Toelichting bij COM(2009)658 - Aanvulling van de Schengengrenscode op het gebied van de bewaking van de maritieme buitengrenzen in het kader van de operationele samenwerking die wordt gecoördineerd door het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2009)658 - Aanvulling van de Schengengrenscode op het gebied van de bewaking van de maritieme buitengrenzen in het kader van de ... |
|---|---|
| bron | COM(2009)658   |
| datum | 27-11-2009 |
Inhoudsopgave
In 2007 heeft de Commissie een studie uitgevoerd over het internationale rechtskader voor de bewaking van de maritieme buitengrens en de belemmeringen voor een doeltreffende uitvoering ervan. Vervolgens heeft de Commissie een informele groep, bestaande uit deskundigen van de lidstaten, van Frontex, van het Bureau van de Hoge Commissaris voor Vluchtelingen van de VN en van de Internationale Organisatie voor Migratie, de opdracht gegeven om richtsnoeren op te stellen voor de maritieme operaties van Frontex.
De JBZ-Raad van september 2007 heeft zijn steun uitgesproken voor de groep. De Raad verzocht "de Commissie, het Europees Grensbewakingsagentschap en de lidstaten een prioriteit te maken van de analyse van het recht van de zee dat van belang is voor de gezamenlijke operaties van het Europees Grensbewakingsagentschap, en [verzocht …] de Commissie hem daarover vóór het einde van het jaar verslag uit te brengen".
De groep is tussen juli 2007 en april 2008 vijf keer bijeengekomen en heeft de 'Ontwerprichtsnoeren voor maritieme operaties van FRONTEX' opgesteld. De deelnemers zijn het niet eens kunnen worden over kwesties als de gevolgen van de mensenrechten en rechten van vluchtelingen, de rol van Frontex en de voorafgaande vaststelling van de ontschepingsplaatsen voor de migranten.
De Commissie was van oordeel dat het door de meningsverschillen tussen de lidstaten onmogelijk zou zijn om richtsnoeren op te stellen en stelde daarom een ontwerpbesluit vast op basis van de resultaten van de informele redactiegroep. Het ontwerp was gebaseerd op artikel 12 van de Schengengrenscode, op grond waarvan de Commissie aanvullende voorschriften inzake de bewaking kan vaststellen overeenkomstig de comitéprocedure (regelgevend comité waarbij het Europees Parlement zijn recht van controle uitoefent).
Raadpleging van het comité Schengengrenscode
Het ontwerpbesluit werd aan het comité Schengengrenscode voorgelegd voor discussie op 23 en 24 februari 2009. Verscheidene lidstaten waren tegen het ontwerp gekant, hoofdzakelijk omdat het verder ging dan de bevoegdheden die de Commissie op grond van de Schengengrenscode heeft. Andere lidstaten spraken echter hun volle steun uit, met name wat de bescherming van de mensenrechten en de rechten van vluchtelingen betreft. Sommige lidstaten hadden hun interne raadplegingen nog niet afgerond, maar maakten ook voorbehoud bij het ontwerp.
In het licht van de conclusies van de Europese Raad van juni 2009 waarin 'de behoefte aan intensievere, door het agentschap gecoördineerde grenstoezichtoperaties en duidelijke regels voor de inzet van gezamenlijke patrouilles en het aan land brengen van geredde personen' werd beklemtoond, besliste de Commissie de comitéprocedure te volgen. Een herziene versie van het ontwerpbesluit waarin rekening werd gehouden met sommige door de lidstaten geuite bezwaren, werd op 19 oktober aan het comité voorgelegd. De voornaamste wijzigingen waren:
- de richtsnoeren werden integraal in een bijlage opgenomen die deel zou uitmaken van het operationele plan dat door de deelnemende lidstaten en het Frontex-agentschap wordt opgesteld;
- het beginsel van non-refoulement werd geherformuleerd en zou van toepassing zijn op gevallen waarin er gegronde redenen bestaan om aan te nemen dat personen in dat land zouden worden onderworpen aan vervolging of andere vormen van onmenselijke of vernederende behandelingen;
- de bepaling over onderscheppingen en opsporingen en reddingen in het kader van bewakingsopdrachten werd vereenvoudigd;
- het ontwerp geeft voorrang aan ontscheping in derde landen (afhankelijk van het naleven van het beginsel van non-refoulement); als dat niet mogelijk is, vindt ontscheping plaats in de geografisch dichtstbij gelegen plaats.
