Toelichting bij COM(2013)538 - Ondertekening van het Protocol ter bestrijding van de illegale handel in tabaksproducten, voor zover de bepalingen niet vallen onder deel III VwEU titel V

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

De Wereldgezondheidsvergadering nam in 2003 het Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging (FCTC) aan, dat tot doel heeft wereldwijd het aantal tabaksgerelateerde sterf- en ziektegevallen op grote schaal te verminderen. Het FCTC is tot hiertoe door 176 partijen geratificeerd. Voor de EU is het FCTC gesloten bij Besluit 2004/513/EG van 2 juni 2004 ([1]).

Bij artikel 15 FCTC wordt erkend dat de uitbanning van alle vormen van illegale handel in tabaksproducten, waaronder smokkel, illegale vervaardiging en imitatie, een essentieel onderdeel van het tabaksontmoedigingsbeleid is, en zijn de partijen ertoe gehouden doeltreffende maatregelen aan te nemen en uit te voeren om de illegale handel aan banden te leggen. Overeenkomstig artikel 33 FCTC kan de Conferentie van de Partijen protocollen bij het verdrag aannemen. Op grond van voornoemde artikelen besliste de Conferentie van de Partijen (COP) bij het FCTC op haar tweede bijeenkomst in juni-juli 2007 een intergouvernementeel onderhandelingsorgaan (Intergovernmental Negotiating Body - INB) op te richten om te onderhandelen over en een ontwerp op te stellen van een protocol betreffende de uitbanning van illegale handel in tabaksproducten (hierna 'het protocol' genoemd).

De Raad machtigde de Commissie om namens de EU over het protocol te onderhandelen bij besluit van 20 december 2007. Bij dat besluit werden de onderhandelingsrichtsnoeren voor het FCTC aangepast met het oog op het protocol. De richtsnoeren voor het FCTC waren door de Raad vastgesteld op 22 oktober 1999 en aangevuld op 21 april 2001. Na zijn vijfde bijeenkomst besloot het INB de aanbeveling te doen dat over het ontwerpprotocol waarover een consensus was bereikt, zou worden beraadslaagd op de vijfde COP bij het FCTC. Daarop heeft de vijfde COP, die plaatsvond te Seoul, Republiek Korea, op 12 november 2012 het protocol aangenomen.

Overeenkomstig artikel 43 ligt het protocol ter ondertekening door de partijen bij het FCTC in New York tot 9 januari 2014. Op 10 juni 2013 hadden 18 partijen het protocol reeds ondertekend. De EU dient dit protocol zo spoedig mogelijk te ondertekenen.

Het protocol bevat kernbepalingen inzake de bewaking van de toeleveringsketen van tabaksproducten en apparatuur voor het vervaardigen van dergelijke producten (deel III: Bewaking van de toeleveringsketen). Het protocol vereist de invoering door een bevoegde autoriteit van een vergunnings- of gelijkwaardig goedkeurings- of bewakingssysteem voor elke natuurlijke of rechtspersoon die betrokken is bij de vervaardiging en bij de in- en uitvoer van tabaksproducten en productieapparatuur (artikel 6 – Vergunnings- of gelijkwaardig goedkeurings- of bewakingssysteem). Het protocol verplicht alle natuurlijke en rechtspersonen die betrokken zijn in de toeleveringsketen voor tabak, tabaksproducten en productieapparatuur ertoe de nodige zorgvuldigheid aan de dag te leggen wat betreft hun afnemers (artikel 7 – Zorgvuldigheid). Het protocol voorziet in de totstandbrenging van een wereldwijd volg- en traceersysteem binnen de vijf jaar na de inwerkingtreding van het protocol, bestaande uit door de partijen beheerde nationale volg- en traceersystemen voor alle tabaksproducten die worden vervaardigd of binnengebracht op hun grondgebied (artikel 8 – Volgen en traceren).

