Toelichting bij COM(2009)247 - Eindevaluatie van de tenuitvoerlegging van het IDABC-programma - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2009)247 - Eindevaluatie van de tenuitvoerlegging van het IDABC-programma. |
|---|---|
| bron | COM(2009)247   |
| datum | 29-05-2009 |
|
52009DC0247
Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad - Eindevaluatie van de tenuitvoerlegging van het IDABC-programma /* COM/2009/0247 def. */
[afbeelding - zie origineel document] COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN
COM(2009) 247 definitief
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD
Eindevaluatie van de tenuitvoerlegging van het IDABC-programma
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD
Eindevaluatie van de tenuitvoerlegging van het IDABC-programma
Inhoudsopgave
- Inleiding
- Achtergrond
- Brussel, 29.5.2009
- 3. Method IEK
- 4. THEMA'S BIJ DE EVALUATIE EN VRAGEN
- 5. BEVINDINGEN
- 5.1. RELEVAN tie
- 5.2. Efficiëntie
- 5.3. Doelmatigheid
- 5.4. Nut
- 5.5. Duurzaamheid
- 5.6. Samenhang
- 5.7. De huidige voortgang van de door het IDABC-programma gefinancierde maatregelen
- 5.8. Co ördinatie en betrokkenheid van lidstaten
- 6. Conclusi ES EN AANBEVELINGEN
- 6.1. Het strategisch klimaat waarin het programma moet werken
- 6.2. Instrumenten voor communicatie met de belanghebbenden
- 6.3. Ontwikkeling van de methoden om toezicht te houden
- 7. Conclusi ES
Met een besluit van het Europees Parlement en de Raad (het IDABC-besluit),[1] werd op 1 januari 2005 het startsein gegeven voor het vijfjarenprogramma betreffende de interoperabele levering van pan-Europese e-overheidsdiensten aan overheidsdiensten, ondernemingen en burgers (IDABC-programma), dat de opvolger is van het IDA- en het IDA II-programma.
In deze mededeling worden de conclusies en aanbevelingen gepresenteerd van de eindevaluatie van de tenuitvoerlegging van het IDABC-programma. De evaluatieverplichting vloeit voort uit artikel 13, de leden 1, 3 en 4 van het IDABC-besluit. Voorts dient de Europese Commissie op grond van ditzelfde besluit de resultaten van de evaluatie voor te leggen aan het Europees Parlement en de Raad.
De evaluatie werd verricht door de Commissie, hierin bijgestaan door een extern adviesbureau i. Vertegenwoordigers van de diensten van de Commissie en de lidstaten hebben hun bijdragen op het gebied van de methodiek en hun conclusies meegedeeld via een stuurgroep van de Commissie en via het IDABC-beheerscomité (PEGSCO).
Het volledige evaluatieverslag van het adviesbureau is online te raadplegen op ec.europa.eu/idabc/en/document/5707/3 .
Het evaluatieverslag was overwegend positief en verklaarde dat het IDABC-programma in overeenstemming was met de beleidsprioriteiten van de Europese Commissie op het gebied van e-overheid zoals deze geformuleerd waren in de i2010-strategie i en het bijbehorende actieplan e-Overheid . Het programma speelt een unieke rol bij het bevorderen van de Europese integratie door middel van interoperabele overheidsdiensten en bevindt zich volgens de evaluatie op de juiste koers. In het verslag worden echter ook een aantal suggesties gedaan om het beheer van het programma in de toekomst te verbeteren, waarmee rekening moet worden gehouden bij de tenuitvoerlegging van het vervolgprogramma (ISA) i.
Met het IDABC-programma werd beoogd de ontwikkeling en totstandkoming van pan-Europese e-overheidsdiensten en van interoperabele telematicanetwerken die hiervan de basis vormen, aan te geven, te ondersteunen en te bevorderen. Het programma moet de op het gebied van e-overheid vastgelegde doelstellingen met behulp van de volgende maatregelen verwezenlijken:
- verder bevorderen van de invoering van informatietechnologieën op beleidsgebieden, met name wanneer de wetgeving dit vergemakkelijkt,
- opbouw van gemeenschappelijke infrastructuur voor grensoverschrijdende uitwisseling van informatie tussen overheden om te zorgen voor efficiënte communicatie,
- aanmoedigen van nieuwe diensten voor bedrijven en burgers.