Op de bijeenkomst van 19 oktober werd het comité gevraagd een formeel advies te geven over het ontwerpbesluit. Acht lidstaten stemden voor het ontwerp, met een totaal van 67 stemmen. Zeven lidstaten stemden tegen, met een totaal van 116 stemmen. Vier lidstaten hebben zich onthouden. Vijf lidstaten waren niet vertegenwoordigd. De drempel die is vereist voor het uitbrengen van een advies van het comité (223 stemmen) werd niet bereikt.
Dit voorstel vormt de volgende fase van de comitéprocedure, op grond waarvan de Commissie de Raad en het Europees Parlement onverwijld een voorstel voor een besluit van de Raad moet voorleggen dat de tekst bevat van het ontwerp waarover in het comité is gestemd.
Het voorstel heeft als doel ervoor te zorgen dat de internationale regels over de bewakingsoperaties aan de maritieme grenzen in het kader van de operationele samenwerking die wordt gecoördineerd door het Frontex-agentschap (Verdrag inzake het recht van de zee, verdragen over veiligheid op zee en over opsporing en redding, internationaal vluchtelingenrecht en grondrechten) door alle lidstaten die aan die operaties deelnemen, eenvormig worden toegepast. Het heeft ook als doel de nodige regelgevingsbasis tot stand te brengen waardoor een lidstaat de maritieme grens van een andere lidstaat kan bewaken.
De behoefte aan "duidelijke […] inzetregels voor gezamenlijke operaties op zee, met bijzondere aandacht voor de bescherming van in gemengde stromen reizende personen die bescherming behoeven, zulks in overeenstemming met het internationaal recht" werd herhaald in de conclusies van de Europese Raad van 29 en 30 oktober 2009.
Het ontwerp heeft in het bijzonder tot doel een antwoord te bieden op de volgende problemen:
- Sommige lidstaten, leden van het Europees Parlement, academici en verenigingen vroegen zich af of de grondrechten en de rechten van vluchtelingen wel worden nageleefd tijdens de operaties van Frontex (met name wat het verbod tot refoulement en de toegang tot asielprocedures betreft). Zij vroegen zich af welk recht in deze situaties van toepassing is, met name op volle zee, en welke waarborgen er zijn dat deze rechten werkelijk worden nageleefd. Er bestaat weliswaar een plicht tot eerbiediging van de grondrechten bij de uitvoering van de Schengencode, maar deze is niet expliciet vastgesteld in verband met bewakingsoperaties. Wat het beginsel van non-refoulement betreft, bestaan er verschillende manieren waarop de lidstaten dit beginsel van internationaal recht interpreteren, waarbij sommige lidstaten bijvoorbeeld betwisten dat het in internationale wateren kan worden toegepast.
- Het voorstel heeft als doel de plicht tot eerbiediging van de grondrechten en van de rechten van vluchtelingen te expliciteren voor bewakingsoperaties van het Frontex-agentschap. Ten slotte wordt in het voorstel een verbod tot refoulement ingesteld voor personen die gevaar lopen om te worden vervolgd of aan andere vormen van onmenselijke of vernederende behandelingen te worden onderworpen. Dit verbod zou van toepassing zijn ongeacht het type wateren waarin de betrokkenen zich bevinden.
- Het voorstel voor een besluit vormt een rechtsgrondslag in het Gemeenschapsrecht voor de uitoefening van een aantal bevoegdheden die nodig zijn voor de doeltreffende toepassing van artikel 12 van de Schengengrenscode, zoals het opsporen en onderscheppen van vaartuigen. Het specificeert de voorwaarden waaronder dergelijke maatregelen kunnen worden genomen in de verschillende maritieme zones, waaronder de internationale wateren. Deze voorwaarden omvatten de relevante internationale rechtsregels en dragen zo bij tot de doeltreffende en eenvormige uitvoering ervan bij Frontex-operaties (toestemming van de kuststaat, verificatie van de vlag waaronder het schip vaart, toestemming van de vlagstaat, vaartuigen zonder vlag, enz.…).
- De meeste door Frontex gecoördineerde operaties op zee worden opsporings- en reddingsoperaties (search and rescue, afgekort SAR). Frontex is echter geen SAR-agentschap; het heeft als taak de regels inzake grenscontroles te helpen uitvoeren. Dat de operaties opsporings- en reddingsoperaties worden, maakt dat deze in de praktijk niet langer binnen de werkingssfeer van de coördinatie van Frontex en het Gemeenschapsrecht vallen. De verplichting hulp te verlenen op zee en de verantwoordelijkheid van SAR-autoriteiten worden in het internationaal recht geregeld, maar deze regels worden niet eenvormig door de lidstaten geïnterpreteerd of toegepast.
