Toelichting bij COM(2003)154 - Evaluatie van de werkzaamheden van het Europees bureau voor fraudebestrijding (OLAF) - Verordening van het Europees Parlement en de Raad (EG) nr. 1073/1999 en van de Raad (Euratom) nr. 1074/1999 (Artikel 15)

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2003)154 - Evaluatie van de werkzaamheden van het Europees bureau voor fraudebestrijding (OLAF) - Verordening van het Europees ...
bron COM(2003)154 NLEN
datum 02-04-2003
Belangrijke juridische mededeling

|
52003DC0154

Verslag van de Commissie - Evaluatie van de werkzaamheden van het Europees bureau voor fraudebestrijding (OLAF) - Verordening van het Europees parlement en de Raad (EG) nr. 1073/1999 en van de Raad (Euratom) nr. 1074/1999 (Artikel 15) /* COM/2003/0154 def. */


VERSLAG VAN DE COMMISSIE - Evaluatie van de werkzaamheden van het Europees bureau voor fraudebestrijding (OLAF) - Verordening van het Europees parlement en de Raad (EG) nr. 1073/1999 en van de Raad (Euratom) nr. 1074/1999 (Artikel 15)

INHOUD

Ontwikkelingen in de strijd tegen fraude: kernpunten van de hervorming

Mandaat en methode

Opbouw van het evaluatieverslag

Inhoudsopgave

1.

1. OPERATIONELE TAKEN VAN HET BUREAU: EEN NIEUWE BENADERING


2.

1.1. Operationele taken


3.

1.1.1. Interne onderzoeken


4.

1.1.2. Externe onderzoeken


5.

1.2. Operationele samenwerkingsverbanden


6.

1.2.1. Samenwerking met de lidstaten


7.

1.2.2. Juridische bijstand en justitiële deskundigheid


8.

1.2.3. Coördinatie van werkzaamheden op communautair niveau


9.

1.2.4. Samenwerking binnen de Europese Unie en internationale samenwerking


10.

2. ALGEMENE TAKEN VAN DE COMMISSIE: BIJZONDERE DESKUNDIGHEID VAN HET BUREAU


11.

2.1. Strategie ter bestrijding van fraude


12.

2.2. Preventie


13.

2.2.1. Fraudebestendigheid


14.

2.2.2. Beroepsethiek


15.

2.2.3. Uitbreiding


16.

2.3. Anti-fraudewetgeving


17.

2.4. Versterking van de justitiële dimensie


18.

2.5. Instrumenten voor technische bijstand


19.

2.6. Taken op het gebied van vertegenwoordiging en samenwerking


20.

3. ONAFHANKELIJKHEID EN POSITIE BINNEN DE ORGANISATIE: GEMENGD STATUUT


21.

3.1. Personeel en organisatie


22.

3.1.1. Interne organisatie van het Bureau


23.

3.1.2. Personeelsleden van het Bureau


24.

3.2. Begroting van het Bureau


25.

3.3. Informatievoorziening en communicatie


26.

3.3.1. Informatievoorziening


27.

3.3.2. Communicatie


28.

3.3.3. Toegang tot documenten


29.

3.4. Controle van de onderzoeksfunctie


30.

3.4.1. Administratieve controle


31.

3.4.2. Politieke controle


32.

3.4.3. Rechterlijke toetsing


33.

3.5. Politieke verantwoordelijkheid en betrekkingen met het Comité van toezicht


34.

3.5.1. Politieke verantwoordelijkheid van de Commissie


35.

3.5.2. Betrekkingen met het Comité van toezicht


VOORUITZICHTEN

Consolidatie van de hervorming

Naar de instelling van een Europese openbare aanklager

BIJLAGEN - Overzicht van aanbevelingen

ONTWIKKELINGEN IN DE STRIJD TEGEN FRAUDE: KERNPUNTEN VAN DE HERVORMING

Met het oog op de bescherming van de financiële belangen van Europa dragen de Gemeenschap en de lidstaten op grond van de Verdragen een gedeelde verantwoordelijkheid. In dit verband beschikt de Commissie over ruime bevoegdheden in de strijd tegen fraude, corruptie en andere onwettige activiteiten die schade toebrengen aan de belangen van de Gemeenschappen. Zij bracht deze bevoegdheden in de loop der tijd onder bij een dienst voor fraudebestrijding. Deze werkwijze kwam ook tegemoet aan de bezorgdheid van het Europees Parlement en de Raad. Zij kwam tot uiting in de achtereenvolgende wijzigingen ter verbetering van de in 1988 ingevoerde structuur. In dat jaar werd binnen het secretariaat-generaal de coördinatie-eenheid voor fraudebestrijding (UCLAF) opgericht. Deze eenheid ressorteerde onder de voorzitter van de Commissie i. Door deze consolidatie kon het werkgebied van de dienst voor fraudebestrijding geleidelijk worden uitgebreid en ook de bescherming van andere belangen van de Gemeenschappen gaan omvatten, evenals de voorbereiding van initiatieven op het gebied van de bestrijding van bepaalde vormen van transnationale economische en financiële criminaliteit, waaronder vervalsingen, namaak of valsemunterij met de euro.

De oprichting van het Europees bureau voor fraudebestrijding (OLAF) vond plaats tijdens de crisis die uiteindelijk leidde tot het aftreden van de Commissie in maart 1999 en is een uitvloeisel van deze ontwikkeling. Deze hervorming vond plaats op initiatief van de Commissie en verliep in het tempo dat in december 1998 door de staatshoofden en regeringsleiders werd vastgesteld tijdens de Europese Raad van Wenen, en diende 'vóór de Europese Raad van Keulen' van juni 1999 te zijn afgerond. Om het interinstitutionele overleg te bevorderen, stelde het Duitse voorzitterschap in januari 1999 een beleidsgroep op hoog niveau in, bestaande uit vertegenwoordigers van het voorzitterschap, het Europees parlement en de Commissie i. De hervorming werd in minder dan een half jaar voltooid en was het resultaat van een consensus die was gericht op herstel van vertrouwen op het gevoelige gebied van de bescherming van de Europese overheidsfinanciën en de bestrijding van fraude i.

Commissie en wetgever kwamen overeen dat het nieuwe bureau, dat binnen de Commissie zou worden gehandhaafd, zou beschikken over functionele onafhankelijkheid met het oog op de uitoefening van zijn onderzoeksbevoegdheden op gemeenschapsniveau, zonder dat daarbij het evenwicht van verantwoordelijkheden tussen lidstaten en de Europese Gemeenschap in het geding zou komen. Tegelijkertijd kreeg het bureau een interinstitutionele taak op het gebied van preventie en bestrijding van ernstige gedragingen die afbreuk doen aan de geloofwaardigheid van de Europese overheidsdienst en de instellingen.

Het Europees bureau voor fraudebestrijding vormt zo een wezenlijke stap in het verlengde van het in 1976 begonnen werk ter bescherming van de financiële belangen (ontwerp voor het Eurocrime-verdrag i). De hervorming van 1999 is een weerslag van de verschillende ontwikkelingsfasen die de dienst voor fraudebestrijding heeft doorlopen op weg naar verbetering van de doelmatigheid en de zichtbaarheid van een gespecialiseerde onderzoeksorganisatie op gemeenschapsniveau in de strijd tegen criminaliteit die schade toebrengt aan de financiële belangen van de Gemeenschappen.

36.

MANDAAT EN METHODE


In artikel 15 van de verordeningen van 25 mei 1999 (EG) nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad en (Euratom) nr. 1074/1999 van de Raad over de onderzoeken van het Europees bureau voor fraudebestrijding i wordt bepaald dat in "de loop van het derde jaar volgend op de inwerkingtreding van deze verordening [...] de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad een evaluatieverslag over de werkzaamheden van het Bureau voor[legt], samen met het advies van het Comité van toezicht en, in voorkomend geval, voorstellen tot aanpassing of uitbreiding van de taken van het Bureau". Met het oog op de uitvoering van het haar door de wetgever verleende mandaat heeft de Commissie bij besluit van 15 januari 2002 een gemengde werkgroep op hoog niveau ingesteld i. Deze werkgroep heeft zijn methodiek vastgesteld en regelmatig gewerkt aan de totstandkoming van dit verslag, dat is gericht op een heroverweging van het juridische kader voor de werkzaamheden van het Bureau.

De evaluatie is gebaseerd op alle documenten die aan de oprichting van het Bureau ten grondslag hebben gelegen i, op de sectorale wetgeving i en op uitgebreide documentatie die onder meer bestaat uit de verslagen van de Commissie over de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen en de bestrijding van fraude i, de documenten van het Comité van toezicht, de Rekenkamer, het Europees Parlement en de Raad, met name inzake het verlenen van kwijting voor de uitvoering van de begroting, alsmede uit de documenten van het Bureau. Een aantal van deze verslagen, die meer in het bijzonder betrekking hebben op het diepgaande onderzoek van de operationele werkzaamheden, is van grote waarde voor de uitvoering van de evaluatie. Door de aanwezigheid van deze analyses kon de werkgroep zich concentreren op de regelgeving, het statuut en de functies van het Bureau. Met dit verslag wordt niet beoogd om een analyse van cijfers of trends te geven, aangezien een dergelijke kwantitatieve analyse reeds is opgenomen in de verslagen van het Bureau en de Commissie.

Met deze evaluatie, die een aanvulling vormt op de analyses van het Bureau en het Comité van toezicht i wordt gestreefd naar een algemene beoordeling van de werkzaamheden van het Bureau aan de hand van een onderzoek van zijn functies, beschikbare middelen en van ondervonden moeilijkheden. In deze evaluatie worden de effecten van fraudebestrijding onderzocht vanuit een oogpunt van bescherming van de belangen van de Gemeenschappen, goede uitvoering van de begroting en een gezond en nauwgezet financieel beheer. Tevens wordt rekening gehouden met de effecten van de hervorming op het gebied van preventie, samenwerking en afschrikking/bestrijding. De evaluatie schenkt daarnaast aandacht aan het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel, de eerbiediging van de grondrechten van personen, aan de doelstelling van transparantie en aan de verhouding tussen kosten en baten (schaalvoordelen). Uiteraard wordt ook aandacht geschonken aan het interinstitutionele aspect (geloofwaardigheid van de instellingen en integriteit van de Europese overheidsdienst) van de werkzaamheden van het Bureau. Aan de hand van deze algemene beoordeling dient een beter inzicht te ontstaan in de voor- en nadelen van de organisatie die is voortgekomen uit de hervorming van 1999.

Deze evaluatie heeft betrekking op de periode juni 1999 - december 2002, waarin ook de overgang valt van de oude eenheid voor fraudebestrijding van de Commissie naar het Bureau, evenals de problemen uit deze fase i. Dit vormt echter geen beletsel voor een eerste beoordeling van de lopende ontwikkelingen met het oog op de verwezenlijking van de door de wetgever gestelde doelen die de Commissie gefaseerd wil uitvoeren, in het kader van haar nieuwe algemene strategische aanpak van fraude in de periode juni 2000-eind 2005 i.

37.

OPBOUW VAN HET EVALUATIEVERSLAG


De opbouw van het verslag vloeit voort uit een analyse van de hervorming van 1999 en de werkzaamheden van het Bureau die naar gelang van het geval worden beschreven als onderdeel van operationele taken of van meer algemene taken die verband houden met de ontwikkeling van een politieke strategie en van wetgevingsinitiatieven.

De hervorming is gebaseerd op vernieuwende elementen die zijn gericht op vergroting van de betrouwbaarheid en de effectiviteit van onderzoeken. De toewijzing aan het Bureau van een interinstitutionele interne onderzoekstaak en de overdracht van de uitoefening van operationele onderzoeksbevoegdheden van de Commissie aan het Bureau gingen namelijk gepaard met een grote institutionele innovatie: de toekenning van een functionele onafhankelijkheid voor de operationele werkzaamheden die intrinsiek verband houden met de onderzoeksfunctie (deel een).

Het systeem kenmerkt zich eveneens door de instandhouding - binnen een en dezelfde dienst van de Commissie - van onderzoeksactiviteiten die behoren tot de functionele onafhankelijkheid en van de voorbereiding en de uitvoering van werkzaamheden van de Commissie die behoren tot de fundamentele bevoegdheden van de instellingen op met name wetgevend gebied (deel twee).

De onafhankelijkheid van de onderzoeksfunctie en de positie binnen de Commissie zijn een uitdrukking van enerzijds de vernieuwingen en anderzijds de voortzetting van een bestaande situatie, en vormen de belangrijkste uitgangspunten voor het bestuur van het Bureau in het kader van een gemengd statuut (deel drie).

Deze algemene evaluatie richt zich ook op de ontwikkelingen op langere termijn, gericht op een betere strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen. Daarom werd ook aandacht geschonken aan verkennende ontwikkelingen, met name in de vorm van het werk aan de instelling van de Europese openbare aanklager en de Conventie over de toekomst van de Europese Unie en is daarvan ook een analyse opgenomen (vooruitzichten).

In bijlagen (Bijlage I) is een lijst opgenomen van aanbevelingen die in het verslag worden gedaan. Voor een beter begrip zijn deze aanbevelingen ingedeeld op basis van de maatregelen die noodzakelijk zijn voor hun uitvoering (Bijlage II).

*

38.

1. OPERATIONELE TAKEN VAN HET BUREAU: EEN NIEUWE BENADERING


In het kader van zijn operationele taken oefent het Bureau de nieuwe bevoegdheden uit die werden verleend door de wetgever en het interinstitutioneel akkoord van 25 mei 1999 (interne onderzoeken), alsmede de bevoegdheden die reeds eerder door de Commissie werden toegekend (externe onderzoeken). Met het oog op de uitvoering van zijn onderzoekstaken beschikt het Bureau over functionele onafhankelijkheid. Deze heeft betrekking op interne en externe administratieve onderzoeken (operationele taken). De onafhankelijkheid heeft voor een deel ook betrekking op de samenwerking met de lidstaten, het justitieel advies en de gerechtelijke opvolging en op de onderlinge afstemming van taken van het Bureau met de taken van zijn partners op het niveau van de Gemeenschap of op andere niveaus (operationele samenwerking).

39.

1.1. Operationele taken


De uitvoering van de aan de Commissie toegekende bevoegdheden op het gebied van controles en verificaties ter plaatse in de lidstaten of in derde landen (externe onderzoeken) is aan het Bureau opgedragen. Ook is het Bureau bevoegd om onderzoeken in te stellen bij alle instellingen, organen en instanties van de Europese Gemeenschappen (interne onderzoeken).

De onafhankelijkheid van het onderzoekswerk van het Bureau is juridisch gezien een uitvloeisel van artikel 3, 4 en 5 van het Besluit van de Commissie 1999/352/EG, EGKS, Euratom, tot oprichting van het Bureau, en van artikel 11 en 12 van de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999 betreffende de onderzoeken door het Bureau.

De eerste opdracht van het Bureau is het uitoefenen van operationele taken, en meer in het bijzonder van een onderzoeksfunctie zoals omschreven in artikel 2 van de Verordeningen (EG) nr. 1073/99 en (Euratom) nr. 1074/1999. Uitkomsten van onderzoeken van het Bureau die een strafrechtelijk doel kunnen dienen, vormen in voorkomende gevallen een voorbereidende fase voor strafvervolging in een van de lidstaten (zie 1.2.2).

In artikel 2, lid 1 van het besluit van de Commissie tot oprichting van het Bureau wordt de werkingssfeer van de onderzoeksfunctie beschreven. In datzelfde artikel wordt in lid 4 bepaald dat aan het Bureau ook onderzoekstaken op andere gebieden kunnen worden opgedragen door de Commissie of andere instellingen, organen of instanties. Van deze mogelijkheid is tot op heden nog geen gebruik gemaakt.

40.

1.1.1. Interne onderzoeken


Het Europees bureau voor fraudebestrijding is bevoegd tot het uitvoeren van interne administratieve onderzoeken binnen alle instellingen, organen en instanties van de Europese Gemeenschappen. Deze interinstitutionele taak was een van de belangrijkste vernieuwingen bij de hervorming van 1999. Zij is met name een uitvloeisel van de mededeling van de Commissie uit 1997 en van speciaal verslag 8/98 van de Rekenkamer i, waaruit bleek dat het gebrek aan bevoegdheden van de oude coördinatie-eenheid voor de bestrijding van fraude om onderzoeken uit te voeren binnen andere instellingen van de Gemeenschappen dan de Commissie 'moet worden beschouwd als een ernstige tekortkoming in het juridisch en organisatorisch kader van de fraudebestrijding'.

* Werkingssfeer van interne onderzoeken

Het werkgebied voor interne onderzoeken wordt omschreven in de bepalingen van de wetgever en in het interinstitutioneel akkoord van 25 mei 1999, dat werd ondertekend door het Europees Parlement, de Raad en de Commissie i.

Op grond van artikel 1, lid 3 van de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999 worden interne onderzoeken ingesteld met het oog op 'het bestrijden van fraude, corruptie en elke andere onwettige activiteit waardoor de financiële belangen van de Gemeenschappen worden geschaad' en "het daartoe opsporen van ernstige feiten in verband met de uitoefening van werkzaamheden in dienstverband die onverenigbaar kunnen zijn met de plichten van de ambtenaren en andere personeelsleden van de Gemeenschappen en aanleiding kunnen geven tot disciplinaire en, in voorkomend geval, strafrechtelijke sancties, dan wel onverenigbaar kunnen zijn met de analoge verplichtingen van de leden [...], de hoofden [...] of de personeelsleden [...] die niet vallen onder het Statuut".

In het reeds genoemde interinstitutioneel akkoord van 25 mei 1999 is geen sprake meer van een verband met de bescherming van de financiële belangen, waardoor onder interne onderzoeken voortaan alle werkzaamheden worden verstaan die verband houden met de bescherming van de belangen van de Gemeenschappen tegen ernstige onregelmatige gedragingen (zie 1.2.3 onder 'Disciplinaire instanties'). Om in alle gevallen eenzelfde mate van bescherming te waarborgen, hebben het Europees parlement, de Raad en de Commissie de andere instellingen, organen en instanties verzocht om het interinstitutioneel akkoord mede te ondertekenen en de gemeenschappelijke regeling aan te nemen die wordt omschreven in het aan het akkoord toegevoegde modelbesluit i. In artikel 2, lid 1 van het besluit van de Commissie tot oprichting van het Bureau wordt de feitelijke werkingssfeer voor interne onderzoeken op dezelfde manier als in het interinstitutioneel akkoord omschreven.

41.

Versnipperde regelgeving


De Commissie stelt vast dat met uitzondering van de drie instellingen die het akkoord hebben ondertekend geen enkele andere instelling, orgaan of instantie het akkoord daadwerkelijk mede heeft ondertekend.

Wel hebben de meeste instellingen, organen en instanties hun eigen interne regelingen aangepast. Uit een eerste analyse blijkt echter dat er geen sprake lijkt te zijn van een uniforme interpretatie van de nieuwe regelgeving als omschreven in de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999 (artikel 4, lid 6) en in het interinstitutioneel akkoord. Vastgesteld werd namelijk dat er sprake is van afwijkingen die niet worden gerechtvaardigd door bijzondere eisen zoals bedoeld in lid 2 van genoemd akkoord. In de regelgeving van bepaalde instellingen en organen betreft dit bijvoorbeeld het feit dat het Bureau niet rechtstreeks wordt geïnformeerd door ambtenaren, omdat zij zaken in alle gevallen aan hun interne gezag dienen voor te leggen, of het feit dat interne onderzoeken van het Bureau zich uitsluitend uitstrekken tot vormen van verzuim van ambtelijke plichten die schade toebrengen aan de financiële belangen van de Gemeenschappen. Deze bepalingen gaan derhalve in veel gevallen minder ver dan is bedoeld in het modelbesluit (zie A.1).

42.

Geschillen


De invoering van de nieuwe interinstitutionele regeling voor interne onderzoeken heeft geleid tot een aantal geschillen. 71 leden van het Europees Parlement tekenden beroep aan tegen het besluit over interne onderzoeken dat door deze instelling was genomen. Zij voerden daarbij met name aan dat dit besluit een aantasting vormde van de parlementaire onschendbaarheid en de onafhankelijkheid van hun mandaat. In dit geschil kwam het tot een beschikking (in kort geding) en vervolgens tot een uitspraak van het Gerecht van eerste aanleg op 26 februari 2002 i, dat het beroep niet ontvankelijk verklaarde aangezien de eisers niet hebben aangetoond dat zij individueel nadeel ondervinden van het betwiste besluit. Uit de motivering van de beschikking blijkt dat niet a priori kan worden uitgesloten dat het Bureau in het kader van een onderzoek werkzaamheden verricht die afbreuk doen aan de onschendbaarheid die elk lid van het Parlement geniet, hoewel de regeling voor interne onderzoeken als zodanig ook van toepassing is op de leden van het Europees Parlement. Elk lid van het Parlement dat met een dergelijk optreden zou worden geconfronteerd en van mening zou zijn dat zijn belangen worden geschaad, beschikt echter over de in het Verdrag vastgelegde juridische bescherming en beroepsmogelijkheden voor het geval dat een dergelijke situatie zich voor zou doen i. De Centrale Europese Bank (CEB) en de Europese Investeringsbank (EIB) hebben elk een intern besluit aangenomen. De Commissie beschouwt deze besluiten na onderzoek als strijdig met de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999. In het kader van de ingestelde beroepen heeft de advocaat-generaal tijdens de lopende procedures voor het Hof van Justitie (HvJEG) op 3 oktober 2002 conclusies ingediend waarin wordt gevraagd om nietigverklaring van de besluiten i van de CEB en de EIB.

Deze geschillen leveren nuttige informatie op, waaruit blijkt dat met het oog op een goede samenhang van de nieuwe interinstitutionele regeling uitzonderingen niet kunnen worden toegestaan aangezien de werkingssfeer zich zonder uitzonderingen dient uit te strekken tot alle instellingen, organen en instanties die werden ingesteld bij de EG- en Euratom-verdragen of op grond daarvan. Om interne onderzoeken bij instellingen, organen en instanties onder gelijkwaardige omstandigheden te kunnen laten plaatsvinden, hebben de staatshoofden en regeringsleiders tijdens de Europese Raad van Keulen alle instellingen, organen en instanties verzocht om het interinstitutioneel akkoord mede te ondertekenen.

De Commissie is van mening dat verwezenlijking van de doelstelling van de wetgever en het interinstitutioneel akkoord van wezenlijk belang is. Deze doelstelling houdt in dat interne onderzoeken een interinstitutionele dimensie zouden dienen te krijgen om een uniforme bescherming van de integriteit van de instellingen te waarborgen.

43.

Aanbeveling 1 (A.1)


De Commissie verzoekt alle instellingen, organen en instanties om op korte termijn het door het Europees Parlement, de Raad en de Commissie ondertekende interinstitutioneel akkoord van 25 mei 1999 te ondertekenen.

De Commissie doet een beroep op de instellingen, organen en instanties om een intern besluit aan te nemen dat overeenkomt met het modelbesluit dat als bijlage is toegevoegd aan het interinstitutioneel akkoord.

