging op alle milieucompartimenten, waarschijnlijk in significante hoeveelheden zullen vrijkomen.
PCN is opgenomen in het protocol inzake POP’s bij het LRTAP-verdrag, en derhalve moeten de partijen de productie en het gebruik daarvan uitbannen. Op grond van Verordening (EU) nr. 519/2012 van de Commissie is de productie en het gebruik van PCN in de Unie verboden. Momenteel wordt onopzettelijke productie via verbranding (voornamelijk afvalverbranding) als de belangrijkste bron beschouwd.
Hoewel PCN in Europa niet meer wordt geproduceerd, is het nog altijd mogelijk dat het bij sommige industriële activiteiten onopzettelijk wordt geproduceerd. Wanneer bij dergelijke activiteiten de drempels van de richtlijn inzake industriële emissies (2010/75/EU) worden bereikt, moeten de beste beschikbare technieken (BBT) worden gebruikt om de emissies en de impact daarvan op het milieu als geheel te voorkomen en te beperken. Voor het exploiteren van een industriële installatie is een vergunning van de bevoegde autoriteit van een lidstaat nodig. Deze vergunning moet de emissiegrenswaarden voor de in bijlage II van de richtlijn inzake industriële emissies opgenomen verontreinigende stoffen bevatten, evenals voor andere stoffen die, gelet op hun aard en hun potentieel voor overdracht van verontreiniging op alle milieucompartimenten, waarschijnlijk in significante hoeveelheden zullen vrijkomen.
Het in de handel brengen en het gebruik van pentachloorfenol als stof of als bestanddeel van andere stoffen of van mengsels in een concentratie van 0,1 gewichtsprocent of meer is beperkt op grond van vermelding 22 van bijlage XVII bij Verordening (EG) nr. 1907/2006 (Reach)[8]. Bovendien is het op de markt brengen en het gebruik van PCP als gewasbeschermingsmiddel en als biocide verboden uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1107/2009[9] en Verordening (EU) nr. 528/2012[10].
Stoffen die in bijlage A, B en/of C bij het Verdrag van Stockholm worden vermeld, moeten ook worden opgenomen in de POP-verordening teneinde te waarborgen dat de EU-implementatie in lijn is met de internationale verplichtingen van de Unie[11].
HCBD en PCN zijn in 2012 toegevoegd aan bijlage I bij de POP-verordening. Als deze stoffen in bijlage C bij het Verdrag van Stockholm worden opgenomen, moeten ze ook in bijlage III worden opgenomen.
Na de opname in bijlage A bij het Verdrag van Stockholm zal PCP ook in bijlage I bij de POP-verordening moeten worden opgenomen. Aangezien hierdoor de opname in bijlage XVII bij de Reach-verordening overbodig is, zal de procedure tot schrapping uit die bijlage worden ingeleid.
Tijdens de vierde vergadering van de Conferentie van de Partijen bij het Verdrag van Stockholm in mei 2009 werd overeengekomen om PFOS en de derivaten daarvan op te nemen in bijlage B bij het verdrag, met een aantal specifieke uitzonderingen en acceptabele doeleinden. De Europese uitvoeringswetgeving is restrictiever dan het Verdrag van Stockholm, omdat de uitzonderingen en de acceptabele doeleinden die in de Unie al waren verboden op grond van Reach er niet in zijn opgenomen. Daarmee werd tegemoetgekomen aan het overkoepelende beginsel dat het niveau van milieubescherming in de Unie niet mag worden verlaagd.
Procedure voor het toevoegen van nieuwe POP-stoffen en tot wijziging van de bijlagen bij het verdrag
Overeenkomstig artikel 8 van het verdrag kunnen de partijen aan het Secretariaat voorstellen om een chemische stof op te nemen in bijlage A, B en/of C. De Toetsingscommissie persistente organische verontreinigende stoffen ("de toetsingscommissie") moet het voorstel bestuderen.
Indien uit de toetsing blijkt dat de chemische stof, als gevolg van de verspreiding ervan over grote afstand in het milieu, waarschijnlijk tot grote nadelige gevolgen voor de gezondheid van de mens en/of voor het milieu kan leiden zodat maatregelen op wereldschaal gerechtvaardigd zijn, vindt het voorstel doorgang en wordt een risicobeheerevaluatie opgesteld die een analyse van de mogelijke controlemaatregelen omvat. Op basis daarvan doet de toetsingscommissie een aanbeveling omtrent de vraag of de chemische stof door de Conferentie van de Partijen in aanmerking moet worden genomen voor opname in bijlage A, B en/of C. Het definitieve besluit wordt door de Conferentie van de Partijen genomen.