- Het voorstel voor een besluit heeft tot doel ervoor te zorgen dat deze internationale verplichting om hulp te verlenen en de toepassing van het SAR-systeem worden nageleefd. Daarin wordt het beginsel van samenwerking met de SAR-autoriteiten vastgesteld, zelfs voordat de operatie begint. Het voorstel specificeert ook met welke SAR-autoriteit contact moet worden opgenomen in gevallen waarin de verantwoordelijke autoriteit niet antwoordt, zodat alle aan de operatie deelnemende eenheden met dezelfde SAR-autoriteit contact opnemen.
- Een ander meningsverschil tussen de lidstaten heeft betrekking op de manier waarop wordt bepaald of er sprake is van een situatie waarin hulp moet worden geboden: voor sommige lidstaten moet het vaartuig op het punt staan te zinken; voor andere volstaat het dat het vaartuig niet zeewaardig is; sommige lidstaten vereisen dat de opvarenden om hulp vragen, terwijl andere dat niet doen. Het voorstel is gebaseerd op het SAR-systeem en bepaalt dat, zodra er een probleem is in verband met de veiligheid van een vaartuig of een persoon, contact moet worden opgenomen met de SAR-autoriteiten en dat zij alle informatie moeten krijgen die zij nodig hebben om te bepalen of er al dan niet sprake is van een SAR-situatie.
- Bepalen waarheen de geredde personen moeten worden gebracht, is een moeilijke kwestie en wordt als één van de zwakheden van het SAR-systeem beschouwd. De wijzigingen van 2004 vereisen dat alle staten samenwerken om SAR-situaties op te lossen; de staat die verantwoordelijk is voor de SAR-regio, moet, met hun samenwerking, beslissen waarheen de geredde personen worden gebracht. Eén lidstaat heeft deze amendementen niet aanvaard. Een specifiek geschilpunt betrof de vraag waar de geredde personen moeten worden ontscheept wanneer de voor de SAR-regio verantwoordelijke staat de in dit verband op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen. Sommige lidstaten zijn weigerachtig om aan operaties deel te nemen omdat zij vrezen dat zij uiteindelijk de geredde personen naar hun eigen land zullen moeten brengen. Het voorstel voor een besluit heeft als doel een oplossing te bieden voor dergelijke situaties door te specificeren dat wanneer ontscheping in een derde land niet mogelijk is, deze plaatsvindt in de lidstaat die de operatie ontvangt.
Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag van dit voorstel is artikel 12, lid 5, van Verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode)[1], op grond waarvan de Commissie aanvullende voorschriften inzake de bewaking kan vaststellen volgens de regelgevingsprocedure waarbij het Europees Parlement zijn “recht van controle” kan uitoefenen.
Het voorstel heeft betrekking op de bewaking van de maritieme grens in het kader van de operaties van Frontex, dat onder meer als opdracht heeft de operationele samenwerking tussen de lidstaten op het gebied van de uitvoering van de Schengengrenscode te vergemakkelijken. Dat zijn operaties die onder de Grenscode vallen, door een communautair agentschap worden gecoördineerd en via de begroting van de Gemeenschap worden gefinancierd. Artikel 12 van de code voorziet uitdrukkelijk in het vaststellen van aanvullende voorschriften inzake bewaking volgens de comitéprocedure. Wanneer de bewaking betrekking heeft op maritieme grenzen, is het vanzelfsprekend dat het internationale zeerecht en het internationale maritieme recht moeten worden nageleefd. Dergelijke operaties kunnen ook niet worden uitgevoerd in strijd met de mensenrechten, met inbegrip van rechten van vluchtelingen, zoals reeds in de code is bepaald. Het voorstel leeft het internationale rechtskader strikt na: het heeft als doel de naleving van deze beginselen te verbeteren bij de uitvoering van operaties en tegelijk een bepaalde eenvormigheid te brengen in de toepassing van het rechtskader door alle operationele eenheden die aan die operaties deelnemen.
Subsidiariteit en evenredigheid
Dit voorstel voor een besluit heeft betrekking op een aangelegenheid die niet tot de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap behoort en valt daarom onder het subsidiariteitsbeginsel. Het moet eveneens in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel.
De doelstellingen van het voorstel kunnen niet door de lidstaten afzonderlijk worden verwezenlijkt en vereisen de vaststelling van communautaire voorschriften.