* Uitoefening van de interne onderzoeksbevoegdheden

De interne onderzoeksbevoegdheden van het Bureau worden uitgeoefend in het kader van de bepalingen van artikel 4 van de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999. Deze bevoegdheden omvatten:

- onverminderd het bepaalde in lid 4 van voornoemd artikel i, 'onaangekondigde en onmiddellijke' 'toegang' tot 'alle gegevens welke in het bezit zijn' van de instellingen, organen en instanties alsmede de toegang tot hun 'gebouwen';

- de mogelijkheid om 'kopieën te maken' en 'uittreksels te verkrijgen van elk document en van alle informatiedragers';

- de mogelijkheid om 'mondelinge informatie' te vragen aan leden van de instellingen en de organen en van leidinggevenden van instanties en van personeelsleden van de instellingen, organen en instanties;

- de bevoegdheid onder de voorwaarden en op de wijze als omschreven in Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 om controles ter plaatse te verrichten bij ondernemingen (zie 1.1.2) die mogelijkerwijs in het bezit zijn van gegevens met betrekking tot feiten waarnaar een intern onderzoek is ingesteld;

- de mogelijkheid om bij 'elke betrokkene' de informatie op te vragen die door het Bureau dienstig wordt geacht.

Overeenkomstig bovengenoemde verordeningen en de interne besluiten van de instellingen, organen en instanties dienen bij de uitoefening van deze interne onderzoeksbevoegdheden de individuele rechten (vermoeden van onschuld, eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, rechten van de verdediging en een onpartijdig onderzoek) volledig te worden geëerbiedigd. Dit aspect werd aan de orde gesteld in de lopende geschilprocedures, maar ook in de achtereenvolgende activiteitenverslagen van het Comité van toezicht en door de Europese ombudsman.

Met het oog op een beter kader voor interne onderzoeksprocedures en ruime waarborgen voor al degenen die bij dergelijke procedures betrokken zijn, is de Commissie derhalve van mening dat door het Bureau interne voorschriften dienen te worden opgesteld om te komen tot een corpus van administratieve voorschriften voor de uitvoering van interne onderzoekshandelingen en -maatregelen (zie 3.4.1 en 1.1.2).

44.

Aanbeveling 2 (A.2)


De Commissie beveelt aan dat het Bureau in zijn handboek voor interne procedures een corpus van administratieve voorschriften samenstelt waarin wordt beschreven op welke wijze interne en/of externe onderzoekshandelingen en -maatregelen dienen te worden uitgevoerd.

* Wijze van uitvoering van interne onderzoeken

De procedurewaarborgen voor het interne onderzoekswerk hebben geleid tot de vaststelling van wisselende praktijken. Dat betreft met name de procedures voor informatieverstrekking door het Bureau (zie 3.3 'Informatievoorziening en communicatie' en de informatieprocedures van het Bureau in verband met interne onderzoeken.

45.

Informatieprocedures van het Bureau


De verplichting om het Bureau van informatie te voorzien die is opgenomen in artikel 2 van het modelbesluit uit de bijlage bij het interinstitutioneel akkoord van 25 mei 1999 zou volgens dit akkoord i dienen te worden vastgelegd in het Statuut. In haar voorstel voor een verordening van de Raad tot vaststelling van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen en van de regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van deze Gemeenschappen, heeft de Commissie een artikel opgenomen dat overname van deze meldingsplicht aan het Bureau beoogt, zodat dit artikel rechtstreeks van toepassing wordt voor alle personeelsleden van de Europese Gemeenschappen. Dit voorstel is momenteel in behandeling i; daarbij dient met name de verenigbaarheid van het Statuut en het modelbesluit te worden gewaarborgd. Tevens dient erop te worden toegezien dat de bepalingen van het Statuut die betrekking hebben op het Bureau i geen beperking inhouden van de bevoegdheden van het Bureau in vergelijking met hetgeen is bepaald in de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999 en in het interinstitutioneel akkoord en het modelbesluit.
[...] of van ernstige feiten in verband met de uitoefening van werkzaamheden in dienstverband [...]". Zie de zevende overweging van het interinstitutioneel akkoord voor de wijziging van het Statuut.

46.

Ontwikkeling van interne onderzoeken


De Commissie stelt op basis van de gegevens uit de laatste verslagen van het Bureau en van het Comité van toezicht vast op welke wijze de interne onderzoeken zich ontwikkelen. Hieruit blijkt dat voorrang wordt gegeven aan interne onderzoeken, met het oog op de bescherming van de integriteit en de geloofwaardigheid van de Europese overheidsdienst en van de uitbreiding van de bevoegdheden van het Bureau tot de overige instellingen, organen en instanties.

* Afstemming van interne onderzoeken op administratieve procedures

In het kader van de hervorming van de Commissie werden maatregelen genomen om eerbiediging van de gedragsregels en de beginselen van goed financieel beheer door ambtenaren en personeelsleden van de Gemeenschappen te waarborgen Deze voorschriften dienen te worden afgestemd op de voorschriften voor de uitvoering van de interne onderzoeken van het Bureau (zie 1.2.3 'Disciplinaire instanties' en 'Gespecialiseerde instanties op het gebied van financiële onregelmatigheden').

* Bijzonder punt: onschendbaarheid

Terwijl bij administratieve onderzoeken van het Bureau geen beroep kan worden gedaan op de onschendbaarheid van ambtenaren/personeelsleden van de Gemeenschappen omdat het Bureau deel uitmaakt van het organisatorische gezag van de Gemeenschappen, doet het probleem van de opheffing van onschendbaarheid zich voor wanneer naar aanleiding van interne onderzoeken van het Bureau door nationale justitiële instanties strafrechtelijke vervolging wordt ingesteld tegen ambtenaren of personeelsleden.

Naar de mening van een aantal nationale overheden moeten er echter zware procedures worden doorlopen om de onschendbaarheid van een ambtenaar of een personeelslid op te heffen en justitie in het kader van de onderzoeken van het Bureau de mogelijkheid te bieden om strafvervolging in te stellen. In de praktijk wenden justitiële instanties die naar aanleiding van een onderzoek van het Bureau strafrechtelijke vervolging willen instellen zich doorgaans namelijk tot het Bureau, dat het verzoek doorzendt aan de desbetreffende instelling, instantie of het desbetreffende orgaan. Naar de mening van nationale justitiële autoriteiten leidt het traject via het Bureau nagenoeg altijd tot vertragingen.

De Commissie is van mening dat vereenvoudiging van de huidige praktijk zinvol is. Daartoe zou bij de verzending aan de justitiële autoriteit van het eindrapport over een onderzoek duidelijk dienen te worden vermeld welke instantie in voorkomende gevallen bevoegd is tot het opheffen van de geheimhoudingsplicht (artikel 19 van het Statuut) of van de onschendbaarheid.

47.

1.1.2. Externe onderzoeken


Tot 1995 werden de voorschriften inzake communautaire missies voor controles ter plaatse hoofdzakelijk beschouwd als onderdeel van de controles van de regelmatigheid van de rekeningen, de juiste toepassing van het Gemeenschapsrecht, de doelmatigheid van de door de lidstaten ingevoerde systemen voor het beheer van gemeenschapsgelden en van de aan de Commissie opgedragen rol van bewaker van de verdragen. Elk directoraat-generaal van de Commissie dat verantwoordelijkheid draagt voor een specifiek terrein diende de beleidslijnen en het wettelijke kader terzake vast te stellen. Elk directoraat-generaal bepaalde en bepaalt nog steeds welke controles worden uitgevoerd op basis van de sectorale voorschriften. Deze routinecontroles of gerichte controles op basis van een risicoanalyse waren en zijn nog steeds gericht op het vaststellen van eventuele administratieve afwijkingen of onregelmatigheden, en niet op het opsporen van onregelmatige feiten of gedragingen die kunnen leiden tot individuele administratieve of strafrechtelijke vervolging (fraudebestrijdingsonderzoek). Het ontbreken van specifieke fraudebestrijdingsdoelen in de sectorale regelgeving vormde echter geen absoluut beletsel voor het gebruik van sectorale basisbesluiten voor het onderzoek naar economische of financiële overtredingen.

Sinds 1995 heeft de fraudebestrijding door de Commissie zich verder ontwikkeld en kregen deze werkzaamheden een steviger horizontale juridische basis (eerste en derde pijler) met administratieve onderzoeksmiddelen om de realiteit en de complexiteit van feiten vast te stellen. De strafrechtelijke dimensie van ernstige gedragingen die schade toebrengen aan de financiële belangen van de Gemeenschappen maakt eveneens deel uit van dat kader. Deze nieuwe regelgeving, die meer in het bijzonder is gericht op de bestrijding van fraude, is gebaseerd op een betere samenwerking met de lidstaten en neemt de beginselen van subsidiariteit en gedeelde verantwoordelijkheid op het gebied van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap in acht.

In 1999 wilden de Commissie en de wetgever ook de externe onderzoeksactiviteiten opnemen in de functionele onafhankelijkheid van het Bureau, om de betrouwbaarheid en de effectiviteit van interventies van de Gemeenschap in de lidstaten te vergroten. Deze belangrijke vernieuwing is echter niet van invloed op de verdeling en het evenwicht van de verantwoordelijkheden tussen het nationale niveau en het gemeenschapsniveau. Zij heeft evenmin gevolgen voor de algemene verantwoordelijkheid van de Commissie op het gebied van de bescherming van de financiële belangen en van het beleid ter bestrijding van fraude (artikel 280 EG). Deze verantwoordelijkheid houdt immers nauw verband met de taken die zij krachtens artikel 274 EG heeft op het gebied van de uitvoering van de begroting.


Het begrip 'administratief onderzoek' zoals omschreven in artikel 2 en 3 van de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999 heeft een tamelijk brede inhoud. Dit begrip omvat twee operationele zaken, te weten de onderzoeken die onder leiding staan van het communautaire niveau en de onderzoeken die op nationaal niveau worden verricht op verzoek of met medewerking van het communautaire niveau. Deze voorschriften bevatten een omschrijving van het begrip 'extern administratief onderzoek' en leggen de nadruk op het strafrechtelijke doel van externe administratieve onderzoeken. Met het oog hierop kunnen de rapporten van het Bureau een voorbereidende fase vormen voor strafrechtelijke vervolging op nationaal niveau.

Gelet op het thans geldende Gemeenschapsrecht in de verschillende sectoren is de Commissie van mening dat het Bureau dient te blijven beschikken over de mogelijkheid om in bijzondere gevallen gebruik te maken van de bestaande juridische mogelijkheden om zijn operationele activiteiten uit te voeren in de vorm van eigen onderzoeken of in de vorm van verzoeken tot het instellen van een nationaal onderzoek op basis van relevante informatie waarover het beschikt of van sectorale regelgeving. Het Bureau kan aan dergelijke onderzoeken altijd zijn medewerking verlenen. Door middel van deze onderzoeksinstrumenten (horizontale regelgeving ter bestrijding van fraude en sectorale regelgeving voor controle op de juiste toepassing van de communautaire regelgeving en de regelmatigheid van de boeken) kan het Bureau de effectiviteit van de fraudebestrijding aanpassen aan zijn prioriteiten en aan elke bijzondere situatie, maar ook aan de bevoegdheden waarover de nationale autoriteit in het veld beschikt.

De Commissie is van mening dat het Bureau zijn operationele werkzaamheden dient aan te passen en zijn inlichtingeninstrument (strategische en operationele intelligence) dient te ontwikkelen om optimaal gebruik te maken van het gehele scala van bestaande juridische instrumenten nu een specifieker samenwerkingsinstrument ontbreekt. Tevens dient het Bureau meer mogelijkheden te ontwikkelen om geheel onafhankelijk op te treden zonder vermenging met de overige door de Commissie opgedragen taken op het gebied van de samenwerking met de lidstaten in de zin van artikel 280, lid 3 van het EG-Verdrag en ook met inachtneming van de verantwoordelijkheden van de verschillende diensten van de Commissie op het gebied van de administratieve en financiële follow-up van onderzoeken, ook vanuit een oogpunt van oplegging van sancties. Het is duidelijk dat deze functies worden uitgeoefend binnen het kader van de bevoegdheden van de Commissie en niet in het kader van de onafhankelijkheid die is voorbehouden aan operationele taken die verband houden met de onderzoeksfunctie (zie met name 1.2.1, 2.4 en 2.5).

* Werkingssfeer van externe onderzoeken

In de regelgeving van de Gemeenschap wordt bij de omschrijving van de werkingssfeer van externe onderzoeken rekening gehouden met de doelstellingen die met elk instrument worden nagestreefd of met het bijzondere doel van een dergelijk instrument.

In de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999 wordt (in artikel 1, lid 1 en artikel 3) bepaald dat het Bureau de aan de Commissie verleende bevoegdheid uitoefent om in de lidstaten en, conform de lopende samenwerkingsovereenkomsten in derde landen, controles en verificaties ter plaatse te verrichten om in voorkomende gevallen het onregelmatige karakter vast te stellen van de gecontroleerde werkzaamheden. Deze onderzoeken laten (op grond van artikel 2 van genoemde verordeningen) de bevoegdheid van de lidstaten inzake strafvervolging onverlet.

Wanneer zij worden ingesteld op initiatief van het Bureau of op verzoek van een lidstaat in het kader van Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 i externe onderzoeken zijn - volgens artikel 2 van genoemde verordening - bedoeld voor het opsporen van 'ernstige of transnationale' onregelmatigheden of onregelmatigheden 'waarbij marktdeelnemers betrokken kunnen zijn die in verscheidene lidstaten actief zijn' of voor het onderzoeken van onregelmatigheden 'indien de situatie in een lidstaat het in een bijzonder geval noodzakelijk maakt de controles en verificaties ter plaatse te versterken teneinde de doeltreffendheid van de bescherming van de financiële belangen te verbeteren en aldus binnen de Gemeenschap een gelijkwaardig beschermingsniveau te waarborgen'. Opgemerkt dient te worden dat het Bureau in overleg met de nationale overheden het initiatief kan nemen tot onderzoeken in derde landen, een en ander overeenkomstig de geldende verdragen en op grond van Verordening (EG) 515/97 i, met het oog op een onderzoek naar overtredingen of de opsporing van handelingen die in strijd zijn met de in genoemde verordening beoogde regelgeving.

Deze externe onderzoeken betreffen "elke inbreuk op het Gemeenschapsrecht [...] die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen of de door de Gemeenschappen beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld, hetzij door de vermindering of het achterwege blijven van ontvangsten uit de eigen middelen, die rechtstreeks voor rekening van de Gemeenschappen worden geïnd, hetzij door een onverschuldigde uitgave." (zie artikel 1, lid 2 van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95), met inbegrip van onregelmatige handelingen of overtredingen in de zin van de regeling voor wederzijdse bijstand (zie artikel 20 van Verordening (EG) nr. 515/97).

Deze onderzoeken hebben betrekking op 'natuurlijke personen, rechtspersonen of andere eenheden die naar nationaal recht als rechtssubject worden aangemerkt - die de onregelmatigheid hebben begaan', 'de personen die aan het begaan van de onregelmatigheid hebben deelgenomen', alsmede op 'de personen die voor de onregelmatigheid aansprakelijk kunnen worden gesteld of die het begaan ervan hadden moeten voorkomen'. Zij kunnen eveneens worden uitgevoerd bij alle overige ondernemingen die in het bezit zijn van relevante gegevens met betrekking tot de feiten waarop de controles en verificaties ter plaatse betrekking hebben (zie artikel 7 van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 i en artikel 5 van Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96).

Daarnaast wordt in artikel 9 van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 verwezen naar de controles en verificaties ter plaatse die de Commissie kan uitvoeren onder de voorwaarden als omschreven in de sectorale regelgeving. De in deze verordeningen omschreven rechtsgrondslagen hebben betrekking op alle werkgebieden van het Bureau, waaronder bijvoorbeeld de eigen middelen van de Gemeenschappen, de structuurfondsen, het gemeenschappelijk landbouwbeleid of het handels- en douanebeleid i.

De reikwijdte van deze bepalingen is niet gewijzigd door de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999. In tegenstelling tot hetgeen het geval is bij interne onderzoeken, heeft de hervorming van 1999 dus niet geresulteerd in een uitbreiding van de werkingssfeer voor externe onderzoeken.

De Commissie is van mening dat het thans zinvol is om de discussie voort te zetten over de werkingssfeer van deze verordeningen, nu zij op basis van de werkzaamheden van het Bureau heeft geconstateerd dat er sprake is van een aantal lacunes. Deze hebben enerzijds betrekking op de samenwerking en de coördinatie met nationale overheden, die dient te worden verbeterd op het gebied van informatie-uitwisseling (zie 1.2.2) en administratieve bijstand (indirecte belastingen, witwassen en eventueel ook op andere gebieden), en anderzijds op door het Bureau geleide onderzoeken en de beschikbare juridische middelen op communautair niveau op het gebied van de directe uitgaven, met het oog op een betere bescherming van de financiële belangen i.

48.

Aanbeveling 3 (A.3)


Overeenkomstig haar algemene strategie voor de bestrijding van fraude en haar werkprogramma zal de Commissie met voorstellen voor initiatieven komen i, voor:

- uitbreiding van de regelgeving op het gebied van samenwerking/bijstand tot het gebied van de transnationale btw, witwasactiviteiten en eventueel tot andere gebieden, met inbegrip van de mogelijkheid voor het communautaire niveau om de preventie- en onderzoeksdiensten in de lidstaten te verzoeken om onderzoeken ter bestrijding van fraude in te stellen;

- verruiming van de onderzoeksbevoegdheden voor fraudebestrijding op communautair niveau (Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96) op het gebied van de directe uitgaven.

* Uitoefening van de externe onderzoeksbevoegdheden

In de sectorale regelgeving wordt voor de gebieden waarop deze van toepassing is aan personeelsleden van de Commissie de bevoegdheid verleend voor het ter plaatse uitvoeren van controletaken bij nationale controle-instanties die belast zijn met de invoering van beheersystemen voor gelden of met de inning van eigen middelen, met het oog op een juiste toepassing van de voorschriften, alsmede voor het vervullen van een ondersteunende rol bij onderzoeken die worden uitgevoerd door de bevoegde nationale instanties.

Daarentegen geeft Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 de onderzoekers van de Gemeenschap dezelfde eigen bevoegdheden als nationale onderzoekers. Dat geldt ook voor administratieve onderzoeken die door het Bureau op grond van Verordening (EG) nr. 515/97 worden uitgevoerd in derde landen. In artikel 7, lid 1 van Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 wordt meer in het bijzonder bepaald dat de "controleurs van de Commissie onder dezelfde voorwaarden als de nationale administratieve controleurs en met inachtneming van de nationale wetgevingen toegang [hebben] tot alle gegevens en documenten betreffende de betrokken transacties die voor het goede verloop van de controles en verificaties ter plaatse noodzakelijk blijken" en dat zij "dezelfde materiële controlemiddelen voor onderzoek [mogen] bezigen als de nationale controleurs en met name de benodigde documenten kopiëren". Deze bepaling wordt gevolgd door een niet uitputtende lijst met betrekking tot de omvang van controles en verificaties ter plaatse i.

Bij de evaluatie van Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 in 2000 werd een aantal problemen geconstateerd, waaronder met name de weigering van marktdeelnemers om samen te werken (verzet tegen controle) bij zowel de toegang tot gebouwen als tot bescheiden i.

De Commissie neemt er nota van dat het Bureau - met het oog op een betere uitoefening van zijn onderzoeksbevoegdheden - van mening is dat het wenselijk kan zijn om op dit gebied, in navolging van het Gemeenschapsrecht, efficiëntere communautaire (concurrentie) en nationale maatregelen vast te stellen teneinde een goed verloop te waarborgen van controles en verificaties bij marktdeelnemers die vertragingstactieken toepassen en zich verzetten tegen de uitvoering van deze administratieve onderzoeken.

49.

Aanbeveling 4 (A.4)


De Commissie beveelt het Bureau aan om met het oog op een eventueel initiatief van de instelling een vergelijkend onderzoek te verrichten naar de mate waarin medewerking aan controles wordt geweigerd.

* Wijze van uitvoering van externe onderzoeken

De wijze waarop externe onderzoeken worden verricht vloeit naar gelang van hun rechtsgrondslag voort uit de sectorale communautaire regelgeving, waarin de voorwaarden worden omschreven waaronder personeelsleden van de Commissie kunnen deelnemen aan of betrokken zijn bij een nationaal onderzoek, of uit de horizontale communautaire regelgeving (Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/1996) alsmede uit bepalingen van het nationale recht.

Er bestaat een aantal communautaire maatregelen, waaronder bijvoorbeeld artikel 9 van Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96, waarin wordt bepaald dat "de betrokken lidstaat de controleurs van de Commissie [...] de nodige bijstand [verleent] met het oog op de uitvoering van hun opdracht" en zo nodig " de nodige maatregelen [treft], met inachtneming van de nationale wetgeving.". Daarnaast kan de Commissie op grond van artikel 7, lid 2 van deze verordening verlangen dat de lidstaten "de [...] passende conservatoire maatregelen [...] treffen, met name om het bewijsmateriaal te beschermen".

* Onderlinge verhouding van communautaire maatregelen met nationale procedures

Het Bureau oefent zijn onderzoeksbevoegdheden uit met inachtneming van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel. Om de complementariteit en de verenigbaarheid van zijn werkzaamheden met die van de nationale autoriteiten beter te waarborgen, opereert het Bureau in de praktijk in nauwe samenwerking met de lidstaten (zie 1.2.1). De desbetreffende werkzaamheden behoren niet in alle gevallen tot de onafhankelijkheid waarover het Bureau beschikt voor de uitvoering van de onderzoeksfunctie. Zij dienen zowel regelmatig als doelmatig te zijn.

50.

Regelmatigheid


Bij de uitvoering van controles en verificaties ter plaatse dient het Bureau de in de verschillende lidstaten geldende wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in acht te nemen i. Dit geldt eveneens voor het opstellen van eindverslagen van onderzoeken, waarin rekening dient te worden gehouden met de nationale wettelijke eisen [artikel 8, lid 1 van Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/1996]. Het opsporen van de nationale voorschriften voor zowel administratieve als gerechtelijke procedures blijkt vaak een moeilijke aangelegenheid vanwege de diversiteit en de complexiteit van de geldende voorschriften; wanneer zij worden toegepast op een onderzochte zaak, leidt dat in sommige gevallen tot problemen, met name wanneer sprake is van een transnationaal onderzoek. De bij het Bureau aanwezige juridische kennis kan tot op zekere hoogte een bijdrage leveren aan de oplossing van deze problemen.

De Commissie is van mening dat het Bureau dient te beschikken over een zo volledig mogelijke kennis van nationale procedurevoorschriften. Met het oog hierop dient het een centrale databank in te richten waarin de beschikbare kennis onafgebroken kan worden geactualiseerd en goed toegankelijk kan worden gemaakt voor zijn personeelsleden. Tegelijkertijd erkent de Commissie het nut van een voortzetting van de lopende discussie over verbetering van de situatie door middel van een corpus van administratieve voorschriften voor transnationale externe onderzoeken, dat is gekoppeld met het corpus van administratieve voorschriften voor interne onderzoeken (zie A.2).

51.

Doelmatigheid


Aangezien de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap een gedeelde verantwoordelijkheid is van de Commissie en de lidstaten, blijkt de verdeling van deze verantwoordelijkheid over het communautaire en het nationale niveau i een doorslaggevende factor voor de doelmatigheid te zijn. In dit opzicht zal de oprichting binnen het Bureau van een strategische en operationele intelligence-functie een werkelijke vooruitgang vormen. Met de oprichting van deze functie wordt gestreefd naar een gerichter gebruik van de eigen onderzoeksbevoegdheden van het communautaire niveau, met het oog op een grotere complementariteit en verenigbaarheid met het werk van de nationale overheden (zie 1.2.1), en een grotere doelmatigheid.

Daarnaast zal de nieuwe griffie, waarvan de oprichting door het Bureau wordt voortgezet, bijdragen tot een grotere transparantie van de werkzaamheden van het Bureau, zodat tegemoet kan worden gekomen aan de zorg van het Comité van toezicht (zie 3.4.1). De follow-up van externe onderzoeken, waarvoor eveneens de eis van doelmatigheid geldt, gaat uiteraard uit van een informatieplicht aan het Bureau (zie 1.2.2).

