Toelichting bij COM(2006)791 - Wijziging van richtlijn 93/109/EG over de uitoefening van het kiesrecht voor het Europees Parlement door burgers die verblijven in een lidstaat waarvan zij geen onderdaan zijn - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2006)791 - Wijziging van richtlijn 93/109/EG over de uitoefening van het kiesrecht voor het Europees Parlement door burgers die ... |
|---|---|
| bron | COM(2006)791   |
| datum | 12-12-2006 |
Motivering en doel van het voorstel
Volgens de rechten van het burgerschap van de Unie die in het EG-Verdrag zijn vastgesteld, heeft iedere burger van de Unie die verblijf houdt in een lidstaat waarvan hij geen onderdaan is, het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat waar hij verblijft, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat. De beginselen in verband met de wijze van uitoefening van het actief en passief kiesrecht in een lidstaat waarvan een burger van de Unie geen onderdaan is, zijn uiteengezet in Richtlijn 93/109/EG[1]. Kiesrecht is een fundamenteel recht en een fundamentele plicht van elke burger. Niemand mag echter meer dan eenmaal zijn stem uitbrengen bij een verkiezing voor het Europees Parlement of bij eenzelfde verkiezing in twee landen kandidaat zijn (artikel 4).
Richtlijn 93/109/EG voorziet in twee manieren om te voorkomen dat burgers bij eenzelfde verkiezing in meer dan een lidstaat een stem uitbrengen of kandidaat zijn. Om te beginnen moet een onderdaan van een andere lidstaat een formele verklaring overleggen waarin hij verklaart zijn actief en passief kiesrecht alleen in de lidstaat van verblijf te zullen uitoefenen (artikelen 9 en 10). Ten tweede moeten de lidstaten informatie uitwisselen over onderdanen van andere lidstaten die op de kiezerslijsten zijn ingeschreven of die zich kandidaat hebben gesteld. Op basis van de door de lidstaat van verblijf toegezonden informatie neemt de lidstaat van herkomst de nodige maatregelen om te voorkomen dat zijn onderdanen in meer dan een lidstaat hun actief en passief kiesrecht uitoefenen (artikel 13). Te dien einde werd een systeem voor de uitwisseling van informatie tussen de lidstaten opgericht. De Commissie en de lidstaten hebben informele afspraken gemaakt over praktische details voor de uitwisseling van informatie via het systeem. De lidstaten zijn echter niet wettelijk verplicht om deze afspraken te volgen. De Commissie en de lidstaten belegden verschillende bijeenkomsten om de bruikbaarheid en doeltreffendheid van het systeem te verbeteren. Ondanks deze inspanningen is het systeem administratief te belastend voor de lidstaten en niet bruikbaar en doeltreffend genoeg, voornamelijk omdat de nationale kieswetgevingen niet geharmoniseerd zijn.
De richtlijn bepaalt dat een burger van de Unie die hetzij overeenkomstig het recht van de lidstaat van verblijf, hetzij overeenkomstig het recht van zijn lidstaat van herkomst het passief kiesrecht heeft verloren, bij de verkiezingen voor het Europees Parlement is uitgesloten van de uitoefening van dat recht in de lidstaat van verblijf (artikel 6, lid 1). Een burger van de Unie die bij verkiezingen voor het Europees Parlement zijn passief kiesrecht wil uitoefenen in zijn lidstaat van verblijf in plaats van in zijn land van herkomst, moet op grond van de richtlijn een verklaring overleggen van de bevoegde administratieve autoriteiten van de lidstaat van herkomst waaruit blijkt dat hij zijn passief kiesrecht in die lidstaat niet heeft verloren (artikel 10, lid 2). Zijn kandidaatstelling wordt onontvankelijk verklaard indien hij deze verklaring niet kan overleggen (artikel 6, lid 2). Deze verplichting leidt tot een zware administratieve last voor onderdanen van andere lidstaten die in de lidstaat van verblijf hun passief kiesrecht willen uitoefenen, en kan een van de redenen zijn waarom deze burgers slechts in beperkte mate deelnemen.
Om de uitoefening van de kiesrechten van de burgers van de Unie te vergemakkelijken en zodoende een grotere deelname te bewerkstelligen, stelt de Commissie verschillende wijzigingen in de richtlijn voor.