Het voorstel is van toepassing op de bewaking van de maritieme buitengrenzen in het kader van de operationele samenwerking die wordt gecoördineerd door het Frontex-agentschap en heeft geen betrekking op bewakingsactiviteiten die door lidstaten afzonderlijk of in onderlinge samenwerking worden uitgevoerd.
Keuze van instrumenten
Voorgesteld instrument: besluit van de Raad.
Als rechtsinstrument werd een besluit gekozen omdat het voorstel als doel heeft de lidstaten tot welke zij is gericht, verplichtingen op te leggen, met name wanneer zij de buitengrens bewaken in het kader van de door Frontex gecoördineerde operationele samenwerking.
Inhoud
Artikel 1 bepaalt dat de bewaking van de maritieme grens in het kader Frontex-operaties plaatsvindt overeenkomstig de in de bijlage opgenomen richtsnoeren, die voor elke operatie in het operationele plan moeten worden opgenomen.
- Punt 2 bevat een korte beschrijving van de inhoud van de bijlage.
Het voorstel sluit aan bij andere communautaire beleidsgebieden, met name het buitenlands beleid van de Europese Unie en het gemeenschappelijk vervoerbeleid. Het is ook in overeenstemming met het geïntegreerde maritieme beleid van de Europese Unie.
RAADPLEGING EN EFFECTBEOORDELING
Extern overleg
Het voorstel voor een besluit is grotendeels gebaseerd op de resultaten van een informele redactiegroep die in 2007 en 2008 door de Commissie werd georganiseerd en waarin deskundigen zaten van lidstaten, Frontex, het Bureau van de Hoge Commissaris voor Vluchtelingen van de VN en de Internationale Organisatie voor Migratie.
Effectbeoordeling
Er werd geen effectbeoordeling verricht omdat in het voorstel hoofdzakelijk reeds bestaande internationale regels en Gemeenschapsregels worden overgenomen en verduidelijkt.
EVALUATIE
Er is niet voorzien in de evaluatie van de tenuitvoerlegging van het besluit.
FINANCIEEL MEMORANDUM EN ANALYSE VAN DE FRAUDERISICO’S
De maatregel leidt niet tot financiële of administratieve lasten voor de Gemeenschap. Het voorstel heeft dus geen gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap.
BIJZONDERE POSITIE VAN BEPAALDE LIDSTATEN EN BIJ HET SCHENGENACQUIS BETROKKEN LANDEN
Dit voorstel bouwt voort op het Schengenacquis. Derhalve moet met betrekking tot de diverse protocollen rekening worden gehouden met de navolgende consequenties.
- Verenigd Koninkrijk en Ierland: dit voorstel bouwt voort op de bepalingen van het Schengenacquis, waaraan het Verenigd Koninkrijk en Ierland niet deelnemen, overeenkomstig Besluit 2000/365/EG van de Raad van 29 mei 2000 betreffende het verzoek van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland deel te mogen nemen aan enkele van de bepalingen van het Schengenacquis en Besluit 2000/192/EG van de Raad van 28 februari 2002 betreffende het verzoek van Ierland deel te mogen nemen aan bepalingen van het Schengenacquis. Zij nemen niet deel aan de vaststelling van dit besluit en zijn er derhalve niet door gebonden en dienen het evenmin toe te passen.
- Denemarken: dit voorstel vervangt Verordening (EG) nr. 562/2006. Aangezien de verordening een uitwerking van het Schengenacquis behelst op grond van de bepalingen van het derde deel, titel IV, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, heeft Denemarken overeenkomstig artikel 5 van het Protocol betreffende de positie van Denemarken, dat aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap is gehecht, bij brief van 8 juni 2006 kennis gegeven van de omzetting van deze verordening in zijn nationale wetgeving. Daarom is Denemarken krachtens internationaal recht verplicht dit besluit uit te voeren.
- Noorwegen en IJsland: wat Noorwegen en IJsland betreft, houdt dit voorstel een ontwikkeling in van de bepalingen van het Schengenacquis als bedoeld in de Overeenkomst tussen de Raad van de Europese Unie, de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen inzake de wijze waarop IJsland en Noorwegen worden betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis[2].
- Zwitserland: wat Zwitserland betreft, houdt dit voorstel een ontwikkeling in van de bepalingen van het Schengenacquis als bedoeld in de Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis[3].
- Liechtenstein: wat Liechtenstein betreft, houdt dit voorstel een ontwikkeling in van de bepalingen van het Schengenacquis als bedoeld in het Protocol tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap, de Zwitserse Bondsstaat en het Vorstendom Liechtenstein betreffende de toetreding van het Vorstendom Liechtenstein tot de Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis.