Toelichting bij COM(2011)706 - Actieprogramma voor belastingen en douane in de EU voor de periode 2014-2020 (FISCUS) - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)706 - Actieprogramma voor belastingen en douane in de EU voor de periode 2014-2020 (FISCUS). |
|---|---|
| bron | COM(2011)706   |
| datum | 09-11-2011 |
Op 29 juni 2011 heeft de Commissie een voorstel voor het volgende meerjarige financiële kader voor de periode 2014-2020[1] vastgesteld: een begroting om de Europa 2020-strategie concreet gestalte te geven, onder meer met een voorstel voor een vervolg op het Douane- en het Fiscalis-programma. Aansluitend bij haar vereenvoudigingsbeleid en rekening houdende met de bestaande parallellen tussen het huidige Douane- en Fiscalis-programma heeft de Commissie voor de toekomst slechts één programma voorgesteld (FISCUS), zonder dat evenwel afbreuk wordt gedaan aan de specifieke aspecten van beide beleidsterreinen. Dit programma zal een bijdrage leveren aan de Europa 2020-strategie voor een slimme, duurzame en inclusieve groei[2] door de werking van de eengemaakte markt en de douane-unie te versterken. Door de technische vooruitgang en de innovatie bij de nationale belastingdiensten in de richting van een e-overheid te duwen, zal het nieuwe programma ook bijdragen aan de totstandbrenging van een digitale eengemaakte markt ("digitale agenda voor Europa").
De douane-unie beschermt de financiële belangen van de Unie en haar lidstaten door middel van de inning van rechten, heffingen en belastingen[3]. Bovendien moeten goederen uit andere landen voldoen aan de EU-wetgeving voordat zij tot het vrije verkeer binnen de Unie worden toegelaten. Er moeten dus elke dag grote goederenstromen worden afgewikkeld – waarbij er zeven douaneaangiften per seconde worden verwerkt -, hetgeen betekent dat de douane een evenwicht moet vinden tussen enerzijds een vlotte afhandeling van het handelsverkeer ten behoeve van de bedrijven en anderzijds de bescherming van de burger tegen veiligheidsrisico's. Dit is alleen mogelijk door intensieve operationele samenwerking tussen de douanediensten van de lidstaten onderling, tussen deze diensten en andere overheidsinstanties, alsook met bedrijven en andere betrokken partijen. De belastingstelsels op de interne markt kunnen pas goed functioneren als grensoverschrijdende transacties door de nationale belastingdiensten effectief en efficiënt worden verwerkt, fiscale fraude wordt voorkomen en bestreden, en belastinginkomsten worden beschermd. Dit vereist dat er grote hoeveelheden informatie tussen de belastingdiensten onderling worden uitgewisseld, hetgeen hen in staat stelt efficiënter op te treden, maar tegelijkertijd ook tot lagere administratieve en economische lasten en tijdsdruk leidt bij de belastingplichtigen die bij grensoverschrijdende activiteiten zijn betrokken. Dit is alleen mogelijk door intensieve samenwerking tussen de belastingdiensten van de lidstaten en derde partijen.
Het voorgestelde programma (FISCUS) zal de samenwerking tussen de belasting- en de douanediensten en andere betrokken partijen ondersteunen. Het wordt een vervolgprogramma voor zowel Douane 2013 als Fiscalis 2013, die beide op 31 december 2013 ten einde lopen. De ondersteuning voor de samenwerking op het gebied van belastingen en douane in de Unie zal op twee pijlers worden gebaseerd: networking en competentieontwikkeling enerzijds en IT-capaciteitsopbouw anderzijds. In het kader van de eerste pijler zullen goede praktijken en praktische kennis kunnen worden uitgewisseld tussen de lidstaten en andere landen die aan het programma deelnemen. Onder de tweede pijler zal worden voorzien in middelen voor de financiering van geavanceerde IT-infrastructuur en –systemen die de belasting- en douanediensten in de Unie in staat zullen stellen zich te ontwikkelen tot volwaardige e-overheden. De grootste meerwaarde van het programma ligt in de versterking van de capaciteit van de lidstaten om inkomsten te genereren en almaar complexere handelsstromen te beheersen, terwijl de kosten voor de ontwikkeling van de daarvoor vereiste instrumenten worden verlaagd.
