Toelichting bij COM(2010)815 - Financiële regels van toepassing op de jaarlijkse begroting van de Unie - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2010)815 - Financiële regels van toepassing op de jaarlijkse begroting van de Unie. |
|---|---|
| bron | COM(2010)815   |
| datum | 22-12-2010 |
In dit voorstel is rekening gehouden met recente ontwikkelingen van wetgevende en politieke aard betreffende het Financieel Reglement[1] (hierna afgekort als 'het FR').
1. Het vervangt, omwille van de overzichtelijkheid van de wetgeving en om de onderhandelingen van het Europees Parlement en de Raad (hierna 'de wetgevende autoriteit' genoemd) te vergemakkelijken, twee eerdere voorstellen van de Commissie tot herziening van het FR en voegt deze samen in één tekst met het gewone formaat voor wetgevingsvoorstellen (dus geen herschikking). Die twee eerdere voorstellen hadden betrekking, respectievelijk, op de driejaarlijkse herziening van het FR (COM(2010) 260 definitief), waarbij werd tegemoetgekomen aan de dringende behoefte om de mechanismen tot uitvoering van de begroting aan de huidige economische context en toekomstige beleidsuitdagingen aan te passen, en op de herziening van het FR in verband met het Verdrag van Lissabon (COM(2010) 71 definitief), onder andere wat betreft de internecontrole- en auditverplichtingen van de lidstaten en de daarmee samenhangende verantwoordelijkheid bij gedeeld beheer. Die beide eerdere voorstellen (COM(2010) 260 definitief en COM(2010) 71 definitief) worden bijgevolg ingetrokken.
2. Daarnaast bevat het voorstel ook wijzigingen van het FR die het gevolg zijn van de goedkeuring van Verordening nr. 1081/2010 voor wat betreft de oprichting van de Europese dienst voor extern optreden (hierna afgekort als 'de EDEO')[2].
Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon dient het FR overeenkomstig artikel 322 VWEU te worden herzien volgens de gewone wetgevingsprocedure. Om de wetgevende autoriteit een alomvattend overzicht van de voorgestelde wijzigingen te geven, worden de uitvoeringsvoorschriften bij het FR (hierna afgekort als 'de UV'[3]) in een werkdocument van de diensten van de Commissie samen met het FR als één pakket voorgesteld. De UV, die meer gedetailleerde bepalingen ter aanvulling van het FR bevatten, worden vastgesteld volgens de bevoegdheden die bij artikel 290 VWEU aan de Commissie zijn gedelegeerd.
Dit voorstel bevat ten opzichte van de twee eerdere voorstellen waarvan sprake in punt 1 geen inhoudelijke wijzigingen. Het samen met de driejaarlijkse herziening van het FR door de Commissie voorgestelde werkdocument van de diensten van de Commissie betreffende de Uitvoeringsvoorschriften voor het FR (SEC(2010)) blijft dus volkomen geldig.
Er zij op gewezen dat deze herziening van het FR komt op een moment waarop ook voorbereidingen voor de programma's na 2013 worden getroffen. De herziening moet bijgevolg in deze ruimere context worden gesitueerd. Daarom is het van belang dat alle partijen bij het wetgevingsproces, in het bijzonder het Europees Parlement en de Raad, het eens worden over een ambitieus tijdschema voor deze herziening en over de noodzaak van samenhang tussen de in het FR verankerde financiële regels en de inhoud van sectorspecifieke rechtsgrondslagen. Zij zouden moeten streven naar een akkoord waarbij het volledige pakket (Financieel Reglement en Uitvoeringsvoorschriften) in werking kan treden op 1 januari 2012, wat gezien de vereisten van de gewone wetgevingsprocedure een zeer krappe termijn is.
