Toelichting bij COM(2012)428 - Wijziging van de btw-richtlijn wat betreft een snellereactiemechanisme tegen btw-fraude - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2012)428 - Wijziging van de btw-richtlijn wat betreft een snellereactiemechanisme tegen btw-fraude. |
|---|---|
| bron | COM(2012)428   |
| datum | 31-07-2012 |
In de jaarlijkse groeianalyse 2012[1] en bijlage IV daarbij ("Een groeivriendelijk belastingbeleid voor de lidstaten en betere belastingcoördinatie in de EU") heeft de Commissie de nadruk gelegd op de behoefte aan een efficiëntere btw in de context van de begrotingsconsolidatie. Er werd op gewezen dat een betere inning van de belastingen en een efficiëntere aanpak van belastingontduiking konden bijdragen aan een verhoging van de overheidsinkomsten.
Btw-fraudeconstructies veranderen snel en de lidstaten krijgen soms te maken met situaties waarin de geldende EU-btw-wetgeving geen rechtsgrond biedt voor de tegenmaatregelen die zij willen treffen.
Tot dusver werden deze situaties aangepakt door ofwel Richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde[2] (hierna 'de btw-richtlijn') te wijzigen ofwel op basis van artikel 395 van de btw-richtlijn individuele derogaties toe te staan aan de lidstaten. Krachtens artikel 395 kan aan de lidstaten een derogatie worden verleend om fraude te bestrijden (vereenvoudiging is de andere mogelijke rechtvaardiging voor een derogatie op grond van dit artikel). Dat vereist een (positief) voorstel van de Commissie, een proces dat overeenkomstig artikel 395, lid 4, van de btw-richtlijn tot acht maanden in beslag kan nemen, en vervolgens een unanieme goedkeuring door de Raad, wat nog eens tot vertraging kan leiden.
In beide gevallen (derogatie of wijziging van de btw-richtlijn) gaat het om een procedure die, door de manier waarop zij is opgezet, traag en omslachtig is in vergelijking met snel opkomende fraudepraktijken op internationaal niveau, zoals carrouselfraude met diensten die zeer snel worden verleend aan het volgende bedrijf in de keten (in tegenstelling tot de meer traditionele vorm van fraude met goederen). Daardoor kan deze procedure tot gevolg hebben dat er aanzienlijke en onherstelbare financiële verliezen worden geleden. Een recent voorbeeld hiervan is het geschatte verlies van 5 miljard euro tussen juni 2008 en december 2009 in verband met de handel in broeikasgasemissierechten[3].
Het kan dus verleidelijk zijn voor de lidstaten om directe maatregelen te nemen die een passende rechtsgrondslag in de EU-wetgeving ontberen. Als oplossing schiet dit evenwel tekort, omdat deze maatregelen, ook al zijn ze passend en staan ze in verhouding tot de fraude, voor de rechter kunnen worden betwist vanwege het ontbreken van een rechtsgrondslag.
Het EU-btw-stelsel solider maken is ook een van de basisdoelstellingen van de op 6 december 2011 gepresenteerde mededeling over de toekomst van de btw[4] en het onderhavige voorstel is in dat verband als een prioritaire maatregel aangemerkt.
Dit voorstel strekt er derhalve toe in de btw-richtlijn een procedure op te nemen die de lidstaten in zeer specifieke omstandigheden een rechtsgrondslag biedt om directe maatregelen te nemen. Deze procedure zal het snellereactiemechanisme (hierna 'SRM') worden genoemd.
Het is niet de bedoeling dat het SRM het huidige systeem van derogaties vervangt. Het toepassingsgebied ervan blijft daarom beperkt tot grootschalige en plotse fraude in (een) specifieke economische sector(en) in een bepaalde lidstaat die niet met traditionele controle- en handhavingsmaatregelen een halt kan worden toegeroepen en die tot onherstelbare schade zou leiden.
Aangezien dit nieuwe mechanisme alleen een meerwaarde heeft als de besluitvorming veel sneller kan verlopen dan bij de huidige procedures, wordt voorgesteld dat de Commissie gebruik maakt van uitvoeringsbevoegdheden zoals bepaald in artikel 291 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie om een juiste uitvoering van de btw-richtlijn te waarborgen en te voorkomen dat begrotingsinkomsten verloren gaan of de beginselen van billijke belastingheffing worden geschonden.
Voor de vaststelling van de uitvoeringsbesluiten, waarbij aan de verzoekende lidstaat wordt toegestaan om een van de btw-richtlijn afwijkende fraudebestrijdingsmaatregel te nemen, zal gebruik worden gemaakt van de onderzoeksprocedure, zoals dat voor fiscale aangelegenheden uitdrukkelijk is bepaald in artikel 2, lid 2, onder b), v), van Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 tot vaststelling van de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren[5] (hierna de 'comitologieverordening') – de praktische en wettelijke aspecten van deze procedure zijn vastgelegd in artikel 5 van voornoemde verordening.