Omdat de tekortkomingen te verhelpen van het huidige mechanisme om te voorkomen dat burgers hun actief en passief kiesrecht tweemaal uitoefenen, heeft dit voorstel in de eerste plaats tot doel de verplichting tot uitwisseling van informatie te vervangen door minder belastende maatregelen, terwijl de nodige garanties en afschrikkende maatregelen worden ingevoerd.
Het tweede doel is de afschaffing van de verplichting voor een burger van de Unie die zijn passief kiesrecht wil uitoefenen in de lidstaat van verblijf, om een verklaring over te leggen waaruit blijkt dat hij zijn passief kiesrecht niet heeft verloren, en de vervanging van deze verplichting door een vermelding dienaangaande in de formele verklaring die kandidaten op grond van het huidige artikel 10, lid 1, moeten overleggen.
1.2. Vastgestelde problemen
1.2.1. Systeem voor de uitwisseling van informatie
De belangrijkste nadelen zijn de volgende:
- In het kader van het huidige systeem voor de uitwisseling van informatie ontvangen de lidstaten van herkomst onvoldoende gegevens om de betrokken personen in hun nationale registers te kunnen identificeren en bijgevolg om de nodige maatregelen te nemen om te voorkomen dat burgers hun actief en passief kiesrecht tweemaal uitoefenen.
- Omdat er geen gemeenschappelijke termijn voor het toezenden van informatie is vastgelegd, worden gegevens te laat ontvangen om nog te kunnen worden verwerkt.
- De informatie wordt op verschillende dragers toegezonden (bijvoorbeeld papier, diskettes, cd-roms), waardoor automatische verwerking onmogelijk wordt.
- Er doen zich problemen voor met de transliteratie van namen wanneer de lidstaat van herkomst een ander alfabet gebruikt dan de lidstaat van verblijf.
- Tekortkomingen in het systeem hebben ertoe geleid dat burgers zowel in de lidstaat van verblijf als in de lidstaat van herkomst het actief kiesrecht werd ontzegd.
De meeste van deze problemen vinden hun oorsprong in verschillen tussen de niet-geharmoniseerde kiesstelsels van de lidstaten, de wijzen waarop de lidstaten hun nationale registers bijhouden en de gegevens die in die registers zijn opgenomen.
De kans dat er zich vergissingen voordoen is veel groter geworden door het toegenomen verkeer van burgers van de Unie binnen de Unie en door het toegenomen aantal uitwisselingen ingevolge de uitbreidingen van de EU die na de goedkeuring van de richtlijn in 1993 plaatsvonden. De volgende uitbreiding van de EU tot 27 lidstaten zal deze tendens nog versterken.
1.2.2. Verklaring bij kandidaatstelling
Een burger van de Unie die zich bij een verkiezing voor het Europees Parlement in zijn land van verblijf kandidaat wil stellen, moet momenteel een verklaring overleggen. Deze verplichting blijkt een negatieve invloed te hebben op de deelname van deze burgers. Er werden problemen vastgesteld met de tijdige afgifte van deze verklaring. In sommige lidstaten is niet duidelijk vastgesteld of geregeld welke nationale autoriteit voor de afgifte van deze verklaring bevoegd is.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Artikel 19, lid 2, van het EG-Verdrag en Richtlijn 93/109/EG.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de Unie
Dit voorstel wil het voor de burgers van de Unie gemakkelijker maken om hun kiesrechten uit te oefenen, aangezien deze rechten een belangrijk onderdeel vormen van de rechten die uit het burgerschap van de Europese Unie voortvloeien en een uitvloeisel van hun recht van vrij verkeer.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
Er vonden verschillende bijeenkomsten plaats met de verkiezingsdeskundigen van de lidstaten. De Commissie verzocht de lidstaten ook om statistische en kwalitatieve informatie over de verkiezingen van juni 2004 en de toepassing van de richtlijn.
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
Bijna alle lidstaten concludeerden dat het systeem voor de uitwisseling van informatie niet goed werkt en dat het door een reeks problemen niet doeltreffend is.
Dit voorstel houdt rekening met de antwoorden van de grote meerderheid van de lidstaten door de schrapping voor te stellen van de verplichting van de lidstaten om voorafgaand aan de verkiezingen informatie uit te wisselen.
