Toelichting bij COM(2024)23 - Screening van buitenlandse investeringen in de Unie - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2024)23 - Screening van buitenlandse investeringen in de Unie. |
|---|---|
| bron | COM(2024)23 |
| datum | 24-01-2024 |
1.1. Motivering en doel van het voorstel
Verordening (EU) 2019/452 van het Europees Parlement en de Raad van 19 maart 2019 tot vaststelling van een kader voor de screening van buitenlandse directe investeringen in de Unie (“de verordening”) is in 2019 vastgesteld en op 11 oktober 2020 van toepassing geworden. De verordening kwam tegemoet aan de groeiende bezorgdheid over bepaalde buitenlandse investeerders die zeggenschap proberen te verwerven over bedrijven in de EU die kritieke technologieën, infrastructuur of inputs leveren of gevoelige informatie bezitten en waarvan de activiteiten van cruciaal belang zijn voor de veiligheid of de openbare orde op EU-niveau. De verordening had tot doel bij te dragen tot het in kaart brengen en aanpakken van risico’s voor de veiligheid of de openbare orde in verband met buitenlandse directe investeringen die gevolgen hebben voor ten minste twee lidstaten of de EU in haar geheel, omdat de hoge mate van integratie van de interne markt inhoudt dat een buitenlandse directe investering in een EU-bedrijf een risico kan opleveren buiten de grenzen van de lidstaat die de buitenlandse directe investering ontvangt. Om dit doel te bereiken, staat de verordening lidstaten toe om buitenlandse directe investeringen op hun grondgebied te onderzoeken om redenen van veiligheid of openbare orde, en om informatie uit te wisselen met de Commissie en de andere lidstaten, en machtigt zij hen om maatregelen te nemen om specifieke risico’s aan te pakken. Bovendien heeft de verordening een samenwerkingsmechanisme tot stand gebracht tussen de Europese Commissie en de screeningautoriteiten van de lidstaten voor afzonderlijke buitenlandse directe investeringen. Dit mechanisme heeft het mogelijk gemaakt informatie uit te wisselen, waardoor zowel de Commissie als de andere lidstaten de aandacht kunnen vestigen op mogelijke risico’s voor de veiligheid of de openbare orde van andere lidstaten of kritieke programma’s op EU-niveau die voortvloeien uit een buitenlandse directe investering. Dit heeft de beoordeling van buitenlandse directe investeringen door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten versterkt en de uiteindelijke beslissing van de lidstaat “van ontvangst” over het al dan niet toestaan van de transactie en, indien de transactie wordt toegestaan, over de vraag of bepaalde voorwaarden noodzakelijk zijn, vergemakkelijkt.
Sinds de vaststelling van de verordening is de kwestie rond veiligheid en openbare orde belangrijker geworden. De COVID-19-pandemie, de Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne en andere geopolitieke spanningen hebben de noodzaak benadrukt om risico’s voor kritieke activa in de EU in kaart te kunnen brengen en deze beter te kunnen beschermen tegen bepaalde investeringen. Dit heeft ook bijgedragen tot de aanzienlijke toename van het aantal lidstaten dat een nationaal screeningmechanisme heeft ingevoerd, en tot de uitbreiding door sommige lidstaten van het aantal sectoren dat moet worden gescreend0. Een aanzienlijk deel van de buitenlandse directe investeringen in de EU gaat echter nog steeds naar lidstaten die niet over een screeningmechanisme beschikken0, waardoor kwetsbaarheden blijven bestaan omdat potentieel kritieke buitenlandse directe investeringen onopgemerkt blijven.
De samenwerking tussen alle nationale autoriteiten en de Commissie heeft niettemin een belangrijke rol gespeeld op het gebied van bewustmaking en bij het inventariseren en aanpakken van risicovolle buitenlandse directe investeringen die anders onopgemerkt zouden zijn gebleven0. Het beheer van kennisgevingen in meerdere rechtsgebieden (d.w.z. transacties waarbij dezelfde onderneming in verschillende lidstaten is betrokken) was echter een uitdaging en zorgde voor problemen met de efficiëntie (met name voor buitenlandse investeerders, EU-doelondernemingen en screeningautoriteiten).
Krachtens artikel 15, lid 1, van de verordening moet de Commissie het functioneren en de doeltreffendheid van de verordening toetsen en uiterlijk op 12 oktober 2023 (d.w.z. uiterlijk drie jaar na de volledige uitvoering ervan) een verslag indienen bij het Europees Parlement en de Raad.
Op basis van de bevindingen van het evaluatieverslag dat dit wetgevingsvoorstel vergezelt, is het dienstig een herziening van de verordening voor te stellen om ervoor te zorgen dat alle lidstaten beschikken over een screeningmechanisme waarmee transacties kunnen worden beoordeeld voordat zij zijn voltooid, en om de belangrijkste tekortkomingen in de doeltreffendheid en efficiëntie van het samenwerkingsmechanisme die bij de evaluatie zijn vastgesteld, aan te pakken.
1.2. Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Het voorstel heeft tot doel de veiligheid en de openbare orde in de EU te beschermen in de context van buitenlandse investeringen. Dit is in overeenstemming met de algemene beleidsdoelstellingen van de EU zoals vastgelegd in artikel 3, lid 5, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, met name het handhaven van de waarden en belangen van de EU in haar betrekkingen met de rest van de wereld, en het bijdragen tot de bescherming van haar burgers, vrede, veiligheid en vrije en eerlijke handel.
Het voorstel is volledig in overeenstemming met de mededeling over economische veiligheid0 van 2023, waarin werd benadrukt dat de screening van buitenlandse directe investeringen een van de instrumenten is die de EU inzet om zich te beschermen tegen vaak vastgestelde risico’s die van invloed zijn op haar economische veiligheid. In die gezamenlijke mededeling herhaalde de Commissie de oproep aan de lidstaten die nog geen nationale mechanismen voor de screening van buitenlandse directe investeringen hadden ingevoerd, om dit onverwijld te doen. Zij kondigde ook een wetgevingsvoorstel tot herziening van de verordening inzake de screening van buitenlandse directe investeringen aan.
De voorgestelde verordening biedt een passend evenwicht tussen enerzijds de doelstelling om in te gaan op de terechte bezorgdheid over bepaalde buitenlandse investeringen en anderzijds de behoefte om een open en gastvrije regeling voor dergelijke investeringen in de EU te handhaven, in volledige overeenstemming met het EU-recht en de internationale verbintenissen.
1.3. Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
De voorgestelde verordening zal een aanvulling vormen op, is in overeenstemming met en heeft geen gevolgen voor andere beleidsmaatregelen en -initiatieven van de EU. Voor bepaalde transacties kunnen op EU- of nationaal niveau andere toelatingsprocedures gelden, maar er bestaan geen afwijkingen tussen het voorstel en deze instrumenten, waarvan het doel verschilt van dat van het voorstel. Er is veeleer sprake van een zekere mate van complementariteit tussen de voorgestelde verordening en de EU-instrumenten die van toepassing zijn op sectoren of maatregelen die relevant zijn voor de veiligheid of de openbare orde.
Inhoudsopgave
- Vrij verkeer van kapitaal en vrijheid van vestiging
- De EU-concentratieverordening
- De verordening buitenlandse subsidies
- Weerbaarheid van kritieke entiteiten
- Cyberbeveiliging
- Energie
- Luchtvervoer
- Prudentiële beoordeling van verwervingen en verhogingen van gekwalificeerde deelnemingen in de financiële sector
- Controle op de uitvoer van producten voor tweeërlei gebruik
- Antidwanginstrument
- Beperkende maatregelen van de EU (sancties)
De voorgestelde verordening is van toepassing op investeringen die een duurzame economische band tussen een buitenlandse investeerder en de EU-doelonderneming tot stand brengen of handhaven. Dit omvat bijvoorbeeld het verwerven van een meerderheids- of volledige deelneming, alsook het verwerven van aandelen die de buitenlandse investeerder rechten verlenen om zeggenschap uit te oefenen over de activiteiten van de EU-doelonderneming of deze te beïnvloeden, of het opzetten van installaties in de EU (greenfieldinvesteringen). Wanneer dergelijke investeringen betrekking hebben op het verkeer binnen de EU, vallen zij dus meestal onder de vrijheid van vestiging. De bepalingen van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) inzake de vrijheid van vestiging zijn vervat in de artikelen 49 tot en met 55 VWEU. In deze bepalingen is het algemene beginsel vastgelegd dat beperkingen van de vrijheid van vestiging verboden zijn, tenzij zij gerechtvaardigd zijn om specifieke redenen van openbare orde, veiligheid of gezondheid, zoals uiteengezet in artikel 52, lid 1, VWEU. Lidstaten kunnen redenen van openbare orde en openbare veiligheid alleen aanvoeren om investeringen te beperken in geval van een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging die een fundamenteel belang van de samenleving aantast, en indien minder beperkende maatregelen onvoldoende zijn om die dreiging het hoofd te bieden. Het Hof van Justitie heeft verduidelijkt dat het begrip openbare veiligheid zowel de interne als de externe veiligheid van de staat omvat.
