Toelichting bij COM(2023)778 - Verslag over de uitvoering van artikel 5 van richtlijn (EU) 2018/2001 inzake hernieuwbare energie - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2023)778 - Verslag over de uitvoering van artikel 5 van richtlijn (EU) 2018/2001 inzake hernieuwbare energie. |
|---|---|
| bron | COM(2023)778 |
| datum | 11-12-2023 |
1. Inleiding
In de herziene richtlijn hernieuwbare energie1 is een EU-streefcijfer voor 2030 vastgesteld van 42,5 % voor het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in het bruto-eindverbruik van energie, met de ambitie om de 45 % te bereiken. In tegenstelling tot het streefcijfer voor 2020 is dit EU-streefcijfer niet omgezet in bindende nationale bijdragen. Het streefcijfer moet door alle lidstaten gezamenlijk worden verwezenlijkt, voortbouwend op hun gecoördineerde en gecombineerde maatregelen, zoals weerspiegeld in de richtlijn en de governanceverordening2.
Volgens de governanceverordening werken de lidstaten samen, rekening houdend met alle bestaande en potentiële vormen van regionale samenwerking, om op doeltreffende wijze de doelstellingen, streefcijfers en bijdragen van hun geïntegreerde nationale energie- en klimaatplannen (NECP’s) te bereiken. In haar EU-brede beoordeling van de NECP’s van 20203 concludeerde de Europese Commissie echter dat de lidstaten beter praktisch gebruik moeten maken van regionale samenwerking.
De verhoogde ambitie op het gebied van hernieuwbare energie zou vereisen dat het potentieel voor de uitrol van hernieuwbare energie op kosteneffectieve wijze wordt benut. Dit betekent dat de samenwerking tussen de lidstaten een rol zal spelen bij het bereiken van het streefcijfer. Samenwerking is tegelijkertijd een instrument om de regelgeving beter af te stemmen tussen de lidstaten. De herziene richtlijn hernieuwbare energie heeft tot doel de samenwerking te bevorderen aan de hand van de bepalingen inzake gezamenlijke projecten, statistische overdrachten en gezamenlijke steunregelingen.
Voor de meeste investeringen in de opwekking van hernieuwbare elektriciteit werd tot dusver gebruikgemaakt van nationale steunregelingen waarvan de rol bij het bereiken van het EU-streefcijfer is erkend in artikel 4 van de richtlijn, evenals in de EU-staatssteunregels4. Deze steun moet op concurrerende wijze worden verleend, bijvoorbeeld door middel van aanbestedingen.
Artikel 5 van de richtlijn biedt de lidstaten de mogelijkheid om de deelname aan steunregelingen voor elektriciteit uit hernieuwbare bronnen open te stellen voor producenten die in andere lidstaten gevestigd zijn. Dit kan in elk jaar worden vastgesteld op ten minste 5 % van de begroting van de regeling of de ondersteunende capaciteit tussen 2023 en 2026 en ten minste 10 % tussen 2027 en 2030, of op het niveau van de interconnectiviteit van de betrokken lidstaat in een bepaald jaar, indien dat lager is. De openstelling van steunregelingen kan daarnaast gepaard gaan met de fysieke invoer van elektriciteit. Indien lidstaten die hun steunregeling openstellen bewijs van fysieke invoer vereisen, kunnen zij de deelname aan de regeling beperken tot projecten in landen waarmee zij een rechtstreekse interconnectie hebben. Volgens de richtlijn moeten, indien een lidstaat besluit de deelname aan steunregelingen open te stellen, de desbetreffende lidstaten de beginselen van dergelijke deelname overeenkomen, die ten minste de beginselen moeten bestrijken voor toewijzing van hernieuwbare elektriciteit waarvoor grensoverschrijdende steun wordt verleend. Om verdere ervaring met de uitvoering op te doen, kunnen de lidstaten één of meerdere proefregelingen organiseren waarbij steun opengesteld is voor producenten die in andere lidstaten gevestigd zijn.
