Toelichting bij COM(2010)804 - Toekenning van macrofinanciële bijstand aan Georgië - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2010)804 - Toekenning van macrofinanciële bijstand aan Georgië. |
|---|---|
| bron | COM(2010)804   |
| datum | 13-01-2011 |
Motivering en doel van het voorstel
Begin augustus 2010 heeft de EU de betaling van de in november 2009 door de Raad goedgekeurde macrofinanciële bijstand (MFB) ten belope van 46 miljoen EUR ten behoeve van Georgië afgerond. De bijstand, die werd verleend in de vorm van giften, maakte deel uit van een door de Europese Commissie op de internationale donorconferentie van oktober 2008[1] gedane toezegging van twee mogelijke MFB-operaties ter grootte van eenzelfde bedrag. De goedkeuring van de tweede MFB-uitkering werd afhankelijk gesteld van aanhoudende externe financieringsbehoeften naast die welke in het kader van de overeenkomst met het IMF werden gedekt. In een brief van 10 mei 2010 verzocht de Georgische minister van Financiën om activering van het tweede deel van de door de Commissie toegezegde EU-fondsen, ten belope van 46 miljoen EUR. In deze context heeft een team van de Europese Commissie begin september een bezoek aan Georgië gebracht om de macro-economische toestand van het land en de vooruitzichten voor 2010-2011 te beoordelen, met de nadruk op betalingsbalans- en begrotingsbehoeften. De Commissie meent dat de activering van het tweede deel van de in 2008 toegezegde MFB gewettigd is. Hoewel de Georgische economie zich thans herstelt (na de dubbele schok als gevolg van het militaire conflict met Rusland in augustus 2008 en de mondiale financiële crisis), blijven de betalingsbalans en de begrotingssituatie zwak en kwetsbaar. In het bijzonder de aanhoudende gevolgen van het conflict met Rusland, waaronder een blokkade van de meeste rechtstreekse handel met dit land en het uitblijven van een herstel van de toestroom van buitenlandse directe investeringen (BDI) tot het niveau van voor de crisis, in combinatie met het nog altijd zeer aanzienlijke tekort op de lopende rekening en grote schuldaflossingsverplichtingen (met naar verwachting een sterke concentratie in 2012-2014), maken dat de betalingsbalans fragiel blijft. Tegen deze achtergrond stelt de Commissie voor verdere MFB aan Georgië te verstrekken ten belope van 46 miljoen EUR. De MFB van de EU moet bijdragen aan de dekking van de externe financieringsbehoeften van het land, zoals vastgesteld in samenwerking met het IMF in het kader van de stand-by-overeenkomst van 1,17 miljard USD, die sinds oktober 2008 in werking is. De voorgestelde bijstand zal voor de helft in de vorm van giften en voor de helft in de vorm van leningen worden verstrekt. De nieuwe MFB moet ertoe bijdragen dat Georgië het hoofd kan bieden aan de economische gevolgen van het conflict met Rusland en de mondiale crisis. De nieuwe MFB zal de economische hervormingsagenda van de regering ondersteunen. Hij vermindert de financiële kwetsbaarheid op korte termijn waarmee de economie nog altijd kampt, en ondersteunt tegelijkertijd hervormingsmaatregelen die erop gericht zijn op middellange termijn een houdbaarder betalingsbalans- en begrotingssituatie tot stand te brengen. De bijstand zal ook ten goede komen aan de beleidsmaatregelen ter versterking van het beheer van de overheidsfinanciën (die voortbouwen op de maatregelen van de vorige MFB-operatie en van de sectorale begrotingssteun van de EU), alsook aan de maatregelen ter bevordering van de economische en financiële integratie met de EU, in het bijzonder door de benutting van het potentieel dat wordt geboden door de toekomstige associatieovereenkomst, die gericht is op het sluiten van een diepe en brede vrijhandelsovereenkomst tussen beide partijen. De voorgestelde nieuwe MFB zal uitzonderlijk en van beperkte duur zijn en zal parallel met de stand-by-overeenkomst worden verleend. Hij zal een aanvulling vormen op de steun van internationale en bilaterale donoren.
