Toelichting bij COM(2008)312 - Internationale uitdaging van nucleaire veiligheid en nucleaire beveiliging - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2008)312 - Internationale uitdaging van nucleaire veiligheid en nucleaire beveiliging. |
|---|---|
| bron | COM(2008)312   |
| datum | 22-05-2008 |
|
52008DC0312
Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement - De internationale uitdaging van nucleaire veiligheid en nucleaire beveiliging /* COM/2008/0312 def. */
[afbeelding - zie origineel document] COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN
COM(2008) 312 definitief
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT
De internationale uitdaging van nucleaire veiligheid en nucleaire beveiliging
(door de Commissie ingediend)
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT
De internationale uitdaging van nucleaire veiligheid en nucleaire beveiliging
Inhoudsopgave
- Inleiding
- Brussel, 22.5.2008
- 2. DE VERSPREIDING VAN KERNENERGIE
- 3. NUCLEAIRE VEILIGHEID
- 3.1. Ervaringen met het Tacis-programma voor nucleaire veiligheid
- 3.2. Nieuwe projecten op het gebied van nucleaire veiligheid
- 3.3. Andere instrumenten
- 4. NUCLEAIRE BEVEILIGING EN NON-PROLIFERATIE
- 4.1. Huidige situatie
- 4.2. Toekomstige activiteiten
- 5. MEERWAARDE VAN DE EU
- 6.1. Strategische en geografische criteria
- 6.2. Technische criteria
- 7. CONCLUSIES
De Tsjernobyl-ramp van 1986 heeft laten zien hoe fataal de gevolgen kunnen zijn, wanneer landen met een tekortschietende veiligheidscultuur en een inadequaat kader voor exploitatieveiligheid en regelgeving er gebrekkig ontworpen kerncentrales op na houden.
Het aantal kerncentrales zal waarschijnlijk nog toenemen, doordat veel landen de continuïteit van de energievoorziening willen verbeteren door diversifiëring van het energieaanbod, in het streven te kunnen blijven concurreren ook nu de olieprijzen een recordhoogte bereiken, of om de uitstoot van broeikasgassen te beperken of te elimineren.
Deze mededeling geeft een overzicht van de uitdagingen op veiligheids- en beveiligingsgebied die het gevolg zijn van de toenemende geografische verbreiding van kernenergie, en doet aanbevelingen inzake:
1. belangrijke punten waarop de EU een meerwaarde kan bieden;
2. een werkprogramma dat op geografische en technische prioriteiten gebaseerd is;
3. mogelijke elementen van een pakket op het gebied van nucleaire veiligheid en nucleaire beveiliging waarmee derde landen bijstand kan worden geboden.
Kernenergie is in een aantal ontwikkelde landen een standaardonderdeel van de energiemix, en enkele ervan streven naar uitbreiding van het gebruik ervan. Rusland en China hebben bijvoorbeeld beide aangekondigd hun capaciteit voor de opwekking van kernenergie tussen nu en 2020 met meer dan 20 GW te willen vergroten. Rusland verkoopt ook steeds meer nucleaire technologie: het heeft kerncentrales verkocht naar China en India (momenteel in aanbouw) en onlangs een contract gesloten voor de bouw van een kerncentrale in Bulgarije.
Enkele landen die nu nog geen gebruik maken van kernenergie, hebben belangstelling getoond voor de bouw van een kerncentrale. Sommige daarvan liggen niet ver van de EU, bijvoorbeeld Jordanië, Egypte, Tunesië, Algerije, Marokko en Wit-Rusland, terwijl andere verder weg zijn gelegen, zoals Saoedi-Arabië, de Verenigde Arabische Emiraten, Vietnam, Thailand, Chili en Venezuela. Ook de Arabische Liga en de Samenwerkingsraad van de Golfstaten bevorderen het gebruik van kernenergie door hun leden. Sommige van deze landen liggen in geopolitieke risicogebieden. De problemen rond de nucleaire ontwikkelingen in Iran zijn bijvoorbeeld welbekend.