Inhoudsopgave
- Doel van het voorstel
- Resultaten van de raadpleging van betrokken partijen
- 1.1. PROCEDURE
- 1.2. Tijdschema
- 2.1. Uitgangspunt voor deze herziening
- 2.2. DE REDENEN VOOR EEN HERVORMING
- 2.3. AFSTEMMING OP HET VERDRAG VAN LISSABON
- INHOUD VAN HET VOORSTEL IN DETAIL
- 4.2. Meer resultaten met beperkte middelen (hefboomwerking)
- 4.3.1. De verschillende wijzen van uitvoering hervormen
De begroting is een cruciaal instrument, met andere, waar het gaat om het verwezenlijken van EU-beleid. De ontwerpbegroting voor 2011 bedraagt ruim 126 miljard EUR, toe te wijzen aan beleidsmaatregelen van de EU die de Unie en haar burgers ten goede komen. In de huidige economische context is het meer dan ooit zaak dat de begrotingsmechanismen zo efficiënt mogelijk functioneren, de uitvoering van EU-beleid vergemakkelijken en een goed beheer van het geld van de Europese belastingbetaler waarborgen. Het is in het bijzonder van belang dat die mechanismen eenvoudig en transparant zijn (vooral dan voor de uiteindelijke ontvangers van geld van de EU), als hefboom dienen voor middelen uit andere bronnen dan de EU-begroting en de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de begroting, welke volgens artikel 317 VWEU op de Commissie rust, versterken.
Alle beginselen en regels die voor de uitvoering van de begroting gelden, zijn vervat in het FR, dat een horizontaal karakter heeft en op alle uitgaven- en ontvangstengebieden van toepassing is.
In het FR behoren uitsluitend de grondbeginselen (titel II) en de basisregels van het begrotings- en financieel beheer te worden neergelegd; de nadere uitwerking daarvan kan dan worden geregeld in de UV en in soft law zoals interne richtsnoeren. De grondbeginselen moeten in alle wetgevingshandelingen[4] en door alle instellingen worden geëerbiedigd; er dient te worden toegezien op hun stabiliteit en afwijkingen moeten tot het hoogst noodzakelijke worden beperkt.
Wat de inhoud betreft, dienen de kernelementen van de financiële hervormingen te worden gehandhaafd, in het bijzonder: de rol van de financiële actoren, het belang van het financieringsbesluit van de Commissie voor beleidsuitgaven, de integratie van controles door de operationele diensten, de interne-auditfunctie, de activiteitsgestuurde begroting en de modernisering van de boekhoudbeginselen en de basisregels voor subsidies. De regels voor het plaatsen van opdrachten moeten worden gehandhaafd en in overeenstemming zijn met de desbetreffende richtlijnen.
Voorts zij opgemerkt dat niet alle bij de toepassing van de regels ondervonden problemen een wijziging van het FR vereisen. In de meeste gevallen is het FR niet de bron van de naar aanleiding van de openbare raadpleging gesignaleerde problemen of konden deze door uitlegging van de regels worden opgelost. Problemen komen ook voort uit de sectorale verordeningen, waarvan de gedetailleerdheid en de complexiteit het risico op vergissingen of verkeerde interpretaties doen toenemen.
Voor elke substantiële wijziging is systematisch de vraag gesteld of zij:
- de administratieve last voor begunstigden, contractanten en uitvoerende partners verlicht?
- het hefboomeffect van de begrotingsmiddelen vergroot waar zulks mogelijk is?
- het de Commissie gemakkelijker maakt haar verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van de begroting en het verwezenlijken van de beleidsdoelstellingen (artikel 317 VWEU) te nemen, door de beleidsinstrumenten te verbeteren en de regels en procedures te vereenvoudigen?
- goed financieel beheer mogelijk maakt en de financiële belangen van de Unie tegen fraude en andere onwettige activiteiten beschermt[5]?
Een hervorming is noodzakelijk om de financiële regels aan te passen aan de nieuwe vereisten van de begrotingsuitvoering (medefinanciering met andere donoren, specifieke financieringsinstrumenten, PPP's), of waar de basisbeginselen een buitensporige werklast meebrengen (renteopbrengst van voorfinancieringen) of de efficiëntie nodeloos in de weg staan (verbod op uitvoering van de begroting door privaatrechtelijke organen). Ook moet het gemakkelijker worden om kleine subsidies en opdrachten toe te wijzen.