52.

1.2. Operationele samenwerkingsverbanden


Het bureau verricht zijn operationele taken met inachtneming van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid. Het houdt rekening met de eerste verantwoordelijkheid terzake en met de belangrijkste middelen die aan de lidstaten zijn voorbehouden (externe onderzoeken). De operationele taken van het Bureau steunen dus noodzakelijkerwijs op een versterkte samenwerking met de diverse partijen die betrokken zijn bij de bescherming van de financiële belangen en de strijd tegen financiële delicten. Deze samenwerking heeft betrekking op de uitwisseling van informatie en het gebruik van gegevens (strategische en operationele intelligence) en op de geregelde samenwerking met de diverse instanties op het niveau van de Gemeenschap, de Europese Unie en op internationaal niveau.

53.

1.2.1. Samenwerking met de lidstaten


Samenwerking met de bevoegde nationale instanties is een wezenlijk onderdeel van de bescherming van de financiële belangen en de bestrijding van fraude. Deze samenwerking omvat zowel de samenwerking in brede zin, dus in verband met de uitoefening door het Bureau - op eigen initiatief en in volledige onafhankelijkheid - van zijn onderzoeksbevoegdheden (zie 1.1.1 en 1.1.2), maar ook de samenwerking tussen de lidstaten en de Commissie, waartoe het Bureau in zijn hoedanigheid van dienst van de instelling het initiatief neemt (artikel 280, lid 3 van het EG-Verdrag).

Op dit vlak organiseert het Bureau in samenwerking met de bevoegde nationale instanties een specifieke samenwerking op het gebied van een goede toepassing van het Gemeenschapsrecht, zodat kan worden gegarandeerd dat er overal in de Gemeenschap sprake is van eenzelfde mate van bescherming. Deze samenwerking is gebaseerd op de sectorale bepalingen als bedoeld in artikel 9, lid 1 en 2 van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 en op de bepalingen inzake wederzijdse bijstand op het gebied van beleid of regelgeving van de gemeenschap van Verordening (EG) nr. 515/97 (op het gebied van landbouw, douane en handelsbeleid).

Met betrekking tot door het Bureau geleide onderzoeken geeft Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 de samenwerking met de lidstaten eveneens een centrale rol bij controles en verificaties ter plaatse. Hierdoor wordt dubbel gebruik zo veel mogelijk voorkomen (volgens artikel 3, tweede alinea, houdt de Commissie 'rekening met de controles die de lidstaat op grond van zijn wetgeving voor dezelfde feiten bij de betrokken marktdeelnemers verricht of reeds verricht heeft'). Dit draagt mede bij tot de garantie voor een loyale samenwerking in alle fasen van een controlemissie ter plaatse (volgens artikel 4 worden "de controles en verificaties ter plaatse [...] door de Commissie voorbereid en geleid in nauwe samenwerking met de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat, die tijdig over voorwerp, doel en rechtsgrondslag van de controles en verificaties geïnformeerd worden teneinde alle nodige hulp te kunnen verstrekken. Daartoe kunnen functionarissen van de betrokken lidstaat aan de controles en verificaties ter plaatse deelnemen. Tevens worden de controles en verificaties ter plaatse, indien de betrokken lidstaat dat wenst, gezamenlijk door de Commissie en de bevoegde autoriteiten van die lidstaat verricht").

De praktische samenwerking met de lidstaten kan onder bepaalde omstandigheden minder harmonieus verlopen, met name ten gevolge van verschillen in nationale bevoegdheden op administratief en justitieel gebied. Zoals in de jaarverslagen van de Commissie over de bestrijding van fraude en in de activiteitenverslagen van het Bureau regelmatig wordt benadrukt, is de balans echter tamelijk positief en zijn er op operationeel gebied dankzij deze efficiënte samenwerking goede resultaten bereikt. De praktijk van taskgroups die worden ingesteld als crisisteams in bepaalde sectoren (sigaretten, alcohol, olijfolie) is een model dat verder dient te worden ontwikkeld. Dat geldt eveneens voor de ondertekening en de toepassing van convenanten tussen het Bureau en een aantal gespecialiseerde nationale diensten, waaronder de Direzione Nationale Antimafia (zie A.

5), met name om economische criminaliteit beter te bestrijden. De behandeling van een aantal gecompliceerde transnationale zaken, waaronder de illegale invoer van bananen in de Gemeenschap met behulp van vervalste importcertificaten, of het onderzoek naar valsheid in geschrifte en oplichting ten nadele van een groep niet gouvernementele organisaties op het gebied van de directe uitgaven i getuigt meer in het bijzonder van het belang van de praktische samenwerking met de lidstaten, hetgeen ook blijkt uit de vorming van communautaire teams voor onderzoeken in derde landen, die bestaan uit onderzoekers van de meest betrokken lidstaten. De samenwerking krijgt ook gestalte bij de behandeling van dossiers die niet alleen gevolgen hebben voor de financiële belangen maar ook op andere gebieden, waaronder de voedselveiligheid (bijvoorbeeld BSE) of namaak (sigaretten). Daarnaast wordt ook praktisch samengewerkt bij acties die worden geïnitieerd op basis van instrumenten uit de eerste en derde pijler; dat is het geval bij de technische bijstand die door het Bureau aan de lidstaten wordt verleend in het kader van het gezamenlijke toezicht op de scheepvaart (MARINFO), dat wordt uitgeoefend op basis van Verordening (EG) nr. 515/97 en het verdrag over het informatiesysteem voor de douane (SID).


Door deze samenwerking dient het Bureau zijn (strategische en operationele) intelligence-functie te kunnen ontwikkelen en zich samen met de nationale overheden te kunnen aanpassen aan de mobiliteit van grensoverschrijdende of zelfs georganiseerde criminaliteit, terwijl onaangekondigde acties in het veld nog steeds mogelijk blijven. Op deze manier zouden nationale overheden ook beter in staat kunnen zijn om hun actie op het veld te richten.

De Commissie spoort het Bureau aan om zijn discussie over de intensivering van zijn samenwerking met nationale overheden voort te zetten. In dit kader acht zij het wenselijk dat het Bureau de bevoegdheid krijgt om alle bevoegde diensten van de lidstaten te verzoeken om onderzoeken ter bestrijding van fraude uit te voeren (zie A.

3). Een dergelijke op onderzoek van ernstige delicten gerichte regeling zou in de praktijk met inachtneming van het beginsel van subsidiariteit moeten leiden tot een grotere synergie tussen het nationale niveau en het communautaire niveau.

Vanuit dit oogpunt acht de Commissie het zinvol dat het Bureau zijn intelligence-functie versterkt en het in de algemene strategische benadering van de instelling vastgelegde project van een dienstenplatform voltooit i. Dit project is erop gericht het scala van activiteiten van het Bureau beter te presenteren en een overzicht aan te bieden van de deskundigheid die binnen het Bureau aanwezig is, om daarmee de toegevoegde waarde van het communautaire niveau concreet duidelijk te maken aan alle nationale instanties met bevoegdheden op het gebied van administratieve onderzoeken of met opsporingsbevoegdheid. Het project beoogt de ontwikkeling van wederzijdse uitwisseling van kennis, werkwijzen en ervaringen, waarmee een bijdrage kan worden geleverd aan een optimale bescherming van de belangen van de Gemeenschap.

Ook zou op basis van convenanten die het Bureau reeds heeft gesloten met een aantal bevoegde overheden van lidstaten kunnen worden overwogen om ook met andere bevoegde overheden dergelijke convenanten te sluiten

Aanbeveling 5 (A.5)

De Commissie beveelt het Bureau aan om overeenkomstig de algemene strategie 2000/2005 de invoering en ontwikkeling binnen het Bureau van de strategische en operationele intelligence-functie voort te zetten.

Voorts beveelt zij het Bureau aan om te onderzoeken in hoeverre het wenselijk is om in navolging van met bepaalde nationale overheden gesloten convenanten ook met andere bevoegde nationale instanties convenanten te sluiten.

54.

1.2.2. Juridische bijstand en justitiële deskundigheid


De doelmatigheid van de administratieve onderzoeken van het Bureau is voor een groot deel afhankelijk de wijze waarop deze onderzoeken worden gebruikt, niet alleen op administratief - en disciplinair - niveau, maar ook op juridisch niveau. Dat gebruik stoelt met name op een nauwe samenwerking tussen het Bureau en de nationale politie- en justitiediensten (artikel 2 van het besluit van de Commissie van 28 april 1999). Daarom wordt versterking van de strafrechtelijke dimensie in de richtsnoeren uit de algemene strategie van de Commissie van juni 2000 tot de prioriteiten gerekend.

Dit kreeg binnen het Bureau enerzijds gestalte door een functie voor gerechtelijke opvolging en juridisch advies(institutioneel recht en Gemeenschapsrecht) en anderzijds door een functie voor justitieel advies en gerechtelijke opvolging (nationaal recht). Deze functies krijgen door eigen initiatieven of op verzoek van derden in de praktijk gestalte, met name door ondersteuning en multidisciplinair juridisch advies, maar ook door de steun van de juridische deskundigheid van de eenheid van magistraten die ressorteert onder de directeur-generaal, hierna de directeur van het Bureau te noemen. Door de oprichting van het dienstenplatform zou de inbreng van deze ondersteunende functies bij onderzoeken in samenwerking met nationale overheden verder dienen te kunnen worden ontwikkeld. De door het Bureau nagestreefde samenwerking met de nationale vervolgende instanties zou een stimulans moeten betekenen voor de totstandkoming van de in de algemene strategie van de Commissie bedoelde gids met goede praktijkvoorbeelden. Deze informatieve gids zou voor de nationale operationele diensten een nuttig uitgangspunt kunnen zijn, hen kunnen ondersteunen bij de organisatie en het beheer van hun samenwerking en hen moeten stimuleren om zich te blijven inspannen om optimaal gebruik te maken van de middelen en de deskundigheid van het Bureau.

* Werkingssfeer

De aan het Bureau opgedragen taken op dit gebied vloeien met name voort uit het beginsel van nauwe en geregelde samenwerking als bedoeld in artikel 280 EG. Zij zijn gebaseerd:

- voor wat betreft de bijstand aan justitiële autoriteiten, op artikel 2, lid 2 van het besluit van de Commissie tot oprichting van het Bureau, waarin wordt bepaald dat dit Bureau 'is belast met het verlenen van de bijstand van de Commissie in het kader van de samenwerking met de lidstaten op het gebied van de bestrijding van fraude'. Deze bepaling is overgenomen in artikel 1, lid 2 van de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999. Bovendien baseert het Bureau zich bij zijn werkzaamheden op hetgeen is bepaald in artikel 7, lid 1, tweede alinea van het tweede protocol i bij de overeenkomst inzake de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen die thans wordt geratificeerd. Dat protocol is overigens grotendeels is overgenomen in een door de Commissie ingediend voorstel voor een richtlijn i, aangezien daarin wordt bepaald dat 'de Commissie de technische en operationele bijstand kan verlenen die de bevoegde nationale autoriteiten nodig kunnen hebben om coördinatie van het door hen ingestelde onderzoek te vergemakkelijken';

- voor wat betreft de gerechtelijke opvolging, op artikel 2, lid 6 van het besluit tot oprichting van het Bureau, waarin wordt bepaald dat "het Bureau [...]de rechtstreekse gesprekspartner [is] van de politiële en gerechtelijke autoriteiten.". Deze bevoegdheid wordt verder versterkt door artikel 9 en 10 en door overweging 16 van de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999.

Hoewel zij van mening is dat voor een passende oplossing voor het probleem van de effectiviteit van strafrechtelijke vervolging uniforme tenlasteleggingen dienen te worden opgesteld en passende voorschriften voor de strafvordering noodzakelijk zijn, is de Commissie van mening dat in de tussentijd moet worden gewerkt met de middelen die beschikbaar zijn om de samenwerking tussen het Bureau en de justitiële autoriteiten in de lidstaten te versterken, zowel bij externe onderzoeken als bij de gerechtelijke opvolging van interne onderzoeken. In overeenstemming met deze benadering werkt het Bureau aan de ontwikkeling van zijn contactfunctie en van zijn taken op het gebied van strafrechtelijke deskundigheid, teneinde een concrete ondersteuning te bieden aan de verwezenlijking van de doelstellingen op het gebied van de bestrijding van fraude en corruptie, en versterkt het zijn adviserende, ondersteunende en coördinerende rol voor het nationale beleid op het gebied van strafrechtelijke vervolging van ernstige overtredingen die schade berokkenen aan de belangen van de Gemeenschappen.

* Wijze van uitvoering van de werkzaamheden

De taken op het gebied van justitieel advies en gerechtelijke opvolging blijken van groot belang te zijn bij het optimaliseren van het gebruik door justitie van de onderzoeken van het Bureau. Desondanks moet worden vastgesteld dat er zich problemen voordoen bij de gerechtelijke afhandeling. Een eerste belemmering voor het werk van het Bureau is ontbreken van gerechtelijke informatie uit hoofde van de informatieplicht (externe onderzoeken) uit de sectorale regelgeving en de problematische toegang tot dit type informatie. Deze informatie wordt niet in alle gevallen en niet altijd volledig verstrekt of toegankelijk gemaakt. Enerzijds kunnen namelijk de eventueel in de lidstaten bestaande nationale bepalingen inzake het vertrouwelijke karakter van zich onder de rechter bevindende zaken worden gebruikt als argument om de informatieplicht in te perken, en anderzijds zijn strafdossiers alleen toegankelijk bij civiele partijstelling. Wanneer dit laatste het geval is, dient te worden opgemerkt dat de Commissie zich niet in alle gevallen civiel partij stelt omdat de verantwoordelijkheid voor de bestrijding van fraude bij indirecte financieringen door de Gemeenschap bij de lidstaten berust, en dat deze mogelijkheid nog niet in alle lidstaten bestaat of mogelijk is gemaakt.

Hoewel in de sectorale regelgeving een informatieplicht is opgenomen voor de lidstaten, lijken zich bij de praktische toepassing van deze informatieplicht in een aantal gevallen problemen voor te doen wanneer de procedures de fase van strafrechtelijke vervolging zijn ingegaan. In dit verband werd vastgesteld dat de lidstaten in tegenstelling tot de instellingen, organen of instanties bij interne onderzoeken (artikel 9, lid 4 van de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999 i) op grond van de wet- en regelgeving niet verplicht zijn om het Bureau in kennis te stellen van het gevolg dat zij geven aan door het bureau verrichte externe onderzoeken.

De Commissie is van mening dat een dergelijke informatieplicht, die in de sectorale regelgeving in een aantal gevallen wel bestaat, algemeen zou dienen te worden ingevoerd voor externe onderzoeken en ook zou dienen te gelden voor de gerechtelijke opvolging van interne onderzoeken (zie A.

6). De kwaliteit van de opvolging, waarvoor met name de Commissie verantwoordelijkheid draagt, zou op deze manier sterk kunnen worden verbeterd.

Erkenning van de rol van de personeelsleden van het Bureau door de nationale opsporingsinstanties zou een extra probleem kunnen voorkomen. Door toepassing van het tweede protocol van de overeenkomst betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen zou deze erkenning van personeelsleden van het Bureau door de nationale justitiële autoriteiten kunnen worden vergemakkelijkt. Hierdoor zou het Bureau kunnen inspelen op de behoeften van de betrokken justitiële autoriteiten. De haalbaarheid van een dergelijke erkenning dient te worden onderzocht vanuit het oogpunt van de verschillende bestaande nationale systemen.

De Commissie is van mening dat bij gebrek aan communautaire bevoegdheden op het gebied van strafrechtelijke vervolging versterking geboden is van de instrumenten voor samenwerking, waaronder bijvoorbeeld het dienstenplatform en de functie voor justitieel advies en gerechtelijke opvolging, met name door de onafgebroken ontwikkeling van de operationele uitwisseling van gegevens tussen de magistraten van het Bureau en hun collega's in de lidstaten, op basis van een gids met goede praktijkvoorbeelden. Gelet op de middelen die thans aan het communautaire niveau zijn voorbehouden, zou deze versterking dienen bij te dragen aan een betere aansluiting van door het Bureau opgestelde onderzoeksdossiers op de strafrechtelijke dimensie.

De Commissie stelt voorts vast dat niet alle lidstaten het tweede protocol bij de overeenkomst betreffende de bescherming van de financiële belangen hebben geratificeerd, hetgeen eveneens een belemmering vormt voor het werk van het Bureau op het gebied van operationele bijstand aan nationale justitiële autoriteiten i. Dit is een van de redenen waarom de Commissie bovengenoemd voorstel voor een richtlijn heeft ingediend. Daarin wordt de regeling voor verticale samenwerking van artikel 7 van het tweede protocol in grote lijnen overgenomen.

De Commissie brengt derhalve in herinnering dat de Raad wordt verzocht om bovengenoemd en in mei 2001 bij hem ingediende voorstel voor een richtlijn aan te nemen i, en dat tegelijkertijd de lidstaten met het oog op een betere tenuitvoerlegging van het tweede protocol bij de overeenkomst betreffende de bescherming van de financiële belangen wordt verzocht om over te gaan tot ratificatie van dat protocol. De Commissie is verder van mening dat de beletsels voor een gerechtelijke afhandeling van dossiers die door het Bureau aan de vervolgende instanties worden doorgezonden een belangrijk argument voor de instelling van een Europese openbare aanklager zijn (zie A.13).

55.

Aanbeveling 6 (A.6)


Om de effectiviteit van de functies voor justitieel advies en gerechtelijke opvolging te vergroten, verzoekt de Commissie:

- de lidstaten om het tweede protocol bij de overeenkomst betreffende de bescherming van de financiële belangen te ratificeren;

- de Raad om het voorstel voor een richtlijn betreffende de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap aan te nemen.

De Commissie zal het initiatief nemen om te komen tot een regeling op grond waarvan de lidstaten het communautaire niveau in kennis stellen van het gevolg dat zij hebben gegeven aan onderzoeken van het Bureau.

Zij adviseert het Bureau om een gids met goede praktijkvoorbeelden samen te stellen, zoals aangegeven in de algemene strategie van de instelling.

56.

1.2.3. Coördinatie van werkzaamheden op communautair niveau


De respectieve werkzaamheden van het Bureau en van andere diensten zijn omschreven vanuit een oogpunt van complementariteit, met het oog op een effectievere bescherming van de belangen van de Gemeenschap en om te voldoen aan de eisen van goed bestuur. Dat geldt eveneens voor het werk van een aantal diensten van de Commissie, disciplinaire instanties, gespecialiseerde instanties op het gebied van financiële onregelmatigheden en de Europese Rekenkamer.

* Diensten van de Commissie

De dagelijkse betrekkingen tussen het Bureau en de overige diensten van de Commissie, met name uit hoofde van hun verantwoordelijkheid als ordonnateur of beheerder van fondsen van de Gemeenschap of uit hoofde van hun taken als ontwikkelaars van beleid of wetgeving van de Gemeenschap, spelen een rol in de operationele complementariteit op het gebied van de bescherming van de financiële belangen of van de bestrijding van fraude. Vastgesteld werd dat deze complementariteit bevredigend functioneert maar dat met name op het gebied van de uitwisseling van informatie een betere coördinatie noodzakelijk is. Op het gebied van de uitwisseling van informatie tussen bepaalde diensten en het Bureau is gebleken dat er sprake is van uiteenlopende praktijken waar het gaat om de wederzijdse communicatie. Het Bureau is van mening dat de voor het Bureau bestemde informatie bij de aanleverende diensten beter dient te worden gekanaliseerd en er bijvoorbeeld alleen informatie zou dienen te worden doorgezonden die is geselecteerd op basis van tevoren vastgestelde criteria of parameters. Omgekeerd vragen de diensten van het Bureau meer informatie om hun taken te kunnen uitvoeren. Door een verbetering van de werkwijze zou het Bureau de onderzoeksmiddelen waarover het beschikt doelmatiger dienen te kunnen inzetten en zou tegelijkertijd een grotere complementariteit kunnen ontstaan van enerzijds het werk in het kader van de fraudebestrijding en anderzijds de controles en verificaties ter plaatse die door ordonnateurs of beheerders op grond van de sectorale regelgeving worden verricht naar de uitvoering van het beleid van de Gemeenschap, de regelmatigheid van de boeken of het functioneren van de nationale controle- en beheersystemen.

Daarnaast bestaat op het gebied van de directe uitgaven bij een aantal ordonnateurs de neiging om betalingen voorzichtigheidshalve op te schorten wanneer informatie aan het Bureau wordt verstrekt en/of het Bureau een onderzoek instelt. Deze houding zou met het oog op een grotere samenhang dienen te worden herzien volgens in overleg tot stand gekomen en beter geregisseerde procedures i. Met name in artikel 106, lid 4 van de uitvoeringsbepalingen van het nieuwe Financieel Reglement i wordt in dit verband bepaald dat in het geval waarin informatie ter kennis wordt gebracht van de bevoegde ordonnateur en op grond van deze informatie kan worden getwijfeld aan de subsidiabiliteit van uitgaven die zijn opgenomen in een aanvraag, de ordonnateur de betalingstermijn met het oog op een - eventueel ter plaatse uit te voeren - aanvullende controle kan opschorten.

Het Bureau dient het gebruik van de beschikbare middelen te rationaliseren om de operationele activiteiten weer te richten op de belangrijkste zaken waarin interventie van het communautaire niveau overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel gerechtvaardigd is. Door selectie van dossiers in het aanleverende traject, die plaats vindt op basis van een geregelde samenwerking met de diensten die verantwoordelijk zijn voor controle op de uitvoering en het beheer van het beleid en de financiële instrumenten van de Gemeenschap en door nauwe samenwerking met de nationale overheden kan het Bureau zijn operationele werkprogramma opstellen overeenkomstig artikel 11 van de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999.

De Commissie is van mening dat er gezien de opgedane ervaring aanleiding is om de uitwisseling van informatie te verbeteren en de wederzijdse samenwerking tussen het Bureau en de diensten te verbeteren. In dit verband zou het nuttig zijn om de initiatieven van actie 93 van het Witboek over de hervorming van de Commissie ook voor andere diensten van de Commissie te laten gelden. Deze initiatieven hebben betrekking op de verbetering van de coördinatie tussen het Bureau en bepaalde diensten, met het oog op een doelmatiger bestrijding van onregelmatigheden, fraude en corruptie, en op een effectiever gebruik van de beschikbare middelen. Er zijn afspraken gemaakt met de Interne audit-dienst en het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek; aan andere afspraken wordt gewerkt, met name met het directoraat-generaal Werkgelegenheid en sociale zaken en met de Dienst voor samenwerking (AIDCO). Daarnaast is een vaste werkwijze ingevoerd als kader voor de praktische samenwerking en de uitwisseling van informatie tussen het Bureau en de overige directoraten-generaal, waaronder het directoraat-generaal Belastingen en douane-unie. Met het oog hierop wordt overwogen om te komen tot dienstoverstijgende convenanten, zoals omschreven in het actieplan 2001/2003, tussen het Bureau en de diensten die zijn belast met de controle van de doelmatigheid van nationale systemen voor het beheer van gemeenschapsgelden of eigen middelen, een en ander met het oog op de vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor een nauwe en geregelde samenwerking tussen diensten.

57.

Aanbeveling 7 (A.7)


Om het Bureau in staat te stellen zijn operationele werkzaamheden gerichter uit te voeren, beveelt de Commissie de totstandkoming en uitvoering aan van de dienstoverstijgende convenanten die worden bedoeld in het actieplan 2001/2003. In deze convenanten worden praktische bepalingen opgenomen met betrekking tot de samenwerking tussen het Bureau en de andere diensten van de Commissie, waaronder met name de diensten die gemeenschapsgelden beheren.

