Toelichting bij COM(2004)474 - Integraal actieprogramma op het gebied van levenslang leren - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2004)474 - Integraal actieprogramma op het gebied van levenslang leren. |
|---|---|
| bron | COM(2004)474   |
| datum | 14-07-2004 |
1.1. In maart 2004 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan de mededeling "De nieuwe generatie EG-programma's op het gebied van onderwijs en beroepsopleiding na 2006" i (de 'vorige mededeling'), die aansloot op een mededeling uit februari over de beleidsuitdagingen en begrotingsmiddelen in de uitgebreide Unie 2007-2013 i. Hierin is aangekondigd dat de Commissie een voorstel voor een integraal programma voor levenslang leren op tafel zou leggen, waarin alle momenteel lopende interne onderwijs- en beroepsopleidingsprogramma's samengevoegd worden. Dit programma wordt in het ontwerpbesluit bij deze toelichting vastgesteld.
1.2. Het integrale programma voor levenslang leren bouwt voort op de huidige programma's (Socrates, Leonardo da Vinci, eLearning), het Europass-initiatief en diverse activiteiten die gefinancierd worden uit hoofde van het communautaire actieprogramma ter bevordering van op Europees niveau actieve organisaties en ondersteuning van gerichte activiteiten op het gebied van onderwijs en beroepsopleiding. Bovendien moet het Erasmus-Mundusprogramma, dat onlangs van start is gegaan en nog tot 2008 loopt, vanaf 2009 als nieuw programma in het integrale programma worden opgenomen.
1.3. Zoals in de vorige mededeling reeds is gezegd, houdt deze herstructurering vooral verband met de volgende vier factoren:
- de veranderingen overal in de Europese Unie waardoor de onderwijs- en beroepsopleidingsstelsels hoe langer hoe meer ingebed worden in een context van levenslang leren, zodat de nieuwe uitdagingen van de kennismaatschappij en de ontwikkelingen op demografisch vlak kunnen worden opgepakt,
- de steeds belangrijkere rol van onderwijs en beroepsopleiding bij de opbouw van een concurrerende en dynamische kennismaatschappij in Europa en bij bevordering van het vermogen zich aan veranderingen aan te passen, en vooral bij de follow-up op de conclusies van de Europese Raad van Lissabon in 2000, het Bologna- en het Kopenhagen-proces alsook bij het hele scala aan beleidsontwikkelingen die na de inwerkingtreding van het Socrates- en het Leonardo da Vinci-programma op Europees niveau op gang zijn gekomen,
- de noodzaak om de sterke kanten van het programma te stimuleren en het gebrek aan onderlinge verbanden en synergie-effecten als gevolg van de huidige vrij versplinterde programmaopzet aan te pakken, zoals in de tussentijdse evaluaties van Socrates en Leonardo da Vinci en de openbare raadpleging over de opties voor de nieuwe generatie programma's naar voren is gebracht,
- de noodzaak om de wet- en regelgeving van de Gemeenschap te vereenvoudigen en te rationaliseren door een integraal raamwerk op te zetten dat de financiering van een breed scala aan uiteenlopende activiteiten mogelijk maakt.
Hieronder worden de belangrijkste uitgangspunten van het voorstel van de Commissie beschreven. De belangrijkste kenmerken van het ontwerpbesluit worden toegelicht en er wordt uiteengezet hoe het subsidiariteitsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel in acht worden genomen.