2. RESULTATEN VAN DE RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDE PARTIJEN EN EFFECTBEOORDELING 2.1. Raadpleging en deskundigheid
In het kader van de tussentijdse evaluatie van de huidige programma's [4] heeft een contractant een analyse verricht van de effectiviteit, de efficiency, het belang en de meerwaarde van Douane 2013 en Fiscalis 2013. Daarbij is gebruik gemaakt van de gegevens van het toezicht op de verschillende activiteiten. Voor de tussentijdse evaluatie van Douane 2013 is overleg gepleegd met vertegenwoordigers uit het bedrijfsleven.
Door een andere contractant is een studie verricht naar het mogelijke kader voor het toekomstige Douane- en Fiscalis-programma[5]: de uitdagingen, doelstellingen en mogelijke beleidsopties, waaronder een grondige analyse van toekomstige uitdagingen, structurele problemen en mogelijke verbeteringen in de werking van de douane-unie. Wat dit laatste aspect betreft, is overleg gepleegd met douanedeskundigen op verschillende niveaus. Gelet op het belang van de activiteiten inzake inlichtingenuitwisseling is er een aparte studie verricht naar de toekomstige uitvoeringsstrategie voor de inlichtingenuitwisseling. Deze studie is in juni 2011 in workshops gepresenteerd aan de hoofden voorlichting van de belasting- en douanediensten.
De bevindingen van de studie over de toekomstige programma's zijn met de vertegenwoordigers van de deelnemende landen besproken in workshops die in juni en juli 2011 hebben plaatsgevonden. Ter voorbereiding hiervan was in het voorjaar van 2011 al een rondetafel georganiseerd tijdens de bijeenkomst van de desbetreffende programmacomités[6], waar de deelnemende landen is gevraagd welke de belangrijkste sterke punten van het programma zijn en hoe de efficiency van het programma kan worden verbeterd.
Er zijn effectbeoordelingen opgesteld waarin de voortzetting van het Douane- en het Fiscalis-programma is geanalyseerd. Deze zijn goedgekeurd door de Effectbeoordelingsraad.
Bij de opstelling van het voorstel voor het nieuwe programma is rekening gehouden met talloze aanbevelingen in verband met de opzet van het programma en andere verbeteringen, met name de opzet van de programma-activiteiten en de omschrijving van de programmadoelstellingen. De belangrijkste aanbevelingen hadden betrekking op de invoering van nieuwe specifieke doelstellingen of de bijsturing van bestaande doelstellingen. Wat belastingen betreft, waren zij gericht op de vermindering van de administratieve lasten voor belastingdiensten en belastingplichtigen, de verbetering van de samenwerking met derde landen en derde partijen, en de versterking van de fraudebestrijding. Wat douane betreft, moet meer nadruk worden gelegd op de samenwerking met derde landen, bedrijven en brancheverenigingen, en op handelsfacilitatie. Voorts werd in de tussentijdse evaluaties aanbevolen om nieuwe instrumenten op te zetten om nieuwe uitdagingen aan te pakken, met name samenwerking bij specifieke uitvoeringstaken, verbetering van de verspreiding van de resultaten van de programma-activiteiten met behulp van online-samenwerkingstools en omschrijving van een kader ten behoeve van een beter toezicht op de programmaoutputs.
Effectbeoordeling
Rekening houdende met de algemene beleidscontext en de problemen die zich op het gebied van belastingen en douane in de komende tien jaar aandienen, is in de effectbeoordeling van de beide bestaande programma's een analyse en vergelijking van een aantal beleidsopties verricht.
Gemeenschappelijke beleidsopties:
Basisscenario: de programma's worden met de huidige doelstellingen en in dezelfde vorm voortgezet.
Geen voortzetting van het programma: beide programma's worden stopgezet en de EU-financiering voor IT-instrumenten, gemeenschappelijke acties en opleidingsactiviteiten ter ondersteuning van de samenwerking op het gebied van belastingen en douane valt weg.
Specifieke beleidsopties voor het onderdeel douane:
Sterkere ondersteuning voor verplichtingen uit hoofde van EU-wetgeving zoals het gemoderniseerde douanewetboek: in deze beleidsoptie wordt voortgebouwd op het basisscenario, waarbij het programma specifiek wordt toegesneden op de nieuwe behoeften die voortvloeien uit de ontwikkelingen op het gebied van de douane-unie. Deze optie omvat de implementatie van nieuwe IT-systemen zoals omschreven in de EU-douanewetgeving, waarbij voor de IT-systemen stapsgewijs een model van gezamenlijke ontwikkeling wordt geïntroduceerd en de onderliggende governance, architectuur en technologie wordt gemoderniseerd.