* Intern controleur van de Commissie

Door middel van zowel interne als externe onderzoeken kan het Bureau naast zijn taken op het gebied van de bestrijding van fraude in de interne controlesystemen tekortkomingen opsporen die van invloed kunnen zijn op de toepassing van de geldende regelgeving of op het administratieve functioneren. Deze informatie dient in de eerste plaats te worden gemeld aan het desbetreffende hiërarchische niveau om dit in de gelegenheid te stellen de noodzakelijke corrigerende maatregelen te nemen. Om een stelselmatige bewaking te waarborgen, kan het Bureau daarnaast alle informatie met betrekking tot geconstateerde intrinsieke tekortkomingen van interne controles doorzenden aan de Interne controledienst van de Commissie en in voorkomende gevallen ook aan de interne controledienst van het desbetreffende directoraat-generaal of de desbetreffende dienst. Omgekeerd informeren de Interne controledienst en de interne controle-organisaties van de directoraten-generaal het Bureau overeenkomstig de geldende richtlijnen voor interne controleurs over alle feiten die zij tijdens hun werkzaamheden vaststellen en die leiden tot een vermoeden van eventuele fraude.

* Disciplinaire instanties

Benadrukt dient te worden dat op grond van artikel 1, lid 3 van de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999 en van de bepalingen van het interinstitutioneel akkoord van 25 mei 1999 het Bureau de administratieve onderzoeken verricht die zijn gericht op:

- 'de bestrijding van fraude, corruptie en elke andere onwettige activiteit waardoor de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen worden geschaad',

- de opsporing van "ernstige feiten [...] die kunnen worden aangemerkt als een niet-nakoming van de verplichtingen van de ambtenaren en andere personeelsleden van de Gemeenschappen, die aanleiding tot tuchtrechtelijke en, eventueel, strafrechtelijke maatregelen kan geven, of als een niet-nakoming van overeenkomstige verplichtingen van leden,[...] bestuurders [...] of personeelsleden [...] die niet aan het Statuut onderworpen zijn".

De Commissie stelt vast dat de werkzaamheden van de bestaande disciplinaire instanties die beschikken over een onderzoeksbevoegdheid zich beperken tot de instellingen, organen of instanties waartoe zij zelf behoren. Dat geldt niet voor het Bureau, dat beschikt over ruime bevoegdheden voor interne onderzoeken, die het bij alle instellingen, organen en instanties kan uitoefenen, ook met betrekking tot leden of personeelsleden die niet aan het Statuut onderworpen zijn. Aangezien de instellingen, organen en instanties beschikken over een algemene onderzoeksbevoegdheid op disciplinair gebied en over een eigen verantwoordelijkheid i, dient het werkgebied van het Bureau te worden afgebakend om te waarborgen dat zijn bevoegdheden in stand blijven wanneer sprake is van eventuele overlappingen van bevoegdheden.
[...], zonder dat de toekenning van deze taak aan het Bureau afbreuk doet aan de eigen verantwoordelijkheid van de instellingen [...]".

Terwijl een dergelijke instantie niet bestaat bij de overige instellingen, organen of instanties, heeft de Commissie een Bureau voor onderzoek en discipline (IDOC) opgericht i dat op grond van artikel 2 van het besluit van de Commissie van 19 februari 2002 belast is met de uitvoering van administratieve onderzoeken en de voorbereiding van disciplinaire procedures die zullen worden voorgelegd aan het tot aanstelling bevoegde gezag. De Commissie heeft bevestigd dat het OLAF prioriteit geniet in het kader van zijn bevoegdheden (bescherming van de financiële belangen of ernstige feiten). Wanneer het Bureau aangeeft dat het zelf reeds tot onderzoek overgaat of daartoe voornemens is, zal het IDOC niet gelijktijdig ook een onderzoek instellen. In artikel 5, lid 2 van voornoemd besluit van 19 februari 2002 wordt namelijk bepaald dat "alvorens een onderzoek in te stellen de directeur-generaal personeel en administratie het Bureau raadpleegt [...] om zich ervan te overtuigen dat dit niet eveneens een onderzoek instelt en niet voornemens is zulks te doen.". Zowel uit het besluit van de Commissie als uit de administratieve praktijk blijkt dat het IDOC naast het Bureau slechts over een beperkte bevoegdheid beschikt, hetgeen overlappingen van administratieve onderzoeken voorkomt. Tevens dient te worden benadrukt dat voor een doelmatige disciplinaire follow-up van interne onderzoeken bij het onderzoek door personeelsleden van het Bureau rekening dient te worden gehouden met de bijzonderheden van het tuchtrecht.

Om de coördinatie en de complementariteit te verbeteren blijkt het van wezenlijk belang om het Bureau te verzoeken zijn werkgebied duidelijk af te bakenen op basis van een aantal interventiecriteria. Een aantal parameters is voor de hand liggend vanwege hun gespecialiseerde aard. Voorbeelden hiervan zijn met name het criterium van strafrechtelijke opvolging of van deskundigheid op het gebied van de bestrijding van gedragingen in verband met ernstige economische en financiële delicten i. Met betrekking tot uit hoofde van een functie gepleegde delicten zou het Bureau dienen te beschikken over een bevoegdheid, voor zover deze gedragingen deskundigheid impliceren op het gebied van financiële en economische delicten.

De Commissie is van mening dat voor de onderzoekswerkzaamheden van het Bureau en de disciplinaire instanties een kader zou kunnen worden vastgesteld door middel van convenanten, waarin wordt vastgelegd dat het Bureau zich uitsluitend richt op ernstige feiten die kunnen worden gelijkgesteld aan economische of financiële delicten. Daarnaast zouden deze bevoegdheden door de vaststelling van een typologie van gedragingen ook beter kunnen worden afgebakend. Hiervoor dienen de verschillende typen overtredingen van ambtelijke plichten bij de uitoefening van functies uitgebreid te worden omschreven en ingedeeld.

58.

Aanbeveling 8 (A.8)


De Commissie beveelt aan om convenanten te sluiten, om de praktische taakverdeling tussen het Bureau en de disciplinaire instanties transparanter te maken.

* Gespecialiseerde instanties op het gebied van financiële onregelmatigheden

Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen i is niet van invloed op de bepalingen van de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999 en met name niet op de aan het Bureau toegekende bevoegdheden.

Om echter 'het bestaan van een financiële onregelmatigheid en de eventuele gevolgen ervan'vast te stellen, is in het Financieel Reglement bepaald dat elke instelling een "functioneel onafhankelijke instantie op[richt] die gespecialiseerd is op dit gebied". Op grond van het advies van deze instantie neemt de instelling een beslissing over het instellen van een procedure wegens tuchtrechtelijke verantwoordelijkheid of geldelijke aansprakelijkheid i.

Een goede afstemming van de werkzaamheden van deze instanties met die van het Bureau dient te allen tijde te worden gewaarborgd, zonder dat afbreuk wordt gedaan aan de bevoegdheden van het Bureau. Het bestaan van onregelmatigheden alsmede hun ernst en eventuele gevolgen worden beoordeeld aan de hand van het advies van elk van deze instanties. Indien uit de analyse blijkt dat het Bureau terzake bevoegd is, wordt het daarvan onverwijld in kennis gesteld.

De Commissie acht het dienstig dat het systeem wordt beoordeeld op basis van de ervaringen, om vast te stellen welke aanpassingen eventueel dienen te worden doorgevoerd.

* Rekenkamer

Op grond van artikel 246 en 248 van het EG-Verdrag draagt de Rekenkamer zorg voor de controle van de boeken en onderzoekt zij daartoe de boeken van alle inkomsten en uitgaven van de Commissie om vast te stellen of deze rechtmatig zijn gedaan en om zich te overtuigen van een goed financieel beheer. De Rekenkamer heeft een controlerende taak die in beginsel zonder voorafgaande aanwijzing word uitgevoerd om de betrouwbaarheid van de systemen te controleren. Het is niet de eerste taak van deze instelling om delicten op te sporen. Evenmin is zij - in tegenstelling tot het Bureau - bevoegd om individuele verantwoordelijkheden vast te stellen. Met het oog op een goede samenwerking met het Bureau is een afspraak tussen het Bureau en de Rekenkamer van kracht. Deze houdt in dat de Rekenkamer zaken waarbij mogelijk sprake is van fraude doorzendt aan het Bureau en dat het Bureau de Rekenkamer informeert over het verdere verloop van dergelijke zaken.

De Commissie is van mening dat deze werkwijze kan leiden tot een goed verankerde samenwerking tussen het Bureau en de Rekenkamer.

Voor zover een dergelijk type maatregel dienstig zou zijn om te bevorderen dat interne onderzoeken door het Bureau bij alle instellingen, organen en instanties onder gelijkwaardige omstandigheden worden uitgevoerd,is de Commissie van mening dat het zinvol is om een discussie te beginnen over de wenselijkheid van het afsluiten van specifieke convenanten tussen het Bureau en de overige instellingen, organen of instanties.

59.

Aanbeveling 9 (A.9)


De Commissie beveelt het Bureau aan om te onderzoeken of het wenselijk is om ook met andere instellingen, organen of instanties convenanten te sluiten.

60.

1.2.4. Samenwerking binnen de Europese Unie en internationale samenwerking


Het transnationale karakter van economische en financiële criminaliteit en de reikwijdte van acties van de Europese Gemeenschap in het kader van haar samenwerking met derde landen vereisen een betere samenwerking met alle instanties die zijn belast met de bestrijding van deze vormen van criminaliteit. Afstemming van de bevoegdheden van het Bureau op de bevoegdheden van Europol en Eurojust is noodzakelijk. Dat geldt ook voor de wijze waarop wordt samenwerkt. In de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999 wordt op dit gebied niets geregeld. Het Bureau is onderdeel van een instelling van de Gemeenschap met verantwoordelijkheden die onafhankelijk van de nationale bevoegdheidssfeer worden uitgeoefend. Als instanties uit de derde pijler hebben Europol en Eurojust functies die zijn gericht op coördinatie van nationale werkzaamheden.

* Europol

Volgens artikel 2, lid 6 van het besluit van 28 april 1999 tot oprichting van het Europees bureau voor fraudebestrijding (OLAF) is dit bureau de rechtstreekse gesprekspartner van politie-instanties. In het besluit van de Raad van 6 december 2001 i werd het mandaat van Europol uitgebreid tot de strijd tegen de ernstige vormen van internationale criminaliteit die worden vermeld in de bijlage bij de Europol-overeenkomst. Met name oplichting en fraude vallen, evenals corruptie, onder het mandaat van Europol. In een overweging van dit besluit wordt aangegeven dat het besluit de rol van de Commissie onverlet laat. In een verklaring die in een bijlage bij het besluit is opgenomen erkent de Raad "dat bij de vermelding van fraude bij de in de bijlage van de Europol-overeenkomst bedoelde ernstige vormen van criminaliteit rekening dient te worden gehouden met de bevoegdheid van het OLAF [...] op het gebied van belasting- en douanefraude en deze vermelding dient te leiden tot besprekingen over een overeenkomst tussen Europol en de Commissie".

In een samenwerkingsovereenkomst die op 18 februari door Europol en de Commissie werd ondertekend, wordt bepaald dat Europol en het OLAF rechtstreeks afspraken kunnen maken op de gebieden waarop het Bureau onafhankelijk onderzoeken kan verrichten.

De Commissie stelt vast dat de zorg om te komen tot een betere samenwerking wordt gedeeld door het Bureau en Europol. Om de samenwerking te verbeteren en een informatiestroom van Europol naar het Bureau mogelijk te maken, dient de Raad unaniem een besluit goed te keuren. Dit is namelijk een uitvloeisel van artikel 10, lid 4 en artikel 18 van de Europol-overeenkomst. Vanwege deze juridische beperkingen blijven de operationele uitwisselingen tussen Europol en het Bureau relatief beperkt. Alle mogelijkheden om deze situatie te verbeteren, dienen te worden onderzocht. Een van die mogelijkheden is een meer geregelde deelname van het Bureau aan de Raad van bestuur van Europol, waardoor persoonlijke contacten kunnen worden bevorderd met het oog op een beter inzicht in het nut van contacten tussen Europol en het Bureau.

* Eurojust

Volgens artikel 2, lid 6 van het besluit van 28 april 1999 tot oprichting van het Europees bureau voor fraudebestrijding (OLAF) is dit bureau de rechtstreekse gesprekspartner van de justitiële autoriteiten. Op de gebieden waarop de Gemeenschap bevoegd is, waaronder de bescherming van de financiële belangen, dient de onderlinge taakverdeling op het gebied van operationele samenwerking, waaronder met name de gerechtelijke opvolging van de onderzoeken van het Bureau, rechtstreeks plaats te vinden via de functies voor justitieel advies en gerechtelijke opvolging van het Bureau.

Eurojust is een permanent orgaan van de Europese Unie dat zorg draagt voor coördinatie van de justitiële samenwerking op strafrechtelijk gebied tussen de bevoegde instanties in de lidstaten en zijn eigen prioriteiten heeft. Eurojust werd opgericht bij besluit van de Raad van 28 februari 2002 i en is de opvolger van Pro-Eurojust. Dat was een tijdelijke eenheid die op 1 maart 2001 werd opgericht. In het Besluit van de Raad wordt in overweging 8 bepaald dat "de bevoegdheden van Eurojust [...] de bevoegdheden van de Gemeenschap inzake de bescherming van haar financiële belangen onverlet [laten]". Ter bescherming van het acquis communautaire heeft de Commissie een verklaring aan het Besluit van de Raad toegevoegd i. Eurojust beschikt niet over eigen onderzoeksbevoegdheden op Europees niveau. Als justitieel orgaan streeft Eurojust naar een betere coördinatie en samenwerking tussen de nationale instanties die belast zijn met vervolging en verder naar ondersteuning van deze instanties met het oog op een grotere effectiviteit van hun onderzoeken en vervolging van ernstige vormen van criminaliteit.
[...] of voor de noodzakelijke maatregelen ter voorkoming en bestrijding van fraude en alle andere onwettige activiteiten die schade toebrengen aan de financiële belangen van de Gemeenschappen [...]. Met name in dit kader dient de nauwe en geregelde samenwerking te worden gewaarborgd tussen het Europees bureau voor fraudebestrijding (OLAF) en de nationale vervolgende instanties enerzijds en tussen de Commissie (OLAF) en Eurojust anderzijds."

In dit opzicht stelt de Commissie vast dat er door het Bureau en Eurojust momenteel besprekingen worden gevoerd over een convenant als omschreven in artikel 22 van het reglement van orde van Eurojust. In dit convenant dienen praktische bepalingen te worden opgenomen over wederzijdse uitwisseling van informatie en over samenwerking in concrete gevallen, evenals bepalingen over meer algemene onderwerpen die zowel voor het Bureau als voor Eurojust van belang zijn.


Ten aanzien van de betrekkingen tussen het Bureau en de instanties van de Unie, waaronder Europol of Eurojust, is de Commissie van mening dat rekening dient te worden gehouden met de bijzondere verantwoordelijkheden van de Europese instellingen op het gebied van de bescherming van de belangen van de Gemeenschappen en meer in het bijzonder van de financiële belangen. De Commissie en de beide afdelingen van de begrotingsautoriteit hebben op dit gebied een wezenlijke verantwoordelijkheid i. Het acquis communautaire dient op dit gebied op geen enkele wijze te worden aangetast.

* Derde landen

Binnen de diensten van de Commissie is het Bureau belast met het sluiten van overeenkomsten of convenanten met derde landen voor wederzijdse administratieve bijstand op douanegebied. Er zijn reeds 41 overeenkomsten afgesloten. Momenteel zijn besprekingen gaande met onder meer Syrië en China. In dit verband is de Commissie van mening dat het Bureau dient te blijven werken aan de totstandkoming van bovengenoemde overeenkomsten en convenanten met zo veel mogelijk landen, teneinde de uitwisseling van informatie en de wederzijdse samenwerking zo veel mogelijk te bevorderen. De toepassing van deze instrumenten wordt bewaakt door gemengde comités.

Voorts zijn met Zwitserland besprekingen gaande over een overeenkomst inzake de bestrijding van fraude en alle overige onwettige activiteiten die schade toebrengen aan de financiële belangen van de partijen (administratieve bijstand en justitiële samenwerking).

Daarnaast werd bij de werkzaamheden inzake de bescherming van de euro tegen valsemunterij (zie 2.3) de nadruk gelegd op het belang van samenwerking met derde landen. In dit verband dient artikel 9 van Verordening (EG) nr. 1338/2001 concreet gestalte te krijgen door de opneming van bepalingen tegen namaak in samenwerkings-, associatie- en pretoetredingsovereenkomsten.

Op basis van convenanten die het Bureau reeds heeft afgesloten met een aantal instanties in derde landen (bijvoorbeeld de Russische fiscale politie) is de Commissie ten slotte van mening dat deze werkwijze ook zou kunnen worden overwogen voor andere instanties in derde landen.


61.

Aanbeveling 10 (A.10)


De Commissie beveelt de voortzetting aan van besprekingen over de totstandkoming van internationale overeenkomsten inzake wederzijdse administratieve bijstand op douanegebied om met name de uitwisseling van informatie en de samenwerking tussen het communautaire niveau en instanties in derde landen te verbeteren.

Tevens beveelt de Commissie aan om bepalingen vast te stellen ter bestrijding van valsemunterij en gericht op de uitwisseling van informatie tussen het communautaire niveau en de overheden van derde landen, met name in samenwerkings-, associatie- en pretoetredingsovereenkomsten met deze landen.

Daarnaast beveelt de Commissie het Bureau aan om te onderzoeken in hoeverre het wenselijk is om in navolging van de met bepaalde nationale overheden gesloten convenanten ook met andere bevoegde nationale instanties convenanten te sluiten.

* Internationale instanties

Het Bureau onderhoudt passende contacten met de diverse partijen op internationaal niveau, waaronder Interpol, de Wereld Douane Organisatie (WDO) of de Wereldbank. De samenwerking omvat met name de deelname aan internationaal samengestelde forums. Daartoe behoort onder meer de jaarlijkse conferentie van internationale onderzoekers die het Bureau in 2003 zal organiseren. Het Bureau kan bepalen op welke wijze intensiever wordt samengewerkt met deze verschillende partners. Zo is het in het geval van de WDO als waarnemer betrokken bij het werk van een aantal comités en worden op meer operationeel niveau gegevens uitgewisseld tussen het computersysteem van het Bureau en de databank van de WDO, met name over de handel in sigaretten. In de praktijk is bijvoorbeeld ook gebleken hoe belangrijk het is dat Interpol wordt betrokken bij het werk ter bescherming van de euro tegen valsemunterij dat wordt verricht door het raadgevend comité voor de bestrijding van fraude van de Commissie, dat wordt voorgezeten door het Bureau. Dit heeft een werkelijke meerwaarde vanuit een oogpunt van tenuitvoerlegging van internationale instrumenten op het gebied van de bestrijding van valsemunterij en de integratie van dit acquis in het communautaire stelsel (Bureaus of centrale nationale contactpunten).

*

62.

2. ALGEMENE TAKEN VAN DE COMMISSIE: BIJZONDERE DESKUNDIGHEID VAN HET BUREAU


Evenals de overige diensten van de instelling is het Bureau belast met de voorbereiding van werkzaamheden, de ontwikkeling en uitvoering van maatregelen en de tenuitvoerlegging van besluiten van de Commissie. Krachtens de terzake vastgestelde bepalingen is de verantwoordelijkheid van het Bureau breder dan alleen de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen en omvat zij tevens alle activiteiten die verband houden met de bescherming van belangen van de Gemeenschappen tegen onregelmatige gedragingen waartegen administratieve of strafrechtelijke vervolging kan worden ingesteld i. Zo omvatten de functies van het Bureau 'alle tot nog toe door de task-force Coördinatie van de fraudebestrijding uitgeoefende taken dient te omvatten, met name die welke betrekking hebben op de voorbereiding van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen op de werkgebieden van het Bureau, met inbegrip van instrumenten welke onder titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie vallen' i.

In het kader van de doelstellingen die door de wetgever werden vastgesteld voor de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen heeft de Commissie bij de oprichting van het Bureau gekozen voor korte lijnen tussen het ontwerp en de praktische uitvoering van het werk.

De omvang van deze ontwerpwerkzaamheden vloeit met name voort uit de doelstellingen die zijn omschreven in artikel 280 EG, artikel 1, lid 2 van de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999 en in artikel 2 van Besluit 1999/352/EG EGKS, Euratom tot oprichting van het Bureau. Deze activiteiten zijn hoofdzakelijk gericht op de voorbereiding van het beleid ter bestrijding van fraude (strategie) of van wetgeving op het gebied van preventie, samenwerking en bestrijding van fraude i. Zij hebben ook betrekking op de ontwikkeling van infrastructuur en technische bijstand, de vergaring en het gebruik van informatie en op de vertegenwoordiging van de Commissie en de samenwerking met de bevoegde nationale instanties.
"[bij]draagt aan het ontwerpen en uitwerken van methoden voor de bestrijding van fraude en elke andere onwettige activiteit waardoor de financiële belangen van de Gemeenschappen worden geschaad".

Met deze evaluatie kunnen aan de hand van een aantal uitgevoerde maatregelen de effecten worden aangetoond van de geringe afstand tussen de algemene taken van de Commissie die aan het Bureau zijn opgedragen en de taken die verband houden met de operationele functie.

63.

2.1. Strategie ter bestrijding van fraude


De strategie voor de bescherming van de financiële belangen en de bestrijding van fraude die door de Commissie in 1994 werd vastgesteld, en de bijbehorende werkprogramma's van de Commissie voor de bestrijding van fraude voor met name 1998/1999 getuigen van het streven van de instelling om de ervaring van de oude eenheid voor fraudebestrijding van de Commissie te benutten i. Door deze multidisciplinaire deskundigheid kon ook een specifieke knowhow worden uitgebreid tot andere gebieden waarop communautaire bepalingen kunnen worden benadeeld door onregelmatige handelingen of gedragingen waartegen administratieve of strafrechtelijke vervolging kan worden ingesteld. Daarom werden de eenheid voor fraudebestrijding en later het Bureau in hun hoedanigheid van diensten van de Commissie belast met het voorbereiden en het leveren van bijdragen aan de strategie voor fraudebestrijding van de instelling.

De hoofdlijnen van de strategie voor fraudebestrijding van juni 2000 i en de programmering van maatregelen voor hun uitvoering geven gestalte aan het beginsel van onderlinge afstemming van functies voor onderzoek, inlichtingenwerk (strategische en operationele intelligence), benutting van operationele resultaten enerzijds en de algemene functies van de instelling binnen het Bureau anderzijds.

Als dienst van de Commissie draagt het Bureau in het kader van deze strategie bij aan initiatieven ter ontwikkeling van de middelen die noodzakelijk zijn voor de algemene visie op het verschijnsel van transnationale fraude. Het bevordert de praktische totstandkoming van een nauwe en geregelde samenwerking en streeft daarbij naar voorkoming van verzuiling en verbrokkeling van deskundigheid. Dit gaat gepaard met de ontwikkeling van instrumenten, middelen en maatregelen op het gebied van preventie, samenwerking en bestrijding van transnationale criminaliteit. Dat geldt met name voor een schema voor de interpretatie van de criteria voor het melden van onregelmatigheden. Hierdoor is een betere coördinatie mogelijk van informatie (intelligence), onderzoeken, het gebruik van de deskundigheid van het raadgevend comité voor fraudebestrijding van de Commissie (zie 2.6) of van de fraudebestendigheidsprocedure (zie 2.2.1).