Deze bepalingen zijn echter alleen van toepassing op natuurlijke personen en rechtspersonen uit EU-lidstaten en zijn daarom niet relevant wanneer het gaat om buitenlandse directe investeringen vanuit een niet-EU-land naar de EU. De disciplines voor de screening van buitenlandse directe investeringen uit een niet-EU-land in de EU, zoals uiteengezet in de voorgestelde verordening, worden derhalve niet beheerst door de bepalingen inzake de vrijheid van vestiging.
Bij de voorgestelde verordening wordt ook het toepassingsgebied van de huidige verordening uitgebreid tot bepaalde investeringen binnen de EU die betrekking hebben op investeringen waarover investeerders van buiten de EU zeggenschap hebben. Zoals later uiteengezet, is deze uitbreiding belangrijk om een specifieke groep van dergelijke investeringen onder het toepassingsgebied van de verordening te brengen, wanneer zij een duurzame economische band tussen de investeerder van buiten de EU en de EU-doelonderneming tot stand brengen of handhaven. Deze investeringen worden uitgevoerd door een EU-entiteit, maar deze entiteit staat onder zeggenschap van de investeerder van buiten de EU en de beslissingsbevoegdheid over de investering blijft berusten bij de investeerder van buiten de EU. Het is daarom dienstig ervoor te zorgen dat de behandeling van deze transacties — en met name de elementen die van invloed kunnen zijn op een beslissing om de transactie te screenen of verdere maatregelen te nemen om de gevolgen voor de veiligheid te beperken of bezorgdheid over de openbare orde te verminderen — zoveel mogelijk in overeenstemming is met die van de buitenlandse directe investeringen, om te voorkomen dat investeringen met vergelijkbare risico’s voor de EU, voor de toepassing van de voorgestelde verordening, anders worden behandeld.
In dit verband moet bij de beoordeling van het waarschijnlijke risico voor de veiligheid en de openbare orde voldoende flexibiliteit blijven om rekening te kunnen houden met het specifieke karakter en de structuur van investeringen binnen de EU die door EU-dochterondernemingen van buitenlandse investeerders worden gedaan. Het bestaan van een duidelijke band met een buitenlandse investeerder wijst, in combinatie met de andere specifieke criteria van de verordening met betrekking tot de reikwijdte van de bestreken transacties (met inbegrip van de specifieke lijst van gebieden waar de investering wordt gedaan of de bijzondere aandacht die wordt besteed aan de aanwezigheid van de overheid in de eigendomsstructuur van de buitenlandse investeerder, alsook het feit dat de buitenlandse investeerder kan worden gescreend omdat hij aan EU-sancties onderworpen is), op specifieke kenmerken van de investering die zich kunnen vertalen in specifieke problemen voor de veiligheid en de openbare orde en die op EU-niveau moeten worden opgelost. Dergelijke problemen komen veel voor bij buitenlandse directe investeringen en investeringen binnen de EU wanneer de EU-entiteit onder zeggenschap staat van een investeerder van buiten de EU. Zij worden echter niet automatisch in verband gebracht met andere investeringen binnen de EU waarbij geen buitenlandse investeerders zijn betrokken, en het moet mogelijk zijn (indien gerechtvaardigd en evenredig) dit verschil uit het oogpunt van veiligheid en openbare orde in aanmerking te nemen bij de beoordeling van de investering.
Op basis hiervan kan een onderscheid worden gemaakt tussen de toepassing van de vrijheden van de interne markt op investeringen binnen de EU wanneer de EU-entiteit onder zeggenschap staat van een investeerder uit een niet-EU-land en situaties zuiver binnen de EU. Bijgevolg kunnen beperkingen op transacties waarbij een niet-EU-land is betrokken op grond van het Verdrag op verschillende overwegingen berusten. Dit is ook dienstig gezien het feit dat deze transacties worden gescreend in het kader van een Uniebreed samenwerkingsmechanisme.
Om de consistentie en voorspelbaarheid van de beoordeling in de lidstaten te waarborgen, is het ook dienstig dat de criteria en elementen die moeten worden gebruikt voor de beoordeling van buitenlandse investeringen worden vastgesteld aan de hand van EU-maatregelen door middel van de huidige verordening.
De Verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van kapitaal zijn slechts relevant voor een marginale reeks transacties, zoals hierboven uiteengezet, mede in het licht van de uitdrukkelijke uitsluiting van beleggingen in effecten van het toepassingsgebied van de voorgestelde verordening. In elk geval gelden de bovenstaande overwegingen met betrekking tot de mogelijke grondslag voor de beperking van het vrije verkeer van kapitaal, die zijn neergelegd in artikel 65, lid 1, punt b), VWEU en die betrekking hebben op de openbare veiligheid, de openbare orde of de volksgezondheid. In die zin is het ook belangrijk ervoor te zorgen dat de basis voor de screening van transacties die uiteindelijk bedoeld zijn om duurzame betrekkingen met een investeerder buiten de EU tot stand te brengen, consequent wordt behandeld (vanuit het oogpunt van de bescherming van de veiligheid en de openbare orde) en dat bij de beoordeling van de investering rekening wordt gehouden met eventuele specifieke zorgen die kunnen ontstaan wanneer bij de transactie een buitenlandse investeerder is betrokken (zelfs wanneer die transactie wordt verricht via een in de EU gevestigde entiteit die onder zeggenschap staat van een buitenlandse investeerder).
Deze overwegingen doen geen afbreuk aan de mogelijkheid voor de lidstaten om buitenlandse investeringen verder te beperken dan de criteria en het toepassingsgebied van de voorgestelde verordening, mits deze verdere beperkingen in overeenstemming zijn met artikel 65, lid 1, punt b), of artikel 52, lid 1, VWEU (naargelang het geval).
Buitenlandse directe investeringen kunnen de vorm aannemen van fusies, overnames of joint ventures die concentraties vormen die binnen het toepassingsgebied van de EU-concentratieverordening0 vallen. Krachtens artikel 21, lid 4, van de EU-concentratieverordening kunnen de lidstaten in verband met dergelijke concentraties passende maatregelen nemen ter bescherming van gewettigde belangen, op voorwaarde dat die maatregelen verenigbaar zijn met de algemene beginselen en de overige bepalingen van het EU-recht. In dat verband worden de bescherming van de openbare veiligheid, de pluraliteit van de media en de toezichtsregels in artikel 21, lid 4, tweede alinea, expliciet erkend als gewettigde belangen. Uit hoofde van de voorgestelde verordening genomen screeningbesluiten ter bescherming van die belangen hoeven overeenkomstig artikel 21, lid 4, derde alinea, niet aan de Commissie te worden meegedeeld, op voorwaarde dat zij verenigbaar zijn met de algemene beginselen en de overige bepalingen van het EU-recht. Wanneer een lidstaat daarentegen voornemens is een screeningbesluit uit hoofde van de voorgestelde verordening te nemen met het oog op de bescherming van andere openbare belangen, moet die lidstaat dit, indien het besluit betrekking heeft op een concentratie die binnen het toepassingsgebied van de EU-concentratieverordening valt, overeenkomstig artikel 21, lid 4, derde alinea, aan de Commissie meedelen. De Commissie zal de consistente toepassing van de voorgestelde verordening en artikel 21, lid 4, waarborgen0. Voor zover bij de respectieve toepassingsgebieden van de twee verordeningen sprake is van overlapping moeten de waarschijnlijke gevolgen voor de veiligheid of de openbare orde die zijn bepaald op basis van de overwegingen in artikel 13 van de voorgestelde verordening en het begrip “gewettigde belangen” in de zin van artikel 21, lid 4, derde alinea, van de EU-concentratieverordening op een samenhangende wijze worden geïnterpreteerd en zonder vooruit te lopen op de beoordeling van de verenigbaarheid van de op de bescherming van die belangen gerichte nationale maatregelen met de algemene beginselen en de overige bepalingen van het EU-recht.