Sterkere ondersteuning voor verplichtingen uit hoofde van EU-wetgeving en financiële ondersteuning voor technische capaciteitsopbouw: behalve de onderdelen van de vorige optie voorziet deze optie ook in een financiële steunregeling waarop de lidstaten een beroep kunnen doen om apparatuur aan te schaffen om de land-, zee- of luchtgrenzen te controleren, bijvoorbeeld scanners of laboratoriumapparatuur. Dit zou de lidstaten helpen te voldoen aan de vereisten van snellere en gestroomlijnde controles in het kader van de voortschrijdende technologische ontwikkelingen.
Sterkere ondersteuning voor verplichtingen uit hoofde van EU-wetgeving met een maximaal gedeelde IT-omgeving: behalve de onderdelen van optie 3 biedt deze optie de douanediensten in de EU de mogelijkheid om gebruik te maken van een volledig gezamenlijke ontwikkeling en exploitatie van de Europese IT-systemen voor de tenuitvoerlegging van de EU-douanewetgeving, zoals het gemoderniseerde douanewetboek en andere douanegerelateerde wetgeving. Deze optie zou een sterkere ondersteuning bieden aan de overheid om alle systemen die nodig zijn voor een pan-Europese elektronische douaneomgeving, te ontwikkelen en te implementeren, en aan de bedrijven om op deze systemen aan te sluiten.
Specifieke beleidsopties voor het onderdeel belastingen:
Versterking van het basisscenario: bij deze optie wordt voortgebouwd op het basisscenario, waarbij de specifieke doelstellingen worden toegesneden op de toekomstige uitdagingen. Er wordt extra aandacht gegeven aan de strijd tegen belastingfraude, -ontwijking en ‑ontduiking in vergelijking met het huidige programma door oplossingen te zoeken voor de hoge administratieve lasten voor belastingplichtigen en belastingdiensten en na te gaan hoe met derde landen en derde partijen kan worden samengewerkt. Voor deze beleidsoptie zou het budget niet noemenswaardig hoger moeten zijn dan van het huidige Fiscalis-programma.
Versterking van het basisscenario en uitbreiding tot nieuw beleid: in deze beleidsoptie worden niet alleen de problemen aangepakt die zijn beschreven onder de optie 'Versterking van het basisscenario', maar wordt ook voorzien in de middelen om de samenwerking uit te breiden tot nieuwe gebieden naar aanleiding van ontwikkelingen in het beleid, en kunnen met name programma's worden opgezet die de instrumenten aanreiken om de coherente toepassing en uitvoering van deze nieuwe wetgeving te vergemakkelijken en de bijbehorende inlichtingenuitwisseling en administratieve samenwerking ten uitvoer te leggen.
Op basis van de effectbeoordelingen wordt de volgende aanbeveling gedaan: voor douane gaat de voorkeur uit naar optie 3 'Sterkere ondersteuning voor verplichtingen uit hoofde van EU-wetgeving zoals het gemoderniseerde douanewetboek' en voor belastingen naar optie 6 'Versterking van het basisscenario'. Beide beleidsopties zijn in overeenstemming met het voorstel voor een nieuwe begroting voor Europa 2020 en kunnen op bijval rekenen bij de lidstaten. Bij douane is niet gekozen voor de optie 'Sterkere ondersteuning voor verplichtingen uit hoofde van EU-wetgeving en financiële ondersteuning voor technische capaciteitsopbouw' omdat de aankoop van apparatuur die onder het onderdeel technische capaciteitsopbouw valt, kan worden medegefinancierd via andere programma's waaronder de regionale structuurfondsen, waarbij de samenhang met de specifieke doelstellingen van het voorgestelde FISCUS-programma wordt gegarandeerd.
Het FISCUS-voorstel berust op een dubbele rechtsgrondslag. De douanegerelateerde aspecten van het voorstel zijn gebaseerd op artikel 33 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), krachtens welk de Europese Unie maatregelen dient te nemen op het gebied van de douanesamenwerking en de EU-douane-unie.