Hiervoor stelt het IDABC-programma financiële steun ter beschikking op twee gebieden, namelijk projecten van gemeenschappelijk belang en horizontale maatregelen, die deel uitmaken van het lopende IDABC-werkprogramma i. Dit programma wordt door de Commissie ten minste eenmaal per jaar bijgewerkt na overleg met de lidstaten via het IDABC-beheerscomité.
Projecten van gemeenschappelijk belang zijn acties op beleidsgebieden van de Europese Unie die betrekking hebben op de totstandbrenging en verbetering van pan-Europese e-overheidsdiensten ter ondersteuning van overheidsdiensten, ondernemingen en burgers. Dergelijke acties die gericht zijn op Europese beleidsbehoeften en de samenwerking tussen overheden in heel Europa verbeteren, worden uitgevoerd door de voor de verschillende beleidsgebieden van de EU bevoegde directoraten-generaal, terwijl de sectorale comités verantwoordelijk zijn voor het toezicht. Projecten van gemeenschappelijk belang die in het kader van het programma zijn gestart, worden uitvoerig beschreven in het IDABC-werkprogramma.
Horizontale maatregelen zijn bedoeld om projecten van gemeenschappelijk belang te steunen maar ook e-overheid in het algemeen. Het gaat daarbij in de eerste plaats om het ter beschikking stellen en het onderhoud van infrastructuurdiensten voor overheidsdiensten in de Gemeenschap. In het kader hiervan worden technologie- en software-oplossingen geboden en wordt gezorgd voor het onderhoud; hieronder vallen netwerkdiensten, beveiligingsdiensten en richtsnoeren. In de tweede plaats wordt met deze maatregelen het initiatief genomen tot het verstrekken van horizontale pan-Europese e-overheidsdiensten aan bedrijven en burgers en worden deze mogelijk gemaakt en ter beschikking gesteld, met inbegrip van de bijbehorende organisatorische en coördinatieaspecten. Horizontale maatregelen worden over het algemeen uitgevoerd door het directoraat-generaal Informatica in nauwe samenwerking met andere diensten van de Commissie onder toezicht van het IDABC-beheerscomité. Horizontale maatregelen die in het kader van het programma zijn ingevoerd worden uitvoerig beschreven in het IDABC-werkprogramma.
Bij de evaluatie werden verschillende onderzoeksmethoden gehanteerd, namelijk desk research, online-enquêtes, interviews, een doelgroepvergadering met de leden van het IDABC-beheerscomité alsmede casestudies, waarbij een zeer uiteenlopende groep belanghebbenden betrokken was, in totaal bijna 300 vertegenwoordigers van sectorale comités, het IDABC-beheerscomité en EU-diensten.
De evaluatie was vooral gericht op de volgende punten:
- relevantie : in hoeverre zijn de doelstellingen en acties van het IDABC-programma relevant geweest met betrekking tot behoeften en prioriteiten die zich voortdurend ontwikkelen op zowel nationaal als EU-niveau, vooral de behoeften en prioriteiten met betrekking tot i2010 en meer in het algemeen die welke zijn vastgesteld in de doelstellingen van Lissabon? In hoeverre levert het programma een bijdrage aan de verwezenlijking van de overkoepelende beleidsdoelstellingen?
- efficiëntie : hoe economisch worden de verschillende inputs en maatregelen omgezet in outputs en resultaten? Welke aspecten van het programma zijn het meest efficiënt of inefficiënt, met name wat betreft de middelen die zijn ingezet?
- doelmatigheid : in hoeverre hebben de resultaten en effecten van het IDABC-programma de specifieke en algemene doelstellingen ondertussen verwezenlijkt? Zijn er aspecten die meer of minder doelmatig zijn dan andere en zo ja, welke lering kan hieruit worden getrokken?
- nut : wat is het nut van de reeds bereikte en te verwachten acties, resultaten en effecten van het IDABC-programma voor de behoeften van de doelgroepbevolking?