De nieuwe procedure waaraan de UV ingevolge het Verdrag van Lissabon onderworpen zijn, leidt er overigens toe dat de samenhang van het FR met de UV en het gehele corpus van financiële regels moeten worden herbekeken. Sommige bepalingen van de UV, die momenteel in uitzonderingen op of afwijkingen van de bepalingen van het FR voorzien, moeten in het FR zelf worden opgenomen en de UV mogen uitsluitend nadere technische regels voor de uitvoering bevatten[6].
De Commissie streeft tegen die achtergrond met haar voorstel de volgende doelstellingen na:
- ervoor zorgen dat de begrotingsbeginselen soepeler kunnen worden toegepast en beter aan de operationele behoeften zijn aangepast, en dat de administratieve formaliteiten voor ontvangers van EU-geld worden vereenvoudigd;
- de relaties stroomlijnen met de uitvoerende partners waaraan de Commissie het beheer van programma's of delen van acties (projecten) toevertrouwt, daarbij in het bijzonder rekening houdende met de aard van de betrokken partner (lidstaat, agentschap, EIB, publiekrechtelijke of privaatrechtelijke partner, enz.) en met het financiële risico (evenredigheid);
- in het beheer van de subsidieregelingen, het zwaartepunt verleggen van de werkelijke kosten (inputs) naar de resultaten (outputs) om scherper op de beleidsdoelstellingen te focussen en de procedurele en documentaire vereisten voor de begunstigden aanzienlijk te vereenvoudigen, en het gebruik van vaste bedragen te vergemakkelijken;
- een goed financieel beheer waarborgen, en toch voldoende ruimte voor ordonnateurs laten om hun modus operandi aan te passen aan de omstandigheden en de financiële risico's;
- zorgen voor een moderner risicobeheersings- en controlesysteem dat meer rekening houdt met de foutkans en de teweeggebrachte kosten.
Voor het eerst in decennia zijn er wezenlijke veranderingen op budgettair en financieel gebied als gevolg van het op 1 december 2009 in werking getreden Verdrag van Lissabon (Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie – VWEU). Die veranderingen moeten in het Financieel Reglement worden weerspiegeld. Het gaat in het bijzonder om:
- de opneming van het meerjarig financieel kader in het Verdrag en de relatie ervan met de jaarlijkse begrotingsprocedure: in dit verband dienen, ten gevolge van de introductie van het meerjarig financieel kader in het VWEU, sommige bepalingen van het interinstitutioneel akkoord betreffende de begrotingsdiscipline en een goed financieel beheer in het Financieel Reglement te worden opgenomen;
- de nieuwe jaarlijkse begrotingsprocedure en de opheffing van het onderscheid tussen verplichte en niet-verplichte uitgaven, die een invloed hebben op de bepalingen betreffende kredietoverschrijvingen en voorlopige twaalfden;
- de nieuwe bepalingen die in artikel 317 VWEU zijn opgenomen betreffende de met de uitvoering van de begroting verband houdende controle- en auditverplichtingen van de lidstaten, en punt 44 van het interinstitutioneel akkoord (IIA) betreffende de begrotingsdiscipline en een goed financieel beheer (zie punt 4.3.1 voor nadere bijzonderheden).
Met dit voorstel kan het Financieel Reglement tevens worden opgeschoond conform het Verdrag van Lissabon, door technische aanpassingen enerzijds en het weglaten van achterhaalde bepalingen anderzijds.
Dit voorstel steunt op de uitkomst van de openbare raadpleging van 19 oktober 2009[7], namelijk 235 bijdragen van belanghebbenden die geld van de Unie besteden of ontvangen, zoals burgers, publiek- en privaatrechtelijke entiteiten en regionale en nationale overheidsdiensten. Het wil in het bijzonder iets doen aan de buitensporige administratieve lasten voor ontvangers van geld van de EU, wat als belangrijkste kritiek uit die openbare raadpleging naar voren kwam.