De programmering van werkzaamheden en het jaarlijkse overzicht (verslagen op grond van artikel 280 EG) kunnen dienen als leidraad voor communautaire maatregelen en de ontwikkelingen van het fraudebestrijdingsbeleid van de Commissie volgen.

Krachtens haar taken met betrekking tot de uitvoering van de begroting (artikel 274 EG), die nauw verband houdt met haar verantwoordelijkheid op het gebied van de bescherming van de financiële belangen (artikel 280 EG), is de Commissie van mening dat zij de hoofdlijnen voor het beleid ter bestrijding van fraude kan vaststellen en kan bijdragen aan de formulering van de hoofdlijnen van de operationele strategie van het Bureau zonder daarbij de onafhankelijkheid van het Bureau in het geding te brengen. Hierbij kan ook rekening worden gehouden met de aanbevelingen van andere instellingen (resoluties van het Europees parlement, verslagen van de Rekenkamer, conclusies van de Raad) . De Commissie zal de werkwijze samen met het Bureau vaststellen (zie 3.5.1), zodat het Bureau de bijdrage van de Commissie en van de overige instellingen in aanmerking kan nemen bij de vaststelling van zijn activiteitenprogramma als bedoeld in artikel 11 van de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999.

64.

Aanbeveling 11 (A.11)


De Commissie beveelt aan om het Bureau zijn activiteitenprogramma te laten vaststellen. Daarbij dient het rekening te houden met de richtsnoeren en bijdragen van de instellingen op het gebied van fraudebestrijding en zich te baseren op de functie voor strategische en operationele intelligence.

65.

2.2. Preventie


Preventie is een van de uitdagingen van de strategie van juni 2000 van de Commissie. In dit verband is het Bureau rechtstreeks betrokken bij het ontwerp en de uitvoering van maatregelen die passen binnen het kader van deze strategie en van de hervorming van de Commissie (Witboek). De rol die het Bureau in het Witboek krijgt toebedeeld, getuigt ook van de politieke wil van de Commissie om fraude doelmatig te bestrijden, met name door middel van de deskundigheid van het Bureau.

66.

2.2.1. Fraudebestendigheid


Op basis van de richtsnoeren van actie 94 van het Witboek over de hervorming van de Commissie en van de strategische benadering van juni 2000 kon de Commissie op een meer samenhangende wijze vorm geven aan de ontwikkeling van preventie, en wel in de vorm van maatregelen gericht op een grotere fraudebestendigheid van het communautaire niveau (wetgeving, beheer van overeenkomsten).

In dit verband heeft de Commissie op 7 november 2001 een mededeling goedgekeurd i waarin wordt bepaald dat het Bureau op alle gebieden van de communautaire financiën de overige diensten een geregelde ondersteuning verleent. Daartoe kan het Bureau uitgaan van zijn operationele deskundigheid, aangezien het tijdens zijn onderzoeken ook in staat is om eventuele zwakke punten van de geldende wetgeving bloot te leggen. Om deze reden werden voor wetgevingsvoorstellen met grote politieke of financiële gevolgen raadplegingsprocedures vastgesteld die in een vroeg stadium van het wetgevingsproces dienen te worden doorlopen. In dit verband ondersteunt het Bureau de bevoegde diensten van de Commissie bij de selectie van risicosectoren. Deze nieuwe overlegprocedure is ook van toepassing voor overeenkomsten, overheidsopdrachten of subsidies, met name uit de directe uitgaven die door de Commissie worden beheerd.

De Commissie merkt op dat het Europees parlement onlangs i de voordelen heeft benadrukt van deze methode, die zeer geschikt is voor de ontwikkeling van een doelmatiger preventiecultuur, waarbij het Bureau de toegevoegde waarde van zijn deskundigheid inbrengt. De Commissie zet vastberaden de uitvoering van actie 94 van het Witboek voort.

67.

2.2.2. Beroepsethiek


In het Witboek over de hervorming wordt verder bepaald (actie 92) dat "richtsnoeren [...] ertoe [zullen] bijdragen dat ambtenaren de hele levenscyclus van programma's en projecten [...] zakelijk juist aanpakken" door ze "attent [te maken] op gedragingen die [...] tot onopzettelijke fouten, belangenconflicten en onregelmatigheden kunnen leiden" (zie 1.2.3, 'Disciplinaire instanties').

Op deze basis heeft het Bureau een voorstel ontwikkeld voor een operationeel instrument voor de verhoging en de ontwikkeling van de ethische normen voor beroepsgedrag binnen de instelling. Met het oog daarop is in de vorm van een praktische gids met concrete voorbeelden een aantal gedragsnormen beschreven voor ambtenaren en overige personeelsleden.

Dit voorstel dient nog te worden goedgekeurd door het College en kan onder de andere instellingen, organen en instanties worden verspreid. De praktische gids kan worden gebruikt als ondersteuning bij opleidingen op het gebied van beroepsethiek.

68.

2.2.3. Uitbreiding


Om de preventie al voor de toetreding van de kandidaat-lidstaten verder te ontwikkelen, heeft de Commissie de behoefte aan maatregelen van een aantal kandidaat-lidstaten in kaart gebracht. Op het gebied van fraudebestrijding en corruptie is voor een goede overname van het acquis niet alleen wetgeving nodig maar dienen de kandidaat-lidstaten ook te beschikken over de operationele capaciteit die nodig is om de financiële belangen van de Gemeenschap doelmatig te beschermen op een wijze die vergelijkbaar is met de bescherming die in de lidstaten wordt gewaarborgd. Het Bureau ondersteunt de bevoegde instanties van deze landen mede bij het vaststellen van structurele richtsnoeren (institutionele versterking) en bij de ontwikkeling in de periode voorafgaand aan de toetreding van een efficiënte organisatie. Deze ondersteuning is gericht op verbetering van de preventie en op de ontwikkeling van een specifiek onderzoeksbeleid voor de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen.

De Commissie is van mening dat deze deskundigheid van het Bureau buitengewoon nuttig is en de kandidaat-lidstaten de mogelijkheid kan bieden om de communautaire regelingen voor preventie en bestrijding van fraude op nationaal niveau over te nemen. Het is het streven van de Commissie om samen met het Bureau de activiteiten op het gebied van fraudepreventie en technische en operationele ondersteuning van deze kandidaat-lidstaten voort te zetten. Hiertoe wordt ook nadruk gelegd op opleidingen op het gebied van de bescherming van de financiële belangen. Aan deze scholing dient het Bureau actief te blijven meewerken.

69.

2.3. Anti-fraudewetgeving


De algemene activiteiten van de oude eenheid voor fraudebestrijding en, sinds 1999, van het Bureau, hebben de Commissie ertoe gebracht om een reeks wetgevingsinitiatieven te ontplooien die een begin vormen van de wettelijke basis die het resultaat is van een algemene benadering die wordt aangevuld met de instrumenten van de eerste en derde pijler. Praktijkervaring, lacunes en de behoefte aan verduidelijking die waren geconstateerd in de regelgeving vormden het uitgangspunt voor wetgeving die een effectiever, evenrediger en afschrikkender normenkader en de tenuitvoerlegging van de doelstellingen van artikel 280 EG moest waarborgen.

Het is zinvol om de administratieve sancties van de Gemeenschap uit te breiden in aanvulling op de bepalingen van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95. De Commissie wenst tevens te benadrukken dat een vervolg dient te worden gegeven aan de verzoeken van de Rekenkamer, met name waar het gaat om de invoering van een adequater stelsel van sancties op het gebied van onderzoek.

Op basis van de deskundigheid die werd opgebouwd op het gebied van de bescherming van de financiële belangen kon de Commissie soortgelijke initiatieven voorstellen en ondersteunen voor de bescherming van de euro tegen valsemunterij. Deze initiatieven werden voorafgaand aan de invoering van de gemeenschappelijke munt in zeer korte tijd aangenomen i. De Commissie is van mening dat de door het Bureau aangeboden deskundigheid toegevoegde waarde heeft voor de voorbereiding van wetgevingsvoorstellen op het gebied van de bescherming van de belangen van de Gemeenschap of van wetsvoorstellen die versterking beogen van het wettelijke kader voor operationele werkzaamheden van het Bureau (zie A.3).

70.

Aanbeveling 12 (A.12)


In navolging van hetgeen heeft plaatsgevonden op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid zal de Commissie de mogelijkheden onderzoeken om initiatieven te ontplooien met het oog op de eventueel noodzakelijke invoering van administratieve sancties van de Gemeenschap op andere gebieden en met het oog op de harmonisatie van sancties op douanegebied.

71.

2.4. Versterking van de justitiële dimensie


In zijn streven om de strafrechtelijke aspecten en de gerechtelijke opvolging van zijn onderzoeken een zo groot mogelijk effect te geven, heeft het Bureau vastgesteld dat van een aantal lacunes sprake is, die met name verband houden met de versnippering van de Europese strafrechtelijke ruimte (instandhouding van juridische binnengrenzen), strijdigheden in criminaliteitsbeleid en met het opportuniteitsbeginsel voor vervolging. Uit deze vaststelling blijkt het belang van de algemene strategie van de Commissie van juni 2000, waarin onder meer de gedachte van versterking van de gerechtelijke dimensie is opgenomen.

Op het gebied van de operationele samenwerking met politie- en andere instanties die belast zijn met de bescherming van de financiële belangen in het kader van de derde pijler heeft de deskundigheid van het Bureau zich in navolging van de oude eenheid voor fraudebestrijding geleidelijk ontwikkeld. Dit betreft de functie voor justitieel advies en gerechtelijke opvolging i (zie ook 1.2.2).

De analyses die de Commissie in samenwerking met een groep onderzoekers van hoog niveau reeds geruime maakt van de bescherming van de financiële belangen, hebben materiaal opgeleverd voor een belangrijke discussie op dit gebied en zijn voor wat betreft het punt van de instelling van de Europese openbare aanklager van bijzondere waarde geweest voor de Conventie over de toekomst van de Europese Unie i. De laatste ontwikkelingen in deze discussie zijn verwerkt in een verslag van de Commissie over het vervolg op het Groenboek inzake de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap en de instelling van een Europese openbare aanklager (zie de laatste alinea van 3.4 en het deel 'Vooruitzichten').


72.

Aanbeveling 13 (A.13)


De Commissie verzoekt de Conventie over de toekomst van de Europese Unie om met het oog op een grotere doelmatigheid van de strafrechtelijke vervolging rekening te houden met haar voorstel over de instelling van een Europese openbare aanklager in het constitutionele deel van het Verdrag. Deze zou met name mee dienen te werken aan de eerbiediging van de wettelijke garanties en tegelijkertijd toezicht dienen uit te oefenen op de operationele werkzaamheden van het Bureau.

73.

2.5. Instrumenten voor technische bijstand


Overeenkomstig artikel 280 EG en artikel 1, lid 2 van de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999 ondersteunt de Commissie via het Bureau de lidstaten bij het opzetten van een nauwe en geregelde samenwerking en bij het in voorkomende gevallen afstemmen van hun werkzaamheden met het oog op een doelmatiger bescherming van de belangen van de Gemeenschappen Dat is eventueel ook het geval bij intergouvernementele acties die worden uitgevoerd in het kader van instrumenten van de derde pijler (zie 1.2.1). De Commissie heeft het Bureau belast met de ontwikkeling van de noodzakelijke infrastructuur voor de bestrijding van fraude en met de vergaring en het gebruik van informatie. In dit kader heeft de Commissie het Bureau met betrekking tot de follow-up van terugvorderingen een bijzondere verantwoordelijkheid verleend voor de uitvoering van actie 96 van het Witboek over de hervorming i. Een sterke administratieve en financiële opvolging is immers met name op het gebied van de invordering van tegoeden een belangrijk onderdeel van een betere bescherming van de financiële belangen. De instrumenten voor vergaring en gebruik van informatie leveren een bijdrage aan de functie voor administratieve en financiële opvolging van de Commissie, die is gericht op een betere uitvoering van de controles van de feitelijkheid en de regelmatigheid van activiteiten die worden gefinancierd in het kader van de verschillende vormen van communautair beleid en op deelname aan terugvordering van bedragen die door onregelmatigheden verloren zijn gegaan. Binnen het Bureau werd een afdeling opgericht voor administratieve en financiële opvolging van onderzoeken van het Bureau op het gebied van de directe uitgaven. Doel daarvan was een nauwe samenwerking met de verschillende betrokken diensten i. Daarnaast kan het Bureau de Commissie van extra informatie voorzien wanneer zij dient te besluiten op welke wijze financiële correcties op nationaal of communautair niveau dienen te worden toegerekend. Voorts werd een aantal initiatieven van de Commissie ontwikkeld die de Gemeenschap voor de lidstaten tot een rechtstreeks betrokken partij maken. Deze initiatieven kwamen tot stand dankzij de ervaringen met de operationele samenwerking tussen het Bureau en de nationale administratieve en justitiële instanties, hetgeen in de Verenigde Staten bijvoorbeeld voor de federale rechter leidde tot een civiele zaak tegen Amerikaanse tabaksproducenten.

Het Bureau verleent met name op het gebied van opleidingen ook technische bijstand aan de bevoegde nationale instanties. Deze steun op het gebied van opleidingen vindt plaats in de vorm van seminars, ontmoetingen, workshops en bezoeken en van actieve participatie van het Bureau aan evenementen die door zijn verschillende partners worden georganiseerd. Door evaluatie van zijn operationele werk op het gebied van preventie, samenwerking en repressie kan het Bureau algemene (technische, operationele en juridische) informatie aanbieden en bijdragen aan de bewustwording van de doelgroepen van deze evenementen van de Europese dimensie van hun werk. Het Bureau beheert daarnaast ook het actieprogramma inzake uitwisselingen, bijstand en opleiding voor de bescherming van de euro tegen valsemunterij dat eind 2001 door de Raad werd vastgesteld (Pericles-programma).

Verder heeft het Bureau een netwerk van contactpersonen voor fraudebestrijding opgericht (OAFCN i). Deelnemers aan dit netwerk zijn degenen die bij de onderzoeksdiensten van de lidstaten waarmee het Bureau samenwerkt verantwoordelijk zijn voor de public relations. Met dit netwerk wordt met name gestreefd naar de totstandkoming van een dialoog. Daarnaast is het de bedoeling dat nationale overheden en beroepsgroepen via dit netwerk worden geïnformeerd over, en bewust worden gemaakt van het belang voor de Gemeenschap van een bijdrage aan de ontwikkeling van een cultuur van preventie.

De Commissie is van mening dat het Bureau naast zijn operationele taken met de ontwikkeling van de middelen waarover het beschikt technische bijstand levert om naar gelang van het geval ordonnateurs of beheerders van de Commissie of van nationale overheden mogelijkheden aan te bieden voor een betere administratieve en financiële opvolging en suggesties aan de Commissie te doen voor de toerekening van financiële correcties. Ten opzichte van de lidstaten draag het specifiek bij aan de samenwerking en de ondersteuning van nationaal onderzoekswerk en aan de verbetering van de opleiding van de personeelsleden van de lidstaten die worden ingezet voor de bestrijding van fraude en de bescherming van belangen van de Gemeenschappen en voor communicatie en informatievoorziening op dit gebied.

74.

2.6. Taken op het gebied van vertegenwoordiging en samenwerking


Overeenkomstig het besluit van 28 april 1999 vertegenwoordigt het Bureau de Commissie bij de bevoegde nationale instanties en in de colleges op de gebieden waarop het bevoegd is. Uit hoofde hiervan dient het de voorstellen van de Commissie te presenteren en te verdedigen binnen de gremia van de Raad of het Europees Parlement waar onderhandelingen plaatsvinden.

Daarnaast vervult het Bureau door het beheer van een aantal raadgevende comités op sectorale gebieden (waaronder landbouw en douane) een taak op het gebied van samenwerking en coördinatie. Tevens bekleedt het Bureau het voorzitterschap van het raadgevend comité voor fraudebestrijding van de Commissie, zowel voor de bescherming van de financiële belangen als voor de bescherming van de euro i. Om de Commissie een zo breed mogelijke raadpleging te garanderen (financiën, douane, landbouw, structuurmaatregelen, politie en justitie) heeft de instelling bij de oprichting van dit comité besloten dat de nationale vertegenwoordiging zou kunnen plaatsvinden op multidisciplinaire basis i.

De Commissie is van mening dat zij door middel van de werkzaamheden binnen het raadgevend comité voor fraudebestrijding de wenselijkheid kan beoordelen van initiatieven op alle gebieden van de fraudebestrijding, waaronder bijvoorbeeld de uitbreiding tot andere gebieden van conservatoire maatregelen voor mogelijk onbetrouwbare ondernemingen op het gebied van het EOGFL-Garantie ("zwarte lijst"-regeling).

De Commissie is van mening dat het Bureau samen met de andere diensten van de Commissie en de nationale instanties binnen het raadgevend comité voor de fraudebestrijding of de overige comités of werkgroepen die door het Bureau worden voorgezeten i regelmatig de wettelijk vastgelegde regelingen dient te evalueren om beter inzicht te krijgen in de wenselijkheid van eventuele aanpassingen i om te komen tot een betere afstemming van de werkdruk voor de lidstaten en de werkelijke behoeften van de Commissie, de instellingen en de lidstaten. In dit verband dient een aantal begrippen, waaronder dat van 'onwettige activiteit' (artikel 280, lid 1 van het EG-Verdrag) te worden verduidelijkt om de uitwisseling van informatie en de samenwerking te verbeteren, zowel voor de onafhankelijke werkzaamheden van het Bureau als voor de tenuitvoerlegging van de verordeningen.

Met het oog op een betere samenwerking met alle nationale instanties acht de Commissie het nuttig om het besluit tot oprichting van het raadgevend comité voor de fraudebestrijding te actualiseren om meer nadruk te leggen op de gevolgen van de ontwikkeling van de taken van het Bureau (bescherming - met inbegrip van strafrechtelijke bescherming - van de financiële en andere belangen van de Gemeenschappen, waaronder de euro), met name om meer aandacht te geven aan de rol van het Bureau bij de versterking van de justitiële dimensie en aan zijn functie als rechtstreekse gesprekspartner van politie en justitie.

75.

Aanbeveling 14 (A.14)


Overeenkomstig haar algemene strategie voor fraudebestrijding en haar werkprogramma beveelt de Commissie een verbetering aan van de samenwerking met alle nationale instanties die meewerken aan de voorkoming en de bestrijding van fraude en andere onwettige activiteiten (multidisciplinair dienstenplatform).

Zij zal voorstellen doen voor een herziening van haar besluit tot oprichting van het raadgevend comité voor de fraudebestrijding, om de justitiële dimensie en de functie van gesprekspartner van politie en justitie te versterken.

*

76.

3. ONAFHANKELIJKHEID EN POSITIE BINNEN DE ORGANISATIE: GEMENGD STATUUT


De totstandkoming en goedkeuring van een bijzonder statuut om de voor de onderzoekstaken van het Bureau vereiste functionele onafhankelijkheid te combineren met de status van dienst van de Commissie is te verklaren uit de omstandigheden die met name reeds werden beschreven in het deel over de ontwikkelingen in de fraudebestrijding. Het doel was om binnen zeer korte tijd een formule te ontwikkelen die garant kon staan voor een effectievere en geloofwaardiger bestrijding van fraude, corruptie en alle andere onwettige activiteiten.

In eerste instantie stelde de Commissie voor om een extern orgaan in het leven te roepen i. Deze gedachte kwam voort uit het streven om het Bureau een maximale organisatorische onafhankelijkheid te verlenen. Hiertoe verklaarde voorzitter Santer op 2 december 1998 in het Europees Parlement i: 'Het is evenwel een goede zaak dat er een duidelijk onderscheid bestaat tussen controleurs en gecontroleerden. Teneinde iedere onduidelijkheid uit de weg te ruimen, moet de discussie over het uitbesteden van deze activiteit niet halverwege worden stopgezet, maar tot het einde toe gevoerd worden. Wij zijn dus tot de conclusie gekomen dat de oprichting van een geheel onafhankelijk bureau, dat op geen enkele wijze aan de Commissie of enig andere instelling ondergeschikt is, de meest doelmatige en best verdedigbare manier is' (...).
"[...]als de inspanningen van de Commissie ter bestrijding van fraude ter discussie gesteld worden [...]omdat UCLAF deel uitmaakt van onze structuur, geef ik de voorkeur aan de externalisering van de onderzoekstaak."

De wetgever heeft niet voor deze optie gekozen. De politieke aspecten van deze hervorming moesten het afleggen tegen constitutionele en juridische overwegingen die de Commissie ertoe brachten haar aanvankelijke voorstel te wijzigen. Zo stelde zij de oprichting voor van een bureau dat voor de uitoefening van de klassieke diensten van de Commissie en het administratieve en budgettaire kader daarvan zou behoren tot de diensten van de Commissie, maar onafhankelijkheid zou genieten bij de uitvoering van zijn onderzoeksfunctie. De wetgever heeft dit gemengde statuut overgenomen en een aantal maatregelen vastgesteld om de operationele onafhankelijkheid van het Bureau en zijn goede functioneren binnen de Commissie te waarborgen, waaronder met name de onafhankelijke beslissingsbevoegdheid van de directeur van het Bureau, die wordt benoemd in een bijzondere selectieprocedure, en het bestaan van een Comité van toezicht dat garant staat voor de functionele onafhankelijkheid van het Bureau en de directeur van het Bureau terzijde staat bij de uitvoering van zijn taak i.

Deze specifieke eigenschappen van de status van het Bureau dienen eveneens te worden geëvalueerd om vast te stellen of zij goed aansluiten bij het hiervoor omschreven onderzoek van de taken van het Bureau. Zij worden onderzocht in het licht van de administratieve organisatie van het Bureau, de begroting, de informatievoorziening en communicatie, de controle van de onderzoeksfunctie en de politieke verantwoordelijkheid van de Commissie en de verhouding met het Comité van toezicht

77.

3.1. Personeel en organisatie


Het feit dat het Bureau onafhankelijkheid geniet bij de uitoefening van de onderzoeksfunctie terwijl het tegelijkertijd administratief onder de Commissie blijft ressorteren, is zichtbaar in de interne personeels- en organisatiestructuur, die een aantal bijzondere kenmerken heeft.

78.

3.1.1. Interne organisatie van het Bureau


In artikel 6, lid 4 van Besluit 1999/352/EG, EGKS, Euratom tot oprichting van het Bureau wordt bepaald dat de "besluiten van de Commissie betreffende haarinterne organisatie [...] van toepassing [zijn] op het bureau voorzover deze verenigbaar zijn" met het juridische kader van het Bureau.

De Commissie heeft gevolgen verbonden aan haar besluit over het algemene administratieve kader van het Bureau. De procedures die ten gevolge van de hervorming van de Commissie gelden voor de verschillende directoraten-generaal en erop zijn gericht deze meer autonomie te geven, zijn in principe ook van toepassing op het Bureau. Decentralisatie, subdelegatie en interne controle zijn concepten of middelen die in de praktijk van het Bureau kunnen worden toegepast. Verder blijkt dat de Commissie controles bij het Bureau kan laten uitvoeren (door de Interne controledienst IAS), hetgeen ook is vastgelegd in het convenant dat werd gesloten tussen het Bureau en de Interne controledienst. In dit convenant werd bepaald dat de controles van de IAS zich niet kunnen uitstrekken tot de inhoud van het onderzoekswerk van het Bureau of van informatie die werd ontvangen in het kader van deze onderzoeken, maar alleen kan plaatsvinden in de vorm van een interne controle van het beheer van het functioneren van het Bureau.