Inhoudsopgave
- 2. De te vervolgen weg
- 2.1. Een integraal programma voor onderwijs en beroepsopleiding
- 2.2. Een substantiëler programma
- 2.3. Een eenvoudiger programma
- 2.4. Een decentraler programma
- 3. De structuur van het programmavoorstel
- 3.1. Titel I: Algemene bepalingen
- 3.2. Titel II, hoofdstuk I tot en met IV: Comenius, Erasmus, Leonardo da Vinci en Grundtvig
- 3.3. Titel II, hoofdstuk V: het transversale programma
- 3.4. Titel II, hoofdstuk VI: het Jean Monnet-programma
- 3.5. Bijlage: financiële en administratieve bepalingen
Met de programma's op het gebied van onderwijs en beroepsopleiding wendt de Europese Unie zich rechtstreeks tot de burgers. Geen enkele andere activiteit van de Europese Gemeenschap bereikt ieder jaar zoveel mensen zo direct. Door de programma's wordt ook de modernisering van de onderwijs- en beroepsopleidingsstelsels in de Europese Unie geschraagd en worden mensen aangespoord om zich verder te scholen. Kortom, de programma's dragen ertoe bij dat de Europese Unie als geheel de in Lissabon geformuleerde doelstellingen zal kunnen realiseren. Tegen deze achtergrond stelt de Commissie de volgende wijzigingen voor de momenteel lopende programma's voor.
Het integrale programma zal uit vier specifieke programma's bestaan, namelijk Comenius voor activiteiten ten aanzien van het algemeen vormend onderwijs tot en met de tweede fase van het voortgezet onderwijs; Erasmus voor activiteiten ten aanzien van het hoger onderwijs en de hogere beroepsopleidingen; Leonardo da Vinci voor activiteiten ten aanzien van alle overige segmenten van het beroepsonderwijs en de beroepsopleidingen, en Grundtvig voor activiteiten ten aanzien de volwasseneneducatie. Daarnaast is in het voorstel een 'transversaal' programma voor vier kernactiviteiten opgenomen die betrekking hebben op de hierboven beschreven beleidsvraagstukken, specifieke maatregelen voor het leren van talen en ICT-activiteiten behelzen (voor zover die niet onder de specifieke programma's vallen) en in activiteiten voor de verspreiding van de resultaten op ruimere schaal voorzien. Tot slot is in het voorstel ook nog het Jean-Monnetprogramma ondergebracht, dat voorziet in steun voor activiteiten op het gebied van de Europese integratie en voor Europese instellingen en verenigingen die op het terrein van onderwijs en beroepsopleiding werkzaam zijn.
De bedoeling van de integrale aanpak is enerzijds handhaving van de onontbeerlijke continuïteit met vroegere ervaringen - vandaar een structuur die gebaseerd is op de belangrijkste onderwijs- en opleidingsvormen in alle lidstaten en het behoud van de bestaande programmanamen -, en anderzijds een grotere samenhang en synergie tussen de samenstellende delen, zodat een uitgebreider en flexibeler scala van activiteiten doeltreffender kan worden gesteund. Het integrale programma zal daarom activiteiten en procedures omvatten die alle delen gemeen hebben, terwijl een enkel programmacomité zorg zal dragen voor de algehele samenhang.
De doeltreffendheid en de toegevoegde waarde van Europese samenwerkingsprogramma's op het gebied van onderwijs en beroepsopleiding is al herhaaldelijk aangetoond. Ze bieden een instrument voor de verspreiding van vernieuwingen en goede manieren van werken die anders de nationale grenzen niet zouden overschrijden. De activiteiten ter bevordering van de mobiliteit hebben duidelijke voordelen, niet alleen voor de erbij betrokken personen, maar ook voor de instellingen die ermee te maken hebben. De door de programma's bevorderde vormen van Europese samenwerking dragen bij tot de modernisering en verbetering van de onderwijs- en opleidingsstelsels in de gehele Unie.
Gezien de brede overeenstemming over de waarde van de programma's en de nieuwe uitdagingen in het verlengde van de in Lissabon geformuleerde doelstellingen staat het voor de Commissie vast dat het integrale programma voor onderwijs en beroepsopleiding in vergelijking met de voorgaande programma's naar duidelijk grotere aantallen betrokkenen en meer effectiviteit moet streven.
Tegen de achtergrond van de gewijzigde bedragen die nu in het kader van de gedetailleerde financiële vooruitzichten voor de periode 2007-2013 worden voorgesteld, heeft de Commissie de in de vorige mededeling genoemde streefcijfers bijgesteld. Ze luiden als volgt:
- deelname van een op de twintig leerlingen aan Comenius in de periode 2007-2013;
- 3 miljoen Erasmus-studenten uiterlijk in 2011;
- 150 000 Leonardo-stages uiterlijk in 2013;
- 25 000 mobiele volwassenen in het kader van Grundtvig uiterlijk in 2013.