- duurzaamheid : in hoeverre is de financiële en operationele duurzaamheid van de infrastructuurdiensten gewaarborgd? In hoeverre is de duurzaamheid van horizontale pan-Europese e-overheidsdiensten en projecten van gemeenschappelijk belang gewaarborgd?
- samenhang : in hoeverre maken de acties deel uit van een totaalaanpak in het kader van het programma en in hoeverre zijn synergiëen tot stand gebracht tussen de acties van het programma en andere activiteiten van de Gemeenschap op het gebied van pan-Europese e-overheidsdiensten en infrastructuurdiensten? Indien relevant, in hoeverre hebben de acties ook een weerslag op andere economische, maatschappelijk of milieubeleidsgebieden?
Afgezien van de specifieke vragen in verband met deze evaluatiekwesties werden ook twee horizontale vraagstukken op tafel gelegd die betrekking hadden op
- de huidige stand van zaken wat betreft de voortgang die geboekt is bij de acties die gefinancierd zijn door het IDABC-programma, en
- de coördinatie met en betrokkenheid van de lidstaten.
De conclusie in het evaluatieverslag luidt dat het IDAB-programma bijdraagt aan het i2010-initiatief om de Europese overheidssector te moderniseren door het gebruik van geavanceerde informatie- en communicatietechnologie te bevorderen, gemeenschappelijke oplossingen en diensten te ontwikkelen en een platform te verschaffen voor de uitwisseling van goede praktijken tussen overheden. Voorts is het programma aangepast aan de veranderende Europese beleidsprioriteiten die geformuleerd werden op de ministeriële conferenties van Manchester en Lissabon i door de maatregelen te integreren in het actieplan e-Overheid i en door verschillende acties te starten in overeenstemming met het actieplan zoals e-aanbesteding (met inbegrip van elektronisch bestellen en factureren) en elektronische handtekeningen. IDABC wordt nu beschouwd als een erkende gesprekspartner voor grensoverschrijdende interoperabiliteit. Het programma heeft bijgedragen aan negen sectorale beleidsdoelstellingen met bijzondere nadruk op gezondheidszorg en consumentenbescherming, statistiek, werkgelegenheid en sociale zaken en landbouw i.
Volgens de geraadpleegde belanghebbenden heeft het programma zijn doelstellingen geleidelijk steeds efficiënter kunnen verwezenlijken. Opgemerkt werd dat het programma in 2005 belangrijke vertraging opliep als gevolg van het langdurige aanbestedingsproces voor bepaalde acties. Deze vertraging is gedeeltelijk ingelopen, mede dankzij de flexibiliteit van het lopende werkprogramma, met name voor de herverdeling van de begrotingsmiddelen tussen de acties.
Voorts wordt de verschuiving van het evenwicht tussen de financiering van projecten van gemeenschappelijk belang en van horizontale maatregelen, die een rechtstreekse weerspiegeling vormt van de afnemende behoefte aan financiering voor projecten van gemeenschappelijk belang, in het evaluatieverslag onderstreept als een belangrijke ontwikkeling. Deze verschuiving kon worden voorzien omdat de meeste communautaire beleidsinitiatieven momenteel in meer of mindere mate ICT-oplossingen vereisen en nu dan ook de bijbehorende kosten voor hun rekening moeten nemen i.
Het evaluatieteam concludeerde dat de in het kader van IDABC gefinancierde acties over het geheel genomen hebben bijgedragen aan de opzet van gemeenschappelijke infrastructuurdiensten voor grensoverschrijdende uitwisseling van informatie tussen overheden en dat de door het IDABC gefinancierde studies hebben aangetoond dat deze over een hoge toegevoegde waarde beschikken. Volgens verschillende belanghebbenden had de totale doelmatigheid van het programma nog verder kunnen worden verhoogd als van meet af aan een top-down strategie i zou zijn gevolgd. Een dergelijke strategie zou echter beperkt zijn gebleven tot de draagwijdte van het IDABC-programma als zodanig. De verschillende beleidssectoren die de projecten van gemeenschappelijk belang uitvoeren, werken echter op de gebieden waarvoor zij bevoegd zijn en een strategie hebben uitgestippeld.