De EU heeft een goed ontwikkelde nucleaire industrie en kan dankzij haar langdurige ervaring op dit gebied samenwerken met partners die een kerncentrale bouwen of willen bouwen. Zo kan zij erop toezien dat bij alle werkzaamheden de strengste veiligheids- en beveiligingsnormen in acht worden genomen. Veiligheid en non-proliferatie moeten worden beschouwd als de twee onderling verbonden pijlers van het EU-beleid op dit gebied.
Toen de Sovjet-Unie in 1991 uiteenviel, beschikten sommige van de nieuwe onafhankelijke staten over kerncentrales van uiteenlopende leeftijd en ontwerp. Zij hadden echter niet de economische middelen, de onafhankelijke beheerscapaciteit of het veiligheidsbeleid om de centrales op westers veiligheidspeil te brengen. De IAEA kreeg de opdracht de tekortkomingen op het gebied van nucleaire veiligheid in Midden-Europa en de nieuwe onafhankelijke staten in kaart te brengen. Om deze problemen aan te pakken, werd in het kader van Tacis een programma voor nucleaire veiligheid ingesteld, waarbij rekening werd gehouden met de strategie die in 1992 in München door de G7 was goedgekeurd i.
De bijstand die sinds 1991 via het Tacis-programma voor nucleaire veiligheid is verleend, vooral aan Rusland en Oekraïne en in mindere mate aan Kazachstan en Armenië, moet worden voortgezet. Er is behoefte aan consolidatie, en enkele traditionele vormen van bijstandsverlening, zoals aan de regelgevende autoriteiten, zullen in de nabije toekomst gehandhaafd moeten blijven. De bijstand ter plaatse voor kerncentrales ontwikkelt zich in de richting van de veiligheid van de exploitatie en zal eveneens moeten worden voortgezet.
Het is belangrijk in Rusland de ontwikkelingen te blijven volgen betreffende de reactoren van de eerste generatie, die niet aan de huidige internationaal erkende normen voor nucleaire veiligheid voldoen en die volgens de EU niet op economisch verantwoorde wijze kunnen worden gemoderniseerd. Deze kwestie zal aan de orde moeten worden gesteld in de context van de elektriciteitshandel tussen de systemen van UCTE en IPS/UPS. Het streven is dat Rusland zich verbindt tot snelle sluiting van deze reactoren.
Het opruimen van het afval van de noordelijke vloot (Noordwest-Rusland) wordt voortgezet. De ontmanteling en opslag van radioactief afval van nucleaire onderzeeërs, ijsbrekers, drijvende bases en bases op het land zorgen voor ernstige technische en financiële problemen. De EG heeft via het Tacis-programma voor nucleaire veiligheid 40 miljoen euro uitgetrokken voor het onderdeel kernenergie van het Milieufonds voor de Noordelijke Dimensie (NDEP) en heeft in het gebied diverse projecten en studies uitgevoerd. De EG heeft het voornemen de financiering voort te zetten.
In Oekraïne is de EU een grote donor van het Fonds voor de inkapseling van Tsjernobyl, waaraan zij tot dusver circa 240 miljoen euro heeft bijgedragen, en de nucleaireveiligheidsrekening, waaruit projecten in verband met de buitenbedrijfstelling van de centrale worden gefinancierd. Beide fondsen worden door de EBWO beheerd. Daarnaast voert de Commissie nog andere projecten uit, waaronder het ICSRM (industrieel complex voor het beheer van vast radioactief afval), dat door Tacis voor circa 50 miljoen euro wordt gefinancierd. Verdere toezeggingen zijn nodig voor de financiering van de projecten in het kader van het fonds voor de inkapseling van Tsjernobyl en de nucleaireveiligheidsrekening. Via de Euratom-leningfaciliteit is een lening van 83 miljoen USD verstrekt ter financiering van het programma voor de modernisering van de eenheden Rovno 4 en Chmelnitski 2 (het K2R4-project). Net als in het geval van Rusland zal ook in Oekraïne de steun aan de regelgevende autoriteiten de komende tijd worden voortgezet. De bijstand ter plaatse voor kerncentrales ontwikkelt zich in de richting van de veiligheid van de exploitatie en zal moeten worden voortgezet.