Vele aspecten van het fiscale uitvoeringsbeleid vallen nog altijd hoofdzakelijk onder de nationale bevoegdheid. Het voorgestelde programma kan evenwel niet worden beschouwd als een fiscale beleidsmaatregel die onder de nationale bevoegdheid valt. Het programma strekt er immers toe de samenwerking tussen de belastingdiensten te verbeteren door de mechanismen en instrumenten alsook de noodzakelijke financiële middelen daarvoor ter beschikking te stellen. Het programma zal dus niet, wanneer het door de Commissie wordt uitgevoerd, leiden tot een verdere harmonisatie van de nationale belastingstelsels, maar het zal wel de negatieve gevolgen helpen te ondervangen die samenhangen met het naast elkaar bestaan van 27 verschillende belastingstelsels, zoals concurrentieverstoringen, administratieve lasten voor de overheid en voor de belastingplichtigen, fiscaal shoppen enz. De voorgestelde maatregel is derhalve onmiskenbaar een maatregel ter ondersteuning van de interne markt die het mogelijk maakt de verschillende belastingstelsels op de interne markt beter te laten functioneren. De rechtsgrondslag voor de belastinggerelateerde aspecten van het voorgestelde programma is derhalve artikel 114 VWEU.
Subsidiariteit en evenredigheid
Een optreden op EU-niveau in plaats van op nationaal niveau is noodzakelijk om de volgende redenen:
· De douane-unie is een exclusieve bevoegdheid van de Unie. Door bevoegdheden over te dragen naar de Unie, hebben de lidstaten er ipso facto mee ingestemd dat activiteiten op douanegebied beter ten uitvoer zullen worden gelegd op het niveau van de Unie. Het EU-wetgevingskader op zich is evenwel ontoereikend om de goede werking van de douane-unie te garanderen. Het moet worden aangevuld met ondersteunende maatregelen zoals die in het Douane-programma zijn vastgesteld, om te garanderen dat de EU-douanewetgeving op convergerende en geharmoniseerde wijze wordt toegepast.
· Vele activiteiten op het gebied van douane hebben een grensoverschrijdend karakter, waardoor ze betrekking hebben op en gevolgen hebben voor alle 27 lidstaten; ze kunnen derhalve niet effectief en efficiënt worden verwezenlijkt door de lidstaten afzonderlijk. Een EU-optreden is noodzakelijk om de Europese dimensie van de douanewerkzaamheden te onderbouwen, verstoringen op de interne markt te vermijden en de doeltreffende bescherming van de EU-buitengrenzen te ondersteunen.
· In dit opzicht is een EU-optreden gerechtvaardigd om de goede werking en de verdere ontwikkeling van de douane-unie en het gemeenschappelijke wet- en regelgevingskader daarvan te garanderen, omdat dit het meest efficiënte en effectieve EU-antwoord is gebleken op tekortkomingen en uitdagingen bij de tenuitvoerlegging van de EU-douane-unie en de douanesamenwerking.
· Wat belastingen betreft, volstaat het niet om wetgeving op Europees niveau vast te stellen en ervan uit te gaan dat deze vlot ten uitvoer zal worden gelegd of dat anders de inbreukprocedure de situatie wel zal rechtzetten. Voor een efficiënte tenuitvoerlegging van de EU- en de nationale belastingwetgeving zijn samenwerking en coördinatie op Europees niveau vereist.
· De uitdagingen op het gebied van de belastingen kunnen slechts worden aangepakt als de Commissie een sturende rol krijgt en de lidstaten worden aangemoedigd om verder te kijken dan de grenzen van hun jurisdictie. Zonder intensieve samenwerking en coördinatie tussen de lidstaten zou er een toename zijn van oneerlijke belastingconcurrentie en fiscaal shoppen, en fraudeurs zouden profiteren van de ontbrekende samenwerking tussen de nationale autoriteiten.
· Uit economisch oogpunt bekeken is een optreden op EU-niveau veel efficiënter. Een sterk beveiligd en specifiek communicatienetwerk vormt de ruggengraat van de samenwerking op belasting- en douanegebied. Het verbindt de nationale belasting- en douanediensten met elkaar via zo'n 5 000 aansluitingspunten. Dit gemeenschappelijke IT-netwerk garandeert dat iedere nationale overheidsdienst slechts eenmaal verbinding hoeft te leggen met deze gemeenschappelijke infrastructuur om allerlei soorten inlichtingen te kunnen uitwisselen. Zonder een dergelijke infrastructuur zouden de lidstaten 26 maal een verbinding moeten maken met de nationale systemen van elk andere lidstaat.
Overeenkomstig artikel 17 VEU oefent de Commissie onder de bij de Verdragen bepaalde voorwaarden coördinerende, uitvoerende en beheerstaken uit. De coördinatie door de Commissie dient te gebeuren met de nationale belasting- en douaneautoriteiten, met gespecialiseerde vertegenwoordigers, op een operationeel niveau en op een langetermijnbasis, gelet op de huidige en toekomstige uitdagingen waarvoor de Unie staat op het gebied van belastingen en douane. De diverse forums en instrumenten van het programma bieden de Commissie een passend kader om haar coördinerende taak op het gebied van belastingen en douane te vervullen. Het FISCUS-programma is derhalve in overeenstemming met de (in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) neergelegde) beginselen van subsidiariteit en evenredigheid.