Daarnaast bevat het protocol voorschriften betreffende het bijhouden van registers, veiligheid en voorzorgsmaatregelen, onder andere om witwassen van geld tegen te gaan, en het melden van verdachte transacties (artikelen 9 en 10). Tevens zijn voorschriften opgenomen betreffende de verkoop via internet, telecommunicatie of andere nieuwe technologieën (artikel 11), de rechtenvrije verkoop van tabaksproducten en de uitvoering van effectieve controles op tabak en tabaksproducten in de vrije zones, met inbegrip van een verbod op het vermengen van tabaksproducten met niet-tabaksproducten bij het verwijderen uit een vrije zone (artikel 12).

Deel IV van het protocol bepaalt welke gedragingen in de wetgeving van de partijen als onwettig worden gekwalificeerd (artikel 14) en verplicht de partijen ertoe natuurlijke en rechtspersonen aansprakelijk te stellen voor dergelijke gedragingen, met inbegrip van strafbare feiten (artikelen 15 en 16). Daarnaast bevat dit deel bepalingen betreffende betalingen bij inbeslagneming (artikel 17), de behandeling van in beslag genomen tabak (artikel 18) en speciale opsporingstechnieken (artikel 19). Deel V van het protocol bevat voorschriften voor de uitwisseling van informatie tussen de partijen (artikelen 20 tot en met 22), samenwerking en wederzijdse bijstand (zowel administratieve als juridische, in strafzaken – artikelen 23-24 en 27-29), de bevoegde rechtsmacht (artikel 26) en uitlevering (artikelen 30 en 31).

1.

Resultaten van de raadpleging van betrokken partijen



Er werd met de lidstaten overlegd in het kader van de werkgroep Douane-unie van de Raad en lokale coördinatievergaderingen tijdens de zittingen van het intergouvernementeel onderhandelingsorgaan en van de tussentijdse werkgroepen.

Het Europees Parlement werd over de uitkomst van de onderhandelingen geïnformeerd.

2.

Juridische elementen van het voorstel



Het protocol bevat een complex stel maatregelen en voorschriften. De hoofddoelstelling van het protocol is bij te dragen tot de algemene inspanningen om het tabaksgebruik aan banden te leggen door alle vormen van illegale handel in tabaksproductie en productieapparatuur te bestrijden. Dit doel wordt nagestreefd met behulp van verschillende series maatregelen die alle even belangrijk zijn en elkaar aanvullen. Die maatregelen hebben betrekking op verschillende gebieden van het EU-optreden en kunnen als volgt worden onderverdeeld:

a) de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- (en aanverwante) producten,

b) geharmoniseerde belastings- en aanverwante regels,

c) douanecontroles en samenwerking, onder andere via wederzijdse administratieve bijstand, in douane-aangelegenheden,

d) het op elkaar afstemmen van de definities van strafbare feiten, justitiële samenwerking in strafzaken en politiële samenwerking.

De bepalingen vallen gewoonlijk onder één rubriek, of in enkele gevallen onder meerdere tegelijk. De EU beschikt derhalve over de externe bevoegdheid om zich met die aangelegenheden bezig te houden. In sommige gevallen gaat het om een exclusieve bevoegdheid, overeenkomstig artikel 3 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Wat betreft rubriek (a), bevat het protocol bepalingen die door EU-wetgeving op grond van artikel 114 VWEU worden geregeerd. Het betreft bijvoorbeeld bepalingen inzake volgen en traceren (artikel 8 van het protocol). Bij Richtlijn 2001/37/EG betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaksproducten[2] is aan de Commissie bevoegdheid verleend om technische maatregelen te nemen op het gebied van traceerbaarheid en identificatie. Op 19 december 2012 presenteerde de Commissie een voorstel tot herziening van die richtlijn (COM/2012/0788 final — 2012/0366 (COD). Dat voorstel bevat een artikel over traceerbaarheids- en beveiligingskenmerken, dat onder andere bepalingen over volgen en traceren bevat, dat artikel 114 VWEU als grondslag heeft. Aan de werking van de gemeenschappelijke volg- en traceermechanismen die door de richtlijn worden beoogd (en het door de Commissie voorgestelde), zou afbreuk kunnen worden gedaan als de lidstaten afzonderlijk over volg- en traceersystemen kunnen onderhandelen. Andere maatregelen die in het protocol aan bod komen (verkoop via internet, telecommunicatie en andere nieuwe technologieën: controle op witwas- en cashverrichtingen), worden eveneens geregeerd door EU-voorschriften op basis van artikel 114 VWEU. De EU zal het protocol derhalve ondertekenen op grond van artikel 114 VWEU.