Voorts werd vastgesteld dat de resultaten en invoering van de acties niet systematisch aan de verschillende belanghebbenden worden meegedeeld .
De evaluatoren constateerden dat het programma beantwoordt aan de behoeften van de EU-overheden en dat geen enkel ander programma voorziet in de behoeften voor de ontwikkeling van gemeenschappelijke interoperabiliteitsinstrumenten voor grensoverschrijdende e-overheidsdiensten. Leden van het IDABC-beheerscomité merkten op dat het programma een stuwende kracht kan zijn op het gebied van e-overheid, zelfs op nationaal niveau. Wat ondernemingen en burgers betreft, stelden de evaluatoren vast dat het IDABC-programma op een meer indirecte manier tegemoet kwam aan hun behoeften omdat het subsidiariteitsbeginsel in feite betekent dat ter zake relevante diensten door de lidstaten moeten worden geleverd.
De Europese Commissie heeft mechanismen opgezet waar belanghebbenden contact met elkaar kunnen opnemen, met inbegrip van bijeenkomsten, workshops, fora en blogs maar de evaluatoren merkten dat nog meer inzicht nodig was in de behoeften en vragen van de belanghebbenden.
Hoewel in een sectorale context, uitgaande van specifieke sectorale rechtsgrondslagen, wordt gezorgd voor de financiële en operationele duurzaamheid van projecten van gemeenschappelijk belang, kan op dit moment alleen via een communautair programma worden gezorgd voor de duurzaamheid van horizontale IDABC-maatregelen. Besluiten met betrekking tot duurzaamheid zijn afhankelijk van het feitelijke gebruik en het nut van een maatregel. Met dit fundamentele element dient derhalve rekening te worden gehouden bij de tenuitvoerlegging van een vervolgprogramma.
Voorts kwam uit de evaluatie naar voren dat een correcte verdeling van de beschikbare middelen tussen de ontwikkeling van nieuwe toepassingen en het onderhoud van de bestaande toepassingen een belangrijke punt is voor de lidstaten, waarmee dan ook rekening moet worden gehouden bij een vervolgprogramma.
De externe samenhang van het programma ten aanzien van andere communautaire activiteiten op het gebied van e-overheid wordt steeds beter. De samenwerking tussen het IDABC-programma en het Programma ter ondersteuning van het ICT-beleid als onderdeel van het kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie (CIP ICT PSP) i laat sedert de tussentijdse evaluatie een verbetering zien. Toch zijn tal van belanghebbenden onvoldoende op de hoogte van de synergieën en het complementaire karakter van de verschillende programma’s en acties.
De sectoroverschrijdende integratie van horizontale maatregelen wordt wat de interne samenhang betreft als adequaat beschouwd, terwijl de samenhang tussen projecten van gemeenschappelijk belang en horizontale maatregelen voor verbetering vatbaar is. Anderzijds worden horizontale maatregelen buiten de projecten van gemeenschappelijk belang ook gebruikt in de bredere context van het IDABC-programma.
Volgens de vijfde herziening van het werkprogramma werd steun verleend aan 54 acties, 22 projecten van gemeenschappelijk belang en 32 horizontale maatregelen waarmee in totaal ongeveer 110 miljoen euro is gemoeid (ongeveer 20 miljoen euro voor projecten van gemeenschappelijk belang en ongeveer 90 miljoen euro voor horizontale maatregelen).
In de evaluatie wordt vastgesteld dat de acties goed zijn ontwikkeld en uitgevoerd en dat zich tot op heden geen belangrijke problemen hebben voorgedaan. Toch bleek de tenuitvoerlegging van een aantal acties enigszins achter te liggen op schema. Vertragingen bij sommige horizontale maatregelen kunnen deels worden verklaard door de omstandigheden die worden beschreven in punt 5.2.
De meeste IDABC-acties waren nog aan de gang toen het evaluatieverslag werd afgerond zodat het gebruik ervan niet volledig kon worden beoordeeld. De evaluatoren stelden vast dat de reeds uitgevoerde acties in brede kring werden gebruikt en verklaarden dat belanghebbenden ervan overtuigd waren dat de lopende acties ook na de tenuitvoerlegging zullen worden gebruikt.