De Commissie heeft zich eveneens gebaseerd op de ervaring van haar operationele diensten, die middels een grootschalige interne raadpleging bij de zaak zijn betrokken, en op de uit eerdere herzieningen getrokken lessen.
Het doel van deze herziening is drieledig .
Vereenvoudiging
Om de subsidieprocedures te vereenvoudigen en een meer resultaatgerichte benadering te volgen, stelt de Commissie voor gemakkelijker gebruik te kunnen maken van vaste bedragen en andere instrumenten aan de hand waarvan zij het voor de realisatie van een project vereiste bedrag naar behoren vooraf kan ramen en vaststellen. In de toekomst zouden subsidies op grotere schaal op basis van dergelijke voorafberekeningen worden uitbetaald bij de overlegging van bewijs dat een project is voltooid.
De Commissie stelt tevens voor om de regels betreffende de betaling van rente op verstrekte voorfinancieringen te herzien. De verplichting van het huidige FR om een afzonderlijke bankrekening te openen waarop de door voorfinanciering voortgebrachte rente moet worden teruggestort, legt aan de ontvangers van subsidies een buitenproportionele administratieve last op. In de praktijk gaat het vaak immers om zeer kleine bedragen. De Commissie stelt voor om de omgekeerde werkwijze te volgen: er zou in principe geen rente op voorfinanciering aan de Unie verschuldigd zijn, tenzij de subsidieovereenkomst om redenen van proportionaliteit (bv. wanneer het om zeer grote sommen gaat) en goed financieel beheer bepaalt dat de rente in het project moet worden geïnvesteerd of moet worden teruggestort.
Wat de regels voor het plaatsen van opdrachten betreft , worden de bepalingen inzake door de contractant te verstrekken bankgaranties en de procedures voor de toekenning van kleine opdrachten gewijzigd met het oog op vereenvoudiging.
Volgens de Commissie moet de behoefte aan een grotere hefboomwerking van de EU-begrotingsmiddelen worden gezien tegen de achtergrond van twee politieke ontwikkelingen: de in de politieke richtsnoeren van Commissievoorzitter Barroso aan het begin van zijn tweede ambtsperiode in 2009 vervatte voorstellen om het investeringspotentieel te maximaliseren en innoverende financieringsinstrumenten te ontwerpen, en de begrotingsbeperkingen op het niveau van de lidstaten en de Unie, die gevolgen zullen hebben voor de onderhandelingen over het toekomstige meerjarig financieel kader (na 2013).
Om de hefboomwerking van de EU-middelen te vergroten, worden verschillende instrumenten voorgesteld:
- het poolen van middelen op het gebied van externe betrekkingen: de herziening van de regels inzake externe bestemmingsontvangsten en de oprichting van EU-trustfondsen zullen het mogelijk maken om middelen uit diverse bronnen (lidstaten, begroting van de Unie, derde landen) samen te voegen;
- synergie met de eigen middelen van de EIB: het voorstel is om meer stelselmatig gebruik te maken van gemengde instrumenten (EU-middelen/EIB-middelen voor de verstrekking van risicokapitaal, waarborgfondsen, langetermijnleningen) conform de status van bevoorrechte partner die het EU-Verdrag aan de EIB toekent, en om haar bijdrage aan het versterken van de interne markt te bevorderen;
- synergie met particuliere middelen en publiek-private partnerschappen (PPP's): de Commissie stelt voor het eenvoudiger te maken om PPP's op te richten, hetzij via een delegatieovereenkomst tussen de Commissie en een van tevoren gecontroleerde privaatrechtelijke entiteit die voldoet aan de normen voor deugdelijk beheer van overheidsgeld, hetzij via een op een 'lichte' kaderverordening gebaseerd basisbesluit waarbij de uitvoering van een PPP aan een publiekrechtelijk EU-orgaan wordt toevertrouwd;
- hefboomeffect van de toekenning van prijzen in de sector O&O: de Commissie stelt naar het voorbeeld van positieve ervaringen in het buitenland voor om de regels voor de toekenning van prijzen te verduidelijken, zodat daarvan in de toekomst op grotere schaal kan worden gebruikgemaakt om particuliere investeringen in onderzoek en ontwikkeling te stimuleren.