In het Witboek over de hervorming is een aantal maatregelen opgenomen voor financieel beheer, programmering van voorrangsactiviteiten en administratieve maatregelen i. Deze maatregelen zijn gericht op verbetering van het functioneren van de instelling en op de totstandkoming van een beter collectief beheer van zijn verplichtingen. De maatregelen hebben daarnaast ook gunstige effecten voor het Bureau, maar kunnen naar de mening van dat Bureau wel leiden tot problemen met betrekking tot de zijn functionele onafhankelijkheid. De Commissie is bereid om eventuele problemen te beoordelen in het kader van de dialoog met het Comité van toezicht.

79.

3.1.2. Personeelsleden van het Bureau


Om tegemoet te komen aan de bezorgdheid van de groep van hoge ambtenaren die door het Duitse voorzitterschap van de Raad werd ingesteld om de hervorming van de fraudebestrijding van 1999 te begeleiden, heeft de Commissie een aantal maatregelen genomen om het Bureau in staat te stellen om gekwalificeerde personeelsleden te werven en de voor zijn taken vereiste specifieke deskundigheid aan te trekken, en dus om de effectiviteit van het fraudebestrijdingsbeleid te vergroten. De instellingen beschikten namelijk noch over een opleidingsapparaat noch over medewerkers met de juiste politiële en justitiële kennis. Door aan de directeur van het Bureau de bevoegdheden te delegeren waarover het tot aanstelling bevoegde gezag krachtens het Statuut beschikt (artikel 6, lid 1 van het besluit tot oprichting van het Bureau), gaf de Commissie hem de mogelijkheid om zelf de voorwaarden en wijzen van werving vast te stellen, met name op het gebied van de looptijd van arbeidsovereenkomsten of hun verlenging. Daarbij moest enerzijds het Statuut worden geëerbiedigd en moesten anderzijds onder bepaalde voorwaarden de algemene voorschriften voor het personeelsbeleid van de instelling in acht worden genomen bij het aantrekken van de vereiste specifieke deskundigheid voor het Bureau.

Deze beleidslijn, waarin de bijzondere eigenschappen van het gemengde statuut van het Bureau naar voren komen, kende in de uitvoering echter een aantal problemen. Voor deze problemen zijn twee hoofdredenen aan te wijzen. De eerste houdt verband met de massale overgang van personeelsleden van de oude organisatie naar het Bureau en de tweede met het nieuwe karakter van de opgezette regeling waarbij de directeur van het Bureau voorbij kon gaan aan de voorschriften van de administratie van de Commissie.

De keuze van het Bureau om geen volledig eigen dienst voor personeelsbeleid op te zetten, is te rechtvaardigen door het feit dat de door de begrotingsautoriteit toegewezen banen bedoeld waren voor de bestrijding van fraude. Bij het opzetten van het Bureau diende met het oog op te realiseren schaalvoordelen gebruik te worden gemaakt van de middelen en de ervaring van het directoraat-generaal Personeel en administratie van de Commissie, dat verantwoordelijk is voor de opzet van de organisatie van het Bureau en voor aangelegenheden op het gebied van personeelsmanagement. In eerste instantie leidde dit tot misverstanden bij de interpretatie van het statuut van het Bureau en van de bevoegdheden van zijn directeur.

Door - op advies van bovengenoemde groep van hoge ambtenaren - tijdelijk personeel te werven, kan het Bureau de noodzakelijke deskundigheid aantrekken in aanvulling op een basis van vaste personeelsleden. Niettemin rijst de vraag of de huidige verhouding tussen permanente en tijdelijke functies de juiste is, mede vanwege de vaststellingen van de Rekenkamer in zijn speciaal verslag nr. 8/98. Dat geldt eveneens voor het evenwicht tussen met name de functiecategorieën A en B. Om middelen te besparen en om dubbeling van een aantal taken te voorkomen, verricht een groot aantal ambtenaren en personeelsleden taken die zowel behoren tot de centrale administratiefunctie als tot de functionele onafhankelijkheid van het Bureau.

De grootschalige werving van personeelsleden van het Bureau op basis van de resultaten van vergelijkende onderzoeken van de Commissie doet geen afbreuk aan de beslissingsbevoegdheid van de directeur van het Bureau in zijn hoedanigheid van gedelegeerd tot aanstelling bevoegd gezag (gedelegeerd TABG). Indien noodzakelijk kan hij besluiten om vergelijkende onderzoeken of specifieke selectieprocedures te organiseren. Daarnaast kan hij in voorkomende gevallen de aanvangsrang vaststellen.

De interne werkwijzen voor het personeel van het Bureau dienen met inachtneming van het Statuut te zijn gebaseerd op de eisen die het Bureau zelf stelt voor de onderzoeksfunctie en de ondersteuningsfunctie voor onderzoeken (fraudebestrijdingsbeleid, wetgeving, opvolging). Zo kan de directeur van het Bureau met de looptijd van de arbeidsovereenkomsten met tijdelijke personeelsleden van het Bureau verlengen om de deskundigheid van het Bureau te vergroten en gebruik te maken van de synergie die in elke baan ontstaat door een combinatie van kennis. De mogelijkheid om arbeidsovereenkomsten te verlengen zou in dat geval vergezeld dienen te gaan van een mogelijkheid tot hernieuwde inschaling, zodat vanuit een oogpunt van billijkheid een carrière-ontwikkeling mogelijk wordt gemaakt.

Met betrekking tot de neutraliteit in de keuze leidinggevende personeelsleden van het Bureau worden voorts garanties geboden door de bijzondere samenstelling van het raadgevend comité voor benoemingen van de Commissie, dat wordt voorgezeten door haar secretaris-generaal en waarin de directeur-generaal Personeel en administratie zitting heeft. Vanwege de specifieke aard van het Bureau en zijn interinstitutionele taken hebben ook vertegenwoordigers van het Hof van Justitie, de Rekenkamer, het Comité van toezicht en eventueel een extern adviseur zitting in dat comité.

De Commissie stelt ten slotte vast dat ambtenaren en personeelsleden momenteel niet behoeven te worden beëdigd. Een dergelijke verplichting, die wordt aangeraden door het Europees parlement en het Comité van toezicht, zou dienen te worden onderzocht met het oog op zijn eventuele toegevoegde waarde in de juridische context van de Gemeenschap. Het afleggen van een ambtseed zou de bevoegdheden van de personeelsleden van het Bureau niet verruimen maar kan in voorkomende gevallen bijdragen tot een grotere bewijskracht voor verslagen van het Bureau die worden opgesteld door beëdigde personeelsleden. Een vergelijkende analyse van dit aspect van nationale systemen zou de relevantie van een dergelijke maatregel aan het licht kunnen brengen.

Gestreefd dient te worden naar instandhouding van een pakket voorschriften of uitvoeringsbepalingen dat volledig in overeenstemming is met het Statuut, zodat het Bureau ook personeel kan werven dat afkomstig is van diensten van de Commissie of van andere instellingen, zonder daarbij afbreuk te doen aan de mobiliteitspositie van vast personeel. Ook de andere instellingen hanteren dit principe.

Aangezien bij het Bureau werkzame ambtenaren en personeelsleden het statuut van ambtenaar of personeelslid van de Commissie behouden en te allen tijde aanspraak kunnen maken op mobiliteit binnen de diensten, is de Commissie van mening dat het Bureau in alle gevallen dient te kunnen aangeven waarom het specifieke regels of bepalingen op personeelsgebied noodzakelijk acht.

80.

Aanbeveling 15 (A.15)


De Commissie beveelt aan dat het Bureau met volledige eerbiediging van het Statuut en in een streven naar transparantie interne en voor zover noodzakelijk bijzondere regelingen voor personeelsbeleid vaststelt.

81.

3.2. Begroting van het Bureau


Het gemengde statuut van het Bureau heeft ook geleid tot bijzondere regelingen voor de begroting van het Bureau, die zijn vastgelegd in de wetgeving.

In artikel 13 van de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999 wordt enerzijds bepaald dat de "kredieten van het Bureau, waarvan het totaalbedrag op een speciaal begrotingsonderdeel binnen deel A van de op de Commissie betrekking hebbende afdeling van de algemene begroting van de Unie wordt geboekt, [...] in detail in een bijlage bij dat deel [worden] vermeld", en anderzijds dat de "aan het Bureau toegewezen posten worden [vermeld] in een bijlage bij de personeelsformatie van de Commissie [...]".

In artikel 6, lid 2 en 3 van het besluit tot oprichting van het Bureau wordt bepaald dat de Directeur van het Bureau "de directeur-generaal Begrotingen, na raadpleging van het Comité van toezicht, tijdig een voorontwerp van begroting [doet] toekomen, dat bestemd is om te worden geboekt op de bijzondere lijn betreffende het Bureau van de jaarlijkse algemene begroting" en dat de directeur van het Bureau, die "de ordonnateur [is] voor de uitvoering van het bijzondere begrotingsonderdeel van deel A van de begroting betreffende het Bureau en van de specifieke begrotingslijnen betreffende fraudebestrijding van deel B [...] gemachtigd [is] zijn bevoegdheden te subdelegeren".

In de aannemingsprocedure voor het Financieel Reglement was het de wens van het Comité van toezicht dat het Bureau zou worden behandeld als een instelling en dat het een grotere begrotingsautonomie zou genieten. Deze gedachte werd onder verwijzing naar het statuut van de Europese ombudsman ook nader uitgewerkt in het derde verslag van het comité. In het nieuwe Financieel Reglement wordt in artikel 171 e.v. echter de begrotingsregeling bevestigd die van toepassing is op het Bureau als onderdeel van de Commissie, die gesprekspartner is van de begrotingsautoriteit. De wetgever heeft in dit stadium dus geen grotere begrotingsautonomie aan het Bureau willen toekennen.

Hoewel het Bureau en het Comité van toezicht van mening zijn dat de interne arbitrage van de Commissie niet ten koste dient te gaan van de wensen van het Bureau, dient ten aanzien van het voorontwerp van begroting (VOB) te worden opgemerkt dat de Commissie verplicht is om alle beleidsprioriteiten in aanmerking te nemen Met het oog op de transparantie doet de Commissie haar voorontwerp vergezeld gaan van het voorontwerp van begroting dat het Bureau heeft ingediend bij de directeur-generaal Begrotingen en van een motivering voor de gevallen waarin zij van het voorontwerp van het Bureau is afgeweken. Door deze pragmatische oplossing kan de begrotingsautoriteit kennis nemen van eventuele verschillen van inzicht. Tijdens de eerste twee boekjaren werd het totale begrotingsbedrag vastgesteld in een overeenkomst tussen de Commissie en het Europees parlement waarin werd uitgegaan van een verdubbeling van de personeelssterkte van het Bureau. Dit doel werd in 2001 bereikt. Hoewel het Comité van toezicht bij de aanbieding van het VOB voor 2003 van mening was dat de operationele prioriteiten van het Bureau voor 2003 onvoldoende waren omschreven en de extra wensen niet konden rechtvaardigen, gaf het toch een positief advies over het door het Bureau opgestelde voorontwerp.

Hoewel het begrotingskader van het Bureau in de praktijk tot een aantal misverstanden heeft geleid, is de Commissie van mening dat het Bureau dankzij dit kader toch de beschikking heeft gekregen over de voor de uitvoering van zijn taken noodzakelijke middelen. Het op 1 januari 2003 van kracht geworden nieuwe Financieel Reglement dient meer duidelijkheid te scheppen met betrekking tot het financiële statuut van het Bureau. Zolang nog geen praktische ervaringen zijn opgedaan, is het prematuur om wijzigingen te overwegen van het besluit van 28 april 1999 of van de verordeningen van 25 mei 1999. Voorts zal het streven naar transparantie van de Commissie gunstige effecten hebben op de aanpassing van het begrotingskader voor het Bureau.

82.

3.3. Informatievoorziening en communicatie


Informatiestromen en transparantie zijn van bijzonder belang voor de activiteiten van het Bureau. Gebleken is dat het Bureau een aantal bepalingen op het gebied van communicatie niet altijd op dezelfde wijze uitvoert, hetgeen in een aantal gevallen heeft geleid tot onduidelijkheid over eventuele vervolgacties. Daarnaast blijkt dat door het Bureau uitgevoerde onderzoeken in bepaalde gevallen niet alleen de aandacht van de instellingen kunnen trekken, maar ook van de media en het publiek.

In de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999 wordt bepaald dat het Bureau in een aantal gevallen zelf belast is met de informatievoorziening. Dit betreft met name de verstrekking van informatie over lopende onderzoeken aan de betrokken instellingen en personen en aan de bevoegde instanties in de lidstaten. Een gevoeliger en problematischer punt is de verstrekking van operationele informatie aan het publiek en aan de instellingen wanneer zij niet rechtstreeks zijn betrokken bij de onderzoeken.

83.

3.3.1. Informatievoorziening


In de procedures van de regelgeving die het kader vormt voor de onderzoeksactiviteiten is een aantal waarborgen opgenomen met betrekking tot de verstrekking van informatie door het Bureau, betrokken instellingen en personen of bevoegde instanties in de lidstaten.

* Informatievoorziening door het Bureau aan betrokken instellingen en personen

Personeelsleden van het Bureau dienen instellingen, organen en instanties in te lichten wanneer zij een onderzoek in hun gebouwen verrichten of wanneer zij een document raadplegen dat, of verzoeken om gegevens die deze instellingen, organen en instanties in hun bezit hebben (artikel 4, lid 4 van de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999). Daarnaast dienen de personeelsleden die het onderzoek uitvoeren een schriftelijke machtiging over te leggen, alsmede de schriftelijke aan hun verstrekte opdracht waarop het doel van het onderzoek is vermeld.

Op grond van artikel 10, lid 3 van bovengenoemde verordeningen kan het Bureau 'in het kader van interne onderzoeken verkregen informatie te allen tijde aan de betrokken instelling, orgaan of instantie meedelen'.

Indien daarnaast uit de nasporingen de mogelijkheid van persoonlijke betrokkenheid van een lid, hoofd, ambtenaar of personeelslid blijkt, 'wordt de instelling, instantie of het orgaan in kwestie daarvan in kennis gesteld'. Met deze kennisgeving kan worden gewacht 'ingeval het onderzoek absolute geheimhouding vereist, dan wel de inschakeling van opsporingsmiddelen die onder de bevoegdheid van de nationale rechter vallen' (artikel 4, lid 5 van bovengenoemde verordeningen).

Overeenkomstig het modelbesluit dat als bijlage is toegevoegd aan het interinstitutioneel akkoord van 25 mei 1999 wordt in Besluit van de Commissie 1999/396/EG, EGKS, Euratom van 2 juni 1999 in artikel 4 enerzijds de verplichting omschreven om de betrokkenen in kennis te stellen bij een mogelijke "persoonlijke betrokkenheid [...] wanneer dit het onderzoek niet dreigt te benadelen" en anderzijds een verplichting om de betrokkene "in de gelegenheid [te stellen] zich over alle hem betreffende feiten uit te spreken" voordat conclusies worden getrokken waarin het lid, de ambtenaar of het personeelslid van de Commissie met name wordt genoemd. Van deze verplichting kan worden afgeweken 'in gevallen waarin met het oog op het onderzoek absolute geheimhouding is vereist of waarin gebruik moet worden gemaakt van opsporingsmiddelen die tot de bevoegdheid van een nationale rechterlijke instantie behoren'. Hiervoor is de instemming vereist van de voorzitter van de Commissie (wanneer het een lid van de Commissie betreft) of van de secretaris-generaal (wanneer het een ambtenaar of personeelslid betreft) indien het Bureau het noodzakelijk acht om te wachten met het verzoek aan betrokkene om zich uit te spreken. In Besluit van de Raad 1999/394/EG, Euratom van 25 mei 1999 is een soortgelijke bepaling opgenomen (instemming vereist van de voorzitter van de Raad wanneer het een lid betreft van de Raad of van zijn instanties, of van de secretaris-generaal wanneer het een ambtenaar of personeelslid betreft). Dat is eveneens het geval voor het besluit van het Europees parlement (instemming vereist van de voorzitter voor een lid van het parlement en van de secretaris-generaal voor een ambtenaar of personeelslid).

Ten slotte zendt het Bureau aan de betrokken instellingen, organen of instanties het verslag dat na afloop van het onderzoek wordt opgesteld; dit bevat de geconstateerde feiten, in voorkomend geval het financiële nadeel, en de conclusies van het onderzoek met inbegrip van de aanbevelingen van de directeur van het Bureau voor het aan het onderzoek te geven gevolg, alsmede alle dienstige daarmee verband houdende documenten (artikel 9, lid 1 en 4 van voornoemde verordeningen).

* Informatieverstrekking door het Bureau aan de bevoegde instanties in de lidstaten

Naast de informatie die bij controles en verificaties ter plaatse dient te worden verstrekt aan de bevoegde instanties van de betrokken lidstaat (zie 1.1.2) dient het Bureau de justitiële autoriteiten van de betrokken lidstaat de informatie te verstrekken die werd verkregen tijdens interne onderzoeken naar feiten waartegen strafrechtelijke vervolging kan worden ingesteld. Met inachtneming van het belang van het onderzoek verstrekt het Bureau deze informatie gelijktijdig aan de betrokken lidstaat (artikel 10, lid 2 van bovengenoemde verordeningen).

Na afloop van een extern onderzoek door het Bureau zendt het Bureau aan de bevoegde instanties van de betrokken lidstaten het verslag dat na afloop van het onderzoek wordt opgesteld; dit bevat de geconstateerde feiten, in voorkomend geval het financiële nadeel, en de conclusies van het onderzoek met inbegrip van de aanbevelingen van de directeur van het Bureau voor het aan het onderzoek te geven gevolg, alsmede alle dienstige daarmee verband houdende documenten (artikel 9, lid 1 en 3 van voornoemde verordeningen).


In de praktijk is gebleken dat de uitvoering van deze bepalingen door het Bureau heeft kunnen leiden tot onduidelijkheden en problemen. Zo werd vastgesteld dat:

- op het gebied van de informatieverstrekking aan de betrokken instellingen de Commissie bijvoorbeeld in een aantal gevallen niet in kennis is gesteld van de afsluiting van een onderzoek dat binnen de instelling werd verricht, terwijl een van de operationele diensten daarvan in ieder geval wel informeel van in kennis was gesteld. Dat was ook het geval bij de werkwijze van het Bureau die erin bestaat om bij de melding van een bepaald onderzoek aan te kondigen dat de betrokken instelling op een later tijdstip zal worden geïnformeerd, hetgeen dan niet gebeurt;

- het tijdens een onderzoek is voorgekomen dat de betrokken instelling niet beschikte over voldoende informatie om de noodzakelijke preventieve maatregelen te nemen;

- met betrekking tot de informatieverstrekking aan betrokken personen een klacht is ingediend bij de Europese ombudsman wegens niet nakoming van de verplichting om degene die is betrokken bij een intern onderzoek in kennis te stellen van de verdenkingen jegens hem/haar; in dit geval heeft de ombudsman benadrukt dat de verdachte in alle gevallen de mogelijkheid dient te worden geboden om zich uit te spreken over de hem/haar betreffende feiten voordat conclusies worden getrokken;

- in gevallen waarin werd gewacht met het in kennis stellen van de betrokkene de secretaris-generaal van de instelling, die zijn goedkeuring dient te hechten aan het voorstel van het Bureau om te wachten met het in kennis stellen van de betrokkene, doorgaans niet beschikt over informatie op grond waarvan hij een uitvoerig gemotiveerde mening kan geven, gelet op de zeer gevoelige operationele aard van de desbetreffende informatie.

Met betrekking tot het uitstel van de informatieverstrekking aan de betrokkene is de Commissie van mening dat het wenselijk zou zijn om de wijze te omschrijven waarop het bevoegde gezag in kennis wordt gesteld, zodat het op grond van een zeker minimum aan informatie zijn goedkeuring kan hechten aan het uitstel, zonder daarbij inbreuk te maken op de beslissingsautonomie van het Bureau ten aanzien van het moment waarop informatie wordt verstrekt aan de justitiële instanties. De samenhang van het systeem voor bescherming van de integriteit van de overheidsdienst zou daardoor worden vergroot. Wanneer dat niet het geval is, dient heroverweging plaats te vinden van de verplichting om instemming te verkrijgen van de voorzitter of de secretaris-generaal van de desbetreffende instellingen die is vastgelegd in artikel 4, lid 2 van het modelbesluit dat als bijlage is toegevoegd aan het interinstitutioneel akkoord en in specifieke besluiten.

De Commissie is verheugd over het voornemen van het Bureau om met het oog op de uitvoering van zijn onderzoekstaken de invoering te ontwikkelen van een gestandaardiseerde en uniforme informatievoorziening aan de bevoegde nationale instanties, alle instellingen, organen en instanties en betrokken personen. Daarnaast zal het Bureau vaker gebruik maken van de bepalingen van artikel 10, lid 3 van de Verordeningen 1073/1999 en 1074/1999 om betrokken instellingen, organen of instanties of bevoegde nationale instanties indien nodig te informeren, met name wanneer het wenselijk blijkt om tijdens een onderzoek conservatoire maatregelen te nemen.

Op basis van recente ervaringen van het Bureau en de betrokken instellingen, organen en instanties is de Commissie van mening dat de uitwisseling van informatie over interne en externe onderzoeken dient te worden verbeterd, met volledige inachtneming van de wettelijke bepalingen voor de werkzaamheden van het Bureau.

84.

Aanbeveling 16 (A.16)


De Commissie beveelt de ontwikkeling door het Bureau aan van werkwijzen die in overeenstemming zijn met, en een uniforme toepassing waarborgen van de procedures voor informatieverstrekking aan de betrokken bevoegde nationale instanties, instellingen, organen en instanties enerzijds en de procedures voor informatieverstrekking aan betrokken personen anderzijds.

85.

3.3.2. Communicatie


De communicatie heeft in hoofdzaak betrekking op een eenvormige en objectieve afhandeling van aan het Bureau gerichte verzoeken om informatie van instellingen en anderen die recht hebben op informatie. Voor wat betreft het Europees parlement dient te worden opgemerkt dat de op 1 januari 2001 van kracht geworden raamovereenkomst over de betrekkingen tussen het Europees parlement en de Europese Commissie de verstrekking van bepaalde informatie over onderzoeken van het Bureau uitsluit en verwijst naar de regelgeving voor het Bureau, dat wil zeggen naar de bijzondere en strengere bepalingen van de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999.

Rekening houdend met de wettelijke en bestuursrechtelijke voorschriften die het kader vormen voor de verstrekking van de - met name operationele - informatie waarover het Bureau beschikt, heeft het in juni 2002 interne richtsnoeren opgesteld voor een permanente structurering van de communicatie die is gericht op eerbiediging van de taken en verantwoordelijkheden van elke instelling en lidstaat en van de legitieme rechten van personen waarop deze informatie betrekking heeft.

De communicatie van het Bureau is niet alleen gebaseerd op de relevante bepalingen van de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999 (artikel 12, lid 3 - verslag aan het Europees parlement, de Raad , de Commissie en de Rekenkamer van de resultaten van door het Bureau uitgevoerde onderzoeken), 8 - vertrouwelijkheid en bescherming van gegevens- en 10 - mededeling van informatie die werd verkregen tijdens lopende interne en externe onderzoeken), maar ook op andere bepalingen van het afgeleide recht, met name uit Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 (artikel 8, lid 1).