Hoewel bij de risicobeoordeling in het kader van de screening van buitenlandse directe investeringen rekening kan worden gehouden met de vraag of de buitenlandse investeerder direct of indirect onder zeggenschap staat van de overheid van een niet-EU-land (onder meer via eigendomsstructuur of aanzienlijke financiering), heeft deze beoordeling tot doel vast te stellen of een buitenlandse directe investering waarschijnlijk negatieve gevolgen zal hebben voor de veiligheid of de openbare orde in de EU. Buitenlandse subsidies lijken de interne markt van de EU de afgelopen jaren echter te hebben verstoord en, tot de verordening buitenlandse subsidies0, was er geen instrument om de gevolgen van buitenlandse subsidies voor de eerlijke concurrentie op de interne markt te beoordelen en tegen te gaan. Door niet-EU-landen verleende subsidies werden niet gecontroleerd, terwijl subsidies die door de lidstaten werden verleend in het kader van de EU-staatssteunregels aan een strikte controle werden onderworpen — waarbij een verbod de regel en toelating de uitzondering is.
Door de verordening buitenlandse subsidies worden dergelijke verstoringen aangepakt en wordt een lacune in de regelgeving opgevuld, terwijl de interne markt open blijft voor handel en investeringen.
In het kader van de verordening buitenlandse subsidies is de Commissie bevoegd om onderzoek te doen naar financiële bijdragen van overheden van buiten de EU aan ondernemingen die actief zijn in de EU. Indien de Commissie van oordeel is dat dergelijke financiële bijdragen verstorende subsidies vormen, kan zij maatregelen opleggen om de verstorende effecten ervan ongedaan te maken. Bij de verordening buitenlandse subsidies worden drie procedures ingevoerd:
- een op kennisgevingen gebaseerde procedure voor het onderzoeken van concentraties waarbij financiële bijdragen van overheden van buiten de EU zijn betrokken — waarbij de verworven vennootschap, een van de fuserende partijen of de joint venture een EU-omzet van ten minste 500 miljoen EUR genereert en de partijen in de afgelopen drie jaar buitenlandse financiële bijdragen van meer dan 50 miljoen EUR hebben ontvangen;
- een op kennisgevingen gebaseerde procedure voor het onderzoeken van inschrijvingen op openbare aanbestedingsprocedures waarbij financiële bijdragen van overheden van buiten de EU zijn betrokken — waarbij de geraamde waarde van de opdracht ten minste 250 miljoen EUR bedraagt en de inschrijving betrekking heeft op een buitenlandse financiële bijdrage van ten minste 4 miljoen EUR per niet-EU-land in de afgelopen drie jaar; en
- een initiatiefprocedure om alle andere marktsituaties te onderzoeken, waarbij de Commissie op eigen initiatief een toetsing kan uitvoeren.
Wanneer de Commissie besluit een voorlopig onderzoek te openen om na te gaan of de onderzochte financiële bijdrage een buitenlandse subsidie vormt en of deze de interne markt verstoort, dan licht zij de lidstaten in die de Commissie in kennis hebben gesteld van een nationale procedure overeenkomstig de verordening.
Voor zover de respectieve toepassingsgebieden van de twee verordeningen elkaar overlappen, mogen de in artikel 1 van de verordening genoemde redenen voor screening geen afbreuk doen aan de beoordeling van de Commissie op grond van de verordening buitenlandse subsidies of de onderzochte financiële bijdrage een buitenlandse subsidie vormt en of deze de interne markt verstoort.
Richtlijn 2008/114/EG van de Raad0 voorziet in een procedure voor het aanwijzen van Europese kritieke infrastructuren in de sectoren energie en vervoer, waarvan de ontwrichting of vernietiging aanzienlijke grensoverschrijdende gevolgen zou hebben voor ten minste twee lidstaten, maar is alleen gericht op de bescherming van kritieke infrastructuur in deze twee sectoren. Gezien de noodzaak van een alomvattende aanpak van de weerbaarheid van kritieke entiteiten (d.w.z. entiteiten die door de lidstaten op hun grondgebied als kritieke entiteiten zijn aangemerkt), heeft de richtlijn betreffende de weerbaarheid van kritieke entiteiten0 (CER-richtlijn) een overkoepelend kader gecreëerd betreffende de weerbaarheid van kritieke entiteiten ten aanzien van alle gevaren, d.w.z. zowel natuurrampen als rampen die, accidenteel of opzettelijk, door de mens worden veroorzaakt. Op grond van de CER-richtlijn moeten de lidstaten specifieke maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat diensten die essentieel zijn voor de instandhouding van vitale maatschappelijke functies of economische activiteiten in elf sectoren zonder belemmeringen op de interne markt worden verleend. De CER-richtlijn is op 16 januari 2023 in werking getreden en de lidstaten hebben tot en met 17 oktober 2024 de tijd om de voorschriften ervan in nationaal recht om te zetten.
Voor zover het toepassingsgebied van de voorgestelde verordening samenvalt met de CER-richtlijn, moet de aanmerking van een EU-doelonderneming als een kritieke entiteit in overweging worden genomen bij de beoordeling van buitenlandse investeringen voor de toepassing van de voorgestelde verordening.
De in 2016 ingevoerde EU-regels inzake cyberbeveiliging0 zijn geactualiseerd bij de richtlijn betreffende maatregelen voor een hoog gezamenlijk niveau van cyberbeveiliging in de Unie (de NIS 2-richtlijn)0, waarbij het bestaande rechtskader, om gelijke tred te houden met de toegenomen digitalisering en het veranderende dreigingslandschap op het gebied van cyberbeveiliging, is gemoderniseerd door middel van een breder toepassingsgebied, duidelijkere regels en sterkere toezichtinstrumenten. Bij de NIS 2-richtlijn wordt het toepassingsgebied van de cyberbeveiligingsregels uitgebreid naar nieuwe sectoren en entiteiten en wordt een duidelijke omvangsdrempel ingevoerd, wat betekent dat in de regel alle middelgrote en grote ondernemingen in de geselecteerde sectoren in het toepassingsgebied zullen worden opgenomen. Bij de NIS 2-richtlijn worden ook de beveiligings- en verslagleggingsverplichtingen voor publieke en private entiteiten versterkt en gestroomlijnd door een risicobeheermethode op te leggen.
De NIS 2-richtlijn heeft betrekking op de beveiliging van toeleveringsketens en leveranciersrelaties door entiteiten binnen het toepassingsgebied ervan te verplichten cyberbeveiligingsrisico’s in hun toeleveringsketens en leveranciersrelaties aan te pakken. Op het niveau van de EU beoogt de richtlijn een betere cyberbeveiliging van de toeleveringsketen voor essentiële informatie- en communicatietechnologieën. De NIS-samenwerkingsgroep0 kan, in samenwerking met de Commissie en het Agentschap van de Europese Unie voor cyberbeveiliging, gecoördineerde beveiligingsrisicobeoordelingen van kritieke toeleveringsketens op Unieniveau uitvoeren. De NIS 2-richtlijn is op 16 januari 2023 in werking getreden en de lidstaten hebben tot en met 17 oktober 2024 de tijd om de voorschriften ervan in nationaal recht om te zetten.
Voor zover het toepassingsgebied van de voorgestelde verordening samenvalt met de NIS 2-richtlijn, moet bij de beoordeling van buitenlandse investeringen voor de toepassing van de voorgestelde verordening rekening worden gehouden met het feit dat een EU-doelonderneming ook binnen het toepassingsgebied van de NIS 2-richtlijn valt, alsook met de resultaten van gecoördineerde beveiligingsrisicobeoordelingen van kritieke toeleveringsketens op EU-niveau overeenkomstig artikel 22 van Richtlijn (EU) 2022/2555.