Algemene context
In de nasleep van de dubbele schok van het militaire conflict met Rusland in augustus 2008 en de mondiale crisis, vertoont de Georgische economie tekenen van herstel. Na twee jaar van lage of negatieve groei, zal 2010 naar verwachting een heropleving van de economische activiteit laten zien. Terwijl het reële bbp in 2009 met 3,9% daalde, werd in het eerste halfjaar van 2010 een sterke groei geboekt van 6,6% (op jaarbasis). De inflatie op basis van de consumentenprijsindex zal naar verwachting stijgen en eind 2010 op meer dan 8% per jaar uitkomen, deels in reactie op de gestegen prijzen van geïmporteerd graan. Naar aanleiding van het economisch herstel heeft de regering besloten haar budgettaire en monetaire beleid aan te scherpen. Volgens het met het IMF overeengekomen programma moet het begrotingstekort worden verlaagd van 9,2% van het bbp in 2009 tot 6,3% in 2010 en tot 4,8% van het bbp in 2011. Het monetaire beleid begon in de zomer te verkrappen, waarbij de belangrijkste rentevoet gematigd is verhoogd om de inflatie onder controle te houden. Hoewel het economisch herstel vaste vorm lijkt aan te nemen, is de economische situatie nog altijd kwetsbaar doordat de financiering van het grote tekort op de lopende rekening onzeker blijft. Door verzwakking van de binnenlandse vraag heeft de crisis bijgedragen aan een halvering van het tekort op de lopende rekening in 2009. Het blijft echter zeer groot en zal in 2010 naar verwachting uitkomen op 12,0% van het bbp. In 2011 wordt geen verbetering van de situatie verwacht. De Georgische export heeft nog altijd te lijden onder het handelsembargo dat Rusland in 2006 heeft opgelegd en in 2008 heeft verlengd. Voor 2010-2011 is de financiering van de lopende rekening nog onzeker. De BDI-toestroom is negatief beïnvloed door de crisis en zal naar verwachting nog verder dalen in 2010, terwijl ook in 2011 geen groot herstel van de BDI wordt verwacht. Deze teleurstellende toestroom van BDI brengt de financiering van de lopende rekening en de opbouw van internationale valutareserves in gevaar en toont aan dat het vertrouwen van buitenlandse investeerders, dat een dramatische dreun heeft gekregen als gevolg van het militaire conflict met Rusland in 2008, nog niet is teruggekeerd. Hij weerspiegelt ook het verlies aan dynamiek van het privatiseringsproces nu vele van de meest aantrekkelijke staatsactiva inmiddels zijn verkocht. Hoewel de internationale brutoreserves zich hebben hersteld van het tijdens de crisis bereikte dieptepunt van 1,5 miljard USD tot 2,1 miljard USD per eind september 2010, bevinden ze zich nog altijd op een suboptimaal niveau, vooral ook omdat dit herstel gedeeltelijk is gerealiseerd met leningen van het IMF. De internationale nettoreserves zijn zelfs gedaald van 850 miljoen USD in september 2008 tot 740 miljoen USD in september 2010. Andere kwetsbare punten van de betalingsbalans betreffen het hoge niveau van de externe overheidsschuld en een grote behoefte aan schuldenconsolidatie in de komende jaren. In september 2008 hechtte het IMF zijn goedkeuring aan een stand-by-overeenkomst van achttien maanden voor Georgië ter waarde van 750 miljoen USD. In de derde programma-evaluatie, die in augustus 2009 door het College van Bewindvoerders van het IMF is goedgekeurd, is de stand-by-overeenkomst verlengd tot 14 juni 2011 en het financieringspakket uitgebreid, waardoor het totale programma van de stand-by-overeenkomst werd gebracht op 1,17 miljard USD. Het programma verloopt nog steeds volgens plan: op 9 juli 2010 heeft het College van Bewindvoerders van het IMF de zesde evaluatie van de stand-by-overeenkomst afgerond met de conclusie dat de resultaten van het programma over het algemeen bevredigend zijn. De volgende IMF-toetsing, waarin de zevende en de achtste evaluatie worden gecombineerd, is voor november 2010 gepland. Het totale steunpakket voor 2008-2010 dat door de internationale donorgemeenschap op de donorconferentie in 2008 werd toegezegd, bedroeg 4,5 miljard USD en omvatte onder meer 1 miljard USD van de Verenigde Staten, 200 miljoen USD van Japan, 173 miljoen USD van de EU-lidstaten en 2,4 miljard USD van de multilaterale financiële instellingen. De totale toezegging vanuit de publieke sector bedroeg 2,6 miljard USD en de meeste van de in het kader van deze toezegging te verrichten uitbetalingen hebben aan het begin van de programmaperiode plaatsgevonden.