Wat betreft rubriek b), bevat het protocol door EU-wetgeving inzake indirecte belastingen op grond van artikel 113 VWEU geregeerde bepalingen , met name waar het gaat om vergunningen, bijhouden van registers, rechtenvrije verkoop en administratieve samenwerking. De bepalingen van het protocol kunnen minstens gevolgen hebben voor sommige van die geharmoniseerde regels. De ongecoördineerde tenuitvoerlegging van de bepalingen van het protocol op dit gebied zou ertoe kunnen leiden dat de interne markt niet goed of niet efficiënt werkt. Artikel 113 levert bijgevolg een tweede rechtsgrond voor de EU om het protocol te ondertekenen.

Wat betreft rubriek c), houdt het protocol de verplichting in om effectieve controles uit te voeren in vrije zones. Zo is het verboden om tabaksproducten te vermengen met niet-tabaksproducten op het moment van verwijdering uit vrije zones. Er geldt een verplichting om controle- en verificatiemaatregelen toe te passen op de internationale doorvoer of overlading van tabaksproducten en productieapparatuur. Krachtens de EU-wetgeving zijn in het grondgebied van de EU binnengebrachte goederen (ook in het geval van overlading) vanaf het moment van binnenkomst aan douanetoezicht onderworpen (artikel 37 van het Douanewetboek[3]). Volgens artikel 59, lid 1, van het Douanewetboek moet voor alle goederen die bestemd zijn om onder een douaneregeling te worden geplaatst, een aangifte tot plaatsing onder deze douaneregeling worden gedaan. Daarenboven behoren controle- en verificatiemaatregelen voor goederen die de EU binnenkomen vanuit derde landen tot het gebied van de gemeenschappelijk handelspolitiek in de zin van artikel 207 VWEU. Het protocol bevat bepalingen inzake internationale samenwerking, onder andere wederzijdse administratieve bijstand (deel V, artikelen 20-31), die ook op douanegebied geldt. Deze douaneaspecten worden geregeerd door EU-wetgeving gebaseerd op artikel 33 VWEU, voor wat de bijstand en samenwerking tussen de lidstaten onderling en tussen de lidstaten en de Commissie betreft, en op artikel 207 VWEU, voor wat de bijstand aan en samenwerking met derde landen betreft. De artikelen 33 en 207 VWEU leveren bijgevolg een derde en vierde rechtsgrond voor de EU om het protocol te ondertekenen.

Het protocol bevat tevens bepalingen over de definitie van onwettige gedragingen die door de partijen als strafrechtelijk of als niet-strafrechtelijk vervolgbaar feit worden aangemerkt. Niet-strafrechtelijk vervolgbare feiten vallen onder het EU-optreden op de gebieden die zijn omschreven onder de rubrieken a) tot c).

Wat betreft rubriek d), bevat het protocol bepalingen betreffende de onderlinge afstemming van de definities van strafbare feiten, de politiële samenwerking en de justitiële samenwerking in strafzaken (respectievelijk hoofdstuk 4 en hoofdstuk 5 van titel V van deel III van het VWEU). Voor titel V van deel III van het VWEU geldt een bijzondere regeling omdat Denemarken, het Verenigd Koninkrijk en Ierland niet deelnemen aan daaronder vallende maatregelen. Het Verenigd Koninkrijk en Ierland beschikken evenwel over de mogelijkheid om aan de vaststelling en de toepassing van de maatregelen deel te nemen. Daarom wordt samen met dit voorstel een afzonderlijk voorstel voor een besluit van de Raad ingediend betreffende de ondertekening van het protocol namens de Europese Unie voor wat betreft de bepalingen van het voorstel die onder titel V van deel III van het VWEU vallen.