In de loop van de jaren heeft de EU wetgeving vastgesteld om de voorzieningszekerheid van de EU en haar lidstaten op energiegebied te verbeteren. De richtlijnen inzake elektriciteit en gas0 vereisen dat de gevolgen voor de voorzieningszekerheid niet alleen voor de afzonderlijke lidstaten worden beoordeeld, maar ook voor de EU in haar geheel, indien het gas- of elektriciteitstransmissiesysteem van een lidstaat wordt gecontroleerd door een exploitant van buiten de EU. Bovendien wordt in de verordening betreffende de gasleveringszekerheid in de EU0 specifiek ingegaan op de bezorgdheid over de voorzieningszekerheid en zijn de lidstaten krachtens die verordening verplicht om op nationaal en regionaal niveau alle mogelijke risico’s voor het gassysteem te beoordelen (met inbegrip van risico’s in verband met de controle van infrastructuur die relevant is voor de voorzieningszekerheid door entiteiten uit derde landen) en uitgebreide preventieve actieplannen en noodplannen op te stellen met maatregelen om die risico’s te beperken. De verordening inzake risicoparaatheid in de elektriciteitssector0 bevat soortgelijke bepalingen voor de elektriciteitssector. Bepaalde entiteiten in de energiesector zijn ook uitdrukkelijk opgenomen in het toepassingsgebied van de richtlijn betreffende de weerbaarheid van kritieke entiteiten.
Wanneer een buitenlandse investering wordt gevolgd door een verzoek om certificering overeenkomstig artikel 10 van de elektriciteitsrichtlijn of de gasrichtlijn, mag de toepassing van de voorgestelde verordening geen afbreuk doen aan de toepassing van de desbetreffende richtlijn. Voor zover de respectieve toepassingsgebieden van de twee regels elkaar overlappen, moeten de in artikel 1 van de voorgestelde verordening genoemde gronden voor screening en het begrip energievoorzieningszekerheid consequent worden uitgelegd en zonder afbreuk te doen aan de beoordeling overeenkomstig de desbetreffende richtlijn van de vraag of de controle door een persoon of personen uit een niet-EU-land of niet-EU-landen de energievoorzieningszekerheid van de EU in gevaar zal brengen.
Bij Verordening (EG) nr. 1008/20080 zijn gemeenschappelijke regels vastgesteld voor de exploitatie van luchtvervoersdiensten in de EU, met inbegrip van de verlening van exploitatievergunningen aan luchtvaartmaatschappijen in de EU en prijstransparantie. De verordening vereist, als een van de voorwaarden voor het verlenen van een exploitatievergunning aan een onderneming die tegen vergoeding of als chartervlucht passagiers, post of vracht door de lucht mag vervoeren, dat lidstaten of ingezetenen van lidstaten voor meer dan 50 % eigenaar zijn van de onderneming en er daadwerkelijk controle over uitoefenen, tenzij “anders is bepaald in een overeenkomst met een niet-EU-land waarbij de Gemeenschap partij is” (artikel 4).
De voorgestelde verordening is van toepassing op buitenlandse investeringen die onder de in Verordening (EG) nr. 1008/2008 vastgestelde drempel liggen. Derhalve kan worden beoordeeld of een buitenlandse investering in een EU-onderneming die luchtdiensten verstrekt in de EU waarschijnlijk negatieve gevolgen voor de veiligheid of de openbare orde zal hebben. Wanneer een buitenlandse investering onder de voorgestelde verordening valt, mag de toepassing van de voorgestelde verordening geen afbreuk doen aan de toepassing van Verordening (EG) nr. 1008/2008.
Prudentiële beoordeling van verwervingen en verhogingen van gekwalificeerde deelnemingen in de financiële sector
De EU-wetgeving machtigt bevoegde autoriteiten in de financiële sector om een prudentiële beoordeling van verwervingen en verhogingen van deelnemingen in financiële instellingen (d.w.z. kredietinstellingen, beleggingsondernemingen en betalingsinstellingen) uit te voeren. Deze bepalingen hebben tot doel de gezonde en prudente bedrijfsvoering van de financiële instellingen en de goede werking van de financiële sector te waarborgen.
Niettemin is de financiële sector, zoals erkend in de mededeling van de Commissie van 2021 “Het Europese economisch-financieel bestel: openheid, kracht en veerkracht stimuleren”0, ook van cruciaal belang voor de economische veiligheid en veerkracht van de economie van de EU. Uit hoofde van de voorgestelde verordening, waarin het belang van het financiële stelsel voor de veiligheid en de openbare orde wordt erkend, moeten alle lidstaten buitenlandse investeringen screenen door een lijst op te stellen van entiteiten zoals bedoeld in bijlage II en de andere lidstaten en de Commissie in kennis stellen van transacties die voldoen aan de criteria van artikel 5, lid 1, en artikel 5, lid 2, van de voorgestelde verordening.
De in bijlage II genoemde financiële entiteiten zijn van cruciaal belang voor een soepele clearing en afwikkeling van financiële transacties (betalingen, effecten en derivaten) die interne en externe handel mogelijk maken en een basis vormen voor de internationale rol van de euro. Bovendien vervullen de in bijlage II vermelde financiële entiteiten essentiële functies voor de samenleving en verrichten zij doorgaans grensoverschrijdende activiteiten, waardoor zij risico’s voor de veiligheid of de openbare orde van meer dan één lidstaat kunnen inhouden.
De voorgestelde verordening zal niet van invloed zijn op de EU-regels inzake de prudentiële toetsing van gekwalificeerde deelnemingen in de financiële sector, die een afzonderlijke procedure zal blijven en een ander doel dient dan het beoordelen van risico’s voor de veiligheid en de openbare orde.
Producten voor tweeërlei gebruik zijn goederen, materialen, software en technologie die voor zowel civiele als militaire toepassingen kunnen worden gebruikt. De EU controleert de uitvoer, de doorvoer, de tussenhandel en de technische bijstand van deze producten, zodat de EU kan bijdragen tot de internationale vrede en veiligheid en de verspreiding van massavernietigingswapens kan voorkomen. De verordening tot instelling van uitvoercontroles voor producten van tweeërlei gebruik0 is in 2021 herzien om de risico’s in verband met de zich snel ontwikkelende veiligheids-, technologie- en handelsomgeving beter te kunnen aanpakken, met een specifieke focus op de uitvoer van gevoelige, opkomende technologieën. De screening van investeringen vormt een aanvulling op de controle op de uitvoer van producten voor tweeërlei gebruik. Beide zijn belangrijke instrumenten voor strategische handels- en investeringscontroles om de veiligheid in de EU te waarborgen.
Op grond van de voorgestelde verordening moeten de lidstaten buitenlandse investeringen screenen en ter kennis geven aan het samenwerkingsmechanisme, waarbij de EU-doelonderneming de bevoegdheid heeft om te besluiten producten uit het douanegebied van de EU uit te voeren.
De voorgestelde verordening zal niet van invloed zijn op nationale bepalingen en besluiten die gevolgen hebben voor de uitvoer van producten voor tweeërlei gebruik, die een afzonderlijke procedure met specifieke doelstellingen zal blijven.
Het antidwanginstrument0 is een andere belangrijke bouwsteen voor de economische veiligheid van de EU. Het stelt de EU in staat te reageren op economische dwang en zo haar belangen en die van haar lidstaten beter te verdedigen op het wereldtoneel.
Het antidwanginstrument is in de eerste plaats bedoeld om elke mogelijke economische dwang te ontmoedigen. Als toch gebruik wordt gemaakt van economische dwang, biedt het antidwanginstrument een structuur om het niet-EU-land door middel van dialoog en overleg ertoe te bewegen de dwangmaatregelen te beëindigen. Maar als overleg niet tot resultaten leidt, dan biedt het instrument de EU ook een breed scala aan mogelijke tegenmaatregelen tegen een land dat dwang gebruikt. Deze maatregelen omvatten de instelling van rechten, de oplegging van beperkingen op de handel in diensten en van beperkingen op de toegang tot buitenlandse directe investeringen of overheidsopdrachten.
Indien de voorgestelde verordening zou worden toegepast op buitenlandse investeerders uit niet-EU-landen die onderworpen zijn aan tegenmaatregelen op grond van het antidwanginstrument, zou de beoordeling van de vraag of een buitenlandse investering waarschijnlijk negatieve gevolgen voor de veiligheid of de openbare orde zal hebben, moeten worden uitgevoerd zonder afbreuk te doen aan het begrip dwang, behalve wanneer de veiligheid of de openbare orde in gevaar zou komen als gevolg van dwang. Voorts mogen de screeningbesluiten van de lidstaten om redenen van veiligheid of openbare orde geen afbreuk doen aan mogelijke EU-maatregelen om economische dwang te bestrijden.