n
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Geen.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de Unie
Georgië is een van de partnerlanden van de EU in het kader van het Europees nabuurschapsbeleid (ENB). Het ENB-actieplan EU-Georgië is in november 2006 aangenomen voor een periode van vijf jaar. De Europese Unie heeft groot belang bij stabiliteit, beter bestuur en economische ontwikkeling aan haar oostgrenzen. Daarom is tijdens de top van Praag op 7 mei 2009 het oostelijk partnerschap officieel opgericht door de EU en de zes partnerlanden. De Europese Commissie heeft op de internationale donorconferentie in 2008 maximaal 500 miljoen EUR aan bijstand voor Georgië toegezegd. De bronnen voor deze middelen omvatten niet alleen programmafondsen in het kader van het Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument (ENPI), maar ook crisisinstrumenten zoals het instrument voor stabiliteit, humanitaire hulp en macrofinanciële bijstand. Het pakket voorziet in een directe reactie op de economische en sociale problemen van het land als gevolg van het militaire conflict in augustus 2008 en het effect van de mondiale financiële crisis. De MFB van de EU is een aanvulling op andere bijstandinstrumenten doordat kortlopende macro-economische steun aan Georgië wordt verstrekt in het kader van de stand-by-overeenkomst van het IMF. Hij vormt ook een aanvulling op de ENPI-begrotingssteun, die aan de dekking van de Georgische financieringsbehoeften bijdraagt en van specifieke sectorale hervormingen afhankelijk is gesteld. Het voorstel tot toekenning van nieuwe MFB aan Georgië is volledig in overeenstemming met de MFB-richtsnoeren die zijn opgenomen in de conclusies van de Raad inzake MFB van 2002 en het begeleidend schrijven van de voorzitter van de Raad aan de voorzitter van de Commissie. Meer in het bijzonder is het voorstel, zoals uitgebreider wordt toegelicht in het werkdocument dat het Commissievoorstel vergezelt, in overeenstemming met de richtsnoeren betreffende uitzonderlijke aard, politieke voorwaarden, complementariteit, conditionaliteit en financiële discipline.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbenden
De MFB wordt verstrekt als integraal onderdeel van de internationale steun ter bevordering van het economisch herstel van Georgië na het conflict. De diensten van de Commissie hebben bij de voorbereidingen van de internationale donorconferentie nauw samengewerkt met de Wereldbank en er is met de multilaterale en bilaterale donoren overleg gepleegd over de tenuitvoerlegging van het toegezegde pakket. Tijdens de voorbereiding van dit MFB-voorstel hebben de diensten van de Commissie overlegd met het Internationaal Monetair Fonds. De Commissie heeft de EU-lidstaten in het kader van het Economisch en Financieel Comité geraadpleegd alvorens haar MFB-voorstel in te dienen. De Commissie heeft ook regelmatig contact gehad met de Georgische regering.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Bijgestaan door externe adviseurs zullen de diensten van de Commissie een operationele beoordeling van de kwaliteit en betrouwbaarheid van de financiële en administratieve procedures van Georgië uitvoeren.