Het in 2005 met Oekraïne ondertekende memorandum van overeenstemming i over energie voorziet in een beoordeling van de veiligheid van de Oekraïense kerncentrales. Onlangs is daarvoor een gezamenlijk project van de Commissie, de IAEA en Oekraïne van start gegaan, dat grotendeels via het instrument voor samenwerking op het gebied van nucleaire veiligheid wordt gefinancierd. De EU stelt als voorwaarde voor steun aan de toetreding van Oekraïne tot de Energiegemeenschap dat de nucleaire veiligheid van alle operationele kerncentrales in Oekraïne als bevredigend moet zijn beoordeeld. Verbetering van de veiligheid van deze centrales is ook een verplichting van de Oekraïense autoriteit overeenkomstig het contract voor de Euratom-lening voor K2R4.
De kerncentrale van Medzamor in Armenië, een centrale volgens Sovjetontwerp van de eerste generatie, werd in 1988 door een zware aardbeving beschadigd en vervolgens gesloten. In verband met een energietekort besloot de regering echter eenheid 2 van Medzamor in 1995 te heropenen. De EU oefent druk uit op de Armeense regering om zich vast te leggen op een datum voor de sluiting van Medzamor, maar heeft ook samen met andere donoren in IAEA-verband zo’n 25 miljoen euro bijgedragen voor de meest dringende veiligheidsaanpassingen. De regering heeft inmiddels aangegeven de centrale in 2016 te willen sluiten. Deze datum is voor de internationale gemeenschap onaanvaardbaar, en de EU blijft er dan ook bij de regering op aandringen de centrale eerder te sluiten. Om met name in de zuidelijke Kaukasus de risico’s van het in bedrijf houden van de centrale te verminderen, blijft echter bijstand nodig voor de meest dringende aanpassingen om het veiligheidsniveau op korte termijn te verbeteren.
Naar aanleiding van een verzoek van de Kazachstaanse regering aan de internationale gemeenschap heeft een groep internationale donoren onder leiding van de IAEA een beoordelingsplan opgesteld voor het testterrein voor kernwapens in Semipalatinsk. De diensten van de Commissie hebben aan deze werkzaamheden actief bijgedragen en naar aanleiding hiervan is een Commissieproject opgezet voor het inspecteren van het terrein. Bovendien blijft de Commissie een bijdrage leveren aan de financiering van projecten voor de buitenbedrijfstelling van de kerncentrale van Aktau.
De Commissiediensten blijven een actieve bijdrage leveren aan de Groep nucleaire veiligheid en beveiliging van de G8 (NSSG), die de werkzaamheden van de in 1992 opgerichte Werkgroep nucleaire veiligheid van de G7 (NSWG) heeft overgenomen. Deze werkgroep heeft het programma opgesteld voor de door de internationale gemeenschap te financieren aanpassingen om de nucleaire veiligheid in de nieuwe onafhankelijke staten en de Midden- en Oost-Europese landen op een hoger peil te brengen. In 1995 zorgde de NSWG voor de totstandkoming van het memorandum van overeenstemming tussen Oekraïne, de G7 en de Commissie dat leidde tot de sluiting van de laatste nog operationele reactor van Tsjernobyl in december 2000. De groep heeft een belangrijke rol gespeeld bij het verkrijgen van aanvullende toezeggingen voor de financiering van de systematische kostenverhogingen van de Tsjernobyl-projecten en speelt een leidende rol bij internationale initiatieven op het gebied van nucleaire veiligheid en beveiliging.
Het feit dat enkele van onze partners overwegen een nucleair programma te starten of hun huidige activiteiten uit te breiden, vormt voor de EU een nieuwe uitdaging.
De meeste “ontwikkelingslanden” die met de opwekking van kernenergie willen beginnen, beschikken nog niet over de nodige wet- en regelgevende infrastructuur die kan waarborgen dat veiligheid een kernbegrip is bij besluiten inzake ontwerp, bouw en bedrijfsvoering. Bovendien hebben deze landen vaak niet de noodzakelijke deskundigheid of een passende industriële infrastructuur. Deze feiten vormen wat nucleaire veiligheid en beveiliging betreft een uitdaging die voor de EU voorwerp van zorg is. Sommige landen die al over een kernenergieprogramma beschikken, met name de landen die snelle uitbreiding daarvan overwegen, zullen wellicht ook aanzienlijke externe steun nodig hebben.