De voorgestelde verordening is in overeenstemming met de beperkende maatregelen (sancties) van de EU, die op grond van artikel 215 VWEU boven andere EU-verordeningen gaan en die het toestaan van investeringen door bepaalde niet-EU-landen of ingezetenen van niet-EU-landen kunnen verbieden of verhinderen.
Beperkende maatregelen van de EU zijn van toepassing op een reeks entiteiten, met inbegrip van alle personen binnen of buiten het grondgebied van de EU die onderdanen zijn van een lidstaat, op alle rechtspersonen, entiteiten of lichamen, binnen of buiten het grondgebied van de EU, die volgens het recht van een lidstaat zijn erkend of opgericht, en op alle rechtspersonen, entiteiten of lichamen ten aanzien van alle geheel of gedeeltelijk binnen de EU verrichte zakelijke activiteiten.
Beperkende maatregelen van de EU kunnen de vorm aannemen van specifieke maatregelen voor ondernemingen, groepen, organisaties of personen (bv. bevriezing van activa en een verbod op het beschikbaar stellen van tegoeden of economische middelen), of van sectorale maatregelen.
De Commissie is van mening dat de bevriezing van activa en verboden op het beschikbaar stellen van tegoeden zich uitstrekken tot de activa van een niet-aangewezen entiteit die eigendom is of onder zeggenschap staat van een aangewezen persoon of entiteit, tenzij kan worden aangetoond dat de betrokken activa in feite geen eigendom zijn of niet onder zeggenschap staan van de aangewezen persoon of entiteit.
Het is belangrijk nauwlettend en strikt toezicht uit te oefenen op pogingen van aangewezen of anderszins aan sancties onderworpen personen om direct of indirect zeggenschap over EU-ondernemingen te verwerven. Het is daarom van cruciaal belang dat deze regel ook van toepassing is wanneer de investeerder niet rechtstreeks aan sancties is onderworpen, maar eigendom is van of onder zeggenschap staat van, of handelt namens of op aanwijzing van een dergelijke persoon of entiteit. Op grond van de voorgestelde verordening zouden de lidstaten derhalve verplicht zijn andere lidstaten en de Commissie in kennis te stellen van alle buitenlandse investeringen op hun grondgebied die worden gedaan door investeerders die onderworpen zijn aan alle soorten beperkende maatregelen van de EU, alsook door andere partijen die eigendom zijn van of onder zeggenschap staan van, of handelen namens of op aanwijzing van een dergelijke persoon of entiteit.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
2.1. Rechtsgrondslag
Buitenlandse directe investeringen zijn uitdrukkelijk opgenomen in de werkingssfeer van de gemeenschappelijke handelspolitiek van de EU, die valt onder artikel 207 VWEU. Voorts moet artikel 114 VWEU als aanvullende rechtsgrondslag worden gebruikt, dat voorziet in de vaststelling van maatregelen om de totstandbrenging en de werking van de interne markt te waarborgen. Op grond daarvan kunnen maatregelen worden genomen voor de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die de totstandbrenging en de werking van de interne markt betreffen. Het is de juiste rechtsgrondslag voor een optreden waarbij de lidstaten worden verplicht bepaalde investeringen binnen de interne markt te screenen en om verschillen tussen de screeningmechanismen van de lidstaten aan te pakken, die een belemmering kunnen vormen voor de fundamentele vrijheden en rechtstreeks van invloed kunnen zijn op de werking van de interne markt.
Er bestaan verschillen tussen de nationale wetgevingen en deze worden steeds groter, aangezien een aantal lidstaten al over screeningmechanismen beschikt, terwijl andere lidstaten bezig zijn met het opzetten van dergelijke mechanismen, die zich uitstrekken tot investeringen binnen de EU. In deze situatie is sprake van versnipperde regelgeving, voor zover de nationale screeningmechanismen van elkaar verschillen met betrekking tot specifieke elementen, zoals het toepassingsgebied ervan (de soorten activiteiten en sectoren waarop zij betrekking hebben), de termijnen (duur van de beoordeling en het besluit van de nationale autoriteit), de procedurele vereisten en de criteria die worden toegepast voor het waarschijnlijke negatieve gevolg voor de veiligheid of de openbare orde. Dit is des te relevanter gezien de mate van integratie van de interne markt, die ertoe kan leiden dat één enkele transactie gevolgen heeft voor meerdere lidstaten in de hele EU.
Een dergelijke versnippering vormt een belemmering voor de vrijheid van vestiging en zal waarschijnlijk toenemen naarmate meer lidstaten over een screeningmechanisme beschikken. De voorgestelde geharmoniseerde maatregelen zijn erop gericht i) een gelijk speelveld tussen de lidstaten tot stand te brengen; ii) de bestaande nalevingskosten voor buitenlandse investeerders te verminderen; en iii) het ontstaan van extra belemmeringen op de interne markt voor investeringen te voorkomen.
In overeenstemming met de doelstelling van de interne markt bevat dit voorstel de bepaling dat bepaalde buitenlandse investeringen moeten worden gescreend, ongeacht de lidstaat of lidstaten waar de doelonderneming is gevestigd. Daarnaast wordt voorgesteld dat buitenlandse investeringen worden beoordeeld aan de hand van geharmoniseerde normen en tijdschema’s. In het licht van het bovenstaande is een grotere mate van harmonisatie op het niveau van de Unie noodzakelijk, en derhalve is artikel 114 VWEU een relevante rechtsgrondslag voor dit initiatief.
Het gebruik van artikel 114 VWEU maakt het mogelijk bepaalde investeringen binnen de EU op te nemen in het toepassingsgebied van de voorgestelde verordening. Het doel hiervan is ervoor te zorgen dat de risico’s voor de veiligheid en de openbare orde die dergelijke transacties met zich meebrengen, worden aangepakt. De voorgestelde verordening zou met name beperkt blijven tot investeringen binnen de EU die:
i) worden gedaan door een dochteronderneming van een buitenlandse investeerder in de Unie indien de dochteronderneming direct of indirect onder zeggenschap staat van een buitenlandse investeerder. Entiteiten zonder deelneming van derde landen, of met alleen deelneming zonder zeggenschap van een buitenlandse investeerder (beleggingen in effecten), vallen niet onder de voorgestelde verordening;
ii) tot doel hebben duurzame betrekkingen tussen de buitenlandse investeerder en de EU-doelonderneming te vestigen.
Deze uitbreiding van het toepassingsgebied van de huidige verordening inzake buitenlandse directe investeringen heeft tot doel een specifieke reeks buitenlandse investeringen te omvatten die worden gedaan via EU-dochterondernemingen die onder zeggenschap staan van investeerders buiten de EU. Zij vormt een aanvulling op en uitbreiding van de bestaande bepalingen op grond waarvan dergelijke investeringen kunnen worden gedekt wanneer de gekozen structuur wordt gebruikt om de screening van buitenlandse directe investeringen in de EU te omzeilen. Dit zorgt voor een coherente aanpak van risico’s voor de veiligheid en de openbare orde die voortvloeien uit investeringen die uiteindelijk leiden tot zeggenschap en beslissingsbevoegdheid van een investeerder uit een derde land, ongeacht of zij direct van buiten de EU worden gedaan of indirect via een entiteit die in de EU is gevestigd, maar onder zeggenschap van een buitenlandse investeerder staat.
Deze uitbreiding zal niettemin leiden tot de screening van transacties die worden verricht via rechtmatig in de EU gevestigde entiteiten. Dit is een extra stap in vergelijking met het begrip omzeiling in de huidige verordening, dat alleen van toepassing is wanneer de transactie binnen de EU wordt verricht door middel van kunstmatige regelingen die niet de economische realiteit weerspiegelen. Deze uitbreiding vereist het gebruik van artikel 114 VWEU als rechtsgrondslag om rekening te houden met het feit dat investeringen binnen de EU onder de voorgestelde verordening zouden vallen.
De rechtsgrondslag van de voorgestelde verordening zou derhalve de artikelen 207 en 114 VWEU omvatten.
2.2. Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Volgens het subsidiariteitsbeginsel (artikel 5, lid 3, VEU), treedt de EU slechts op indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten alleen kunnen worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang of de gevolgen beter door de EU kunnen worden bereikt.