In samenhang met dit artikel zal de Commissie onmiddellijk toepasselijke uitvoeringshandelingen vaststellen om naar behoren gemotiveerde redenen van urgentie in de zin van artikel 8 van de comitologieverordening. Dit is de snelste manier om een rechtsgrondslag te creëren voor een derogatiemaatregel die op korte termijn in een lidstaat moet worden toegepast. Deze handelwijze benadrukt, zoals reeds vermeld, het uitzonderlijke karakter van het SRM en verklaart het beperkte toepassingsgebied ervan.
In afwijking van de in artikel 8, lid 2, van de comitologieverordening vastgelegde standaard toepassingsduur van zes maanden wordt voorgesteld om de toepassingsduur van een SRM-machtiging te verlengen tot maximaal één jaar. Dit zou de lidstaten de mogelijkheid geven om in de tussentijd de standaardprocedure van artikel 395 van de btw-richtlijn te volgen of andere fraudebestrijdingsmaatregelen te treffen waarvoor geen derogatie nodig is.
In overeenstemming met artikel 8, lid 3, van de comitologieverordening zal de handeling uiterlijk veertien dagen nadat deze is vastgesteld, moeten worden voorgelegd aan het desbetreffende comité, in casu het Permanent Comité inzake administratieve samenwerking (SCAC). Artikel 3, lid 5, van de comitologieverordening voorziet in de mogelijkheid om, in naar behoren gemotiveerde gevallen, het advies van het comité via een schriftelijke procedure te verkrijgen en de Commissie wil van die mogelijkheid gebruik maken om de procedure zo veel mogelijk te versnellen. Overeenkomstig artikel 3, lid 5, tweede alinea, van de comitologieverordening zal een lidstaat niet kunnen verzoeken om de schriftelijke procedure te beëindigen en het comité bijeen te roepen, omdat dit de hele procedure aanzienlijk zou vertragen. Het mag duidelijk zijn dat de Commissie, indien het comité een negatief advies geeft, de derogatie onmiddellijk moet intrekken in overeenstemming met artikel 8, lid 3, van de comitologieverordening.
Wat de inhoud van SRM-derogaties betreft, wordt voorgesteld om een lijst met fraudebestrijdingsmaatregelen te definiëren en overeen te komen, omdat er – na de indiening van een SRM-verzoek – nauwelijks of helemaal geen tijd zal zijn voor een fundamenteel debat tussen de lidstaten over het soort fraudebestrijdingsmaatregel. Bovendien zal de Commissie hierdoor met teksten kunnen werken die – grotendeels – reeds zijn opgesteld, waardoor ook de termijn voor de afwikkeling van het dossier en van de vertalingen wordt verkort.
De enige fraudebestrijdingsmaatregel die momenteel in dit voorstel is opgenomen, is het zogenaamde verleggingsmechanisme op grond waarvan de belastingplichtige ontvanger tot voldoening van de btw wordt gehouden in plaats van - zoals de algemene regel luidt – de leverancier van de goederen of de dienstverlener. Voor zover de ontvanger een volledig recht op aftrek heeft, zal hij de btw aangeven en aftrekken op dezelfde btw-aangifte; het gevolg hiervan is dat er geen werkelijke betaling of teruggaaf meer plaatsvindt waardoor ook de mogelijkheden tot fraude worden beperkt. Ondanks zijn mogelijke negatieve bijwerkingen op de middellange termijn is gebleken dat deze maatregel een doeltreffend instrument is om fraude (en met name carrouselfraude) te stoppen wanneer hij op bepaalde specifieke sectoren wordt gericht.
De overige maatregelen zullen moeten worden vastgesteld door de Raad, met eenparigheid van stemmen op voorstel van de Commissie, zodat zij vastliggen voordat ze deel kunnen uitmaken van een SRM-verzoek.
Wat de procedure betreft, dienen de lidstaten de Commissie een verzoek toe te zenden waarin zij hun voornemen kenbaar maken om een derogatiemaatregel te treffen op basis van het SRM-mechanisme. In dit verzoek moeten zij de uitzonderlijke omstandigheden van de fraude nauwgezet beschrijven om de toepassing van het SRM te verantwoorden; de Commissie zal in voorkomend geval om aanvullende gegevens vragen. Zodra alle vereiste gegevens beschikbaar zijn, zal de Commissie binnen de maand ofwel machtiging voor de maatregel verlenen ofwel de betrokken lidstaat meedelen dat de maatregel werd afgewezen.