Overeenkomstig de conclusie in de relevante effectbeoordelingen is een EU-optreden door middel van een financieringsprogramma een passend instrument. Rekening houdende met de positieve feedback uit de tussentijdse evaluatie van het Douane 2013- en het Fiscalis 2013-programma, stelt de Commissie een vervolgprogramma FISCUS voor.
Ofschoon het nieuwe programma nog altijd in hoofdzaak gericht is tot de lidstaten en hun autoriteiten, is het ook de bedoeling dat externe belanghebbenden - meer dan in het verleden - zullen worden betrokken bij toekomstige programma-activiteiten. Gezien deze ontwikkeling is het passende rechtsinstrument voor de vaststelling van het programma een 'verordening' in plaats van een 'beschikking' zoals voor eerdere programma's.
Inhoudsopgave
- Gevolgen voor de begroting
- 2. RESULTATEN VAN DE RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDE PARTIJEN EN EFFECTBEOORDELING 2.1. Raadpleging en deskundigheid
- 3. JURIDISCHE ELEMENTEN VAN HET VOORSTEL 3.1. Rechtsgrondslag
- 3.3. Instrument
- 5. AANVULLENDE INFORMATIE 5.1. Nadere uitleg bij specifieke wetsbepalingen 5.1.1. Hoofdstuk I: algemene bepalingen
- 5.1.2. Hoofdstuk II: subsidiabele acties
- 5.1.3. Hoofdstuk IV: tenuitvoerlegging
- 5.2. Vereenvoudiging 5.2.1. Hoe draagt het voorstel bij tot vereenvoudiging?
- 5.2.2. Prestatiebeoordeling volgens het voorstel
- 5.2.3. Is het programmavoorstel in overeenstemming met het algemene beleid van de Commissie?
Het tijdschema voor de herziening van EU-financieringsprogramma's is gekoppeld aan het voorstel voor een nieuw meerjarig financieel kader, dat is opgenomen in het werkprogramma van de Commissie. Volgens dit voorstel is er voor deze verordening betreffende het FISCUS–programma voor de periode 2014-2020 een budget uitgetrokken van 777 600 000 euro (in huidige prijzen).
Het FISCUS–programma zal ten uitvoer worden gelegd volgens de methode van direct gecentraliseerd beheer en op basis van prioriteiten. In overleg met de belanghebbenden worden werkprogramma's opgesteld waarin de prioriteiten voor een bepaalde periode worden vastgelegd.
5. AANVULLENDE INFORMATIE 5.1. Nadere uitleg bij specifieke wetsbepalingen 5.1.1. Hoofdstuk I: algemene bepalingen
Wat douane betreft, is het toepassingsgebied van het programma specifiek gericht op de werking van de EU-douane-unie. Wat belastingen betreft, is het programma in overeenstemming gebracht met recente EU-belastingwetgeving, dat wil zeggen dat het niet alleen betrekking heeft op btw, accijnzen en belastingen naar inkomen en vermogen, maar ook op andere belastingen die onder de EU-belastingwetgeving vallen.
Aan het FISCUS–programma zal kunnen worden deelgenomen door de lidstaten, kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten. In overeenstemming met het algemene beleid van de Unie in dit verband zullen ook de landen van het Europese nabuurschapsbeleid de kans hebben om onder bepaalde voorwaarden aan het programma deel te nemen. Tot slot zullen ook 'externe deskundigen' aan specifieke acties kunnen deelnemen (bv. vertegenwoordigers van andere overheidsinstanties, het bedrijfsleven, nationale en internationale organisaties, en eventueel andere deskundigen).
De doelstellingen van het FISCUS–programma zijn bijgestuurd in het licht van de geconstateerde en verwachte problemen en uitdagingen voor het belasting- en douanebeleid en de belasting- en douaneautoriteiten in de komende tien jaar. De overkoepelende doelstelling van het programma bestaat erin de werking van de douane-unie te ondersteunen en de interne markt te versterken door de belastingstelsels beter te laten functioneren door middel van samenwerking tussen de deelnemende landen, hun belasting- en douanediensten, hun ambtenaren en externe deskundigen.