De richtsnoeren hebben niet alleen betrekking op de aard van de te verstrekken informatie, degenen die recht hebben op informatie i en op de uitoefening van het recht op informatie, maar geven ook een toelichting op de criteria die moeten worden gehanteerd bij vrijwillige verstrekking van informatie, waarborgen voor de informatieverstrekking, juridische gevolgen van de verstrekking en de bijbehorende verantwoordelijkheden en op de verschillende wijzen van informatieverstrekking, waaronder informatieverstrekking achter gesloten deuren. Deze richtsnoeren zijn uitsluitend bestemd voor intern gebruik en dienen uitsluitend door het Bureau te worden gebruikt in het kader van zijn communicatie.

De Commissie is van mening dat deze richtsnoeren, die voorzien in de oprichting van een afdeling Communicatie binnen het Bureau, een bijdrage dienen te leveren aan een kader voor de verstrekking van informatie, met name aan instellingen, zodat zij hun respectieve taken kunnen uitvoeren.

86.

Aanbeveling 17 (A.17)


De Commissie beveelt de daadwerkelijke oprichting aan van een afdeling Communicatie binnen het Bureau. Deze afdeling dient in de praktijk zorg te dragen voor de communicatie van het Bureau en de directeur terzijde te staan op basis van de door het Bureau opgestelde richtsnoeren.

87.

3.3.3. Toegang tot documenten


De voorschriften voor toegang tot informatie inzake onderzoeken van het Bureau uit de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999 hebben een meer gerichte doelstelling dan de doelstelling van de specifieke horizontale regelgeving uit Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie i. De praktische tenuitvoerlegging van deze verordeningen (waarmee weliswaar verschillende doelen worden nagestreefd) dient te leiden tot samenhangende resultaten. De informatie waartoe de instellingen toegang hebben op basis van de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999 dient niet van een lager niveau te zijn als de informatie waartoe het publiek toegang heeft op basis van Verordening (EG) nr. 1049/2001. Een aantal leden van het Europees parlement verzoekt op basis van Verordening (EG) 1049/2001 zeer geregeld om toegang tot documenten in het kader van door het OLAF uitgevoerde onderzoeken.

In dit opzicht dient te worden opgemerkt dat Verordening (EG) nr. 1049/2001 volledig van toepassing is op de werkzaamheden van het Bureau, met inbegrip van het werk dat verband houdt met de onderzoeksfunctie. Dit geldt met name voor de voorschriften inzake uitzonderingen op de toegang tot documenten. Deze verordening werd vastgesteld op basis van artikel 255 van het EG-Verdrag waarin het beginsel (en de beperkingen) worden erkend van een 'recht op toegang tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie' voor 'iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat'. De in artikel 4 van deze verordening opgenomen uitzonderingen hebben met name betrekking op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu en op de bescherming van de doelstellingen van inspecties, onderzoeken en controles.

Door middel van haar Besluit 2001/937/EG, EGKS, Euratom van 5 december 2001 tot wijziging van haar reglement van orde i heeft de Commissie een aantal bijzondere bepalingen vastgesteld die met name betrekking hebben op de voor toegang tot de documenten van het Bureau te volgen procedure. Dit besluit regelt zowel de behandeling van oorspronkelijke verzoeken als die van confirmatieve verzoeken.

Wanneer een verzoek om toegang betrekking heeft op een document dat verband houdt met de onderzoeksfunctie of met de operationele samenwerking met de lidstaten, wordt de aanvraag afgehandeld door de hiertoe binnen het Bureau aangewezen directeur of ambtenaar in het geval van een oorspronkelijk verzoek, en door de directeur van het Bureau in het geval van een confirmatief verzoek. Deze afwijkingen gelden niet voor de overige documenten van het Bureau. Overeenkomstig de bepalingen inzake de uitoefening van de delegatie van bevoegdheden vereist een besluit van de directeur van het Bureau ten aanzien van een confirmatief verzoek de voorafgaande instemming van de Juridische dienst van de Commissie. Indien de Juridische dienst en de directeur geen overeenstemming bereiken, neemt de Commissie een besluit.

De Commissie is van mening dat dit ten behoeve van het Bureau ingevoerde systeem rekening houdt met het feit dat de voorafgaande instemming van de Juridische dienst van de Commissie bij een confirmatief verzoek niet kan worden geïnterpreteerd als een inbreuk op de functionele onafhankelijkheid van de Commissie aangezien de Juridische dienst de verdediging van de Commissie dient te voeren wanneer een rechtsgeding tegen de instelling aanhangig wordt gemaakt. Om recht te doen aan de bezwaren van het Bureau, dat van mening is dat geen andere instantie de argumenten dient te beoordelen die een uitzondering rechtvaardigen op het beginsel van toegang van het publiek tot documenten, is de Commissie van mening dat het Bureau en de Juridische dienst in gezamenlijk overleg een pragmatische oplossing dienen te vinden voor een kader voor de toegang van die dienst tot de operationele documenten van het Bureau.

88.

3.4. Controle van de onderzoeksfunctie


De controle van de onderzoeksfunctie die een logisch uitvloeisel is van het gemengde statuut van het Bureau, is van wezenlijk belang. Deze controle betreft zowel de interne als de externe onderzoeken die onder verantwoordelijkheid van het Bureau worden uitgevoerd. Deze onderzoeken kunnen namelijk van invloed zijn op de individuele rechten van de betrokken personen. Dat verklaart het belang van controles van de werkzaamheden die worden verricht in het kader van een onderzoek en waarbij zorg dient te worden gedragen voor een goed evenwicht tussen een aantal eisen, waaronder de eerbiediging van het recht, transparantie en doelmatigheid. De controle die momenteel wordt uitgeoefend op de werkzaamheden is een waarborg voor een effectieve juridische en administratieve bescherming en vindt op verschillende niveaus plaats.

89.

3.4.1. Administratieve controle


De administratieve controle vindt plaats in de vorm van hiërarchische controles en van de controle door het Comité van toezicht. Op een ander niveau kunnen controles worden uitgevoerd door het inschakelen van de Europese ombudsman of door de Rekenkamer.


* Hiërarchische controles

Hiërarchische controles worden verricht door operationele leidinggevenden van het Bureau en vallen overeenkomstig artikel 5, lid 1 van het besluit van 28 april 1999 onder de verantwoordelijkheid van de directeur. Op het verloop van de onderzoeken zijn met name de bepalingen van toepassing van artikel 5, 6 en 9 van de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999. Op grond daarvan heeft de directeur van het Bureau een verantwoordelijkheid bij elke wezenlijke fase van het onderzoek (opening, uitvoering, verslag naar aanleiding van het onderzoek en follow-up van onderzoeken). Op grond van deze verordeningen beschikt de directeur verder over een bijzondere verantwoordelijkheid. In artikel 8, lid 3 en 4 wordt bepaald dat de directeur er enerzijds op toeziet dat de personeelsleden van het Bureau 'zich houden aan de communautaire en nationale bepalingen betreffende de bescherming van persoonsgegevens' en anderzijds dat hij toeziet op de toepassing van de artikelen 286 en 287 van het EG-Verdrag en 194 van het Euratom-verdrag. Vanwege materiële problemen die verband houden met de omvang van de aldus aan de directeur van het Bureau opgedragen taken i heeft hij met betrekking tot het openen van onderzoeken i besloten zich terzijde te laten staan door het binnen het Bureau opgerichte uitvoerend comité Onderzoek en operationele taken i zonder dat dat van invloed is op zijn verantwoordelijkheid of beslissingsbevoegdheid. De directeur van het Bureau wordt voorts door hetzelfde comité terzijde gestaan bij de uitvoering van het werkprogramma van het Bureau op het gebied van onderzoeken dat wordt bedoeld in artikel 11, lid 7 van de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999.

Daarnaast wordt de directeur bij zijn interne controletaken terzijde gestaan door de personeelsleden die belast zijn met justitieel advies en gerechtelijke opvolging. Deze controle heeft in het bijzonder betrekking op het onderzoekswerk van het Bureau dat de beginselen dient te eerbiedigen die voortvloeien uit het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en zijn overgenomen in de tiende overweging van de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999 en in het dispositief van genoemde verordeningen (artikel 4, lid 6), die zijn overgenomen in individuele besluiten van de instellingen, organen en instanties. Het Bureau richt zijn organisatie in met het oog op een optimale controle van de regelmatigheid van maatregelen en handelingen die voortvloeien uit de onderzoeksactiviteit.

De Commissie adviseert de ontwikkeling van uitvoeringsbepalingen voor de voorschriften op het gebied van de eerbiediging van de grondrechten in het kader van een besluit van de directeur van het Bureau of van de herziening van zijn handboek voor interne procedures i (zie A.2). Een initiatief in deze richting zou tegemoet komen aan de bezorgdheid van het Comité van toezicht.

* Controle door het Comité van toezicht

Deze controle heeft hoofdzakelijk betrekking op de onafhankelijkheid van het Bureau en op de onderzoeksmethoden. Het is een administratieve controle achteraf. In artikel 11 van de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999 wordt bepaald dat het Comité van toezicht 'de onafhankelijkheid van het Bureau' sterkt door 'de geregelde controles waaraan het Comité van toezicht de uitvoering van de onderzoekswerkzaamheden onderwerpt' en dat het "advies [geeft] over de activiteiten van het Bureau", zonder zich evenwel in de afwikkeling van de lopende onderzoeken te mengen. Het wordt in kennis gesteld van de gevallen waarin gegevens worden verstrekt aan de gerechtelijke autoriteiten van een lidstaat en ontvangt het jaarprogramma van activiteiten van het Bureau (artikel 11, lid 7). Het Comité van toezicht vervult een specifieke rol bij de controle op de naleving van de termijnen i, waaronder met name de termijn van negen maanden waarbinnen een onderzoek op grond van de verordeningen dient te worden afgesloten. Daarnaast ziet het comité toe op de geheimhouding en de bescherming van gegevens (met name bij toepassing van de artikelen 286 en 287 EG en 194 Euratom), overeenkomstig de bepalingen van artikel 8, lid 4 van de verordeningen.

Met betrekking tot de uitkomst van de controles van het Comité van toezicht en de beoordeling van het gevolg dat door het Bureau dient te worden gegeven, is de Commissie van mening dat het aan het comité is om een uitspraak te doen. Zo heeft het Comité van toezicht bijvoorbeeld (evenals het Bureau) vastgesteld dat onderzoeken in veel gevallen na het verstrijken van de in de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999 voorgeschreven termijn worden voltooid ("langer dan negen maanden [lopend onderzoek]"). Hieruit blijkt dat duidelijk dient te worden gemaakt op welk moment of door welke handeling een onderzoek begint.

Het Comité van toezicht heeft de oprichting geadviseerd van een instantie die fungeert als griffie binnen het Bureau. Daarmee wordt gestreefd naar een stringent beheer van dossiers en de daartoe behorende stukken en naar een grotere transparantie van de operationele werkzaamheden van het Bureau (beschrijving van de exacte procedurele context op een bepaald moment). Door deze transparantie zou de directie van het Bureau de operationele activiteiten beter kunnen toesnijden op de prioriteiten, hetgeen enerzijds het aantal gevallen zou dienen te verminderen die worden beoordeeld maar waarin nog geen onderzoek is ingesteld en anderzijds de controle op het verloop van de procedures zou dienen te verbeteren. De Commissie steunt dit initiatief dat door het Bureau verder wordt uitgevoerd i.

* Europese ombudsman

Klachten over de werkzaamheden van het Bureau, met inbegrip van klachten over de uitoefening van de onderzoeksfunctie, kunnen worden ingediend bij deze instantie van de Gemeenschap, die beschikt over de in artikel 195 EG omschreven bevoegdheden. Met de behandeling van de klachten die bij hem zijn ingediend, levert de Ombudsman vanuit een oogpunt van behoorlijk bestuur ook een bijdrage aan de controle op het operationele werk van het Bureau i.

* Rekenkamer

De Rekenkamer controleert niet alleen het beheer van de begrotingsonderdelen waarvoor het Bureau als ordonnateur fungeert, maar dient vanuit een oogpunt van financieel beheer ook een externe controle uit te oefenen op de wijze waarop het Bureau zijn onderzoeksfunctie uitvoert. In dit kader kan de Rekenkamer meer in het bijzonder speciale verslagen opstellen. Met name in zijn jaarverslag over het boekjaar 2000 i heeft de Rekenkamer opmerkingen gemaakt over de follow-up van speciaal verslag nr. 8/98 over de diensten van de Commissie die belast zijn met de bestrijding van fraude.

90.

3.4.2. Politieke controle


De algemene controle op de bestrijding van fraude wordt verricht door het Europees parlement, de Raad en de Commissie. Deze drie instellingen spelen immers een rol bij de benoeming van de directeur van het Bureau en benoemen de leden van het Comité van toezicht.

Naast het jaarverslag van de Commissie over de bescherming van de financiële belangen op grond van artikel 280 EG beschikken het Europees parlement en de Raad ook over het jaarverslag en de speciale verslagen van de Rekenkamer en over de verslagen van het Bureau en het Comité van toezicht. Deze verslagen vormen een belangrijke bron van informatie waarmee richting kan worden gegeven aan het beleid en aan activiteiten op het gebied van fraudebestrijding.

Samen met de Raad oefent het Europees parlement in zijn hoedanigheid van begrotingsautoriteit ook controle uit op grond van de procedure die is omschreven in artikel 276 EG en die inhoudt dat het Parlement op aanbeveling van de Raad de Commissie kwijting voor de uitvoering van de begroting verleent.

Het Europees parlement, de Commissie en de Rekenkamer worden geregeld in kennis gesteld van de werkzaamheden van het Bureau. Dit geschiedt met name door middel van de verslagen die de directeur van het Bureau hun zendt op grond van artikel 12, lid 3, derde alinea van de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999. De parlementaire controle vindt met name plaats in het kader van artikel 197 EG (schriftelijke en mondelinge parlementaire vragen aan de Commissie) i.

De parlementaire controle van het Bureau vindt plaats onder dezelfde voorwaarden als de controle van de Commissie, waaronder het Bureau administratief ressorteert.

Deze situatie kan leiden tot verwachtingen waaraan moeilijk kan worden voldaan door het Bureau, dat met name in het kader van de kwijting of van parlementaire vragen enerzijds de Commissie terzijde dient te staan om haar in staat te stellen aan haar verplichtingen jegens het Europees parlement te voldoen wanneer dat wenst te worden geïnformeerd over feiten op grond waarvan het zijn controlerende taak over het financieel beheer kan uitvoeren en anderzijds het wettelijke kader in acht dient te nemen waarin ten aanzien van door het Bureau uitgevoerde onderzoeken beperkende bepalingen op het gebied van informatieverstrekking zijn opgenomen. Voor de Commissie kan de situatie ook in het geval van lopende onderzoeken lastig blijken te zijn, wanneer zij vragen van het Europees parlement dient te beantwoorden terwijl zij vanwege de onafhankelijkheid van het Bureau doorgaans niet over informatie beschikt en bovendien het beginsel van vertrouwelijkheid bij onderzoeken dient te worden geëerbiedigd.

De Commissie is van mening dat er een oplossing mogelijk is voor deze problemen. Het Bureau dient te beoordelen welke informatiebehoefte er bestaat en normen op te stellen voor de verstrekking van informatie door het Bureau aan de instellingen. Het dient een onderscheid te kunnen maken tussen informatie die voor uitwisseling in aanmerking komt en gegevens die vallen onder de functionele onafhankelijkheid en waarvoor ten aanzien van openbaarmaking de beperkingen gelden die zijn omschreven in de regelgeving die het kader voor de operationele werkzaamheden vormt. Het Bureau zal zich ook baseren op de richtsnoeren die het heeft opgesteld (zie 3.3.2).

91.

3.4.3. Rechterlijke toetsing


Enerzijds kunnen personen van buiten de instellingen, organen en instanties een beroep tegen de Commissie instellen op grond van artikel 230 EG. Anderzijds wordt met de beroepsmogelijkheden waarover elke ambtenaar en elk personeelslid beschikt op grond van artikel 90 van het Statuut en met de mogelijkheid van een beroep in kort geding voor het Gerecht van eerste aanleg beoogd om de toetsing van de rechtmatigheid van betwiste handelingen en met name de volledige eerbiediging van de grondrechten van personen te waarborgen. In artikel 14 van de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999 wordt bepaald dat deze regeling geldt in afwachting van de wijziging van het Statuut van de ambtenaren en overige personeelsleden van de Europese Gemeenschappen. De lopende besprekingen over de nieuwe verordening (het nieuwe Statuut) zouden dienen te leiden tot een aanvulling van de verordeningen voor fraudebestrijding zonder van invloed te zijn op de werkingssfeer van die verordeningen. Met name dienen in het nieuwe Statuut de bepalingen te worden verwerkt die reeds zijn opgenomen in het interinstitutioneel akkoord van 25 mei 1999 en in het modelbesluit.

In de lopende besprekingen over het nieuwe Statuut en de beslissingen van het rechtscollege van de Europese Gemeenschap zouden de eventuele onduidelijkheden met betrekking tot het Bureau dienen te worden weggenomen door met name een nadere omschrijving van de omvang van de bevoegdheden van het Bureau. Zo wordt in een beschikking van het Gerecht van eerste aanleg i van 17 oktober 2002 gesproken over de noodzaak voor een eiser om bewijzen over te leggen van een handeling die met name tegen hem gericht is en hem benadeelt.

Tevens dient benadrukt te worden dat indien de werkzaamheden van het Bureau niet rechtstreeks worden gecontroleerd door nationale rechterlijke instanties de resultaten van het werk in het veld echter wel dienen te worden aanvaard in het kader van nationale procedures, waaronder met name gerechtelijke procedures. Dit leidt ertoe dat nationale rechterlijke instanties onderzoeken of onderzoeksverslagen van het Bureau in overeenstemming zijn met de procedures en waarborgen als omschreven in het nationale en Gemeenschapsrecht.


De wetgever heeft inderdaad beschermingsmaatregelen getroffen om recht doen aan de administratieve aard van de bevoegdheden van het Bureau. Wanneer deze bevoegdheden van invloed zijn op de individuele rechten, dienen zij te allen tijde te worden uitgeoefend onder volledige eerbiediging van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (tiende overweging van de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999). De ontwikkeling van de operationele functies van het Bureau maakt naast de bestaande beschermingsmaatregelen ook een verbetering van de regelgeving noodzakelijk in de vorm van juridische waarborgen voor procedures die een permanent kader voor het onderzoekswerk vormen. Het is onder meer deze situatie die de Commissie ertoe heeft gebracht om de oprichting te overwegen van een permanent rechterlijk orgaan op communautair niveau. Dit orgaan zou bevoegdheden dienen uit te oefenen op het gebied van de controle van de handelingen en maatregelen van het Bureau die gevolgen hebben voor de grondrechten van de betrokken personen.

Deze problematiek is onderdeel van de discussiepunten die de Commissie heeft kunnen aandragen tijdens de hoorzitting (Groenboek) en het werk binnen de instanties van de Conventie over de toekomst van de Europese Unie, met het oog op de instelling van de Europese openbare aanklager in het constitutionele deel van het verdrag i (zie A. 13 in 2.4 en het deel 'Vooruitzichten').

92.

3.5. Politieke verantwoordelijkheid en betrekkingen met het Comité van toezicht


93.

3.5.1. Politieke verantwoordelijkheid van de Commissie


De onafhankelijkheid van de onderzoeksfunctie die het Bureau geniet, houdt in dat noch de Commissie noch het voor fraudebestrijding verantwoordelijke commissielid de bevoegdheid hebben om aanwijzingen te geven voor handelingen of operationele missies van het Bureau. Ook hebben zij geen toegang tot operationele gegevens met betrekking tot lopende onderzoeken.

De Commissie draagt de algemene verantwoordelijkheid voor het fraudebestrijdingsbeleid waaraan het Bureau met zijn werk een bijdrage levert. Wanneer het de benadering op strategisch, politiek of wetgevingsgebied omschrijft en initiatieven op dit gebied voorbereidt, fungeert het Bureau als een volwaardige dienst van de instelling en levert de verantwoordelijkheid van de instelling geen problemen op. Met betrekking tot de uitvoering van operationele onderzoekswerkzaamheden ontvangt noch vraagt het Bureau aanwijzingen. Het komt echter voor dat de Commissie dient te antwoorden op vragen van instellingen of lidstaten (parlementaire vragen, vragen in verband met de kwijting door het Europees parlement, vragen over reizen van leden van de Commissie naar de lidstaten) die betrekking hebben op lopende onderzoeken van het Bureau. Op dit punt is het Bureau om - rekening houdend met de noodzaak voor de instelling om terzake haar verantwoordelijkheid te nemen - te besluiten of de Commissie voor zover mogelijk in de gelegenheid wordt gesteld om aan deze verzoeken om informatie gevolg te geven. Om inmenging in lopende onderzoeken te allen tijde te voorkomen, dient het Bureau zich met het oog hierop te baseren op de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999 en op de richtsnoeren voor informatieverstrekking door het Bureau (zie 3.3.2).

Op grond van haar politieke verantwoordelijkheid kan de Commissie, en meer in het bijzonder het commissielid dat belast is met de portefeuille Fraudebestrijding, bijdragen aan de vaststelling van de hoofdlijnen van een operationeel beleid, om het Bureau in staat te stellen zijn strategie en werkprogramma beter af te stemmen op de belangrijkste onderwerpen op het gebied van de bescherming van de belangen van de Gemeenschap. De Commissie dient namelijk een belangrijke politieke rol te spelen bij de formulering van het fraudebestrijdingsbeleid. Zij kan het Bureau aanraden om een bepaalde sector te bestempelen tot operationele beleidsprioriteit. Evenals alle andere instellingen, organen of instanties kan zij ook op grond van gegevens waarover zij beschikt het Bureau verzoeken om een onderzoek uit te voeren. Deze sturing van de Commissie op de hoofdlijnen van het fraudebestrijdingsbeleid laat de onafhankelijkheid van het Bureau onverlet en doet ook geen afbreuk aan het opportuniteitsbeginsel voor optreden (wel of niet instellen van een onderzoek) dat behoort tot de verantwoordelijkheid van het Bureau. Deze politieke verantwoordelijkheid vloeit voort uit de rol die in het Verdrag aan de Commissie is toebedeeld in met name artikel 280 EG (bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen) en 274 EG (uitvoering van de begroting), maar ook als bewaker van het algemeen belang (zie 2.1).

Evenals de andere instellingen kan de Commissie daarnaast zorg dragen voor de algemene bewaking van de werkzaamheden van het Bureau en zich daarbij met name baseren op de beoordelingen van het Comité van toezicht uit zijn jaarverslagen en adviezen. Door deze algemene bewaking kan zij beoordelen of de werkzaamheden van het Bureau aansluiten bij de doelstellingen op het gebied van de bescherming van de financiële belangen en de bestrijding van fraude.

94.

3.5.2. Betrekkingen met het Comité van toezicht


Het Comité van toezicht van het Bureau garandeert de onafhankelijkheid van het onderzoekswerk van het Bureau. Het ressorteert administratief onder de Commissie en bestaat uit volledig onafhankelijke externe leden. Het Comité van toezicht oefent zijn verantwoordelijkheid voor de controle van het operationele werk uit in overeenstemming met de bepalingen die door de wetgever zijn vastgesteld (zie 3.4.1). Tevens dient het de directeur van het Bureau bij de uitoefening van zijn taken terzijde te staan. Met name kan het adviezen uitbrengen, in het bijzonder over de begroting van het Bureau. Het werkt mee aan de totstandkoming van de lijst met kandidaten voor de functie van directeur van het Bureau en wordt in voorkomende gevallen geraadpleegd voordat de Commissie een disciplinaire sanctie oplegt aan de directeur van het Bureau.

