Toelichting bij COM(2011)881 - Consulaire bescherming voor burgers van de Unie in het buitenland - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)881 - Consulaire bescherming voor burgers van de Unie in het buitenland. |
|---|---|
| bron | COM(2011)881   |
| datum | 14-12-2011 |
Inleiding
EU-burgers die reizen naar of wonen in een derde land waar de lidstaat waarvan zij de nationaliteit bezitten geen ambassade of consulaat heeft, hebben recht op consulaire bescherming door de consulaire instanties van elke andere lidstaat. Die lidstaat moet deze niet-vertegenwoordigde EU-burgers bijstaan onder dezelfde voorwaarden als eigen onderdanen.
Recente crises hadden gevolgen voor tal van EU-burgers, bijvoorbeeld in Libië, Egypte en Bahrein na het democratische oproer in de lente van 2011 of in Japan na de aardbeving van maart 2011. Ook in alledaagse situaties, zoals bij ernstige ziekte of wanneer burgers het slachtoffer zijn van een misdrijf, is consulaire bescherming vaak onontbeerlijk.
Dit wetgevingsvoorstel vervangt het sui generis Besluit 95/553/EG betreffende consulaire bescherming voor EU-burgers[1], rekening houdend met het nieuwe rechtskader van het Verdrag van Lissabon. In het voorstel worden de nodige samenwerkings- en coördinatiemaatregelen ter vergemakkelijking van consulaire bescherming voor niet-vertegenwoordigde EU-burgers vastgesteld en wordt uitvoering gegeven aan maatregel 8 van het 'Verslag over het EU-burgerschap 2010 - Het wegnemen van de belemmeringen voor de rechten van de EU-burgers'. In dat verslag verbindt de Commissie zich ertoe om de doeltreffendheid van het recht van EU-burgers op bijstand in derde landen te verhogen, zodat deze burgers in derde landen worden bijgestaan door de diplomatieke en consulaire instanties van alle lidstaten, onder meer door in 2011 wetgevingsmaatregelen voor te stellen[2].
1.2 Context en gronden voor het voorstel
Het recht op consulaire bescherming voor niet-vertegenwoordigde EU-burgers onder dezelfde voorwaarden als voor eigen onderdanen, dat is neergelegd in artikel 20, lid 2, onder c), en artikel 23 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en in artikel 46 van het EU-Handvest van de grondrechten, is een van de specifieke rechten die aan het EU-burgerschap wordt ontleend. Het geeft gestalte aan de Europese solidariteit en de identiteit van de Unie in derde landen en is een van de praktische voordelen van het EU-burgerschap.
Consulaire bescherming is een integrerend deel van het EU-beleid inzake de rechten van burgers. In het programma van Stockholm verzocht de Europese Raad de Commissie 'passende maatregelen te overwegen waarbij de coördinatie en samenwerking tot stand worden gebracht die noodzakelijk zijn om de consulaire bescherming in de zin van artikel 23 VWEU te verwezenlijken'[3]. Het Europees Parlement pleitte in zijn resolutie van 25 november 2009 voor een versterking van de coördinatie en samenwerking op het gebied van consulaire bescherming[4]; dat lag in het verlengde van zijn resolutie van 11 december 2007 waarin werd voorgesteld om gezamenlijke concepten en dwingende richtlijnen vast te stellen en werd verzocht om na de ratificatie van het Verdrag van Lissabon Besluit 95/553/EG te wijzigen[5].
In het 'Verslag over het EU-burgerschap 2010 - Het wegnemen van de belemmeringen voor de rechten van EU-burgers' kondigde de Commissie aan dat zij de doeltreffendheid van het recht van EU-burgers op bijstand in derde landen zou verhogen, zodat deze burgers, ook in crisissituaties, hulp krijgen van de diplomatieke en consulaire instanties van alle lidstaten; daartoe zal de Commissie in 2011 wetgevingsmaatregelen voorstellen en zij zal de burgers beter informeren via een speciale website en met doelgerichte voorlichting[6]. De Commissie bevestigde dat engagement in haar mededeling van 23 maart 2011 over de consulaire bescherming voor niet-vertegenwoordigde EU-burgers en kondigde aan dat zij voornemens was wetgevingsvoorstellen in te dienen tot vaststelling van de nodige coördinatie- en samenwerkingsmaatregelen om consulaire bescherming voor niet-vertegenwoordigde burgers te vergemakkelijken en de kwestie van de financiële vergoeding voor consulaire bescherming in crisissituaties aan te pakken[7].