In artikel 5, lid 5, wordt vereist dat de Commissie een evaluatie van de toepassing van dit artikel uitvoert. In het evaluatieverslag moet worden beoordeeld of het nodig is voor de lidstaten een verplichting in te voeren om deelname aan hun steunregelingen gedeeltelijk open te stellen voor elektriciteit uit hernieuwbare bronnen die wordt geproduceerd in andere lidstaten, met het oog op een openstelling van 5 % tegen 2025 en een openstelling van 10 % tegen 2030.
Daartoe wordt in dit verslag beoordeeld in hoeverre de lidstaten artikel 5 hebben uitgevoerd door sinds de inwerkingtreding van Richtlijn (EU) 2018/2001 steunregelingen open te stellen voor deelname of proefregelingen te organiseren. In dit verslag worden voorbeelden zoals casusstudies gegeven, evenals de resultaten van raadplegingen van belanghebbenden over dit onderwerp.
2. Bestaande voorbeelden van de openstelling van steunregelingen en proefprojecten
Inhoudsopgave
In 2016 hielden Duitsland en Denemarken op basis van een bilaterale samenwerkingsovereenkomst twee grensoverschrijdende proefveilingen voor fotovoltaïsche zonne-energie, waarbij Duitsland en Denemarken er beide één hielden. Bij de Duitse veiling voor 50 MW mochten installaties in Denemarken een bod uitbrengen voor steunbetalingen, terwijl bij de Deense 2,4 MW van de veiling voor 20 MW openstond voor installaties in Duitsland. De veilingen verschilden wat betreft de kenmerken van het ontwerp. Bij de Duitse veiling werden bijvoorbeeld degressieve marktpremies toegekend, terwijl in Denemarken vaste premies werden gebruikt. De toegestane omvang voor inschrijvingen was in Duitsland 0,1 tot 10 MW, terwijl deze in Denemarken maximaal 2,4 MW was. Duitsland legde een maximale prijs voor inschrijvingen op, in tegenstelling tot Denemarken, dat dit niet deed.
In het kader van de Duitse veiling werden 43 inschrijvingen voor in totaal 297 MW ontvangen, waarvan 143 MW voor projecten in Duitsland (26 inschrijvingen) en 154 MW voor projecten in Denemarken (17 inschrijvingen). De vijf geselecteerde inschrijvingen betroffen allemaal projecten in Denemarken, met de maximale subsidiabele capaciteit van 10 MW. Voor de Deense veiling werden 36 inschrijvingen ontvangen, voor in totaal 79,45 MW, waarbij geen inschrijvingen voor installaties in Duitsland werden ingediend. De negen geselecteerde inschrijvingen waren allemaal voor projecten met de maximale subsidiabele capaciteit van 2,4 MW. Als gevolg hiervan werd de volledige capaciteit van de gezamenlijke aanbesteding toegekend aan projecten in Denemarken.
Ierland en het Verenigd Koninkrijk werkten in 2014 aan een intergouvernementele overeenkomst voor het opzetten van windmolenparken in de Irish Midlands met subsidies van de Britse overheid voor in totaal ongeveer 5 GW en het uitvoeren van de geproduceerde elektriciteit naar het Verenigd Koninkrijk. Hiermee zou Ierland een exportmarkt voor elektriciteit en andere economische voordelen krijgen en het Verenigd Koninkrijk worden geholpen om tegen lagere kosten zijn streefdoelen voor hernieuwbare energie te behalen dan wanneer het andere hernieuwbare energiebronnen zou uitrollen. Volgens een van de projectontwikkelaars zouden consumenten in het Verenigd Koninkrijk naar verwachting in een periode van 15 jaar ongeveer 7 miljard GBP besparen5. Uiteindelijk werd van de overeenkomst afgezien vanwege zorgen van lokale gemeenschappen over de omvang van de voorgestelde windmolenparken, de hoogte van de afzonderlijke turbines en de gevolgen voor het milieu en de waarde van vastgoed. De verwachte voordelen voor Ierland werden bovendien te klein geacht om op te wegen tegen de milieueffecten van de installatie van de windmolenparken in het land6.