Om een passend antwoord te geven op de toekomstige uitdagingen op het gebied van belastingen en douane in de Unie, zijn voor het programma de volgende specifieke doelstellingen vastgesteld:
1. steun verlenen aan de opstelling, coherente toepassing en effectieve uitvoering van EU-wetgeving op het gebied van belastingen en douane;
2. bijdragen aan het efficiënte functioneren van belasting- en douaneautoriteiten door hun bestuurlijke capaciteit te versterken en de administratieve lasten te verlagen;
3. fraude en belastingontduiking voorkomen alsmede het concurrentievermogen en de veiligheid verhogen door middel van een sterkere samenwerking met internationale organisaties, andere overheidsinstanties, derde landen, marktdeelnemers en hun organisaties;
4. het concurrentievermogen van Europese bedrijven verhogen door het handelsverkeer te vergemakkelijken en de nalevingskosten te verlagen;
5. de financiële en economische belangen van de Europese Unie en haar lidstaten beschermen door fraude en belastingontduiking te bestrijden;
6. (voor het onderdeel douane) de douane ondersteunen bij de bescherming van de burgers en de economie in termen van veiligheid, alsook bij de bescherming van het milieu.
Hieraan zijn operationele doelstellingen toegevoegd die op de met het programma te verwezenlijken outputs gericht zijn en in bijlage 1 bij de verordening zijn opgenomen.
Het soort acties dat in aanmerking komt voor subsidie uit het programma, is vergelijkbaar met het soort acties in de huidige programma's, namelijk:
· gemeenschappelijke acties ten behoeve van de uitwisseling van kennis en goede praktijken tussen belasting- en douaneambtenaren van de deelnemende landen;
· Europese informatiesystemen[7] die de uitwisseling van inlichtingen en de toegang tot gemeenschappelijke gegevens vergemakkelijken;
· opleidingsactiviteiten ten behoeve van de competentieontwikkeling bij belasting- en douaneambtenaren in heel Europa.
In bepaalde categorieën van acties zijn wijzigingen aangebracht.
· In het FISCUS–programma zullen enkele nieuwe instrumenten voor gemeenschappelijke actie worden opgenomen:
· stuurgroepen (alleen nieuw voor belastingen) zullen coördinerende activiteiten uitvoeren en gewoonlijk zijn samengesteld uit alle geïnteresseerde deelnemende landen. Zij verschillen van projectgroepen, die gewoonlijk bestaan uit een beperkt aantal landen, actief zijn gedurende een beperkte tijd en werken aan de verwezenlijking van een vooraf bepaald doel met een welomschreven resultaat;
· deskundigenteams zijn gestructureerde vormen van samenwerking waarin deskundigheid is samengebracht en/of specifieke operationele activiteiten aan bod komen. Zij kunnen worden opgericht met een tijdelijk of permanent karakter en er kan worden voorzien in ondersteuning zoals online-samenwerkingsdiensten, administratieve bijstand en faciliteiten op het gebied van infrastructuur en apparatuur ten behoeve van de verwezenlijking en het welslagen van een activiteit;
· met acties voor bestuurlijke capaciteitsopbouw zal ondersteuning worden gegeven aan belasting- en douaneautoriteiten die worden geconfronteerd met specifieke problemen, zoals een tekort aan kennis of deskundigheid, organisatorische of andere tekortkomingen, die kunnen worden verholpen door op maat gesneden steunacties van andere landen en/of ambtenaren van de Commissie.
· Wat de Europese informatiesystemen betreft, definieert het nieuwe programma 'EU-componenten' als IT-onderdelen en diensten die betrekking hebben op sommige of alle lidstaten en eigendom zijn van of aangekocht zijn door de Commissie. Deze EU-componenten worden beschreven in punt 4 van bijlage 2 van de voorgestelde rechtshandeling. De 'nationale componenten' zijn alle andere componenten dan de 'EU-componenten'. Zij worden ontwikkeld, geïnstalleerd en geëxploiteerd door de lidstaten en dus berust ook de financiering en de verantwoordelijkheid bij de lidstaten.
De herinrichting van EU-componenten moet worden bekeken in het licht van de veranderende praktijk bij de ontwikkeling van IT-systemen. Momenteel is elke lidstaat verantwoordelijk voor de implementatie van zijn eigen nationale systemen volgens gemeenschappelijke specificaties, wat ertoe leidt dat elk systeem 27-maal wordt ontwikkeld, er 27 interfaces voor bedrijven en 27 tijdschema's voor de ontwikkeling zijn, projectgerelateerde of operationele problemen zich in 27-voud voordoen enz. Met name tegen de achtergrond van de financiële crisis is de Commissie van mening dat de ontwikkeling van IT-systemen efficiënter moet gebeuren, met inbegrip van een groter aantal centrale middelen en een grotere betrokkenheid van de lidstaten bij gemeenschappelijke projecten.