Voor de Unie treden wijzigingen aan de bijlagen A, B en/of C in werking één jaar na de datum waarop de depositaris meedeelt dat ze door de Conferentie van de Partijen zijn aangenomen.
Indien de aanbeveling van de toetsingscommissie in mei 2015 door de Conferentie van de Partijen wordt gevolgd, zal dit leiden tot een internationaal verbod op de productie, het in de handel brengen, de in- en uitvoer en het gebruik van PCN, HCBD en PCP, behalve de productie en het gebruik van PCP voor elektriciteitspalen en dwarsarmen.
De opname van HCBD en PCN in de bijlagen A en C en PCP in bijlage A bij het verdrag vergt wijzigingen van de POP-verordening. Wanneer stoffen aan het verdrag worden toegevoegd, gelden krachtens artikel 14, lid 1, van de verordening voor wijzigingen van de bijlagen bij de verordening de normale comitéprocedures zoals vastgesteld in artikel 5 bis van Besluit 1999/468/EG[12], gelet op de artikelen 10 en 11 van Verordening (EU) nr. 182/2011[13].
Voor PFOS en derivaten daarvan zal een schrapping van de specifieke uitzonderingen die zijn opgenomen in het verslag van de toetsingscommissie geen gevolgen hebben voor de EU-wetgeving, aangezien de desbetreffende uitzonderingen ofwel niet zijn opgenomen in de POP-verordening of al zijn vervallen. De enige uitzondering hierop is het gebruik van PFOS in hardmetalen bekleding in open systemen: momenteel is er namelijk overeenkomstig de POP-verordening een uitzondering voor het gebruik als bevochtigingsmiddel bij gecontroleerde galvanisatie. Deze uitzondering overeenkomstig de POP-verordening geldt evenwel slechts tot 26 augustus 2015.
In het licht van het bovenstaande is het wenselijk dat de Europese Unie tijdens de zevende conferentie van de partijen bij het Verdrag van Stockholm de opname van PCN en HCBD in de bijlagen A en C bij het verdrag, en PCP in bijlage A steunt. Aangezien het gebruik van PCP in de EU reeds beperkt is, is een specifieke uitzondering voor de productie en het gebruik van PCP voor elektriciteitsmasten en dwarsarmen niet nodig, maar kan deze als onderdeel van een algemeen compromis worden aanvaard. Daarnaast moet de Europese Unie de schrapping van de relevante specifieke uitzonderingen en acceptabele doeleinden voor PFOS en derivaten daarvan, waaronder de uitzondering voor het gebruik als bevochtigingsmiddel bij gecontroleerde galvanisatie, te steunen, aangezien de schrapping van deze uitzondering pas in werking zal treden na het verstrijken van de uitzondering in de EU in augustus 2015.
Aangezien PCN en HCBD reeds in Verordening (EG) nr. 850/2004 inzake POP's zijn opgenomen, wordt verder overleg niet noodzakelijk geacht. Omdat het op de markt brengen en het gebruik van PCP in de EU ten gevolge van de opname in bijlage XVII bij Verordening (EG) nr. 1907/2006 (Reach) en de verwerping in het kader van Verordening (EG) nr. 1107/2009 en Verordening (EU) nr. 528/2012 reeds verboden is, werd geen verder overleg nodig geacht. Voor alle stoffen zijn tijdens de evaluatie door de toetsingscommissie openbare raadplegingen met belanghebbenden overal ter wereld gehouden en de betrokkenen mochten ook aanwezig zijn bij de beraadslagingen van de toetsingscommissie.
Inhoudsopgave
- Juridische elementen van het voorstel
- Aanbevelingen van de toetsingscommissie
- HCBD en EU-recht
- PCN en EU-recht
- PCP en EU-recht
- Acties na de besluiten van de zevende Conferentie van de Partijen
- PFOS en EU-recht
- Procedure voor het toevoegen van nieuwe POP-stoffen en tot wijziging van de bijlagen bij het verdrag
- Aanbevelingen van de toetsingscommissie en EU-recht
- Het EU-standpunt
- 2. RESULTATEN VAN RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDE PARTIJEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
Het voorstel bestaat uit een op de artikelen 192, lid 1, en 218, lid 9, van het VWEU gebaseerd besluit van de Raad, waarin het standpunt wordt bepaald dat op de zevende Conferentie van Partijen bij het Verdrag van Stockholm inzake persistente organische verontreinigende stoffen moet worden genomen met betrekking tot de voorstellen voor wijzigingen aan de bijlagen A, B en C.
Artikel 218, lid 9, van het VWEU is de passende rechtsgrondslag, omdat de handeling die de zevende Conferentie van Partijen dient te nemen een besluit is tot wijziging van een bijlage bij het Verdrag van Stockholm, waaraan rechtsgevolgen zijn verbonden.