De Commissie is van mening dat dergelijke ambitieuze streefcijfers van wezenlijk belang zijn, wil het programma een adequaat ondersteunend instrument worden voor de meest concurrerende en dynamische kennismaatschappij die uiterlijk in 2010 in Europa moet zijn opgebouwd.
In lijn met het voorgaande moet op de begroting meer geld voor het programma worden vrijgemaakt. Voorgesteld wordt om een bedrag van rond 13,620 miljard euro voor de zevenjarige looptijd van het programma uit te trekken.
Er is van verschillende kanten - in het kader van de openbare raadpleging, door de lidstaten, de nationale agentschappen en de Commissie zelf, in haar mededeling over de begrotingsmiddelen - sterk aangedrongen op een eenvoudiger en flexibeler programma. Er dient in het oog te worden gehouden dat in het huidige voorstel activiteiten ondersteund zullen worden die in sommige gevallen tot 2013 door zullen lopen en dat projecten die in dat jaar worden goedgekeurd niet allemaal voor eind 2016 tot een afronding zullen zijn gebracht. In het voorgestelde besluit zijn dan ook alleen die operationele kwesties geregeld die zo essentieel zijn dat ze in wetgeving moeten worden vertaald.
Om tot vereenvoudigingen te komen, zijn goede bedoelingen alleen evenwel niet voldoende. Er moet ook een passend wettelijk raamwerk voorhanden zijn en wanneer het raamwerk niet voldoet, moet het mogelijk zijn om van de wettelijke voorschriften af te wijken. Concreet betekent dit dat gerichte afwijkingen van de uitvoeringsvoorschriften voor het Financieel Reglement mogelijk moeten zijn. Het voornaamste uitgangspunt is evenredigheid, d.w.z de administratieve en boekhoudkundige eisen moeten in de pas lopen met de omvang van de verstrekte subsidies. Dit houdt onder andere in dat:
- in een groter aantal gevallen gewerkt zal worden met vaste subsidiebedragen en tarieven voor de kosten per eenheid;
- eenvoudigere aanvraagprocedures en overeenkomsten mogelijk worden;
- in het kader van de medefinanciering ook bijdragen in natura geleverd kunnen worden; in dergelijke gevallen worden de boekhoudkundige vereisten voor de begunstigden beperkt;
- er eenvoudigere bewijsstukken ter staving van de financiële draagkracht en vakbekwaamheid ingediend kunnen worden.
Deze vereenvoudigingen zijn een conditio sine qua non voor de verwezenlijking van de in het besluit vervatte streefcijfers. De Commissie zal dan ook te zijner tijd voorstellen voor passende afwijkingen van het Financieel Reglement op tafel leggen, hetzij door de uitvoeringsvoorschriften te wijzigen, hetzij door het onderhavige voorstel te wijzigen en hierin gerichte afwijkingen voor het programma op te nemen.
De Commissie stelt voor om een groter aantal activiteiten op nationaal niveau door het netwerk van nationale agentschappen te laten beheren. Het voordeel van nationale agentschappen is onder andere dat ze inzicht hebben in de nationale context en de prioritaire behoeften en voor meer gebruikersvriendelijke omstandigheden kunnen zorgen.
De Commissie is van mening dat het zinvol is om activiteiten aan het beheer van de nationale agentschappen toe te vertrouwen indien ten minste één of een aantal van onderstaande voorwaarden aanwezig is:
- er kan een objectieve methode voor de uitsplitsing van de begrotingsmiddelen over de lidstaten worden uitgewerkt, die recht doet aan het percentage gevallen waarin een bepaalde activiteit ten uitvoer wordt gebracht;
- de activiteiten zelf zijn kleinschalig of op personen gericht, zodat het niet te rechtvaardigen is om de hele selectieprocedure op Europees niveau te laten verlopen;
- de activiteiten haken in op specifieke behoeften van de lidstaten.