Aangezien het toepassingsgebied, de inhoud en het effect van de screeningmechanismen van de lidstaten uiteenlopen, kan een versnipperd regelgevingskader van nationale voorschriften worden waargenomen dat nog meer versnipperd dreigt te raken, vooral wat de screening van buitenlandse investeringen binnen de EU betreft. Hierbij wordt de interne markt ondermijnd doordat een ongelijk speelveld en onnodige kosten ontstaan voor entiteiten die een economische activiteit willen verrichten in sectoren die relevant zijn voor de veiligheid of de openbare orde.
Alleen maatregelen op het niveau van de Unie kunnen deze problemen oplossen, aangezien voorschriften op nationaal niveau reeds belemmeringen opwerpen voor investeringen die binnen de EU worden gedaan. Daarentegen zouden de gevolgen van maatregelen die op grond van het nationale recht worden genomen beperkt blijven tot één enkele lidstaat en dreigen te worden omzeild of met betrekking tot buitenlandse investeerders moeilijk te controleren zijn. Bovendien overwegen sommige lidstaten momenteel wetgevingsinitiatieven op het gebied van de screening van investeringen. Dit kan alleen met maatregelen op het niveau van de Unie die op consistente wijze worden toegepast in de gehele interne markt. De invoering van gemeenschappelijke en evenredige normen voor het screenen van investeringen binnen de EU met buitenlandse zeggenschap is van essentieel belang om ervoor te zorgen dat dergelijke maatregelen in alle lidstaten op samenhangende wijze worden vastgesteld met inachtneming van alle grondrechten. Een gemeenschappelijke en gecoördineerde EU-aanpak waarbij de nationale screeningsystemen op elkaar worden afgestemd, zal potentiële investeerders zekerheid bieden met betrekking tot kritieke infrastructuur, technologie en inputs, door hen vooraf de gemeenschappelijke regels te laten kennen die de Commissie en de lidstaten gebruiken om risico’s in verband met veiligheid en openbare orde te beoordelen en aan te pakken.
Tot slot is de screening van buitenlandse investeringen in de EU een transnationale kwestie met grensoverschrijdende gevolgen die op het niveau van de Unie moeten worden aangepakt. Een buitenlandse investering in een lidstaat kan gevolgen hebben buiten de grenzen van die lidstaat, in een andere lidstaat of op het niveau van de EU. Het uitblijven van maatregelen op EU-niveau kan ertoe leiden dat de lidstaten minder goed in staat zijn hun belangen op het gebied van veiligheid of openbare orde in verband met buitenlandse investeringen te beschermen, met name in gevallen waarin de buitenlandse investering die waarschijnlijk negatieve gevolgen zal hebben voor hun veiligheid of openbare orde op het grondgebied van een andere lidstaat wordt gedaan. Uit de ervaring die is opgedaan bij de uitvoering van de verordening blijkt dat het onwaarschijnlijk is dat de lidstaten het eens zullen worden over op elkaar afgestemde normen en procedures voor het screenen van buitenlandse investeringen om redenen van veiligheid en openbare orde, of voor het versterken van het systematische Uniebrede samenwerkingsmechanisme voor de uitwisseling van informatie met elkaar en met de Commissie.
Er is dan ook een sterk argument voor maatregelen op EU-niveau om deze nationale kaders op elkaar af te stemmen en te harmoniseren om investeringen voorspelbaarder te maken in de interne markt, met name in transacties in meerdere rechtsgebieden, de rechtszekerheid van de screening van investeringen in de EU te vergroten, de administratieve lasten te verminderen, bij te dragen tot een gelijk speelveld in alle lidstaten waar investeringen worden gedaan, en een doeltreffendere en efficiëntere samenwerking tussen de lidstaten en de Commissie mogelijk te maken met betrekking tot grensoverschrijdende risico’s voor de veiligheid en de openbare orde in verband met buitenlandse investeringen.
2.3. Evenredigheid
De voorgestelde verordening heeft tot doel de veiligheid en de openbare orde in de EU te beschermen met betrekking tot buitenlandse investeringen.
Zij bevat geen regels die gelijkwaardig zijn aan een nationaal screeningmechanisme, omdat een dergelijk mechanisme voorwaarden kan opleggen aan een transactie en, als laatste redmiddel, de voltooiing ervan kan verbieden. De voorgestelde verordening zou het definitieve besluit over een investering overlaten aan de lidstaat waar de transactie wordt gepland of is voltooid. Het doel van de voorgestelde verordening is veeleer het inventariseren en aanpakken van risico’s voor de veiligheid en de openbare orde die gevolgen hebben voor ten minste twee lidstaten of de EU in haar geheel, door middel van een samenwerkingsmechanisme tussen de lidstaten en de Commissie. Dit samenwerkingsmechanisme biedt een officieel kanaal voor de uitwisseling van vertrouwelijke informatie en voor bewustmaking van de specifieke omstandigheden waarin een buitenlandse directe investering gevolgen kan hebben voor de veiligheid of de openbare orde. Het biedt de Commissie en andere lidstaten tevens de mogelijkheid om maatregelen aan te bevelen aan de lidstaat waar de buitenlandse directe investering wordt gepland of reeds is voltooid, om de vastgestelde specifieke problemen aan te pakken.
Uit de evaluatie van de verordening is gebleken dat de doeltreffendheid van het EU-kader voor de screening van investeringen aanzienlijk wordt verminderd door i) het ontbreken in sommige lidstaten van screeningmechanismen die het mogelijk maken transacties door te lichten voordat zij worden voltooid; en ii) de beperkte dekking van nationale mechanismen voor de screening van investeringen0. Dit kan overloopeffecten hebben op de belangen op het gebied van veiligheid of openbare orde in andere lidstaten en op projecten of programma’s van Uniebelang.
Bij het ontbreken van een gemeenschappelijk toepassingsgebied van aan screening onderworpen transacties of andere manieren om de voorwaarden die aanleiding moeten geven tot screening op nationaal niveau te harmoniseren, zullen het aantal en het toepassingsgebied van de kennisgevingen die het samenwerkingsmechanisme uit de lidstaten ontvangt, waarschijnlijk sterk uiteenlopen. Bovendien kunnen sommige buitenlandse investeerders blijven profiteren van rechtsgebieden in de EU die geen mechanisme voor de screening van buitenlandse directe investeringen hebben of waarvan het mechanisme niet van toepassing is op de betrokken sector.
De maatregelen in de voorgestelde verordening tot instelling van een samenwerkingsmechanisme en tot vaststelling van bepaalde procedurele en materiële vereisten voor nationale screeningmechanismen zijn evenredig, omdat zij ervoor zorgen dat de doelstelling van de voorgestelde verordening wordt verwezenlijkt en de lidstaten tegelijkertijd in staat worden gesteld in hun screeningmechanismen nationale bijzonderheden in aanmerking te nemen en het definitieve besluit over eventuele buitenlandse investeringen te nemen.
Hoewel de voorgestelde verordening ondernemingen verplicht om samen te werken met de nationale screeningautoriteiten, zullen de administratieve kosten voor ondernemingen redelijk en evenredig zijn dankzij het gestandaardiseerde formulier voor kennisgevingen aan het samenwerkingsmechanisme.
2.4. Keuze van het instrument
Dit is een voorstel tot herziening van een bestaande verordening, waardoor het legitiem lijkt de huidige vorm van het instrument (d.w.z. als verordening) te behouden.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
3.1. Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Het wetgevingsvoorstel gaat vergezeld van een werkdocument van de diensten van de Commissie waarin de verordening wordt beoordeeld op basis van de vijf criteria voor “betere regelgeving” (doeltreffendheid, efficiëntie, relevantie, coherentie en meerwaarde voor de EU).
3.2. Raadpleging van belanghebbenden
De Commissie heeft tussen 14 juni en 21 juli 2023 een gerichte raadpleging en een verzoek om input gepubliceerd. De Commissie heeft 47 reacties op de raadpleging0 en tien bijdragen aan het verzoek om input ontvangen0.
De Commissie heeft de lidstaten en belanghebbenden (advocatenkantoren, bedrijfsverenigingen en bedrijven) met aantoonbare ervaring met de uitvoering van de EU-regels inzake screening van buitenlandse directe investeringen uitgenodigd om verdere schriftelijke input te leveren op basis van een vragenlijst. Deze antwoorden werden verzameld tussen 3 augustus en 1 september 2023. Een samenvatting van de antwoorden is te vinden in bijlage V bij het evaluatieverslag bij het wetgevingsvoorstel.