Deze vereenvoudiging moet de totale IT-kosten verlagen en grotere samenhang in de gegevens en de toepassing van regels bewerkstelligen door middel van een geleidelijke verschuiving naar een meer gedeelde IT-ontwikkeling (kennis, data, IT-componenten). Zij zal leiden tot betere werkmethoden (bijvoorbeeld via bedrijfsprocesmodellering) en betere kwaliteitsspecificaties, maar ook tot meer standaardisering, bijvoorbeeld door de harmonisatie van de interfaces voor bedrijven. De nieuwe aanpak met EU-componenten zal het risico van afwijkende ontwikkelings- en implementatieplannen beperken. Hij biedt ook een extra mogelijkheid om de voltooiing van projecten te bewaken, omdat gemeenschappelijke plannen vermijden dat de traagste partner in de ontwikkelingsketen bepaalt wanneer het volledige project operationeel wordt. Deze grotere verantwoordelijkheid bij de Commissie zal meer gespecialiseerde ondersteuning en personeel op het niveau van de Commissie vereisen.
Om eenvormige voorwaarden voor de tenuitvoerlegging van deze verordening te waarborgen, moeten uitvoeringsbevoegdheden aan de Commissie worden toegekend. Daarom zal een jaarlijks werkprogramma worden opgesteld overeenkomstig de onderzoeksprocedure als bedoeld in artikel 5 van Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 tot vaststelling van de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren[8].
(a) Samenhang met het Financieel Reglement
Het programmavoorstel is volledig in overeenstemming met het Financieel Reglement en de uitvoeringsbepalingen daarvan. De belangrijkste financiële instrumenten voor de tenuitvoerlegging van het programma zijn subsidies en overheidsopdrachten. In het programma zijn de vereenvoudigingsmaatregelen opgenomen die de Commissie in haar voorstel voor de herziening van het Financieel Reglement heeft voorgesteld, in het bijzonder het gebruik van vaste bedragen, forfaitaire percentages en eenheidskosten. Gelet op de omvang van de verwerking van reis- en verblijfkosten die uit hoofde van het programma worden vergoed, zal worden voorzien in desbetreffende vereenvoudigingsmaatregelen van het nieuwe Financieel Reglement.
(b) Samenhang tussen het Douane 2013- en het Fiscalis 2013-programma
Het beheer van het vorige Douane- en Fiscalis-programma was volledig op elkaar afgestemd met identieke regels voor overheidsopdrachten en subsidiemodellen, gemeenschappelijke beheergidsen en IT-gebaseerde systemen. Het beheermodel omvat duidelijke en eenvoudige procedures voor het opzetten van programma-activiteiten. Het programmabeheerteam van de Commissie wordt bijgestaan door programmabeheerteams in de verschillende belasting- en douanediensten, die een faciliërende rol vervullen en dienen als eerste aanspreekpunt voor belasting- respectievelijk douaneambtenaren in de lidstaten. Dit beheermodel maakt het mogelijk om activiteiten op te zetten in een kort tijdsbestek - hooguit een paar weken -, zodat snel kan worden ingespeeld op opkomende behoeften terwijl tegelijkertijd de samenhang tussen de verschillende activiteiten kan worden bewaakt. De lidstaten hebben bij de tussentijdse evaluatie[9] te kennen gegeven dat zij tevreden zijn over het beheermodel van het programma. Rekening houdende met de reeds bestaande nauwe afstemming tussen het Douane- en het Fiscalis-programma alsook met het vereenvoudigingsbeleid van de Commissie is besloten om één programma (FISCUS) voor te stellen in het kader van het meerjarige financiële kader voor 2014-2020.
(c) Is uitbesteding van het programma in overweging genomen?
De mogelijkheid om het toekomstige programma ten uitvoer te leggen via een uitvoerend agentschap, is in overweging genomen. Een agentschap zou kunnen worden belast met de uitvoering van taken zoals de selectie van de activiteiten die in het kader van het programma worden verricht, de administratieve voorbereiding en follow-up van de activiteiten, en het toezicht op de activiteiten, subsidies en aanbesteding van IT-systemen. Een dergelijk agentschap zou evenwel een extra niveau vormen in de beheerstructuur, hetgeen zou leiden tot hogere coördinatie- en controlekosten en tot een complexer en langer besluitvormingsproces door de toevoeging van nieuwe administratieve procedures. Dit zou ook een negatief effect hebben op het niveau van knowhow binnen de Commissie en het risico van een opsplitsing tussen inhoudelijke en administratieve aspecten vergroten. Deze optie zou niet de verwachte bedrijfsmatige voordelen opleveren en is daarom verworpen.