In het ontwerpbesluit wordt dan ook voorgesteld om de volgende activiteiten door de nationale agentschappen te laten beheren: mobiliteit, kleinschalige partnerschappen tussen instellingen, projecten voor de transfer van vernieuwingen op het gebied van het beroepsonderwijs en de beroepsopleiding, en bepaalde werkzaamheden in verband met de verspreiding en benutting van de resultaten. In deel 3 van het Financieel Memorandum worden de uitgangspunten voor de keuze van de voorgestelde beheermethoden voor het programma nader toegelicht.
In artikel 1 en artikel 2 worden de algemene en specifieke doelstellingen van het integrale programma en de specifieke programma's beschreven. Als aanvulling hierop worden de operationele doelstellingen van ieder specifiek programma in de afzonderlijke hoofdstukken van titel II beschreven.
Artikel 5 beschrijft de algemene activiteiten die overal in het hele programma terugkomen. Dit is gedaan om het programma zo eenvoudig en flexibel mogelijk te houden. In de bijlage wordt aangegeven welke activiteiten door de Commissie en welke door de nationale agentschappen beheerd zullen worden.
In artikel 6 worden de taken van de Commissie en de lidstaten beschreven. Tegen de achtergrond van de voorschriften van het Financieel Reglement gaat het daarbij met name om de oprichting en functionering van de nationale agentschappen.
Artikel 7 voorziet in de deelname van Zwitserland en de westelijke Balkanlanden aan het programma.
In artikel 10 wordt een comité voor het integrale programma opgericht dat al naar gelang de te behandelen vraagstukken in verschillende samenstellingen in vergadering bijeen zal komen. De Commissie denkt dat er vijf verschillende samenstellingen nodig zullen zijn: één voor het integrale programma in zijn geheel, het transversale programma en het Jean-Monnetprogramma en vier voor Comenius, Erasmus, Leonardo da Vinci en Grundtvig. Artikel 9 bepaalt dat het comité zich bij de selectieprocedure overeenkomstig het voorgestelde comitologiebesluit voornamelijk zal moeten bezighouden met het proces, de criteria en de begroting, maar niet met de selectie van de afzonderlijke projecten.
In artikel 15 is voor de financiering van het programma in een totaalbedrag van 13,620 miljard euro voorzien. Nadere bijzonderheden staan beschreven in punt B.8 van de bijlage. Van de daar vermelde minimumbedragen kan met toestemming van het comité in het kader van de beheersprocedure worden afgeweken. In het artikel is tevens bepaald dat maximaal 1% van de begroting kan worden uitgetrokken voor de financiering van de deelname aan partnerschaps-, project- en netwerkactiviteiten van partners uit derde landen die niet bij het programma betrokken zijn.
De vier sectorale programma's, Comenius, Erasmus, Leonardo da Vinci en Grundtvig, hebben allemaal dezelfde opzet.
De activiteiten zijn enigszins anders over de vier sectorale programma's gespreid dan bij de momenteel lopende programma's het geval is. De belangrijkste verandering is dat het hoger beroepsonderwijs van Leonardo naar Erasmus wordt overgeheveld.
In het besluit is voor elk sectoraal programma vastgelegd welke van de in artikel 5 beschreven algemene activiteiten ten uitvoer kunnen worden gebracht. Daarnaast worden voorbeelden gegeven van de vorm die deze activiteiten in het kader van de specifieke programma's kunnen aannemen. In de wetstekst zijn alleen die details geregeld die absoluut noodzakelijk zijn. Het besluit geeft ook geen uitputtende opsomming van de manieren waarop de algemene activiteiten van de programma's ten uitvoer kunnen worden gebracht. Hierdoor kan in overleg met het comité ook nog op andere manieren worden gewerkt, indien daaraan behoefte zou ontstaan.