3.3. Bijeenbrengen en gebruik van expertise
De Commissie heeft een beroep gedaan op een externe contractant om haar te helpen de evaluatie van de verordening inzake de screening van buitenlandse directe investeringen uit te voeren. Het secretariaat van de OESO (de afdeling Investeringen van het directoraat Financial and Enterprise Affairs) heeft een studie uitgevoerd naar de doeltreffendheid en efficiëntie van de verordening inzake screening van buitenlandse directe investeringen en heeft conclusies getrokken en algemene aanbevelingen gedaan over de wijze waarop de in de studie vastgestelde tekortkomingen kunnen worden aangepakt0. Deze studie werd medegefinancierd door de Commissie en werd uitgevoerd tussen oktober 2021 en juni 2022.
3.4. Effectbeoordeling
Het wetgevingsvoorstel wordt niet ondersteund door een effectbeoordeling. Dit is in overeenstemming met de toolbox voor betere regelgeving, waarin is bepaald dat een effectbeoordeling wellicht niet nodig is voor “beleidsinitiatieven waarmee beperkte wijzigingen worden voorgesteld op basis van een grondige evaluatie, waarin duidelijk is aangegeven welke wijzigingen in beleid of wetgeving nodig zijn”0. De Commissie is van mening dat de voorgestelde verordening en het evaluatieverslag bij dit wetgevingsvoorstel aan deze criteria voldoen.
3.5. Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Dit initiatief maakt deel uit van het werkprogramma van de Commissie voor 20230. Het maakt geen deel uit van bijlage II (Refit-initiatieven).
De voorgestelde verordening houdt een verbetering in van het vermogen van de Commissie en de lidstaten om buitenlandse investeringen die waarschijnlijk negatieve gevolgen voor de veiligheid of de openbare orde in de EU zullen hebben, te inventariseren en aan te pakken. Het voorstel verplicht alle lidstaten buitenlandse investeringen te screenen, wat de administratieve last voor bedrijven kan vergroten, omdat buitenlandse investeringen in de EU aan controle zullen worden onderworpen in meer rechtsgebieden dan de 21 lidstaten die momenteel over een screeningmechanisme beschikken. Het voorstel zal naar verwachting echter leiden tot potentiële kostenbesparingen als gevolg van de vereenvoudiging en onderlinge afstemming van de huidige voorschriften en regelingen op EU- en nationaal niveau. De vereenvoudiging betreft de onderlinge afstemming van de nationale screeningtermijnen, waarbij de samenwerking op EU-niveau op het gebied van screening van buitenlandse directe investeringen wordt toegespitst op de potentieel kritieke transacties (in tegenstelling tot alle transacties die in een lidstaat formeel worden gescreend) en de procedurele transparantie van het samenwerkingsmechanisme van de EU wordt vergroot.
3.6. Grondrechten
Het voorstel is in overeenstemming met het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en neemt de vrijheid van ondernemerschap in acht. De voorgestelde verordening laat de screening van investeringen over aan de lidstaten (met inbegrip van het definitieve besluit over specifieke transacties), maar de vereisten voor nationale screeningmechanismen helpen de lidstaten ervoor te zorgen dat de grondrechten op een eerlijk proces en goed bestuur volledig worden geëerbiedigd.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Om de doelstellingen van dit initiatief op doeltreffende wijze te verwezenlijken, moet een aantal acties op het niveau van de Commissie worden gefinancierd. De jaarlijkse uitgaven voor personele middelen zullen ongeveer 5,162 miljoen EUR per jaar bedragen, waarmee moet worden voorzien in in totaal 29 ambtenaren (in voltijdequivalenten) bij de Commissie. Andere administratieve uitgaven hebben betrekking op de vergoeding van de reiskosten van de lidstaten voor reizen naar de vergaderingen van de deskundigengroep (artikel 5) en het comité (artikel 21). Deze kosten zullen naar verwachting 0,032 miljoen EUR per jaar bedragen. De operationele uitgaven, die zullen worden gebruikt voor de financiering van de noodzakelijke IT-infrastructuur ter ondersteuning van de rechtstreekse samenwerking tussen de Commissie en de lidstaten via beveiligde communicatiekanalen, zullen ongeveer 0,25-0,29 miljoen EUR per jaar bedragen. De Commissie is voornemens een externe studie uit te voeren met een budget van 0,25 miljoen EUR ter ondersteuning van haar beoordeling van de naleving door de lidstaten na afloop van de overgangsperiode. De Commissie zal overwegen een tweede studie te starten ter ondersteuning van de vijfjaarlijkse evaluatie van de voorgestelde verordening door de Commissie.
Een gedetailleerd overzicht van de betrokken kosten is te vinden in het financieel memorandum bij dit initiatief.
5. OVERIGE ELEMENTEN
5.1. Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en verslaglegging
Monitoring, verslaglegging en evaluatie vormen een belangrijk onderdeel van het voorstel.
Monitoring zal doorlopend gebeuren en gebaseerd zijn op operationele doelstellingen en specifieke indicatoren. De volgende belangrijke aspecten zullen aan bod komen bij de regelmatige en voortdurende monitoring:
i) het aantal transacties dat aan het samenwerkingsmechanisme ter kennis wordt gegeven; en
ii) het aantal transacties dat waarschijnlijk negatieve gevolgen zal hebben voor de veiligheid of de openbare orde in meer dan één lidstaat of via een project of programma van Uniebelang.
Daarnaast kan de Commissie de ontwikkelingen in verband met de definitieve besluiten die door de lidstaten op vertrouwelijke basis aan de Commissie worden meegedeeld, monitoren.
Op grond van de voorgestelde verordening blijven de lidstaten verplicht om elk jaar op vertrouwelijke basis verslag uit te brengen aan de Commissie over de activiteiten in het kader van hun screeningmechanisme voor het vorige kalenderjaar. De lidstaten zullen ook een jaarverslag moeten publiceren met informatie over relevante ontwikkelingen op wetgevingsgebied en de activiteiten van de screeningautoriteit, met inbegrip van geaggregeerde gegevens over de gevallen die zijn gescreend en de genomen screeningbesluiten. De Commissie zal jaarlijks verslag over de uitvoering van de voorgestelde verordening blijven uitbrengen aan het Europees Parlement en de Raad. Dat verslag zal openbaar gemaakt blijven worden.
De voorgestelde verordening zou worden beoordeeld in het kader van een evaluatie vijf jaar na de datum van volledige inwerkingtreding ervan. Indien nodig kan een herzieningsclausule worden geactiveerd op grond waarvan de Commissie passende maatregelen kan nemen, waaronder wetgevingsvoorstellen.
5.2. Artikelsgewijze toelichting van de voorgestelde verordening
Hoofdstuk 1 bevat algemene bepalingen, zoals het onderwerp en toepassingsgebied van de voorgestelde verordening (artikel 1). In de voorgestelde verordening wordt een EU-kader vastgesteld voor de screening door de lidstaten van investeringen op hun grondgebied om redenen van veiligheid of openbare orde. Het bevat ook een samenwerkingsmechanisme om de lidstaten en de Commissie in staat te stellen informatie over investeringen uit te wisselen, de mogelijke gevolgen ervan voor de veiligheid en de openbare orde te beoordelen en mogelijke problemen in kaart te brengen die de lidstaat die de investering screent, zou moeten aanpakken. De redenen voor de screening van investeringen worden bepaald in overeenstemming met de relevante vereisten voor het opleggen van beperkende maatregelen om redenen van veiligheid of openbare orde zoals bepaald in de Overeenkomst tot oprichting van de Wereldhandelsorganisatie (met inbegrip van met name artikel XIV, punt a), en artikel XIV bis van de Algemene Overeenkomst inzake de handel in diensten) en in andere handels- en investeringsovereenkomsten of -regelingen waarbij de EU of haar lidstaten partij zijn.