Ook met de kritiek van sommige lidstaten op de zware administratieve last waarmee een kandidaat bij het indienen van zijn kandidaatstelling wordt geconfronteerd, is in dit voorstel rekening gehouden.
De interviews die in het kader van de effectbeoordeling zijn afgenomen van kandidaten die onderdaan van een andere lidstaat zijn, bevestigen dat er zich problemen voordoen bij het contacteren van de bevoegde autoriteit in hun land van herkomst en de afgifte van de relevante verklaring. Voor kandidaten die onderdaan van een andere lidstaat zijn, kan het moeilijk zijn om tijdig de verklaring te ontvangen dat zij in hun land van herkomst hun passief kiesrecht niet hebben verloren.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
De informatie voor de effectbeoordeling werd bijeengebracht door een externe consultant in het kader van een contract dat na een oproep tot het indienen van voorstellen met GHK Consulting Ltd werd gesloten.
Effectbeoordeling
2.3.1. Systeem voor de uitwisseling van informatie
Het is niet mogelijk om juist vast te stellen of het huidige systeem voor de uitwisseling van informatie inderdaad heeft kunnen voorkomen dat burgers hun actief en passief kiesrecht tweemaal uitoefenen, aangezien het niet rechtstreeks informatie genereert over het aantal gevallen waarin het kiesrecht tweemaal wordt uitgeoefend. Uit onderzoeken bij de lidstaten blijkt echter dat er weinig bewijs voorhanden is van gevallen waarin bij verkiezingen voor het Europees Parlement het kiesrecht tweemaal wordt uitgeoefend.
Van de verschillende opties die in het kader van de effectbeoordeling werden uitgewerkt, werden de volgende het meest adequaat geacht om te voorkomen dat het kiesrecht tweemaal wordt uitgeoefend:
2.3.1.1. Status-quo
Bij handhaving van het huidige systeem voor de uitwisseling van informatie zouden de bestaande tekortkomingen blijven bestaan. Tekortkomingen in het systeem zouden er blijven toe leiden dat burgers zowel in de lidstaat van verblijf als in de lidstaat van herkomst het actief kiesrecht wordt ontzegd.
2.3.1.2. Afschaffing van het huidige systeem voor de uitwisseling van informatie, doch handhaving van de verklaring van de onderdaan van een andere lidstaat dat hij zijn actief of passief kiesrecht niet tweemaal uitoefent. Invoering van de verplichting voor de lidstaten om op het tweemaal uitoefenen van het actief en passief kiesrecht passende sancties te stellen en omtrent die sancties voorlichtingscampagnes te voeren. Invoering van controles achteraf door de lidstaten in verband met het zich voordoen van gevallen waarin het actief en het passief kiesrecht tweemaal zijn uitgeoefend.
De afschrikkende werking zou groter zijn, aangezien de burgers zouden beseffen dat zij een strafbaar feit plegen door bij eenzelfde verkiezing tweemaal hun actief en passief kiesrecht uit te oefenen. Controles achteraf zouden ook het voordeel hebben dat kan worden nagegaan in welke mate burgers hun actief en passief kiesrecht tweemaal uitoefenen, wat momenteel onder de richtlijn niet mogelijk is.
2.3.1.3. Verbeteringen aan het huidige systeem voor de uitwisseling van informatie. Aanpassing van het formaat van de uit te wisselen informatie, zodat alle lidstaten alle gegevens ontvangen die zij nodig hebben om hun onderdanen te identificeren. Vaststelling van een geharmoniseerde termijn voor de uitwisseling van informatie. Vaststelling dat alle informatie elektronisch moet worden uitgewisseld op één specifieke drager. Invoering van het gebruik van het Griekse en het Cyrillische alfabet. Lidstaten moeten hun burgers tijdig ervan in kennis stellen dat zij van een kiezerslijst zijn geschrapt.
Het systeem zou door de lidstaten ten uitvoer moeten worden gelegd, waarschijnlijk op basis van een onder de comitologieprocedure aangenomen besluit van de Commissie.