Krachtens de vroegere regeling moesten de lidstaten onderling de nodige regels vaststellen. Het Verdrag van Lissabon verleent de Commissie het recht om richtlijnen voor te stellen tot vaststelling van de coördinatie- en samenwerkingsmaatregelen die nodig zijn om het recht op gelijke consulaire bescherming voor niet-vertegenwoordigde EU-burgers en eigen onderdanen te vergemakkelijken[8]. In het huidige EU-instrument, Besluit 95/553/EG[9], wordt bepaald dat het vijf jaar na de inwerkingtreding ervan in 2002 wordt herzien.
De huidige consulaire bescherming voor niet-vertegenwoordigde EU-burgers kan nog verder worden verbeterd. Er is geen duidelijke consensus over de inhoud van artikel 23 VWEU en over de bevoegdheden die uit dit recht voortvloeien. Om concrete invulling te kunnen geven aan dit recht, volstaat de beknopte formulering van het Verdragsartikel niet. De consulaire wetten en praktijken van de lidstaten zijn onderling verschillend en ook de standpunten over de onderliggende concepten van de consulaire bescherming voor niet-vertegenwoordigde EU-burgers lopen uiteen.
Met name op vier gebieden lijkt verdere verduidelijking noodzakelijk.
1. Personele werkingssfeer
Er dient te worden verduidelijkt wie voor bescherming in aanmerking komt. EU-burgers zijn niet alleen niet vertegenwoordigd wanneer hun eigen lidstaat geen ambassade of consulaat heeft in een bepaald derde land, maar ook wanneer die ambassade of dat consulaat niet 'toegankelijk' is[10]. De meningen over wanneer een ambassade of consulaat toegankelijk is, lopen echter uiteen[11]. Voorts moet worden verduidelijkt in hoeverre ook uit derde landen afkomstige familieleden van niet-vertegenwoordigde EU-burgers in aanmerking komen voor consulaire bescherming.
2. Toegang tot consulaire bescherming en samenwerking/coördinatie
Er moet worden verduidelijkt welke lidstaat een niet-vertegenwoordigde EU-burger moet bijstaan en hoe de bijstand moet worden gecoördineerd met de lidstaat waarvan de burger de nationaliteit bezit. Dat gebrek aan duidelijkheid leidt tot vertragingen en biedt geen waarborg voor een doeltreffende bescherming onder dezelfde voorwaarden als voor eigen onderdanen. Volgens het Verdrag kan een niet-vertegenwoordigde EU-burger kiezen tot welke ambassade of tot welk consulaat hij zich wendt; in de praktijk bestaan er regelingen inzake lastenverdeling. Deze regelingen zijn aanvaardbaar mits een doeltreffende behandeling van verzoeken van niet-vertegenwoordigde burgers is gewaarborgd. Er wordt echter geen ruime bekendheid gegeven aan deze regelingen, zodat het voor een burger moeilijk is om te weten welke ambassade of welk consulaat bijstand zal verlenen.
Coördinatie en samenwerking tussen de bijstand verlenende ambassade of het bijstand verlenende consulaat en de lidstaat van herkomst moeten verder worden versterkt. Bijstand aan een niet-vertegenwoordigde EU-burger vergt, anders dan bijstand aan eigen onderdanen, een doeltreffende samenwerking met de consulaire instanties van de lidstaat van herkomst van de betrokken burger. Duidelijkere regels voor de samenwerking en coördinatie tussen de bijstand verlenende lidstaat en de lidstaat waarvan de betrokken burger de nationaliteit bezit, zouden zowel de consulaire instanties als de burgers ten goede komen. Zo moet worden bepaald welke soorten bijstand gewoonlijk onder de consulaire bescherming voor niet-vertegenwoordigde EU-burgers vallen (bv. bij overlijden, voor slachtoffers van misdrijven, enz.) en hoe de bijstand tussen de bijstand verlenende lidstaat en de lidstaat waarvan de betrokken burger de nationaliteit bezit, moet worden gecoördineerd.
3. Plaatselijke coördinatie
Om coördinatie en samenwerking met betrekking tot niet-vertegenwoordigde EU-burgers te garanderen, dienen de in een bepaald derde land aanwezige consulaire instanties contact met elkaar te houden en specifieke informatie beschikbaar te stellen[12]. Relevante informatie voor niet-vertegenwoordigde EU-burgers wordt momenteel niet systematisch verzameld. Voorts moeten de diplomatieke en consulaire missies van de lidstaten en de EU-delegaties in derde landen en op internationale conferenties, alsook hun vertegenwoordigingen bij internationale organisaties, volgens het Verdrag betreffende de Europese Unie tot de uitvoering van dit recht bijdragen[13]. De onderscheiden bevoegdheden en handelingsruimte zijn echter nog niet vastgelegd. De huidige structuur is dan ook niet bevorderlijk voor een volledig coherent extern optreden van de EU en leidt tot een niet-optimaal gebruik van personele en financiële middelen.
4. Bijstand in crisissituaties/financiële vergoeding
In het rechtskader voor samenwerking dient duidelijk te worden vastgesteld wie niet-vertegenwoordigde EU-burgers in crisissituaties bijstaat. Ook dient de rol van de zogenoemde leidende staat te worden verduidelijkt waarvan wordt verwacht dat hij bij crisissituaties maatregelen neemt[14]. Noodplannen voor crisissituaties zijn niet specifiek toegesneden op niet-vertegenwoordigde EU-burgers en in crisissituaties is het moeilijk om het aantal niet-vertegenwoordigde EU-burgers vast te stellen. Vooral bij ernstige crises hebben de plaatselijke functionarissen versterking van crisisdeskundigen nodig.
Momenteel omvatten wetgeving en richtsnoeren algemene procedures inzake financiële vergoeding van bijstand[15], die in crisissituaties over het algemeen niet worden toegepast, aangezien zij blijkbaar niet zijn toegesneden op de specifieke behoeften in kwestie[16]. Indien de verdeling van de financiële lasten niet duidelijk is en in de praktijk niet plaatsvindt, is het minder interessant om een proactieve aanpak te hanteren die verantwoordelijkheden met zich brengt die geen betrekking hebben op eigen onderdanen.
In de effectbeoordeling die aan dit voorstel is gehecht, worden de problemen van het huidige systeem en de gevolgen van de verschillende onderzochte opties voor de oplossing ervan uitvoerig geanalyseerd.
Raadpleging van belanghebbende partijen
De belanghebbende partijen werden uitvoerig geraadpleegd. Voor een omvattende openbare raadpleging over de rechten van EU-burgers in 2010 werd burgers en belanghebbenden verzocht een bijdrage in te dienen en ging de aandacht in het bijzonder naar consulaire bescherming voor EU-burgers. Deze openbare raadpleging kwam er na een vorige raadpleging over het Groenboek van 2007 over diplomatieke en consulaire bescherming van EU-burgers in derde landen[17]. De naar voren gebrachte ideeën werden gebruikt bij het beleidsdebat in het kader van een conferentie over de rechten van EU-burgers (1 en 2 juli 2010) tijdens welke consulaire bescherming diepgaand werd besproken. De bij consulaire bescherming betrokken belanghebbenden (zoals de lidstaten, reisverenigingen, niet-gouvernementele organisaties en de academische wereld) werden verder geraadpleegd, onder andere tijdens twee workshops over dit onderwerp (24 september 2010 en 23 juni 2011). Consulaire en diplomatieke instanties van alle lidstaten werden ingelicht in de Werkgroep Consulaire Zaken van de Raad (COCON) en geraadpleegd via een online-enquête. Zes representatieve lidstaten werden onlangs bezocht en een extern adviesbureau ondernam missies op het terrein naar vier geselecteerde derde landen[18] om rechtstreeks consulaire medewerkers te raadplegen die ter plaatse actief zijn. Voor dit voorstel baseerde de Commissie zich op de resultaten van vier studies over verschillende aspecten van de herziening[19].