Toen het nucleaireveiligheidsprogramma van Tacis in 2006 eindigde, werd een nieuw instrument voor samenwerking op het gebied van nucleaire veiligheid ingevoerd. Dat instrument is van wereldwijde toepassing en vormt een uitbreiding van de activiteiten van de Commissie op het gebied van nucleaire veiligheid en veiligheidscontrole. Voor dit instrument is voor de periode 2007–2013 een bedrag van circa 524 miljoen euro beschikbaar i. Daarnaast blijft voor Rusland, Oekraïne en Armenië de Euratom-leningfaciliteit operationeel.
Naarmate de behoefte aan bijstand in Rusland en Oekraïne afneemt en in landen buiten de nieuwe onafhankelijke staten nieuwe behoeften ontstaan, moet de Commissie opnieuw de prioriteiten beoordelen voor haar activiteiten op het gebied van nucleaire veiligheid en beveiliging in derde landen i. De doelstellingen voor de toekomstige bijstand aan en samenwerking met derde landen kunnen als volgt worden samengevat:
- verbetering van de nucleaireveiligheidscultuur (ook in de fasen van ontwerp en bedrijfsvoering);
- verbetering van de bescherming tegen ioniserende straling;
- aanpakken van problemen met radioactief afval en afgewerkte splijtstof;
- bijstand bij de tenuitvoerlegging van maatregelen op het gebied van veiligheidscontrole.
Bij het opzetten van programma’s en projecten om deze doelstellingen te bereiken, wordt rekening gehouden met de beperkingen die worden opgelegd door de beschikbare financiële en personele middelen.
De EU beschikt voor het ontwikkelen van haar samenwerkingsactiviteiten over diverse andere middelen. Nucleaire veiligheid en beveiliging vallen onder het Euratom-Verdrag, op grond waarvan de Commissie met de goedkeuring van de Raad internationale overeenkomsten op dit gebied kan sluiten i: overeenkomsten ter bevordering van de samenwerking inzake het vreedzaam gebruik van kernenergie en nucleair onderzoek zijn met een aantal landen gesloten, waaronder Australië, Canada, Zwitserland, de Verenigde Staten, Japan, Argentinië, Oekraïne en Oezbekistan.
De EU heeft voorts overeenkomsten op het gebied van nucleaire veiligheid gesloten met landen als Oekraïne en Kazachstan. Ook is de Gemeenschap partij bij een toenemend aantal internationale overeenkomsten met derde landen en versterkt zij haar samenwerking met internationale organisaties, met name de IAEA, om non-proliferatie, nucleaire veiligheid en beveiliging te bevorderen.
Bovendien kan het beleid van de Gemeenschap voor nucleair onderzoek en onderwijs/opleiding, met inbegrip van het Euratom-kernsplijtingsprogramma dat deel uitmaakt van het zevende kaderprogramma, beschikken over middelen voor indirecte en directe activiteiten van het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek (GCO). Dit biedt de mogelijkheid voor een sterke synergie op het gebied van nucleaire veiligheid en beveiliging.
Nucleaire veiligheid (dat wil zeggen veilig ontwerpen, exploiteren en buiten bedrijf stellen van nucleaire installaties en reglementeren van de verwijdering van nucleair afval) kan niet los worden gezien van nucleaire beveiliging (de fysieke beveiliging van kerninstallaties, bestrijding van smokkel van nucleair materiaal, controle van weesbronnen, detectiecapaciteit, noodrespons).
Aangezien bepaalde materialen, apparatuur en nucleaire installaties voor tweeërlei gebruik (civiel en militair) geschikt zijn i, kan de uitbreiding van het gebruik van kernenergie het risico van proliferatie vergroten i. Bovendien bestaat de ernstige bezorgdheid dat niet-statelijke actoren vreedzame nucleaire technologieën zouden kunnen misbruiken voor terroristische of criminele doeleinden. Het bestrijden van de smokkel van kernmateriaal vereist een uitbreiding van de capaciteit op nationaal, regionaal en internationaal niveau.