2.3.1.4. Ontwikkeling van een kiezerslijst voor het Europees Parlement. Deze beleidsoptie zou alle kiezerslijsten voor de verkiezingen van het Europees Parlement van de lidstaten bijeenbrengen in één gemeenschappelijke kiezerslijst voor het Europees Parlement voor alle lidstaten. Een suboptie hiervan zou erop neerkomen dat alle methoden om de nationale registers te verwerken worden geharmoniseerd, evenals de gegevens die in de kiezerslijsten moeten worden opgenomen. De gegevens op de kiezerslijst zouden tussen de lidstaten worden gedeeld.
Voor deze beleidsoptie zouden de nationale kiesstelsels moeten worden geharmoniseerd, wat onevenredig is ten opzichte van de omvang van het probleem. Ook de Akte van 1976 betreffende de verkiezing van de vertegenwoordigers in het Europees Parlement (bijlage bij Besluit 76/787/EGKS, EEG, Euratom) zou moeten worden gewijzigd, aangezien daarin is bepaald dat voor de verkiezingsprocedure de nationale bepalingen van de lidstaten gelden.
Op basis van de beoordeling en de vergelijking van de beleidsopties werd geconcludeerd dat de tweede optie de meest adequate is om de beschreven tekortkomingen te verhelpen en de kwestie van het tweemaal uitoefenen van het actief en passief kiesrecht aan te pakken.
2.3.2. Verklaring bij kandidaatstelling
In verband met de problemen van kandidaten die een verklaring moeten overleggen waaruit blijkt dat zij hun passief kiesrecht niet hebben verloren, werden van de verschillende opties die werden uitgewerkt, de volgende het meest adequaat geacht:
2.3.2.1. Status-quo
Voor een kandidaat die onderdaan van een andere lidstaat is, kan het moeilijk zijn om tijdig de verklaring te ontvangen waaruit blijkt dat hij zijn passief kiesrecht in zijn land van herkomst niet verloren heeft. Uit de effectbeoordeling bleek dat deze verplichting deelname ontmoedigt.
2.3.2.2. Afschaffing van de verplichting voor kandidaten om de verklaring over te leggen waaruit blijkt dat zij hun passief kiesrecht niet hebben verloren en vervanging van deze verplichting door een vermelding dienaangaande in de formele verklaring die kandidaten op grond van het huidige artikel 10, lid 1, moeten overleggen
Deze optie zou ook betekenen dat de lidstaten voortaan moeten nagaan of de betrokken burger zijn passief kiesrecht niet heeft verloren.
Op basis van de beoordeling en de vergelijking van de beleidsopties werd geconcludeerd dat de meest adequate oplossing voor dit probleem de tweede optie is, aangezien de belemmeringen voor mogelijke kandidaten grotendeels zouden zijn weggenomen, doch de lidstaten nog steeds verplicht zouden zijn om de juistheid van de verklaringen te controleren.
Samenvatting van de voorgestelde maatregel(en)
3.1.1. Systeem voor de uitwisseling van informatie
Wat de in de richtlijn vastgestelde verplichting tot uitwisseling van informatie betreft, stelt de Commissie voor om deze af te schaffen, met behoud van de formele verklaring van onderdanen van andere lidstaten dat zij slechts in één lidstaat hun actief en passief kiesrecht zullen uitoefenen. Reeds door de verplichting een dergelijke verklaring af te leggen op zichzelf worden burgers afgeschrikt om hun actief en passief kiesrecht tweemaal uit te oefenen. Artikel 2, lid 9, definieert de „formele verklaring” als „de verklaring van de betrokkene, op de onjuistheid waarvan in de desbetreffende nationale wet sancties zijn gesteld”. Het ontradende effect is echter beperkt, omdat deze bepaling naar het nationale recht inzake sancties verwijst.
Teneinde burgers nog meer af te schrikken om hun actief en passief kiesrecht tweemaal uit te oefenen, stelt de Commissie derhalve voor om een nieuwe bepaling in te voeren, waarin uitdrukkelijk wordt vastgesteld dat de lidstaten doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties moeten stellen op onjuistheden in de verklaringen die uit hoofde van de richtlijn worden overgelegd en die de daarin vervatte verplichtingen schenden. Omtrent deze sancties, die ten minste even zwaar moeten zijn als de sancties die krachtens de relevante nationale bepalingen van toepassing zijn, zouden de lidstaten voorlichtingscampagnes moeten voeren, wat zij momenteel reeds moeten doen uit hoofde van artikel 12.