De lidstaten spelen een belangrijke rol bij het aansturen van het programma en bij het doen van suggesties wat betreft de toekomstige koers. Omdat nationale overheden vertegenwoordigd zijn in het beheerscomité van het IDABC-programma en in de talrijke deskundigengroepen is het programma ook een forum voor de coördinatie van nationaal e-overheidsbeleid. De strategische afstemming tussen nationale en Europese prioriteiten is echter niet altijd optimaal omdat grensoverschrijdende interoperabiliteit in tal van lidstaten momenteel niet de hoogste prioriteit krijgt.
Op operationeel niveau met betrekking tot het programmabeheer werd in de evaluatie vastgesteld dat lidstaten de afgelopen jaren tal van suggesties hebben gedaan voor de toekomstige koers van het programma en dat met deze suggesties zoveel mogelijk rekening is gehouden, ook al hebben de lidstaten zelf maar een gering aantal acties ondernomen. Anderzijds waren de lidstaten van mening dat de manier waarop de lidstaten en de Commissie gezamenlijk gebruik maken van informatie over het lopende werkprogramma en afzonderlijke acties in aanmerking komt voor verbetering.
Over het geheel genomen wordt in de evaluatie geconcludeerd dat het programma in overeenstemming is met de prioriteiten van het e-overheidsbeleid van de Europese Commissie, dat het een unieke rol speelt bij de Europese instrumenten ter bevordering van de Europese integratie door interoperabele overheden en op koers ligt wat betreft de tenuitvoerlegging.
Inspanningen om de efficiëntie en de doelmatigheid van het programma te verhogen zouden zich moeten concentreren op:
- het strategisch klimaat waarin het programma moet werken i
- de instrumenten voor communicatie met belanghebbenden i
- de ontwikkeling van methoden om toezicht te houden i
Voorts wordt er in de evaluatie voor gepleit bij toekomstige programma’s passende contractuele kaders op te zetten om het risico te vermijden van vertraging bij de start van acties i.
Volgens de evaluatie moet het programma een beter profiel krijgen om de politieke status ervan te verhogen en de nationale betrokkenen meer bewust te maken van het bestaan ervan i.
In de context van het voorstel voor een IDABC-vervolgprogramma, ISA i, stelde de Commissie de lidstaten voor leden voor het beheerscomité voor te dragen op het niveau van hoofd nationale voorlichting. Dit is in overeenstemming met de evaluatie waarin de aanbeveling wordt gedaan het IDABC-beheerscomité te versterken door participatie op een hoger niveau van diegenen die verantwoordelijk zijn voor het beleid en het organisatorisch beheer.
In nauwe samenwerking met de lidstaten werkt de Commissie momenteel aan de ontwikkeling van een Europese interoperabiliteitsstrategie (EIS) die de basis zal vormen voor het ISA-programma. Afgezien van de EIS zal het ISA-programma gebaseerd zijn op het Europees interoperabiliteitskader (EIF), waaraan momenteel de laatste hand wordt gelegd. Dit sluit aan op de evaluatie, waarin de aanbeveling wordt gedaan dat de Commissie een strategisch kader opzet gebaseerd op een probleemanalyse van interoperabiliteit en de uitwisseling van gegevens in Europa, dat een analyse van de belanghebbenden omvat alsmede een visie en strategische omschrijving van doelstellingen i.
De in de EIS vastgestelde prioriteiten zullen worden omgezet in concrete acties die de basis zullen vormen van het lopende ISA-werkprogramma dat de volledige duur van het programma bestrijkt (zes jaar). In dit werkprogramma zal in nauwe samenwerking met de lidstaten de toewijzing van de middelen aan de verschillende prioriteiten worden gedefinieerd en vastgelegd, evenals de ontwikkelings- en operationele activiteiten i.
De evaluatie belicht het belang van passende mechanismen voor communicatie en raadpleging met het oog op interactie met de belanghebbenden, met name de beleidssectoren en de lidstaten maar ook de ICT-industrie. Deze mechanismen zouden bijvoorbeeld gebruikt kunnen worden om de duurzaamheid van de verschillende acties met de lidstaten te bespreken i.