De belanghebbenden staan over het algemeen positief tegenover de voorziene hervorming. Gelet op het nieuwe, door het Verdrag van Lissabon gecreëerde rechtskader is een herziening van Besluit 95/553/EG noodzakelijk, wat volgens hen dient te worden aangegrepen om coördinatie en samenwerking verder te verbeteren en de onderliggende juridische begrippen te verduidelijken. De standpunten van de belanghebbenden over de belangrijkste elementen van de hervorming zijn als volgt. Wat de vraag betreft wanneer een ambassade of consulaat 'toegankelijk' zou zijn, leken de geraadpleegde lidstaten er verschillende meningen op na te houden[20]. Na raadpleging van belanghebbenden[21] lijkt het echter adequaat om een termijn van een dag vast te stellen om de ambassade of het consulaat te kunnen bereiken, consulaire bescherming te krijgen en te kunnen terugreizen. Vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld pleitten voor duidelijke en bindende juridische voorschriften. Volgens vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld is het belangrijk dat ook uit derde landen afkomstige familieleden van EU-burgers worden beschermd[22]; een meerderheid van de lidstaten vond dat deze mogelijkheid ten minste moet worden opengelaten (hoewel soms wordt bepleit dat de voorwaarden voor die bescherming moeten worden verduidelijkt)[23]. Wat de toegang tot consulaire bescherming en coördinatie/samenwerking betreft, zijn de lidstaten en het maatschappelijk middenveld over het algemeen voorstander van meer transparantie inzake bilaterale en plaatselijke regelingen voor lastenverdeling. Vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld benadrukken dat moet worden gegarandeerd dat niet-vertegenwoordigde burgers onder dezelfde voorwaarden als de eigen onderdanen consulaire bescherming kunnen krijgen. Degelijke communicatiekanalen en duidelijke wettelijke bepalingen zij volgens een ruime meerderheid[24] belangrijke of zeer belangrijke factoren voor een nog efficiëntere bijstand. Wat crisissituaties en de financiële gevolgen ervan betreft, zijn de vertegenwoordigers van de lidstaten grote voorstanders van het concept van de leidende staat, dat verder moet worden versterkt, en benadrukken zij de voordelen van een allesomvattende crisisparaatheid[25]. Vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld onderstreepten dat ook in crisissituaties moet worden gegarandeerd dat niet-vertegenwoordigde EU-burgers even efficiënt worden bijgestaan als de eigen onderdanen.
Samenvatting van de voorgestelde maatregelen
De voornaamste doelstelling van dit voorstel is
- het verduidelijken van de inhoud en de praktische toepassing van het recht van niet-vertegenwoordigde EU-burgers op consulaire bescherming onder dezelfde voorwaarden als eigen onderdanen;
- het vereenvoudigen van samenwerking en coördinatie tussen consulaire instanties.
Daartoe worden in het voorstel de volgende onderwerpen behandeld:
5. Personele werkingssfeer
In het voorstel wordt verduidelijkt dat een EU-burger in het bijzonder als niet vertegenwoordigd dient te worden beschouwd wanneer een ambassade of consulaat van zijn eigen lidstaat niet 'toegankelijk' is. Een ambassade of consulaat is niet 'toegankelijk' wanneer het voor de EU-burger onmogelijk is deze te bereiken en nog op dezelfde dag naar zijn vertrekplaats terug te keren (met gebruikmaking van in het derde land courante transportmiddelen). Er is een uitzondering vastgesteld wanneer er in spoedeisende gevallen sneller bijstand moet worden verleend. In het voorstel wordt voorts gespecificeerd dat ook uit derde landen afkomstige familieleden van EU-burgers onder de consulaire bescherming voor EU-burgers vallen. Artikel 23 VWEU voorziet in niet-discriminerende behandeling, en overeenkomstig de artikelen 7 en 24 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en de jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie worden de voornaamste voordelen van de rechten van EU-burgers ook tot hun familieleden uitgebreid teneinde de volledige doeltreffendheid van die rechten te garanderen[26]. Volgens het voorstel moeten lidstaten bijgevolg in dezelfde mate bescherming aan uit derde landen afkomstige familieleden van EU-burgers verlenen als aan de uit derde landen afkomstige familieleden van hun eigen onderdanen[27].
6. Toegang tot consulaire bescherming en samenwerking/coördinatie
In het voorstel wordt beklemtoond dat EU-burgers zich tot 'alle' ambassades of consulaten van een andere lidstaat mogen richten; specifieke regelingen door lidstaten zijn evenwel mogelijk mits de transparantie (door aanmelding en daaropvolgende bekendmaking op de website van de Commissie) en de doeltreffende behandeling van aanvragen worden gegarandeerd.
In het voorstel wordt voorts gespecificeerd welke bijstand de lidstaten normaal gezien verlenen in de meest voorkomende gevallen (namelijk arrestatie of detentie, slachtoffer van een misdrijf, ernstige ongevallen of ernstige ziekten, overlijden, hulp en repatriëring in noodsituaties, behoefte aan nood-reisdocumenten), op basis van de gemeenschappelijke praktijken van de lidstaten inzake consulaire bescherming[28], en de toepasselijke procedures voor samenwerking en coördinatie tussen de consulaire instanties in deze gevallen. Om het recht van burgers op zelfbeschikking te eerbiedigen, moeten volgens het voorstel de wensen van burgers worden onderzocht, inclusief de vraag of familieleden of andere contactpersonen op de hoogte moeten worden gebracht (bv. van een arrestatie). Ook moet in het geval van een overlijden naar behoren rekening worden gehouden met de wensen van de naaste verwanten over wat er met het stoffelijk overschot moet gebeuren.
7. Plaatselijke coördinatie/Toegevoegde waarde van de EU
In het voorstel wordt gespecificeerd dat bij bijeenkomsten over plaatselijke samenwerking inzake consulaire bescherming regelmatig informatie dient te worden uitgewisseld over niet-vertegenwoordigde EU-burgers en dat de voorzitter van die bijeenkomsten de contactgegevens dient te verzamelen die relevant zijn voor bijstand aan niet-vertegenwoordigde EU-burgers (bv. de ambassade of het consulaat van niet-vertegenwoordigde lidstaten die/dat voor een bepaalde regio verantwoordelijk is). In het voorstel wordt bepaald dat EU-delegaties deze bijeenkomsten onder specifieke voorwaarden kunnen voorzitten - of anderszins kunnen ondersteunen.
8. Bijstand in crisissituaties/financiële vergoeding
Met betrekking tot crisissituaties brengt het voorstel de volgende verbeteringen met zich. In het voorstel wordt bepaald dat plaatselijke noodplannen systematisch rekening moeten houden met niet-vertegenwoordigde EU-burgers. In het voorstel wordt het belang van de leidende staat/staten bij de bescherming van niet-vertegenwoordigde EU-burgers onderstreept en de rol van die staat/staten omschreven, namelijk het coördineren en leiden van de bijstand aan niet-vertegenwoordigde EU-burgers. In het voorstel wordt gespecificeerd dat een leidende staat extra steun kan vragen in het kader van het EU-mechanisme voor civiele bescherming en de structuren voor crisisbeheersing van de Europese dienst voor extern optreden. Het voorstel voorziet tevens in extra steun en volledige gebruikmaking van synergieën door bestaande interventieteams op EU-niveau te versterken met nationale consulaire deskundigen uit met name niet-vertegenwoordigde lidstaten. Wat de verdeling van de financiële lasten betreft, wordt een op crisissituaties toegesneden vereenvoudigde vergoedingsprocedure ingevoerd. Dat behelst het vereenvoudigen van de uitwisseling van procedurele informatie met betrekking tot consulaire instanties en burgers, de vaststelling van standaardformulieren voor verzoeken en de invoering van een gemakkelijker systeem voor het vaststellen van de te betalen vergoedingen (pro-rata[29], vaste bedragen[30] - indien de kosten niet kunnen worden berekend). Deze verbeterde procedure voor vergoedingen vult de steun aan die wordt verleend in het kader van het EU-mechanisme voor civiele bescherming en de structuren voor crisisbeheersing van de Europese dienst voor extern optreden.