Om de beveiligingsrisico’s op nucleair gebied aan te pakken, is onlangs een aantal initiatieven opgestart ter versterking van de verificatiemechanismen van de IAEA, de voorschriften voor de controle op de uitvoer van kernmateriaal, het toezicht aan de grens en de “multilateralisering” van de splijtstofcyclus i. De gemeenschappelijk verklaring over intensievere samenwerking die momenteel door de Commissie en de IAEA wordt opgesteld, beoogt eveneens een algemene vermindering van de beveiligingsrisico’s op het gebied van kernenergie.
De EU heeft aan bovengenoemde maatregelen steun verleend door de in 2003 opgestelde strategie van de EU tegen de verspreiding van massavernietigingswapens en door haar volledige steun voor Resolutie 1540 van de VN-Veiligheidsraad van april 2004. Overeenkomstig de conclusies van de Raad Algemene Zaken en Externe Betrekkingen van 17 november 2003 neemt de EU ook in overeenkomsten met derde landen een non-proliferatieclausule op. Bovendien zal de Commissie stimuleren dat alle staten die een civiel kernenergieprogramma hebben of een dergelijk programma willen opzetten, overgaan tot ratificatie en tenuitvoerlegging van het Verdrag inzake de fysieke beveiliging van kernmateriaal en kerninstallaties (zoals gewijzigd te Wenen op 8 juli 2005).
Het Europees programma voor de bescherming van kritieke infrastructuur omvat tevens een externe dimensie. Deze voorziet in de sluiting van memoranda van overeenstemming en de uitwisseling van goede werkmethoden met derde landen om de beveiliging van kritieke infrastructuur te verbeteren.
Door middel van communautaire programma’s en gemeenschappelijke optredens van de Raad werkt de EU al sinds het begin van de jaren ’90 aan vermindering van het proliferatiegevaar, waarbij de nadruk speciaal ligt op de landen van het Gemenebest van Onafhankelijke Staten. De EU wil de wereldwijde risico’s en bedreigingen aanpakken door middel van het nieuwe stabiliteitsinstrument. Dat instrument betreft een aantal vraagstukken ter voorkoming van de verspreiding van massavernietigingswapens i. Het proliferatiegevaar is ook een aspect van de lopende herziening van de Europese veiligheidsstrategie.
Ook de beveiliging van de splijtstofvoorziening is een belangrijk aspect voor landen die over kerncentrales beschikken en landen die overwegen een kernenergieprogramma op te zetten. Langlopende leveringsrelaties zijn van belang voor zowel leveranciers als gebruikers van kernmaterialen, in het belang van een stabiele en voorspelbare werking van de markt. Euratom heeft met de belangrijkste leverancierslanden (bijvoorbeeld Australië, Canada, de VS, Kazachstan) samenwerkingsovereenkomsten gesloten die in regelmatig overleg tussen de partijen voorzien. De overeenkomsten bevatten ook clausules inzake “vreedzaam gebruik” van kernmaterialen en voorzien in maatregelen voor veiligheidscontrole die ook van toepassing blijven als kernmaterialen naar derde landen worden uitgevoerd.
De Commissie zal ernaar blijven streven dat de strengste normen met betrekking tot non-proliferatie, veiligheid en beveiliging, zoals die binnen de Gemeenschap worden ontwikkeld, ook internationaal in acht worden genomen i. De Gemeenschap moet openstaan voor intensievere samenwerking met derde landen om non-proliferatie, veiligheid en beveiliging te bevorderen. Bij onderhandelingen over en ondertekening van internationale Euratom-overeenkomsten zal de Gemeenschap erop aandringen dat haar partners tot alle relevante internationale verdragen toetreden. In dit verband moet worden opgemerkt dat de Commissie het voornemen heeft een specifieke mededeling aan de Raad en het Europees Parlement te publiceren over de bevoegdheden die het Euratom-Verdrag de Gemeenschap toekent op het gebied van nucleaire non-proliferatie.