4.3. MEER VERANTWOORDING: VERANTWOORDELIJKHEDEN VAN DE UITVOERINGSPARTNERS EN 'AANVAARDBAAR FOUTENRISICO'
Het voorstel is erop gericht de verschillende wijzen van uitvoering (gecentraliseerd direct/indirect beheer, gedeeld beheer, gedecentraliseerd beheer en gezamenlijk beheer) te vereenvoudigen, de samenhang van de op de verschillende beheerswijzen toepasselijke regels te vergroten en de verantwoordingsplicht van de uitvoeringspartners te versterken om de Commissie te helpen zich te kwijten van de taak die krachtens het Verdrag op haar rust.
De Commissie stelt een serie gemeenschappelijke beginselen voor met betrekking tot alle gevallen van indirect beheer, dat wil zeggen gevallen waarin de Commissie de uitvoering van de EU-begroting aan derden toevertrouwt. Deze (eventueel met sectorspecifieke regels aan te vullen) beginselen zijn:
- controle vooraf van de geschiktheid om geld van de EU te beheren, rekening houdende met de specifieke risico's van een actie (flexibiliteit en evenredigheid);
- verplichtingen inzake beheer, controle en audit (goed financieel beheer);
- één enkel verantwoordingstraject, vastgesteld met name in de jaarlijkse beheersverklaringen die de uitvoeringspartners van de Commissie moeten ondertekenen, en een regelmatige goedkeuring van de rekeningen.
De lidstaten zijn de belangrijkste partner van de Commissie bij de uitvoering van de begroting en spelen daarin een cruciale rol (artikel 317, lid 5, VWEU). Het huidige FR en het voorstel van de Commissie weerspiegelen dit in specifieke bepalingen waarin de bovenbedoelde beginselen vervat zijn.
Wat het gedeeld beheer betreft, is het voorstel gebaseerd op de bestaande regeling, die haar deugdelijkheid heeft bewezen. Overeenkomstig artikel 317 VWEU, dat bepaalt dat de met de uitvoering van de begroting verbandhoudende controle- en auditverplichtingen van de lidstaten en de daaruit voortvloeiende verantwoordelijkheden bij het FR worden vastgesteld, wordt in het voorstel nader bepaald welke essentiële functies de beheer- en controlesystemen in het kader van het gedeeld beheer moeten omvatten. De lidstaten beschikken over een ruime mate van flexibiliteit om hun bestaande administratieve structuren op die functies af te stemmen.
4.3.2. Het begrip aanvaardbaar foutenrisico (AFR) introduceren
De standaard 2 %-materialiteitsdrempel die door de Rekenkamer op de begroting in haar geheel wordt toegepast, ongeacht de aan een beleidsterrein verbonden risico's en controlekosten, is nog steeds de maatstaf voor het presteren van de Commissie op het gebied van risicobeheersing. Om een meer geschikte methode te vinden, stelt de Commissie voor dat de Raad en het Europees Parlement voor elk beleidsterrein een AFR vaststellen op basis van een voorstel van de Commissie waarin een kosten-batenanalyse van de controles wordt gemaakt.
Een AFR per beleidsterrein zou voor de Commissie een nuttig instrument zijn om het beheer van programma's van tevoren af te stemmen op de risico's. Dit heeft geen gevolgen voor de controleregelingen of de corrigerende maatregelen die worden getroffen wanneer fouten worden ontdekt. Bovendien zou een AFR op het niveau van de Unie voor een bepaald beleidsterrein en zonder onderscheid tussen de lidstaten gelden.