Artikel 2 bevat een aantal toepasselijke definities. Er wordt met name verduidelijkt dat de voorgestelde verordening betrekking heeft op investeringen die ofwel buitenlandse directe investeringen zijn, ofwel investeringen binnen de EU met buitenlandse deelneming. Voor de toepassing van deze voorgestelde verordening valt onder buitenlandse directe investeringen een breed scala van investeringen waarmee duurzame en directe betrekkingen worden gevestigd of gehandhaafd tussen investeerders uit niet-EU-landen en ondernemingen die een economische activiteit uitoefenen in een lidstaat. Buitenlandse directe investeringen omvatten investeringen van een buitenlandse investeerder in een EU-doelonderneming, waarbij de EU-doelonderneming een dochteronderneming is van een buitenlandse doelonderneming waarin de investering wordt gedaan. Investeringen binnen de EU met buitenlandse deelneming hebben betrekking op een breed scala aan investeringen die door een buitenlandse investeerder via de dochteronderneming van de buitenlandse investeerder in de EU worden gedaan om duurzame en directe betrekkingen tussen de buitenlandse investeerder en een EU-doelonderneming te vestigen of te handhaven teneinde een economische activiteit in een lidstaat te verrichten. De voorgestelde verordening heeft geen betrekking op beleggingen in effecten.
Hoofdstuk 2 bevat regels voor nationale screeningmechanismen. Artikel 3 verplicht alle lidstaten een screeningmechanisme op te zetten en in stand te houden dat voldoet aan de vereisten van de voorgestelde verordening en de Commissie van dit mechanisme in kennis te stellen. Op basis van deze kennisgevingen moet de Commissie een lijst van nationale screeningmechanismen publiceren. Artikel 4 bevat bepaalde vereisten voor nationale screeningmechanismen. Deze mechanismen moeten met name ten minste betrekking hebben op i) investeringen in EU-ondernemingen die deelnemen aan projecten of programma’s van EU-belang zoals omschreven in bijlage I bij de voorgestelde verordening; en ii) investeringen in EU-ondernemingen die actief zijn op gebieden die van bijzonder belang zijn voor de belangen op het gebied van veiligheid of openbare orde van de EU zoals omschreven in bijlage II bij de voorgestelde verordening; (“ter kennis te geven investeringen”). Voorts bevat het een aantal vereisten om de doeltreffendheid van screeningmechanismen te waarborgen.
Hoofdstuk 3 voorziet in een samenwerkingsmechanisme dat de lidstaten en de Commissie in staat stelt informatie uit te wisselen en maatregelen voor te stellen indien een buitenlandse investering waarschijnlijk negatieve gevolgen zal hebben voor de veiligheid of de openbare orde in meer dan één lidstaat, of via een project of programma van Uniebelang. De artikelen 5 en 6 bevatten regels en procedures met betrekking tot de kennisgeving van buitenlandse investeringen, met inbegrip van een specifieke procedure voor buitenlandse investeringen die gelijktijdig door meerdere lidstaten worden gescreend (“transacties in meerdere landen”). In artikel 7 worden de voorwaarden beschreven die van toepassing zijn op opmerkingen van de lidstaten en adviezen van de Commissie naar aanleiding van de beoordeling van een ter kennis gegeven buitenlandse investering. Het artikel biedt de lidstaten de mogelijkheid opmerkingen in te dienen bij de lidstaat waar de buitenlandse investering plaatsvindt indien die buitenlandse investering waarschijnlijk negatieve gevolgen zal hebben voor hun veiligheid of openbare orde, of indien zij over informatie beschikken die relevant is voor de screening van die buitenlandse investering. De Commissie mag, om redenen van veiligheid of openbare orde, een advies uitbrengen aan de lidstaat waar de buitenlandse investering plaatsvindt indien zij van oordeel is dat die buitenlandse investering waarschijnlijk negatieve gevolgen zal hebben voor de veiligheid of de openbare orde van meer dan één lidstaat, of voor projecten of programma’s van Uniebelang. De Commissie kan ook een advies uitbrengen indien zij over informatie beschikt die relevant is voor de screening van de buitenlandse investering of indien meerdere buitenlandse investeringen vergelijkbare risico’s voor de veiligheid of de openbare orde inhouden. Bovendien worden in artikel 7 gedetailleerde procedures vastgesteld om informatie over het door de kennisgevende lidstaat genomen screeningbesluit te verstrekken aan de betrokken lidstaten en de Commissie. In artikel 8 worden de termijnen en procedures vastgesteld voor het indienen van opmerkingen en adviezen, ook in het geval van transacties in meerdere landen. Artikel 9 voorziet in een mechanisme dat de lidstaten en de Commissie in staat stelt samen te werken op het gebied van buitenlandse investeringen die niet ter kennis zijn gegeven door de lidstaat waar de geplande buitenlandse investering zal plaatsvinden. Artikel 10 bevat vereisten voor de informatie die moet worden verstrekt en die kan worden opgevraagd met betrekking tot buitenlandse investeringen die onder het samenwerkingsmechanisme vallen. De Commissie moet krachtens dit artikel een uitvoeringsverordening vaststellen om te voorzien in een gestandaardiseerd formulier voor de kennisgeving van buitenlandse investeringen. Artikel 11 bevat gemeenschappelijke vereisten voor nationale screeningmechanismen om hun daadwerkelijke deelname aan het samenwerkingsmechanisme te waarborgen. Artikel 12 bevat regels om de vertrouwelijkheid van de uitwisselingen tussen de lidstaten en de Commissie te waarborgen.
Hoofdstuk 4 bevat regels voor de lidstaten en de Commissie voor het vaststellen van de waarschijnlijke gevolgen van een buitenlandse investering voor de veiligheid of de openbare orde (artikel 13) en voor screeningbesluiten van de lidstaten (artikel 14).
Hoofdstuk 5 bevat de slotbepalingen. Artikel 14 biedt een rechtsgrondslag voor samenwerking met de verantwoordelijke autoriteiten van niet-EU-landen met betrekking tot kwesties in verband met de screening van investeringen om redenen van veiligheid en openbare orde. Deze samenwerking is niet bedoeld om informatie uit te wisselen over transacties die onder het samenwerkingsmechanisme tussen de lidstaten en de Commissie vallen. Om de transparantie van screeningmechanismen en de EU-samenwerking op het gebied van de screening van buitenlandse investeringen te waarborgen, moeten de lidstaten op grond van artikel 16 jaarlijks aan het publiek verslag uitbrengen over hun screeningactiviteiten en screeningbesluiten door geaggregeerde en geanonimiseerde gegevens te publiceren. De Commissie moet ook jaarlijks een verslag over de uitvoering van de verordening publiceren. Tot slot bevat hoofdstuk 5 regels voor de verwerking van persoonsgegevens (artikel 17), evaluatie (artikel 18), gedelegeerde handelingen (artikel 19), uitoefening van de bevoegdheidsdelegatie (artikel 20) en de comitéprocedure voor uitvoeringshandelingen (artikelen 21 en 22). In artikel 22 is bepaald dat Verordening (EU) 2019/452 wordt ingetrokken en in artikel 24 is bepaald dat de voorgestelde verordening na een overgangsperiode van 15 maanden in werking moet treden. In de overgangsperiode blijft Verordening (EU) 2019/452 van kracht en blijft deze van toepassing.
Bijlage I bevat een lijst van projecten en programma’s van Uniebelang. Dit zijn projecten of programma’s die onder het EU-recht vallen en die voorzien in de ontwikkeling, het onderhoud of de verwerving van kritieke infrastructuur, kritieke technologieën of kritieke inputs die van essentieel belang zijn voor de veiligheid of de openbare orde. Wanneer de EU-doelonderneming deel uitmaakt van of deelneemt aan een project of programma van Uniebelang, moeten de lidstaten de betrokken buitenlandse investering screenen en de Commissie en de andere lidstaten daarvan in kennis stellen.
Bijlage II bevat een lijst van de technologieën, activa, faciliteiten, uitrusting, netwerken, systemen, diensten en economische activiteiten die van bijzonder belang zijn voor de belangen van de Unie op het gebied van veiligheid of openbare orde. Wanneer de EU-doelonderneming economisch actief is op een in bijlage II vermeld gebied, zijn de lidstaten verplicht de buitenlandse investering te screenen. De kennisgeving van deze buitenlandse investering aan het samenwerkingsmechanisme is vereist indien de buitenlandse investeerder of de EU-doelonderneming voldoet aan een van de in de verordening vastgestelde risicogebaseerde voorwaarden. Dit risicogebaseerde filter is geschikt om ervoor te zorgen dat het EU-samenwerkingsmechanisme uitsluitend gericht is op buitenlandse investeringen die vanuit veiligheidsoogpunt van potentieel belang zijn en het brengt geen onnodige lasten voor nationale overheden en bedrijven met zich mee.