De Commissie zal de communicatie-inspanningen van het IDABC-programma voortzetten en versterken in het toekomstige ISA-programma. Afhankelijk van de prioriteiten en activiteiten van het programma zal een communicatiestrategie worden ontwikkeld, gericht op de verschillende belanghebbenden i, zoals overheden op de verschillende niveaus, het bedrijfsleven, normalisatie-instanties en open-sourcegemeenschappen. De Commissie zal deze belanghebbenden betrekken bij de activiteiten van het ISA-programma afhankelijk van de thema's in kwestie en daarbij gebruik maken van de meeste passende mechanismen voor communicatie en raadpleging. Zij zal hiertoe bijeenkomsten, workshops en conferenties organiseren en haar activiteiten op het gebied van voorlichting voortzetten. De Commissie zal tevens gebruik maken van online-platforms, die de opzet van brede gemeenschappen mogelijk maken, en fora opzetten voor discussies tussen en met belanghebbenden. De Commissie zal waar nodig meer gebruik maken van openbare raadplegingen om ervoor te zorgen dat de relevante groepen belanghebbenden uitgebreid bij de besluitvorming worden betrokken i.
In het ISA-voorstel i heeft de Commissie de indicatoren gedefinieerd voor de algemene en specifieke doelstellingen van het ISA-programma en voor de verwachte resultaten. Deze indicatoren zullen het uitgangspunt vormen voor de Commissie om de prestaties te meten van het toekomstige ISA-programma. Dit is in overeenstemming met de aanbeveling in de evaluatie die stelt dat de Commissie een instrument moet creëren om toezicht te houden op het programma gebaseerd op de strategische doelstellingen van de acties die ze financiert i.
Om toezicht te kunnen houden op afzonderlijke acties heeft de Commissie in het toekomstige ISA-programma bepaald dat de fases en mijlpalen van een actie worden afgestemd op de interne methodes die de Commissie hanteert voor het beheer van ICT-projecten. Deze methode zal het voortdurende toezicht op en de meting van ISA-projecten vergemakkelijken evenals de periodieke voorlichting van belanghebbenden over de stand van zaken van lopende acties, bijvoorbeeld op basis van de prestatie-indicatoren die aan het begin van de acties zijn vastgesteld. Online-verslaglegging zoals momenteel gebruikt wordt bij het IDABC-programma zal worden voortgezet en versterkt met behulp van een oplossing voor voortdurend toezicht. Deze activiteiten zijn in overeenstemming met de aanbeveling in de evaluatie die stelt dat belanghebbenden periodiek op de hoogte moeten worden gebracht van de stand van zaken bij lopende acties i, met inbegrip van de duurzaamheidsaspecten i. Tot slot zullen de voorschriften voor openbare aanbestedingen in acht worden genomen bij de uitvoering van acties, waarbij de Commissie zal trachten ervoor te zorgen dat de nodige contractuele kaders aanwezig zijn wanneer het ISA-programma van start gaat i.
Voor de evaluatie van het toekomstige programma en de bijbehorende acties zal de Commissie gebruik blijven maken van haar bestaande en beproefde evaluatieprocessen en methoden.
Verschillende conclusies en aanbevelingen in de evaluatie steunen duidelijk de koers die de Commissie met het ISA-programma heeft ingeslagen.
Het gaat hier met name om de aanbevelingen over de betrokkenheid van de vertegenwoordigers van de lidstaten op hoger niveau bij het beheer van het programma en het uitwerken van een strategisch kader, die volledig geïntegreerd zijn in het voorstel van de Commissie voor het ISA-programma.
Andere aanbevelingen zoals de omschrijving van een strategie inzake een beheers- en communicatiestrategie voor de belanghebbenden en van een systeem voor toezicht worden door de Commissie als een absolute voorwaarde beschouwd voor een succesvolle uitvoering van het ISA-programma.
De Commissie zal bij de tenuitvoerlegging van het ISA-programma evenals bij de acties die nog moeten worden uitgevoerd in de resterende periode van het IDABC-programma, voor zover dit mogelijk is binnen de huidige termijn, rekening houden met alle aanbevelingen.
eur-lex.europa.eu/LexUriServ:52008PC0583:EN:NOT