3. Input van belanghebbenden
De lidstaten werden geraadpleegd in het kader van de gecoördineerde actie inzake de richtlijn hernieuwbare energie (CA-RES)7 en via bilaterale verzoeken. In totaal beantwoordden tien lidstaten de vragenlijst die in het kader van CA-RES werd verstuurd. Zes van deze lidstaten (Cyprus, Finland, Slovenië, Slowakije, Denemarken en Polen) antwoordden dat zij niet van plan waren om steunregelingen open te stellen voor deelname. Zweden verwees naar zijn bestaande systeem voor elektriciteitscertificaten met Noorwegen. Griekenland antwoordde dat er op basis van een recent ministerieel besluit in 2023 drie gemeenschappelijke veilingen voor wind- en fotovoltaïsche zonne-energie gepland zijn, die open zullen staan voor producenten in andere lidstaten. Voor deze veilingen is geen capaciteitsaandeel voor producenten uit andere lidstaten gespecificeerd. Een andere in 2023 geplande veiling is alleen bestemd voor producenten in andere lidstaten.
De lidstaten die hebben geantwoord, hebben tot dusver nog geen samenwerkingsovereenkomsten ondertekend met het oog op de openstelling voor deelname aan steunregelingen. Met uitzondering van Denemarken heeft geen van de lidstaten die hebben geantwoord proefregelingen georganiseerd waarbij de steun openstaat voor producenten in andere lidstaten8.
De lidstaten werd gevraagd wat volgens hen het belangrijkste obstakel is voor het openstellen van steunregelingen voor deelname. In antwoord hierop werd een aantal factoren genoemd: uiteenlopende nationale steunregelingen en het risico dat het verschil oneerlijke concurrentie met zich meebrengt; verschillen in administratieve processen; zorgen in verband met de voorzieningszekerheid; uitdagingen in verband met de communicatie en wederzijds begrip met andere lidstaten; en een gebrek aan interconnectiviteit met andere lidstaten op het gebied van elektriciteit.
Wat betreft maatregelen die de Commissie zou kunnen nemen om de lidstaten te stimuleren of te helpen bij het openstellen van steunregelingen voor producenten in andere lidstaten, werd in de antwoorden de standaardisering van procedures, met inbegrip van een kant-en-klaar kader voor overeenkomsten, genoemd.
Naast de raadpleging in het kader van CA-RES lanceerde de Commissie een online verzoek om input met betrekking tot de mogelijkheid voor de lidstaten om hun steunregelingen voor elektriciteit uit hernieuwbare bronnen gedeeltelijk open te stellen voor deelname van producenten in andere lidstaten, met inbegrip van de mogelijkheid voor de Commissie om een verplichte openstelling van steunregelingen voor te stellen.
De Commissie ontving 18 bijdragen in antwoord op het verzoek om input. Zij ontving daarnaast na de uiterste termijn twee antwoorden per e-mail. De meeste respondenten spraken zich uit tegen de verplichte openstelling van steunregelingen. In alle antwoorden van personen op het verzoek om input werd bezwaar geuit tegen een verplichte openstelling, waarbij voornamelijk zorgen werden geuit over de soevereiniteit van de lidstaten.
De Commissie ontving drie antwoorden van de lidstaten op het verzoek om input. Zij ontving nog een antwoord naar aanleiding van een aanvullend bilateraal verzoek dat zij aan de lidstaten verstuurde. Van de antwoorden op het verzoek om input waren er twee afkomstig uit de lidstaten die reeds een proef met grensoverschrijdende veilingen hadden uitgevoerd: Duitsland en Denemarken9. Denemarken wees in zijn antwoord op de behoefte aan flexibiliteit die de lidstaten hebben bij het nemen van beslissingen over de passende instrumenten voor het ondersteunen van hernieuwbare energie, waaronder aan de hand van nationale steunregelingen en het openstellen van deze regelingen voor producenten in andere lidstaten. Denemarken herinnert er bovendien aan dat onshore hernieuwbare energie in de toekomst naar verwachting hoofdzakelijk zonder het gebruik van steunregelingen zal worden geïnstalleerd.
Duitsland beschrijft in zijn antwoord de ontwerpkenmerken van de grensoverschrijdende proefveilingen met Denemarken, de daaruit getrokken lessen op het vlak van betere efficiëntie door samenwerking en het belang van regelgevingsvoorwaarden bij grensoverschrijdende veilingen en regelgeving inzake steunregelingen voor hernieuwbare energie die in Duitsland van toepassing is. Volgens de nationale regels moet sinds 2017, wanneer de steun voor hernieuwbare energie aan de hand van veilingen moet worden bepaald, onder bepaalde voorwaarden een deel van de totale capaciteit die jaarlijks moet worden toegevoegd, worden opengesteld voor projecten op het gebied van hernieuwbare energie in andere lidstaten10. De regels werden vervolgens in 2017, 2021 en 2023 gewijzigd, waarbij het aandeel van de capaciteit werd verhoogd dat moet worden opengesteld voor projecten in andere lidstaten, ervoor werd gezorgd dat aanvullende technologieën in aanmerking komen voor de deelname aan grensoverschrijdende veilingen, veranderingen in de berekening van de marktpremies werden doorgevoerd en het vereiste van wederkerigheid werd opgeschort. Volgens de huidige regels moet 20 % van de totale jaarlijks toe te voegen capaciteit openstaan voor projecten op het gebied van hernieuwbare energie in andere lidstaten, terwijl de offshorewindcapaciteit niet wordt meegeteld voor de vastgestelde grens van 20 % en de volledige capaciteit hiervan open kan staan voor projecten in andere lidstaten. Duitsland erkent in zijn bijdrage dat een verplichting tot openstelling van steunregelingen de samenwerking tussen de lidstaten op het gebied van hernieuwbare energie zou bevorderen. Het herinnert echter ook aan de aangescherpte bepalingen inzake gezamenlijke projecten van artikel 9 van de onlangs herziene richtlijn hernieuwbare energie. Duitsland is van mening dat de steun van de Commissie voor samenwerking nuttig is om de efficiëntie van steunregelingen in de EU te verhogen.
In de meeste antwoorden van het bedrijfsleven wordt gesteld dat met een verplichte openstelling van regelingen de onderliggende behoeften van de betrokken regeringen niet worden aangepakt, dat hiermee de legitimiteit van en de steun van het publiek voor de regelingen en de energietransitie in haar geheel zouden kunnen worden verminderd en dat het invoeren van een bindende verplichting mogelijk niet de meest geschikte manier is om bij te dragen tot de verwezenlijking van het EU-streefdoel voor hernieuwbare energie voor 2030, aangezien hiervoor eventueel de vereisten moeten worden gewijzigd die de ondersteunde faciliteiten moeten naleven om steun te ontvangen, of de financieringsregeling zelf, waardoor administratieve lasten ontstaan. Respondenten merken bijvoorbeeld op dat stroomopwekkingsinstallaties zich in het kader van de Spaanse steunregeling REER (Régimen Económico de Energías Renovables) op het Spaanse vasteland moeten bevinden en dat aan bepaalde administratieve mijlpalen moet worden voldaan. Het locatievereiste zou moeten worden gewijzigd om de steunregelingen te kunnen openstellen. Dit geldt ook voor het vereiste om te voldoen aan bepaalde administratieve mijlpalen voor installaties die zich in andere lidstaten bevinden, aangezien voor deze installaties andere vergunnings- en administratieve procedures gelden dan de procedures die in Spanje van toepassing zijn. Indien de aanbesteding de vorm heeft van een contract for difference, kunnen uiteenlopende regels voor de verdeling van de financiële lasten van de steunbetalingen tussen marktdeelnemers in de betrokken landen bovendien leiden tot een ongelijke behandeling tussen de lidstaten.
Eén brancheorganisatie die voorstander was van een verplichte openstelling pleitte daarentegen voor een uniforme EU-regeling of geharmoniseerde steunmaatregelen om de kosteneffectieve uitrol van hernieuwbare energie en de integratie en werking van de elektriciteitsmarkt te ondersteunen. Een andere brancheorganisatie die antwoordde, waarschuwde dat, indien de openstelling van steunregelingen verplicht zou worden gesteld, de nationale financiering direct of indirect door de bevolking van de respectievelijke lidstaat zou worden verstrekt en dergelijke financiering daarom met name moest bijdragen tot het behalen van de energie- en klimaatstreefdoelen van die lidstaat. Weer een andere brancheorganisatie sprak zich uit voor een verplichte openstelling, om de geproduceerde energie uit te voeren naar de lidstaat die de veiling organiseert. De respondent pleitte daarnaast voor de mogelijkheid om de grensoverschrijdend ondersteunde hernieuwbare elektriciteit als gasvormige moleculen, dat wil zeggen als waterstof, te transporteren. De respondent voert aan dat dit zou kunnen helpen om het probleem aan te pakken dat er niet altijd voldoende capaciteit op het elektriciteitsnet is en de seizoensgebonden opslag van hernieuwbare energie mogelijk zou kunnen maken.