Rechtsgrondslag
Op grond van het Verdrag van Lissabon is de bevoegdheid van de EU om wetgeving vast te stellen inzake consulaire bescherming voor niet-vertegenwoordigde EU-burgers, neergelegd in artikel 23, lid 2, VWEU. Krachtens deze Verdragsbepaling kan de Raad richtlijnen vaststellen waarin de coördinatie- en samenwerkingsmaatregelen worden vastgelegd die nodig zijn om bescherming voor niet-vertegenwoordigde EU-burgers te vergemakkelijken. Deze bepaling is op alle lidstaten van toepassing.
Subsidiariteit en evenredigheid
Consulaire bescherming voor niet-vertegenwoordigde EU-burgers heeft per definitie een grensoverschrijdende dimensie, waarbij de door het EU-burgerschap verleende rechten over de EU-grenzen heen uitwerking hebben. Dit initiatief betreft een specifiek recht dat aan de EU-burger wordt verleend, het recht op consulaire bescherming door de consulaire en diplomatieke instanties van een andere lidstaat onder dezelfde voorwaarden als voor de eigen onderdanen, wat intrinsiek verbonden is met het concept van EU-burgerschap en de EU-bevoegdheden op basis van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Het lijkt dan ook passend de nodige coördinatie- en samenwerkingsmaatregelen die de uitoefening van dat recht vergemakkelijken, in de EU-rechtsorde op te nemen, veeleer dan in sui generis besluiten van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten. De toepassing en samenhang van dit recht zullen verder worden versterkt door het in de rechtsorde van de lidstaten op te nemen, door het recht van nationale rechters om het Europees Hof van Justitie om verduidelijking te verzoeken over de uitlegging ervan, en door de bevoegdheid van de Commissie om toe te zien op de eerbiediging ervan.
Het voorstel houdt voldoende rekening met het evenredigheidsbeginsel door zich te beperken tot het specificeren van samenwerkings- en coördinatiemaatregelen voor veel voorkomende gevallen (bv. overlijden, slachtoffer van een misdrijf) en crisissituaties. Voorts bouwt het voort op eerdere juridische instrumenten, alsook op recente ontwikkelingen, bv. de leidende staat, met bijzondere aandacht voor niet-vertegenwoordigde EU-burgers. De aan dit voorstel gehechte effectbeoordeling toont aan dat de baten van elk van de voorgestelde wijzigingen hoger zijn dan de kosten ervan; de voorgestelde maatregelen zijn bijgevolg evenredig.
3.4 Gevolgen voor de grondrechten
Zoals in de aan dit voorstel gehechte effectbeoordeling nader wordt beschreven en conform de EU-strategie voor een doeltreffende tenuitvoerlegging van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie[31], versterkt het voorstel de in het Handvest vastgestelde rechten. De hervorming versterkt in het bijzonder het in artikel 46 van het Handvest vastgelegde grondrecht op consulaire bescherming onder dezelfde voorwaarden als voor de eigen onderdanen, door de inhoud van dit recht te verduidelijken, door de nodige samenwerkings- en coördinatieprocedures te vereenvoudigen en door de doeltreffende uitvoering en eerbiediging te garanderen. Door ook uit derde landen afkomstige familieleden te beschermen, wordt het familie- en gezinsleven versterkt, alsook de rechten van het kind (de artikelen 7 en 24 van het Handvest van de grondrechten). Door duidelijkere verantwoordelijkheden en een betere verdeling van de lasten in crisissituaties zou discriminatie kunnen worden tegengegaan, ook in crisissituaties wanneer de grondrechten op het spel staan. Voorts worden de beginselen van non-discriminatie, het recht op leven en op menselijke integriteit, de rechten van de verdediging en het recht op een onpartijdig gerecht versterkt (de artikelen 2, 3, 21, 47 en 48 van het Handvest van de grondrechten).