Elk land dat kernenergie wil toepassen voor civiele doeleinden en de internationaal erkende veiligheids- en beveiligingseisen strikt in acht wil nemen, staat voor de uitdaging capaciteit te moeten ontwikkelen (zowel personele en financiële middelen als infrastructuur) en het nodige wetgevende en institutionele kader te moeten opzetten om aan de internationale verplichtingen te kunnen voldoen. De EU kan via haar instellingen en de lidstaten een aanzienlijke bijdrage leveren, op basis van haar uitgebreide ervaring met kernenergie, de tenuitvoerlegging van het nucleaireveiligheidsprogramma van Tacis (zie boven) en de reeks instrumenten waarover zij kan beschikken.
De bijdrage van de Commissie richt zich uitsluitend op activiteiten ter verbetering van de nucleaire veiligheid en beveiliging, waaronder studies, formulering van wetgeving en institutionele opbouw. Bij bestaande kerncentrales wordt in enkele uitzonderingsgevallen tevens aandacht geschonken aan apparatuur en uitrusting. Opleiding op het gebied van veiligheid, beveiliging en non-proliferatie moet bijzondere aandacht krijgen, omdat in de betrokken landen een gebrek bestaat aan goed opgeleid personeel op die gebieden. Pakketten ondersteuningsmaatregelen moeten worden ontwikkeld om de duurzaamheid van de maatregelen te waarborgen nadat de EU-steun is beëindigd.
6. PROGRAMMERINGSCRITERIA VOOR DE PERIODE 2007–2013
De samenwerking met de landen die Tacis-bijstand hebben ontvangen, wordt de komende tijd voortgezet. Voor andere landen zullen de financieringsprioriteiten afhangen van strategische, geografische en technische criteria.
Bij het opstellen van de prioriteiten voor bijstandsverlening op het gebied van nucleaire veiligheid en beveiliging moet rekening worden gehouden met de volgende strategische en geografische overwegingen:
- het geografische, strategische en geopolitieke belang van een land voor de EU, met inbegrip van de geografische nabijheid ervan, en de bijdrage die het instrument voor samenwerking op het gebied van nucleaire veiligheid en het stabiliteitsinstrument kunnen leveren aan de doelstellingen van het Europees nabuurschapsbeleid i;
- de bereidheid van een land om mee te werken en zijn prestaties op het gebied van non-proliferatie;
- de politieke stabiliteit van een land en met name zijn vermogen om gedurende langere tijd een financiële bijdrage te leveren.
Bij het vaststellen van de prioriteiten voor de samenwerking van de EG met derde landen moet technisch gezien met de volgende aspecten rekening worden gehouden:
- de urgentie van de problemen met betrekking i tot de veiligheid van de burgers en de installaties en de staat van de beveiliging;
- hoe snel een land een geloofwaardig kernenergieprogramma kan ontwikkelen.
De verschillende derde landen kunnen als volgt worden ingedeeld waar het gaat om hun ervaring met kernenergie en hun voornemens op dit gebied:
- landen die over een of meer operationele kerncentrales beschikken;
- landen met onderzoeksreactoren, die al dan niet van plan zijn een kernenergieprogramma ontwikkelen;
- landen die niet over een onderzoeksreactor beschikken, maar wel het voornemen hebben een kernenergieprogramma op te zetten.
Naast vraagstukken op het gebied van nucleaire veiligheid moeten sommige landen ook werken aan het verbeteren van de bescherming tegen ioniserende straling. Deze landen hebben ook behoefte aan bijstand bij het implementeren van maatregelen op het gebied van veiligheidscontrole.
Nu het gebruik van kernenergie zich geografisch steeds verder verbreidt, moet de EU voortbouwen op haar bestaande beleid en deskundigheid en samen met haar partners blijven streven naar toepassing van de strengste normen op het gebied van nucleaire veiligheid en beveiliging.
De Commissie zal samen met de partners nagaan wat voor bijstand kan worden verleend ter ondersteuning van de beste werkmethoden in het kader van reeds bestaande civiele kernenergieprogramma’s. Wanneer nieuwe kernenergieprogramma’s worden opgezet, zal zij erop toezien dat de veiligheids- en beveiligingsaspecten volledig in acht worden genomen in het besluitvormingsproces, bij de conceptie en uitvoering van de plannen en vervolgens bij de exploitatie van de centrales.