De Commissie stelt ook voor om op basis van door de lidstaten verstrekte gegevens een verslag in te dienen over het aantal gevallen waarin burgers hun actief en passief kiesrecht na de eerste toepassing van de gewijzigde richtlijn tweemaal hebben uitgeoefend, wat een noodzakelijk en nuttig instrument zou zijn om na te gaan hoe burgers hun actief en passief kiesrecht tweemaal kunnen uitoefenen en hoeveel pogingen daartoe worden gedaan. De Commissie stelt voor dat lidstaten controles achteraf verrichten in situaties waarin het mogelijk is om tweemaal een stem uit te brengen.
3.1.2. Verklaring bij het indienen van een kandidaatstelling
In verband met de problemen die kandidaten ondervinden met het overleggen van de verklaring, stelt de Commissie voor om de verplichting voor kandidaten een verklaring over te leggen waaruit blijkt dat zij hun passief kiesrecht niet hebben verloren (artikel 6, lid 2, en artikel 10, lid 2) af te schaffen en te vervangen door een vermelding dienaangaande in de formele verklaring die kandidaten op grond van het huidige artikel 10, lid 1, moeten overleggen. Zij stelt ook voor dat de lidstaat van verblijf voortaan verplicht wordt om bij de lidstaat van herkomst na te gaan of de betrokken burger zijn passief kiesrecht niet heeft verloren, door de lidstaat van herkomst van zijn verklaring in kennis te stellen.
De hierboven besproken nieuwe bepaling die de lidstaat ertoe verplicht sancties te stellen op onjuistheden in de formele verklaringen, zal ook van toepassing zijn op de verklaring van een kandidaat dat hij zijn passief kiesrecht niet heeft verloren.
Om te garanderen dat onderdanen van de andere lidstaten bij de volgende verkiezingen van juni 2009 hun kiesrecht overeenkomstig de gewijzigde richtlijn uitoefenen, stelt de Commissie voor dat de lidstaten uiterlijk op 30 juni 2008 de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om aan deze richtlijn te voldoen.
Rechtsgrondslag
Artikel 19, lid 2, van het EG-Verdrag
Subsidiariteitsbeginsel
Omdat het probleem grensoverschrijdend is, kunnen de moeilijkheden bij de toepassing van de richtlijn enkel door een wijziging in die richtlijn worden verholpen.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel gaat niet verder dan nodig is om de beoogde doelstellingen te verwezenlijken. De bepalingen zijn gericht en beperkt tot de vastgestelde problemen in de toepassing van de richtlijn.
De gedane voorstellen brengen geen harmonisatie mee en zullen de bestaande last van de administratieve procedures wegnemen.
Keuze van instrumenten
Een richtlijn, aangezien de doelstelling bestaat in wijzigingen in een bestaande richtlijn.
De reikwijdte van het voorstel is beperkt tot wijzigingen van specifieke elementen van Richtlijn 93/109/EG.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Gemeenschap.
Vereenvoudiging
Het voorstel leidt tot een vereenvoudiging van de administratieve procedures voor overheidsinstanties (op nationaal en EU-niveau).
Er behoeven geen bijeenkomsten met de Commissie en de lidstaten over de tenuitvoerlegging van het systeem voor de uitwisseling van informatie te worden belegd.
Door de verplichting van de lidstaten tot uitwisseling van informatie zullen de administratieve procedures eenvoudiger worden en zullen de nationale administraties de daarmee verband houdende kosten kunnen uitsparen.
Dat potentiële kandidaten voortaan in de formele verklaring die zij reeds moeten overleggen, moeten verklaren dat zij hun passief kiesrecht niet hebben verloren, is veel minder belastend dan de huidige verplichting dienaangaande een afzonderlijke verklaring over te leggen.
5.2. Het voorstel bevat een herzieningsbepaling.
Transponeringstabel
De lidstaten delen de Commissie de tekst van de nationale bepalingen tot omzetting van de richtlijn mee, alsmede een transponeringstabel ter weergave van het verband tussen die bepalingen en deze richtlijn.