Hoewel de meeste respondenten er de voorkeur aan gaven om de openstelling van steunregelingen niet bindend te maken, werden de voordelen van samenwerking bij de uitrol van hernieuwbare energie algemeen erkend. Met name de offshorewindsector werd genoemd als een sector waar systematische coördinatie en samenwerking van landen rond een zeebekken van cruciaal belang is.
Verscheidene respondenten uit de sector waren voorstander van stimulansen voor de openstelling van steunregelingen, aangezien dit zou leiden tot concurrentie onder een grotere pool van inschrijvers, de lidstaten zou aanmoedigen hun administratieve procedures te harmoniseren en zou leiden tot meer Europese benaderingen in gevallen waarin bijvoorbeeld één lidstaat beperkte ruimte heeft om aanvullende hernieuwbare energie uit te rollen, terwijl de nationale vraag groot is, en het hulpbronnenpotentieel van een andere lidstaat groter is dan de binnenlandse vraag. De sector zonne-energie benadrukte echter dat grensoverschrijdende aanbestedingen slechts succesvol kunnen zijn wanneer de administratieve lasten beperkt blijven en dat de zichtbaarheid van steunmechanismen en nationaal beleid aan beide zijden moet worden gewaarborgd.
Respondenten uit de sectoren zonne- en windenergie benadrukten het belang van verschillende punten in verband met de netwerkinfrastructuur. Zij wezen op de noodzaak om het niveau van interconnectie op het gebied van elektriciteit te verhogen, waarbij zij verwezen naar fysieke netaansluitingen als een van de voorwaarden voor het openstellen van steunregelingen. Een respondent uit de sector windenergie benadrukte dat kosten voor de netaansluiting ook deel moeten uitmaken van de kosten-batentoewijzing. Een respondent uit de sector zonne-energie stelde dat een gelijk speelveld tussen de betrokken landen moet worden gewaarborgd door de regelgevingskaders te harmoniseren of door maatregelen voor kostendeling toe te passen. Als de kosten voor netaansluiting verschillen, zou bij de selectie van de inschrijvingen bijvoorbeeld een premie kunnen worden toegevoegd aan inschrijvingen op de markt met gunstigere voorwaarden.
De antwoorden van verschillende respondenten kwamen ook overeen wat betreft hun standpunten over een bredere verdeling van de kosten en baten. De sector windenergie benadrukte dat de grensoverschrijdende regeling lidstaten moet helpen de verschillen in hun beoordelingen van de kosten en baten weg te werken, dat de geproduceerde elektriciteit de voorzieningszekerheid van het land dat zijn steunregeling openstelt, moet verbeteren en dat dit land ook moet profiteren van een daling van de elektriciteitsprijzen als gevolg van de aanvullende geïnstalleerde capaciteit voor hernieuwbare energie. De sector zonne-energie wees op manieren waarop het steunmechanisme zou kunnen worden ontworpen om ervoor te zorgen dat het gastland ook van de installatie kan profiteren, bijvoorbeeld door de lokale bevolking en lokale ontwikkelaars hierbij te betrekken en eventueel door lokaal eigendom van de installatie. De sector zonne-energie benadrukte daarnaast het belang van een duidelijke en transparante boekhouding voor de geproduceerde en uitgevoerde elektriciteit, teneinde dubbeltelling te voorkomen.
Eén respondent uit de Deense hernieuwbare-energiesector merkte op dat projecten op het gebied van hernieuwbare energie, zowel on- als offshore, zonder het gebruik van steunregelingen zijn ontwikkeld en dat het gebruik van subsidies het succes en de voordelen van de sector hernieuwbare energie zou ondermijnen. Anderzijds wees de vertegenwoordiger van de sector op de noodzaak van subsidies voor de productie van wind- en zonne-energie als middel om de Europese waardeketens te versterken.