Het Europees parlement, de Raad en de Commissie waarborgen het bestaan en het goede functioneren van het Comité van toezicht. Elk van deze instellingen is namelijk betrokken bij de benoeming van de leden van het Comité van toezicht.

Op grond van zijn verantwoordelijkheden heeft het comité met betrekking tot de noodzakelijke versterking van de organisatorische autonomie van het Bureau niet alleen zijn bezorgdheid maar ook zijn voorkeuren uitgesproken. De Commissie waardeert deze bijdrage, die gericht is op de totstandkoming van praktische oplossingen voor de inrichting van het gemengde statuut van het Bureau en wil blijven streven naar een dialoog met het comité. Zij kan echter wel genoodzaakt worden tot het maken van andere keuzes, terwijl toch hetzelfde doel wordt nagestreefd, namelijk een optimale effectiviteit van het Bureau en eerbiediging van de onafhankelijkheid van het onderzoekswerk.

Op organisatorisch niveau is een aantal problemen gerezen. Deze waren een gevolg van het feit dat in weerwil van de volledige onafhankelijkheid waarin het Comité van toezicht zijn taken uitvoert het secretariaat van het comité door het Bureau wordt gevoerd (artikel 11, lid 6 van de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999). Deze problemen hebben niet alleen betrekking op institutionele aspecten maar ook op de uitvoering van huishoudelijke kredieten en op de vestigingsplaats van het secretariaat van het Comité van toezicht. De Commissie en het Comité van toezicht zouden deze problemen constructief, pragmatisch en volledig in overeenstemming met de bestaande regelgeving dienen op te lossen.

*

95.

VOORUITZICHTEN


De evaluatie van de verwezenlijking van de doelstellingen van de hervorming door middel van een onderzoek van de aan het Bureau opgedragen taken is gebaseerd op de balans die werd opgemaakt in de algemene beoordeling van het werk van het Europees bureau voor fraudebestrijding. Hoewel deze evaluatie vanwege de lengte van de overgangstermijn betrekking heeft op een relatief korte periode, kon niettemin een aantal voordelen en problemen in kaart worden gebracht. De effecten daarvan werden op hun juiste waarde geschat in het kader van een algehele evaluatie. Op deze basis kan de Commissie een reeks aanbevelingen formuleren.

De aanbevelingen uit dit verslag vormen voorstellen voor het optimaliseren van het werk van het Bureau. Een aantal van deze voorstellen bestaat uit verbeteringen van het afgeleide recht. Andere hebben betrekking op werkwijzen van het Bureau en op vormen van samenwerking tussen het Bureau en zijn verschillende partners op met name nationaal niveau. In dit opzicht zal het plan voor een dienstenplatform een betere samenwerking mogelijk maken tussen de bevoegde nationale instanties voor fraudebestrijding onderling en tussen deze instanties en het Bureau.

Naast de lopende verwezenlijking van de doelstellingen van de hervorming en de positieve gevolgen daarvan, dienen de geconstateerde problemen niet te worden onderschat. Zij hebben hoofdzakelijk betrekking op de politieke en juridische verantwoordelijkheid van de Commissie jegens het Bureau en op zijn operationele werkzaamheden, en houden verband met de functionele onafhankelijkheid van het Bureau bij de uitoefening van genoemde werkzaamheden en met geschillen op het gebied van zijn begroting en personeelsbeleid. Ook hebben zij betrekking op het gevoel van mogelijke bemoeienis dat ontstaat bij een eventueel vermoeden van inmenging van de Commissie in de interne onderzoekswerkzaamheden van het Bureau. In dit opzicht is eerder sprake van een vermeend dan van een werkelijk risico. Het dan ook veelbetekenend dat de directeur van het Bureau in het voorwoord van het derde activiteitenverslag van het Bureau voor het jaar eindigend juni 2002 aangaf dat de Commissie zijn operationele onafhankelijkheid 'nauwgezet heeft gerespecteerd'. Veel van deze moeilijkheden komen voort uit de onmiddellijke tenuitvoerlegging van de hervorming, de lengte van de overgangstermijn en de onvermijdelijke aanpassing van het personeelsbestand van het Bureau. De ontwikkeling van de operationele werkzaamheden op met name het gebied van interne onderzoeken, leidde ook tot meer problemen.

Deze problemen werden geregeld gesignaleerd, met name in de dialoog tussen de instellingen en het Comité van toezicht. Zoals blijkt uit de thans aanhangig gemaakte geschillen, hebben andere instellingen, organen en instanties een aantal twijfels kunnen uiten ten aanzien van het statuut van het Bureau en de bevoegdheden waarover het beschikt. Gezien de aard van de onderzoeken kunnen altijd problemen rijzen tussen het Bureau en de instellingen, organen en instanties. De Commissie is van mening dat het Bureau bij de uitvoering van zijn operationele taken zal worden gesterkt door een verbetering van zijn eigen prestaties en met name door de oprichting van de griffie, de totstandkoming van een corpus met administratieve voorschriften, een gestandaardiseerde toepassing van de informatieprocedures als omschreven in de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999, een verbetering van de nauwkeurigheid van werkmethoden en de ontwikkeling van het intelligencewerk.

De gerezen moeilijkheden zouden kunnen leiden tot de conclusie dat de oplossing is gelegen in verzelfstandiging. Deze mogelijkheid werd in 1998 door de Commissie voorgesteld doch niet overgenomen door de wetgever, en kent nog op politiek, institutioneel en juridisch vlak nog steeds een aantal onzekerheden. Destijds werden bij de hervorming van de fraudebestrijding van 1999 reeds de grenzen van het EG-Verdrag zichtbaar. Daarnaast was het op dat moment in praktische zin moeilijk om een instantie voor strafrechtelijke vervolging op gemeenschapsniveau in het leven te roepen. Sinds 1999 hebben er zich in deze zin geen nieuwe ontwikkelingen voorgedaan. Aangezien er in het institutionele recht geen veranderingen hebben plaatsgevonden, kan een keuze voor verzelfstandiging ook nu nog als prematuur worden beschouwd.

96.

CONSOLIDATIE VAN DE HERVORMING


Aan het eind van deze evaluatie is het zinvol om de grote lijnen van de geconstateerde problemen te bezien. Het is van belang om deze moeilijkheden te beoordelen in het licht van het totaalbeeld van de in 1999 gekozen vorm.

Een aantal factoren pleit voor instandhouding van de in 1999 ontstane situatie. Allereerst zijn in een systeem met gedifferentieerde taken binnen eenzelfde organisatie (waartoe ook het Bureau behoort) meer schaalvoordelen mogelijk dan in een situatie waarin werkdisciplines zijn gescheiden. De optie van de verzelfstandiging zou tot laatstgenoemde situatie leiden. De keuze voor de huidige status van het Bureau en de instandhouding van synergieën tussen de operationele en de algemene taken van de instelling, waaronder met name de ontwikkeling van een beleid voor fraudebestrijding of van wetgeving, werd juist op basis van deze omgeving gemaakt. De in juni 2000 door de nieuwe Commissie goedgekeurde strategie heeft deze benadering bevestigd en voortgezet (2001-2005). Onder deze omstandigheden zou elke wijziging van strategie prematuur zijn, tot extra kosten leiden en het systeem mogelijk verzwakken.

Daarnaast kan bij een algemene evaluatie van het werk van de Commissie na drie jaar worden vastgesteld dat de in deze overgangsperiode gerezen problemen geleidelijk afnemen. Er worden immers geregeld pragmatische oplossingen gevonden voor de problemen die op een bepaald moment ontstaan. De erfenis van de oude eenheid voor fraudebestrijding begint momenteel steeds minder zwaar te wegen. De directie van het Bureau zet de invoering voort van nieuwe structuren en nieuwe operationele richtsnoeren in verband met het nieuwe (strategische en operationele) intelligencewerk, voorziet het Bureau van de middelen die het nodig heeft om zijn organisatie zodanig aan te passen dat de werkzaamheden in de praktijk gerichter kunnen worden uitgevoerd en levert zijn bijdrage in het kader van een dienstenplatform.

Tot op heden heeft de Commissie op aandringen van het Europees parlement en met steun van de Raad altijd gekozen voor een pragmatische aanpak, waarbij zij zich enerzijds baseerde op de actieve deelname van haar dienst voor fraudebestrijding die in de praktijk nauw samenwerkt met nationale instanties voor de bestrijding van economische en financiële criminaliteit en anderzijds op de noodzaak om op dit gebied te komen tot een betere afstemming van de operationele en wetgevingsinstrumenten van de lidstaten. Deze werkwijze werd in juni 2000 verder verbeterd met de nieuwe algemene strategie voor fraudebestrijding en legt de nadruk op operationele samenwerking, versterking van de strafrechtelijke justitiële dimensie en op de interinstitutionele taak van het Bureau.

Het is interessant om vast te stellen dat de zaken die aanhangig werden gemaakt bij het Gerecht van eerste aanleg of het HvJEG tot op heden niet hebben geleid tot conclusies die de hervorming op losse schroeven zetten. Uit hun eerste analyse blijkt duidelijk dat het Bureau net als andere diensten een dienst van de Commissie blijft en klassieke administratieve taken dient uit te voeren. Daarnaast verricht het bijzondere operationele taken en beschikt het binnen de Commissie over een functionele onafhankelijkheid, terwijl het toch onderdeel blijft uitmaken van de administratieve en budgettaire organisatie van de instelling. De conclusies van de advocaat-generaal zijn in dit opzicht veelbetekenend i.

Om in de strijd tegen fraude een dynamische samenwerking te bevorderen en daarbij rekening te houden met de veelheid aan nationale, communautaire en internationale normen, is het van wezenlijk belang om te beschikken over de multidisciplinaire deskundigheid en de juridische instrumenten die reeds bij de Commissie aanwezig zijn. Door een combinatie van middelen kan aanvullend worden ingespeeld op zeer uiteenlopende praktijksituaties (onderzoek van de lidstaten of het Bureau), met name in vergelijking met de controlewerkzaamheden van de andere diensten van de Commissie. De algemene benadering i die sinds 1994 door de Commissie wordt geadviseerd, dient in stand te worden gehouden en bevorderd. De zichtbaarheid en de gespecialiseerde deskundigheid van het Bureau in de strijd tegen criminele verschijnselen op economisch en financieel gebied maken deze koers des te logischer. Meer nog dan op nationaal niveau is een concentratie van middelen op communautair niveau noodzakelijk om het werk en het gebruik van middelen op dit niveau te benutten. Door handhaving van het Bureau binnen de Commissie kunnen namelijk op het gebied van de middelen een kritische massa en schaalvoordelen tot stand worden gebracht, waardoor het werk van de Gemeenschap op Europees en internationaal niveau effectiever en zichtbaarder kan worden.

In de huidige situatie is versterking van het Bureau dus een prioriteit. De werkzaamheden aan het corpus juris i en het vervolg daarop, de voorbereiding van het groenboek over de bescherming van de financiële belangen en de voorstellen van de Commissie voor de instelling van de Europese openbare aanklager zijn goede voorbeelden van de synergie die mogelijk is door het creëren van korte afstanden tussen praktijkwerk, voorbereidend werk en gesprekken over de initiatieven van de Commissie. De interne hervormingswerkzaamheden op met name wetgevend gebied alsmede de bijdragen aan de Conventie over de toekomst van de Europese Unie zijn voorbeelden van de voordelen die een goed gebruik van binnen de instelling bestaande synergieën kan opleveren.

De Commissie wil een vooraanstaande rol spelen bij een effectieve bestrijding van alle vormen van criminaliteit die afbreuk doen aan het vermogen van de Gemeenschap. Onder de huidige omstandigheden acht zij het prematuur om de situatie die voortvloeide uit de hervorming van 1999 opnieuw ter discussie te stellen. Evenals de Rekenkamer en het Comité van toezicht adviseert zij om de huidige structuur en juridische instrumenten te versterken. De versterking van het Bureau dient een blijvend karakter te hebben; een periode van institutionele stabiliteit blijkt noodzakelijk. Dit doel en deze gedachte zijn terug te vinden in de aanbevelingen uit deze evaluatie.

Wanneer er nieuwe vooruitzichten ontstaan, zoals de invoering op communautair niveau van een centrale directie Onderzoek en vervolgingen, onder verantwoordelijkheid van een rechterlijk gezag, dus op het moment dat er een Europese openbare aanklager komt, zou het Bureau een nieuwe ontwikkelingsfase in kunnen gaan.

97.

NAAR DE INSTELLING VAN EEN EUROPESE OPENBARE AANKLAGER


Reeds in speciaal verslag nr. 8/98 van de Rekenkamer werd vastgesteld dat de UCLAF "administratieve taken [heeft] maar [...] ook verantwoordelijkheden inzake gerechtelijke onderzoeken [...]; daarbij ontbreekt haar de steun van een onafhankelijke Europese gerechtelijke instantie die in staat zou zijn onderzoeken te starten en te leiden en zo nodig vervolgingen in te stellen". De beperkingen die verband houden met de administratieve aard van de onderzoeksbevoegdheden waarover het communautaire niveau beschikt konden nu op hun juiste waarde worden geschat bij de bestrijding van vaak goed georganiseerde ernstige en transnationale vormen van economische en financiële criminaliteit. Dat geldt eveneens voor de lacunes in het kader van de gerechtelijke samenwerking met de lidstaten en de lacunes ten gevolge van het ontbreken van specifieke homogene tenlasteleggingen in de strijd tegen criminaliteit ten nadele van Europa.

Nieuwe oplossingen blijken noodzakelijk met het oog op de versterking van het institutionele kader van de strafrechtelijke bescherming van de belangen van de Gemeenschappen met het oog op de herziening van de verdragen (Conventie, Intergouvernementele conferentie). Deze oplossingen zijn urgent met het oog op de aanstaande uitbreiding. Sinds de intergouvernementele conferentie van Nice stelt de Commissie namelijk voor om het EG-Verdrag te herzien om te komen tot de instelling van een Europese openbare aanklager, die moet worden belast met de opsporing, de vervolging en de berechting van plegers van overtredingen die schade toebrengen aan de financiële belangen van de Gemeenschappen en met het instellen van strafvorderingen inzake deze overtredingen bij de bevoegde rechtbanken in de lidstaten i. Zij heeft dit voorstel herhaald in haar mededeling van 4 december 2002 over de institutionele architectuur i. In dit kader dient te worden opgemerkt dat de Commissie in haar Groenboek van december 2001 een brede publieke raadpleging is gestart over het functioneren van de Europese openbare aanklager. Op basis van de binnengekomen reacties en van de discussie die ontstond naar aanleiding van het Groenboek, heeft de Commissie op 19 maart 2003 een vervolgverslag goedgekeurd waarin de noodzaak wordt bevestigd van de instelling van een Europese openbare aanklager.

De Europese openbare aanklager zou zijn institutionele en democratische legitimiteit dienen te ontlenen aan het constitutionele verdrag. Ook zijn materiële bevoegdheden zouden in het verdrag dienen te worden vastgelegd. Zijn statuut en de voorschriften voor zijn functioneren zouden in tweede instantie kunnen worden vastgelegd in normen van het afgeleide recht. Deze noodzakelijke en urgente hervorming zou niet op de lange baan mogen worden geschoven omdat het beginsel in de uitgebreide Unie dan opnieuw zou moeten worden geratificeerd. De instelling van de Europese openbare aanklager zal voor de instellingen een gelegenheid zijn om de verhouding tussen het Bureau en de nieuwe Europese openbare aanklager nader uit te werken. Het zal ook een gelegenheid zijn om de status van het Bureau beter te omschrijven, evenals de taakverdeling met Europol, waarmee dan in alle gevallen toenadering kan worden gezocht. De elkaar aanvullende en gemeenschappelijke aspecten van de respectieve taken van Eurojust en de Europese openbare aanklager zouden dienen te pleiten voor een toenadering tussen deze twee organen.

In dit kader zal dan opnieuw de vraag van een eventuele verzelfstandiging van het Bureau aan de orde komen. Het zou dan kunnen uitgroeien tot een ondersteunende gerechtelijke dienst op het gebied van interne en externe onderzoeken.

Momenteel is het wenselijk om te werken aan een gezamenlijke benadering waardoor niet alleen wildgroei van instanties kan worden voorkomen, maar ook de veel voorkomende bijbehorende overlappende bevoegdheden, onduidelijkheden of functioneringsproblemen. Daarom is de Commissie van mening dat deze evaluatie voor haar een gelegenheid is om de noodzaak te benadrukken van versterking van het Bureau en van de juridische instrumenten waarover de Gemeenschap beschikt. Ook is deze evaluatie een goede gelegenheid om haar institutionele partners en de lidstaten erop te wijzen dat er samen, eendrachtig en vastberaden dient te worden gewerkt aan de doelstellingen en de middelen die Europa in de toekomst nodig heeft voor een betere bestrijding van economische en financiële criminaliteit die afbreuk doen aan haar belangen.

*


98.

OVERZICHT VAN AANBEVELINGEN


BIJLAGE I

A.1 De Commissie verzoekt alle instellingen, organen en instanties om op korte termijn het door het Europees Parlement, de Raad en de Commissie ondertekende interinstitutioneel akkoord van 25 mei 1999 te ondertekenen. De Commissie doet een beroep op de instellingen, organen en instanties om een intern besluit aan te nemen dat overeenkomt met het modelbesluit dat als bijlage is toegevoegd aan het interinstitutioneel akkoord.

A.2 De Commissie beveelt aan dat het Bureau in zijn handboek voor interne procedures een corpus van administratieve voorschriften samenstelt waarin wordt beschreven op welke wijze interne en/of externe onderzoekshandelingen en -maatregelen dienen te worden uitgevoerd.

A.3 Overeenkomstig haar algemene strategie voor de bestrijding van fraude en haar werkprogramma zal de Commissie met voorstellen voor initiatieven komen, voor:

- uitbreiding van de regelgeving op het gebied van samenwerking/bijstand tot het gebied van de transnationale btw, witwasactiviteiten en eventueel tot andere gebieden, met inbegrip van de mogelijkheid voor het communautaire niveau om de preventie- en onderzoeksdiensten in de lidstaten te verzoeken om onderzoeken ter bestrijding van fraude in te stellen;

- verruiming van de onderzoeksbevoegdheden voor fraudebestrijding op communautair niveau (Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96) op het gebied van de directe uitgaven.

A.4 De Commissie beveelt het Bureau aan om met het oog op een eventueel initiatief van de instelling een vergelijkend onderzoek te verrichten naar de mate waarin medewerking aan controles wordt geweigerd.

A.5 De Commissie beveelt het Bureau aan om overeenkomstig de algemene strategie 2000/2005 de invoering en ontwikkeling binnen het Bureau van de strategische en operationele intelligence-functie voort te zetten.

Voorts beveelt zij het Bureau aan om te onderzoeken in hoeverre het wenselijk is om in navolging van met bepaalde nationale overheden gesloten convenanten ook met andere bevoegde nationale instanties convenanten te sluiten.

A.6 Om de effectiviteit van de functies voor justitieel advies en gerechtelijke opvolging te vergroten, verzoekt de Commissie:

- de lidstaten om het tweede protocol bij de overeenkomst betreffende de bescherming van de financiële belangen te ratificeren;

- de Raad om het voorstel voor een richtlijn betreffende de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap aan te nemen.

De Commissie zal het initiatief nemen om te komen tot een regeling op grond waarvan de lidstaten het communautaire niveau in kennis stellen van het gevolg dat zij hebben gegeven aan onderzoeken van het Bureau.

Zij adviseert het Bureau om een gids met goede praktijkvoorbeelden samen te stellen, zoals aangegeven in de algemene strategie van de instelling.

A.7 Om het Bureau in staat te stellen zijn operationele werkzaamheden gerichter uit te voeren, beveelt de Commissie de totstandkoming en uitvoering aan van de dienstoverstijgende convenanten die worden bedoeld in het actieplan 2001/2003. In deze convenanten worden praktische bepalingen opgenomen met betrekking tot de samenwerking tussen het Bureau en de andere diensten van de Commissie, waaronder met name de diensten die gemeenschapsgelden beheren.

A.8 De Commissie beveelt aan om convenanten te sluiten, om de praktische taakverdeling tussen het Bureau en de disciplinaire instanties transparanter te maken.

A.9 De Commissie beveelt het Bureau aan om te onderzoeken of het wenselijk is om ook met andere instellingen, organen of instanties convenanten te sluiten.

A.10 De Commissie beveelt de voortzetting aan van besprekingen over de totstandkoming van internationale overeenkomsten inzake wederzijdse administratieve bijstand op douanegebied om met name de uitwisseling van informatie en de samenwerking tussen het communautaire niveau en instanties in derde landen te verbeteren.

Tevens beveelt de Commissie aan om bepalingen vast te stellen ter bestrijding van valsemunterij en gericht op de uitwisseling van informatie tussen het communautaire niveau en de overheden van derde landen, met name in samenwerkings-, associatie- en pretoetredingsovereenkomsten met deze landen.

Daarnaast beveelt de Commissie het Bureau aan om te onderzoeken in hoeverre het wenselijk is om in navolging van de met bepaalde nationale overheden gesloten convenanten ook met andere bevoegde nationale instanties convenanten te sluiten.

A.11 De Commissie beveelt aan om het Bureau zijn activiteitenprogramma te laten vaststellen. Daarbij dient het rekening te houden met de richtsnoeren en bijdragen van de instellingen op het gebied van fraudebestrijding en zich te baseren op de functie voor strategische en operationele intelligence.

A.12 In navolging van hetgeen heeft plaatsgevonden op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid zal de Commissie de mogelijkheden onderzoeken om initiatieven te ontplooien met het oog op de eventueel noodzakelijke invoering van administratieve sancties van de Gemeenschap op andere gebieden en met het oog op de harmonisatie van sancties op douanegebied.

A.13 De Commissie verzoekt de Conventie over de toekomst van de Europese Unie om met het oog op een grotere doelmatigheid van de strafrechtelijke vervolging rekening te houden met haar voorstel over de instelling van een Europese openbare aanklager in het constitutionele deel van het Verdrag. Deze zou met name mee dienen te werken aan de eerbiediging van de wettelijke garanties en tegelijkertijd toezicht dienen uit te oefenen op de operationele werkzaamheden van het Bureau.

A.14 Overeenkomstig haar algemene strategie voor fraudebestrijding en haar werkprogramma beveelt de Commissie een verbetering aan van de samenwerking met alle nationale instanties die meewerken aan de voorkoming en de bestrijding van fraude en andere onwettige activiteiten (multidisciplinair dienstenplatform).

Zij zal voorstellen doen voor een herziening van haar besluit tot oprichting van het raadgevend comité voor de fraudebestrijding, om de justitiële dimensie en de functie van gesprekspartner van politie en justitie te versterken.

A.15 De Commissie beveelt aan dat het Bureau met volledige eerbiediging van het Statuut en in een streven naar transparantie interne en voor zover noodzakelijk bijzondere regelingen voor personeelsbeleid vaststelt.

A.16 De Commissie beveelt de ontwikkeling door het Bureau aan van werkwijzen die in overeenstemming zijn met, en een uniforme toepassing waarborgen van de procedures voor informatieverstrekking aan de betrokken bevoegde nationale instanties, instellingen, organen en instanties enerzijds en de procedures voor informatieverstrekking aan betrokken personen anderzijds.

A.17 De Commissie beveelt de daadwerkelijke oprichting aan van een afdeling Communicatie binnen het Bureau. Deze afdeling dient in de praktijk zorg te dragen voor de communicatie van het Bureau en de directeur terzijde te staan op basis van de door het Bureau opgestelde richtsnoeren.

99.

BIJLAGE II


>RUIMTE VOOR DE TABEL>