Alternatief is ook overwogen om alle relevante IT-activiteiten over te hevelen naar de nationale overheden met uitzondering van het CCN/CSI-netwerk en de bijbehorende diensten. In dit scenario is het gevaar zeer groot dat er geleidelijk aan behoeften zouden ontstaan aan en initiatieven zouden worden opgezet voor de ontwikkeling van meer centrale beheerstructuren. Het effect daarvan zou vergelijkbaar zijn met de gevolgen van de stopzetting van de programma's, waardoor de efficiency en de effectiviteit van de belasting- en douanediensten in het gedrang zou komen, het uniforme karakter van de douane-unie en daarmee ook de uniforme behandeling van bedrijven zou worden bedreigd en het vermogen om fraude te voorkomen en op te sporen, zou worden beperkt. Gelet op de negatieve gevolgen voor de resultaten en prestaties is ook dit scenario verworpen.
(d) Worden in het programma gemeenschappelijke IT-instrumenten gebruikt om de administratieve lasten voor de begunstigden en de contractanten te verlagen?
In het Douane 2013- en het Fiscalis 2013-programma wordt al gebruik gemaakt van instrumenten die het subsidiebeheer moeten vergemakkelijken via een gemeenschappelijke tool voor activiteitenrapportage (ART).
De prestaties van het programma zullen worden gemeten aan de hand van een samenstel van prestatie-, effect-, resultaat- en outputindicatoren die zijn gekoppeld aan de algemene, specifieke en operationele doelstellingen van het programma en het verband leggen met het beheerplan van de Commissie. De gedetailleerde lijst van de effect-, resultaat- en outputindicatoren is beschikbaar in de effectbeoordelingen van de desbetreffende programma's. De Commissie heeft streefdoelen vastgesteld voor een aantal operationele doelstellingen van het programma; andere zullen worden vastgesteld via acties in het kader van de huidige programma's. De streefdoelen van alle operationele doelstellingen zullen voor de aanvang van het programma voor 2020 door de Commissie worden vastgesteld en ter goedkeuring aan het programmacomité worden voorgelegd in het kader van de procedure voor het jaarlijkse werkprogramma.
Het programma zal bijdragen aan de doelstellingen van de Europa 2020-strategie door de eengemaakte markt te versterken, met name door de verhoging van de productiviteit van de overheidssector en de ondersteuning van technische vooruitgang en innovatie in overheidsdiensten, en door de werkgelegenheid te bevorderen. Het zal kerninitiatieven in de digitale agenda voor Europa[10], het kerninitiatief Innovatie-Unie[11], het kerninitiatief in de agenda voor nieuwe vaardigheden en banen[12], en het kerninitiatief voor een industriebeleid in een tijd van mondialisering[13] ondersteunen. Het programma zal ook de Single Market Act[14] ondersteunen en groei en innovatie bevorderen door de handhaving van intellectuele-eigendomsrechten (IER) aan de grenzen in overeenstemming met de recente alomvattende IER-strategie[15]. Wat de bescherming van de financiële belangen van de Unie en haar lidstaten betreft, zal het programma de inning van rechten en diverse heffingen en belastingen op het handelsverkeer alsook de gezamenlijke inspanningen voor fraudebestrijding ondersteunen. De douane-unie is ook de operationele tak van het EU-handelsbeleid, en het programma zal dus helpen bij de tenuitvoerlegging van bilaterale en multilaterale handelsovereenkomsten, de inning van rechten en de toepassing van handelsmaatregelen (zoals oorsprongsregels), embargo's en andere beperkingen in overeenstemming met de EU-handelsstrategie[16]. Meer recentelijk heeft de douane ook een rol gekregen bij de bescherming van het milieu (onder meer in verband met de illegale uitvoer van afval, chemische stoffen, ozonafbrekende stoffen, illegale houtkap en de CITES-overeenkomst). Tot slot dragen het optreden van de douane en de samenwerking tussen de douane, de politie en andere handhavingsautoriteiten steeds vaker bij aan de interne veiligheid van de EU, zoals tot uiting komt in het actieplan voor de interneveiligheidsstrategie[17] en het actieplan van het programma van Stockholm[18].