4. Beoordeling
Op basis van het bewijs dat bij het voorbereiden van dit verslag is verzameld, is het duidelijk dat er in de lidstaten zeer weinig specifieke ontwikkelingen plaatsvinden met betrekking tot de openstelling van steunregelingen, zowel wat betreft de wettelijke vereisten als wat betreft ervaringen met de uitvoering aan de hand van proefregelingen.
Duitsland is een van de weinige lidstaten die de openstelling van steunregelingen in hun energiewetgeving hebben opgenomen. Het land wijst echter op het gebrek aan belangstelling voor grensoverschrijdende veilingen uit andere lidstaten, waardoor dit samenwerkingsmechanisme moeilijk uitvoerbaar is. De meeste andere lidstaten zijn niet voornemens om steunregelingen voor deelname open te stellen, met uitzondering van Griekenland, dat in 2023 verschillende veilingen voor wind- en zonne-energie wil openstellen voor producenten in andere lidstaten, waarbij één van de veilingen uitsluitend bestemd is voor producenten in buurlanden. In sommige lidstaten zou de openstelling van steunregelingen niet haalbaar zijn zonder wijzigingen van het huidige regelgevingskader, zoals in Spanje, waar installaties die financiering op basis van steunregelingen ontvangen, zich op Spaans grondgebied moeten bevinden en aan bepaalde administratieve mijlpalen moeten voldoen. In dergelijke gevallen zouden potentiële wijzigingen van de regelgeving moeten leiden tot meer flexibiliteit met betrekking tot de locatie van de installatie en, voor zover specifieke elementen in de nationale administratieve procedures voor hernieuwbare energie blijven bestaan die niet op basis van EU-regels zijn geharmoniseerd, de mogelijkheid moeten bieden om vergelijkbare administratieve mijlpalen in het regelgevingskader van een ander land aan te merken, rekening houdend met specifieke nationale kenmerken.
Wat betreft ervaring met de uitvoering aan de hand van proefprojecten, is met de Duits-Deense proef aangetoond dat grensoverschrijdende veilingen het mogelijk maken dat projecten met gunstigere voorwaarden, zoals met betrekking tot het hulpbronnenpotentieel, concurreren tegen lagere kosten voor de overheidsbegroting van het land dat de steunregeling financiert. Bij deze proef was voor de vijf winnende inschrijvingen voor de Duitse veiling voor projecten die in Denemarken moesten worden gebouwd een degressieve premie van 0,0538 EUR/kWh nodig, wat op dat moment lager was dan de gemiddelde prijs op eerdere nationale Duitse veilingen (0,0725 EUR/kWh), wat neerkwam op een daling van bijna 26 %. Grensoverschrijdende steunregelingen moeten desalniettemin, zoals blijkt uit de input van verschillende belanghebbenden voor dit verslag, naast het voordeel van een kosteneffectieve uitrol van hernieuwbare energie ook een evenwichtige verdeling van de bredere kosten tussen de deelnemende landen waarborgen, op zodanige wijze dat projecten op het gebied van hernieuwbare energie kunnen worden opgezet.
Uit de ervaring met de Duits-Deense proefregeling blijkt ook hoe belangrijk het is om rekening te houden met de verschillen in regelgevingsvoorwaarden tussen de deelnemende landen. Het resultaat van de Duitse veiling, waarbij alle winnende inschrijvingen zich op landbouwgrond in Denemarken bevonden, kon niet alleen worden toegeschreven aan het betere hulpbronnenpotentieel in Denemarken, maar ook aan de locatiebeperkingen in Duitsland, waar de installatie van projecten voor fotovoltaïsche zonne-energie op landbouwgrond verboden is, evenals aan de iets lagere belastingen en lagere pachtkosten in Denemarken11.