In alle activiteiten is ruimte gereserveerd voor onderdelen die met talen en nieuwe technologie te maken hebben ("mainstreaming"). In de Comenius-activiteiten is voorts plaats ingeruimd voor jumelages tussen scholen, die tot nu toe in het kader van het eLearning-programma werden ondersteund. In verband met de opname van de hogere beroepsopleidingen in Erasmus maken stages voor studenten uit het hoger onderwijs in het bedrijfsleven nu ook deel uit van Erasmus (voorheen vielen ze onder Leonardo da Vinci). Voorts is voorzien in specifieke maatregelen voor de mobiliteit van studenten die bij gezamenlijke masterprogramma's betrokken zijn.
In het licht van de uitkomsten van de tussentijdse evaluaties heeft bij Leonardo da Vinci een herziening van de projectactiviteiten plaatsgevonden. De projecten zullen nu grotendeels onder het beheer van de nationale agentschappen ten uitvoer worden gebracht en daarbij zal de aandacht in de meeste gevallen vooral uitgaan naar de transfer van vernieuwingen van het ene naar het andere land. Er zijn nieuwe op partnerschappen gerichte activiteiten voorzien, waardoor opleidingsinstellingen in kleinschalige projecten gezamenlijk aan vraagstukken zullen kunnen werken die voor hen van gemeenschappelijk belang zijn. De netwerkactiviteiten, die het denkproces over belangrijke vraagstukken in verband met de beroepsopleiding op Europees niveau moeten ondersteunen, hebben een aanzienlijke uitbreiding ondergaan.
In het kader van Grundtvig worden nieuwe activiteiten ter bevordering van de mobiliteit voorgesteld, waardoor niet alleen steun zal kunnen worden verleend voor de mobiliteit van degenen die volwasseneneducatie geven (de huidige Grundtvig-actie van het Socrates-programma is bijna alleen op deze doelgroep gericht), maar ook voor de mobiliteit van lerende volwassenen en voor personeelsuitwisselingen en Europese assistentschappen.
Het transversale programma is een van de grote vernieuwingen in het integrale programma. Met het transversale programma krijgt de Europese Gemeenschap de beschikking over een doeltreffender instrument voor activiteiten die twee of meer 'traditionele' werkterreinen bestrijken en met name voor activiteiten die raakvlakken hebben met verscheidene sectorale programma's.
Het transversale programma bestaat uit vier kernactiviteiten.
Kernactiviteit 1 is voor een groot deel een nieuw programma-element dat op beleidsontwikkeling gericht is. Hierin is een aantal activiteiten uit de huidige programma's, zoals Arion, de studiebezoeken van Cedefop, het Eurydice-netwerk enz., opgenomen. Deze activiteiten worden sterker afgestemd op de beleidsvraagstukken die van algemeen belang voor de Gemeenschap zijn. Daarnaast zijn nieuwe projecten, netwerken en observatie- en analysewerkzaamheden voorzien. Doel is om een nieuw mechanisme te verkrijgen, waardoor de Europese Unie aan de vraag naar beleid zal kunnen voldoen.
Kernactiviteit 2 vormt een aanvulling op de activiteiten voor het leren van talen die in de sectorale programma's 'gemainstreamd' zijn. Er is behoefte aan transversale activiteiten, zoals multilaterale projecten voor de ontwikkeling van leermiddelen en taaltoetsen, netwerken van belangrijke spelers, veeltalige webportalen en bewustmakingscampagnes.
In kernactiviteit 3 ligt de nadruk vooral op experimenten met de invoering van benaderingen in het onderwijs en bij het leren (e-leren) die vanuit een oogpunt van pedagogische benaderingen, diensten, technologie en inhoud vernieuwend zijn.
Kernactiviteit 4 is nieuw en heeft de benutting en transfer van goede projectresultaten in en naar de onderwijs- en beroepsopleidingsstelsels op communautair, nationaal, regionaal en sectoraal niveau tot doel. De projecten kunnen hetzij door de Commissie, hetzij door de nationale agentschappen worden beheerd.
Het Jean-Monnetprogramma is gericht op academisch onderwijs en onderzoek op het gebied van de Europese integratie, alsook op steunverlening aan instellingen en verenigingen die op Europees niveau op het gebied van onderwijs en beroepsopleiding werkzaam zijn.