Om de procedure zoveel mogelijk te stroomlijnen, zal het verzoek van een lidstaat gebaseerd worden op een door de Commissie vastgesteld standaardformulier dat een vooraf opgestelde lijst van vragen omvat, zodat de fraude waarvoor het derogatieverzoek wordt ingediend, sneller en uitvoeriger kan worden onderzocht en beoordeeld. Wat haar interne organisatie betreft, zal de Commissie ervoor zorgen dat zij een versnelde besluitvormingsprocedure op de rails heeft staan. De derogatie zal door de Commissie zelf worden verleend zonder dat zij op een besluit van de Raad hoeft te wachten of zelfs een advies van het bevoegde comité. Aangezien het besluit bovendien slechts op één lidstaat van toepassing zal zijn, zal het kunnen worden vastgesteld op basis van één taalversie. Al deze factoren samen moeten het mogelijk maken om te voldoen aan de termijn van één maand, te rekenen vanaf het tijdstip dat de Commissie alle vereiste gegevens heeft ontvangen.
Inhoudsopgave
In het kader van de hierboven genoemde mededeling over de toekomst van de btw heeft al een openbare raadpleging plaatsgevonden over het eventuele gebruik van een SRM. Vóór die openbare raadpleging is overleg gepleegd met de lidstaten (in de Anti Tax Fraud Strategy Group), waarbij is gebleken dat er een reële belangstelling voor de invoering van een dergelijk mechanisme bestond.
Het voorliggende voorstel is hoofdzakelijk van procedurele aard. Het strekt ertoe om, in gevallen van urgentie, de verlening van een machtiging tot afwijking van de bepalingen van de btw-richtlijn - een mogelijkheid waarvan de lidstaten nu al gebruik kunnen maken - te versnellen. Om die reden was het niet nodig een effectbeoordeling te verrichten. Uitsluitend de nationale maatregelen die worden ingevoerd aansluitend op de machtiging in het kader van het SRM (zoals die welke worden ingevoerd na de machtiging uit hoofde van artikel 395), kunnen gevolgen hebben, maar die zullen in ieder geval niet noemenswaardig zijn, gelet op de beperkte werkingssfeer en duur.
Aangezien bovendien niet bekend is voor welke concrete en specifieke gevallen een lidstaat een beroep op de voorgestelde SRM-procedure zal doen, is het niet mogelijk te ramen welke kwantitatieve gevolgen het SRM zou kunnen hebben in vergelijking met de huidige derogatieprocedure, omdat het specifieke geval uiteraard altijd doorslaggevend zal zijn.
De voorgestelde maatregel, die ertoe strekt de lidstaten sterker te ondersteunen bij hun strijd tegen agressieve vormen van btw-fraude, vormt een aanvulling op de procedure voor de vaststelling van bepaalde derogatiemaatregelen die tot doel hebben een sneller en daardoor ook een gepaster en doeltreffender antwoord te bieden op deze praktijken. Dit voorstel voorziet derhalve in een wijziging van de btw-richtlijn.
Het EU-optreden is op basis van subsidiariteit gerechtvaardigd in overeenstemming met de in artikel 113 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie vastgelegde rechtsgrondslag voor werkzaamheden op het gebied van de indirecte belastingen. Er wordt gebruik gemaakt van de uitvoeringsbevoegdheden van de Commissie op basis van artikel 291 VWEU en in overeenstemming met de comitologieverordening, waarin is bepaald dat voor fiscale aangelegenheden de onderzoeksprocedure moet worden gevolgd. Het gevaar dat onherstelbare financiële verliezen worden geleden, vormt een rechtvaardiging voor het gebruik van onmiddellijk toepasselijke handelingen. Op die manier zal de procedure voor de vaststelling van dit soort derogatiemaatregelen worden versneld.
De plotse en grootschalige fraude waarnaar hierboven wordt verwezen, heeft zeer vaak een internationale dimensie (bv. de zogenaamde carrouselfraude of de ploffraude). Wanneer het gaat om nieuwe vormen van handel (bv. internationaal verhandelbare diensten), hebben de lidstaten afzonderlijk niet de mogelijkheden om op te treden tegen deze (ongrijpbare) fraudecircuits die zich over verschillende landen tegelijkertijd uitstrekken. De doelstelling, namelijk fraudebestrijding, kan dus beter worden verwezenlijkt op het niveau van de EU middels een richtlijn die de lidstaten de mogelijkheid geeft om, in uitzonderlijke omstandigheden, veel sneller dan nu het geval is een rechtsgrond te krijgen voor een derogatiemaatregel. Deze richtlijn gaat dus niet verder dan wat nodig is om deze doelstelling te verwezenlijken.
Het voorgestelde instrument is een richtlijn omdat de wetgeving die wordt gewijzigd, ook een richtlijn is en een andere wetgevingshandeling derhalve niet geschikt zou zijn.
Het voorstel heeft geen negatieve gevolgen voor de begroting van de Unie.