Denemarken legde in de Deense aanbesteding dezelfde locatiebeperkingen op, maar alleen voor installaties op Duits grondgebied, wat door sommige belanghebbenden als nadeel voor Duitse installaties in de grensoverschrijdende aanbesteding werd beschouwd12. Bovendien kan de anticipatie op toekomstige veilingen in Duitsland Duitse inschrijvers ervan hebben weerhouden om deel te nemen aan de grensoverschrijdende veiling. De stopzetting van het steunmechanisme voor grootschalige fotovoltaïsche zonne-energiecentrales in Denemarken vóór de grensoverschrijdende veiling en het gebrek aan komende veilingen hebben mogelijk de actieve deelname van Deense inschrijvers bevorderd. De wisselwerking tussen nationale en grensoverschrijdende maatregelen onderstreept het belang van: i) de tijdsplanning van nationale en grensoverschrijdende maatregelen; en ii) de wisselwerking tussen deelnemende landen wat betreft de institutionele, wettelijke en financiële opzet.
De meeste respondenten van de raadpleging van belanghebbenden die de Commissie ter voorbereiding van dit verslag organiseerde, waren gekant tegen de verplichte openstelling van steunregelingen. De redenen lopen uiteen van de nationale soevereiniteit tot grotere administratieve lasten en problemen bij het verdelen van de kosten en baten op een wijze die door de betrokken partijen als eerlijk zou worden beschouwd. Bilaterale uitwisselingen met de lidstaten hebben ook problemen aan het licht gebracht in verband met de maatschappelijke acceptatie van het gebruik van de nationale begroting voor het financieren van de ontwikkeling van hernieuwbare energie in andere lidstaten. Een bijkomend argument was dat de steun voor kapitaaluitgaven een onmiddellijke uitbetaling door de bijdragende lidstaat vereist, met gevolgen voor de begroting, terwijl mogelijke voordelen van de samenwerking pas in de toekomst zouden worden gerealiseerd. Omdat de meeste bestaande steunregelingen voor hernieuwbare energie geen vooruitbetalingen voor kapitaaluitgaven omvatten, maar veeleer lopende betalingen voor de elektriciteitsproductie gespreid over de tijd, zou dit probleem in de meeste gevallen echter niet ontstaan.
Daarnaast moet, wanneer wordt nagedacht over de verplichte openstelling van steunregelingen, ook rekening worden gehouden met de bepalingen die onlangs in de richtlijn hernieuwbare energie zijn opgenomen. Deze bepalingen verplichten elke lidstaat ertoe om uiterlijk eind 2025 overeenstemming te bereiken over het opzetten van een kader voor samenwerking aan gezamenlijke projecten met een of meer andere lidstaten voor de productie van hernieuwbare energie. Deze verplichting werd ingevoerd als bindende bepaling als reactie op de ontoereikende samenwerking tussen de lidstaten op het gebied van hernieuwbare energie, zodat het opdoen van ervaring met de uitvoering van deze bepaling kan helpen om beter te begrijpen of nadere bindende maatregelen nodig zijn om de samenwerking te versterken en zo te komen tot een efficiëntere uitrol van hernieuwbare energie.
Niettemin wordt algemeen erkend dat samenwerking voordelen oplevert en dat deze verder moet worden gestimuleerd. Naarmate meer hernieuwbare energie wordt uitgerold, kunnen geschikte locaties voor nieuwe installaties in sommige lidstaten schaars worden, terwijl dit in andere niet het geval is, met name wanneer wordt gekeken naar de verschillen tussen de lidstaten wat betreft de vraag naar elektriciteit, het potentieel aan hernieuwbare energiebronnen en de locaties die beschikbaar zijn voor nieuwe installaties.
De uitvoering van grensoverschrijdende steunregelingen voor projecten voor offshore hernieuwbare energie, die vaak grote productievolumes bieden die de behoeften van één land overstijgen en aanzienlijke investeringen vereisen, lijkt verdere mogelijkheden te bieden. Dergelijke projecten kunnen een bijzonder aantrekkelijke optie zijn voor landen die niet aan zee grenzen en die een beperkte lokale beschikbaarheid voor nieuwe projecten op het gebied van hernieuwbare energie hebben om toegang te krijgen tot het potentieel voor hernieuwbare energie dat wordt geboden door offshorewindtechnologieën. Zoals hierboven toegelicht, kan een dergelijke benadering worden aangevuld met een vereiste voor een fysieke uitwisseling van elektriciteit, hoewel dit eventueel niet noodzakelijk is en afhankelijk is van de behoeften van de betrokken lidstaten. Grensoverschrijdende steunregelingen kunnen bovendien bijzonder relevant zijn in het kader van sommige projecten voor hybride13 interconnectoren die worden ontworpen en overeengekomen, waarbij de hybride offshoreprojecten een fysieke interconnectie waarborgen en grensoverschrijdende steunregelingen grensoverschrijdende projecten voor offshorewindenergie kunnen vergemakkelijken.