Effectbeoordeling
De MFB en het bijbehorende economische aanpassings- en hervormingsprogramma zullen de financieringsbehoeften van Georgië voor de korte termijn helpen te verlichten en beleidsmaatregelen ondersteunen die gericht zijn op versterking van de houdbaarheid van de betalingsbalans en de begroting op middellange termijn, verhoging van de duurzame groei, bevordering van de economische integratie en convergentie met de EU-regelgeving. Ook zal de MFB de verbetering van de doelmatigheid en transparantie van het beheer van de overheidsfinanciën bevorderen, voortbouwend op het positieve effect van de vorige MFB-operatie in het land. De MFB zal voorts het beleid voor macro-economische stabilisatie en het structurele beleid van het met het IMF overeengekomen programma ondersteunen.
Samenvatting van de voorgestelde maatregelen
De Europese Unie stelt MFB beschikbaar aan Georgië, de helft in de vorm van giften en de helft in de vorm van leningen, ten belope van in totaal maximaal 46 miljoen EUR. De bijstand zal bijdragen aan de dekking van de resterende externe financieringsbehoeften van Georgië in 2009-2011, zoals berekend door de Commissie op basis van de ramingen van het IMF. Volgens de plannen zal de bijstand in 2011 worden uitgekeerd in twee gelijke tranches, die elk bestaan uit een gift- en een leninggedeelte. De bijstand wordt beheerd door de Commissie. Daarbij zal rekening worden gehouden met specifieke bepalingen ter preventie van fraude en andere onregelmatigheden, die aansluiten bij het Financieel Reglement. De uitkering van de eerste tranche zal naar verwachting plaatsvinden in het eerste kwartaal van 2011. De tweede tranche kan, afhankelijk van een aantal beleidsmaatregelen, in het derde kwartaal van 2011 worden uitgekeerd. Zoals gebruikelijk bij het MFB-instrument, zijn de uitkeringen afhankelijk van positieve programma-evaluaties uit hoofde van de stand-by-overeenkomst van het IMF. Bovendien dienen de Commissie en de Georgische autoriteiten specifieke structurele hervormingsmaatregelen overeen te komen in een memorandum van overeenstemming. In de context van de eerdere MFB-operaties hebben de diensten van de Commissie nauw met de Georgische autoriteiten samengewerkt aan hervormingen van het beheer van de overheidsfinanciën die waren gericht op de totstandbrenging van een transparanter en coherenter beheerstelsel waarbij meer verantwoording diende te worden afgelegd. In het kader van de nieuwe MFB-operatie zal de werkingssfeer van de beleidsvoorwaarden worden uitgebreid tot met name maatregelen ter bevordering van de economische en financiële integratie en de harmonisatie van de regelgeving met die van de EU op specifieke terreinen, op grond van het ENB-actieplan en rekening houdend met de nieuwe context die is ontstaan door het plan om een associatieovereenkomst te sluiten tussen de EU en Georgië. Na de succesvolle uitvoering van de vorige MFB, waarbij de Georgische autoriteiten de politieke wil en het vermogen hebben getoond om structurele hervormingen door te voeren, gelooft de Commissie dat ook deze tweede MFB-operatie zal bijdragen tot de uitvoering van de structurele hervormingen die op de agenda van de regering staan. De voorwaarden zullen in overeenstemming zijn met de prioriteiten van het ENB-actieplan EU-Georgië. Het besluit om de helft van de voorgestelde bijstand in de vorm van giften en de andere helft in de vorm van leningen te verstrekken, wordt gerechtvaardigd door het ontwikkelingsniveau (afgemeten aan het inkomen per hoofd van de bevolking) en de schuldindicatoren van Georgië, en door de recente verbetering van de economische situatie van het land. Dat voor de vorige operatie geheel van giften is gebruikgemaakt, moet worden opgevat als een uitzonderlijk beslissing die werd ingegeven door de zeer moeilijke omstandigheden waarin Georgië zich eind 2008 bevond. De combinatie van giften en leningen is ook in overeenstemming met het feit dat Georgië sinds januari 2009 voor de Wereldbank als blend country geldt. Bij komende operaties van de Wereldbank is het immers de bedoeling dat het land een derde van de bijstand van de Wereldbank in de vorm van IDA-leningen ontvangt, terwijl tweederde van de bijstand onder IBRD-voorwaarden zal worden verschaft.
Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag voor dit voorstel is artikel 212 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
Subsidiariteitsbeginsel
Het voorstel valt onder de gedeelde bevoegdheid van de Europese Unie. Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voor zover de doelstelling om de macro-economische stabiliteit op korte termijn in Georgië te herstellen onvoldoende kan worden verwezenlijkt door de lidstaten alleen en derhalve beter door de Europese Unie kan worden verwezenlijkt. De belangrijkste redenen zijn de budgettaire beperkingen op nationaal niveau en de behoefte aan krachtige donorcoördinatie met het oog op een maximalisatie van de bijstand.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel: het beperkt zich tot het minimum dat vereist is om de doelstelling van macro-economische stabiliteit op korte termijn te verwezenlijken en gaat niet verder dan voor dat doel nodig is.
Zoals de Commissie op basis van de ramingen van het IMF in het kader van de stand-by-overeenkomst heeft berekend, komt het bedrag van de bijstand neer op 14% van het resterende financieringstekort voor de periode 2009-2011. Dit wordt beschouwd als een passend niveau van lastendeling voor de EU, gezien de bijstand die door EU-lidstaten en andere bilaterale donoren en multilaterale crediteuren aan Georgië is toegezegd.
Keuze van instrumenten
Voorgestelde instrumenten: overige.
Andere instrumenten zouden niet geschikt zijn omdat, bij ontstentenis van een kaderverordening voor het MFB-instrument, krachtens artikel 212 VWEU genomen ad-hocbesluiten van het Europees Parlement en de Raad thans het enige beschikbare rechtsinstrument voor de verlening van dergelijke bijstand zijn. Projectfinanciering of technische bijstand zou niet geschikt zijn voor de verwezenlijking van deze macro-economische doelstellingen. De belangrijkste meerwaarde van de MFB in vergelijking met andere instrumenten van de EU is dat hij de externe financiële druk verlicht en de totstandkoming van een stabiel macro-economisch kader faciliteert, onder meer door een houdbare betalingsbalans- en begrotingssituatie en een geschikt kader voor structurele hervormingen te bevorderen. Door aan de totstandbrenging van een geschikt algemeen kader voor het macro-economische en het structurele beleid bij te dragen, kan MFB de doeltreffendheid vergroten van de acties die in Georgië in het kader van andere financiële instrumenten van de EU met een nauwere focus worden gefinancierd.
Het giftgedeelte van de bijstand ter waarde van 23 miljoen EUR zal worden gefinancierd met vastleggingskredieten uit begrotingsonderdeel 01 03 02 (Macro-economische bijstand) van de begroting voor 2011; de betalingen zullen in 2011 plaatsvinden. Overeenkomstig de Garantiefondsverordening[2] zal de storting van het voorzieningsbedrag in het Garantiefonds naar verwachting in 2013 plaatsvinden en maximaal 2,1 miljoen EUR bedragen. Dat komt overeen met 9% van de lening van 23 miljoen EUR die naar verwachting in 2011 zal worden uitgekeerd.
Evaluatie-/herzienings-/vervalbepaling
Het voorstel bevat een vervalbepaling. De voorgestelde MFB zal beschikbaar worden gesteld gedurende 2,5 jaar vanaf de eerste dag na de inwerkingtreding van het memorandum van overeenstemming.
1. 2010/0390 (COD)