De Commissie stelt voor om alleen de vier instellingen die in het huidige communautaire actieprogramma ter bevordering van instanties die op Europees niveau actief zijn op het gebied van onderwijs en opleiding en ter ondersteuning van specifieke activiteiten op deze gebieden zijn opgenomen, in aanmerking te laten komen voor rechtstreekse steun uit het programma. Zij kunnen exploitatiesubsidies krijgen, mits ze aan alle eisen van het Financieel Reglement voldoen. Zoals in artikel 2, lid 3, onder c), en artikel 42, lid 3, van het voorstel wordt gespecificeerd, is de aanwijzing van deze vier begunstigden niet van invloed op de steun aan andere instellingen, zoals erkende Europese topcentra, die in het kader van deze actie ook exploitatiesubsidies kunnen krijgen wanneer ze reageren op oproepen tot het indienen van voorstellen. Dergelijke instellingen kunnen ook deelnemen aan andere relevante delen van het integrale programma en het Erasmus-Munusprogramma, op voorwaarde dat zij aan alle voorwaarden voor deze activiteiten voldoen, met inbegrip van de selectieprocedure. Via de oproepen tot het indienen van voorstellen beoogt de Commissie onder meer de ontwikkeling van belangrijke instellingen en verenigingen die op Europees vlak actief zijn te bevorderen, ook van die welke soortgelijke kenmerken hebben als de vier aangewezen begunstigden, teneinde de basis te leggen voor een netwerk van Europese topcentra binnen de Unie.
In punt A en punt B1 van de bijlage wordt ingegaan op het onderscheid tussen activiteiten die onder de door de nationale agentschappen af te wikkelen procedure vallen (d.w.z. de activiteiten die door de nationale agentschappen worden beheerd) en de activiteiten die onder de door de Commissie af te wikkelen procedure vallen (d.w.z. de activiteiten die rechtstreeks door de Commissie worden beheerd of in haar naam door een uitvoerend agentschap, waaraan de Commissie overeenkomstig artikel 54 van het Financieel Reglement i een deel van de taken in verband met het programma kan toevertrouwen).
In het besluit zijn twee typen door de nationale agentschappen af te wikkelen procedures voorzien. De eerste procedure, die momenteel gehanteerd wordt bij alle gedecentraliseerde activiteiten van het Socrates-programma en de activiteiten voor mobiliteit van het Leonardo da Vinci-programma, zal nog steeds het wijdst verbreid zijn. Hierbij is het aan de nationale agentschappen om de begunstigden te selecteren en subsidies toe te kennen aan instellingen die uitsluitend in hun eigen land gevestigd zijn en zelf van de subsidies gebruik maken. Bij de tweede procedure, die de huidige 'procedure B' in het kader van het Leonardo da Vinci-programma moet gaan vervangen, kunnen de nationale agentschappen transnationale of multilaterale projecten in hun totaliteit selecteren en via de coördinator de deelname van alle betrokken partners financieren. Voorwaarde hierbij is dat de Commissie een positief oordeel heeft uitgesproken over de door het nationale agentschap voor te leggen korte lijst met projecten.
In punt B2 tot en met punt B11 zijn gedetailleerde financiële bepalingen en bepalingen voor de te verlenen technische bijstand en fraudebestrijding opgenomen.
Subsidiariteit en evenredigheid
Met het oog op de subsidiariteit is in het nieuwe programma net als bij de vorige generaties Gemeenschapsprogramma's nadruk gelegd op de bevordering en optimalisering van de samenwerking tussen de lidstaten in alle sectoren van het levenslang leren. Het programma beoogt geen invloed uit te oefenen op de structuur en de inhoudelijke kant van de onderwijs- en beroepsopleidingsstelsels. De aandacht gaat daarentegen uit naar terreinen waar een Europese meerwaarde kan worden bereikt.
In verband met de te bereiken evenredigheid is aan het voorstel een zodanige opzet gegeven dat niet alleen bij de activiteiten, maar ook bij de administratieve en financiële vereisten een zo groot mogelijke eenvoud wordt bereikt. In dit verband zijn passende financiële en procedurele beveiligingen in het programma ingebouwd.