5. Conclusie
In dit verslag wordt de ervaring beschreven die tot nu toe is opgedaan bij de uitvoering van artikel 5 van de richtlijn hernieuwbare energie, samen met de feedback van de lidstaten en verschillende belanghebbenden met betrekking tot de geleerde lessen en de vooruitzichten voor de toekomst.
Uit het bewijs blijkt duidelijk dat de samenwerking tussen de lidstaten op het gebied van hernieuwbare energie, indien deze goed wordt georganiseerd, een aanzienlijk potentieel heeft wat betreft de kosteneffectiviteit, de convergentie van de regelgevingskaders en een beter gebruik van de beschikbare hernieuwbare hulpbronnen. In het geval van grensoverschrijdende steunregelingen kan het potentieel slechts worden gerealiseerd wanneer bij de opzet van de regeling rekening wordt gehouden met de gevolgen van de verschillende ontwerpkenmerken voor het resultaat en de kosten en baten voor de deelnemende landen, zowel vanuit lokaal oogpunt als vanuit het oogpunt van de marktintegratie. Daarnaast lijkt het effect van verschillen in regelgeving op de resultaten van grensoverschrijdende steunregelingen erop te duiden dat de nationale kaders voor de uitrol van hernieuwbare energie door de lidstaten verbeterd zouden kunnen worden.
Er lijkt geen sprake te zijn van een enkele oplossing voor het openstellen van steunregelingen die in alle landen kan worden toegepast, omdat de regelingen moeten worden afgestemd op de specifieke omstandigheden van de partnerlanden. De Commissie kan dit proces op verzoek van de betrokken lidstaten echter vergemakkelijken door te voorzien in richtsnoeren, modellen voor samenwerkingsovereenkomsten, technische expertise en bijstand met betrekking tot de directe en indirecte kosten en baten van samenwerking. In de offshore-context, die een bijzonder potentieel biedt voor de opzet van toekomstige grensoverschrijdende steunregelingen, spreekt de Commissie reeds regelmatig met de lidstaten, op fora zoals de North Seas Energy Cooperation, waarbij onder andere onderwerpen worden besproken zoals het delen van de kosten voor offshore-infrastructuur en hernieuwbare energie. De Commissie zal in dit verband uiterlijk medio 2024 richtsnoeren voor het delen van offshorekosten goedkeuren. De Commissie zal ook gegevens delen met en advies verstrekken aan de lidstaten om mogelijkheden voor offshore hernieuwbare energie te helpen identificeren, onder meer per type technologie, naar aanleiding van de beoordeling van de definitieve geactualiseerde NECP’s door de Commissie.
De herziene richtlijn hernieuwbare energie bevat een verplichting om een kader voor samenwerking aan gezamenlijke projecten op te zetten, waarmee in de richtlijn reeds de behoefte aan een nauwere samenwerking tussen de lidstaten op het gebied van hernieuwbare energie wordt aangepakt. Er is geen overtuigend bewijs dat voordelen zouden worden gerealiseerd met de invoering van een verplichting voor de lidstaten om de deelname aan hun steunregelingen voor elektriciteit uit hernieuwbare bronnen gedeeltelijk open te stellen voor producenten die zich in andere lidstaten bevinden. De meest geschikte weg vooruit bestaat daarom mogelijk in het monitoren van de uitvoering van de onlangs overeengekomen bepalingen met betrekking tot samenwerking en de gevolgen hiervan voor het behalen van het streefcijfer, terwijl het mogelijk blijft om later nadere verplichtingen voor te stellen, als maatregel om de vooruitgang te versterken op weg naar het verwezenlijken van het streefdoel voor hernieuwbare energie voor 2030, indien deze ontoereikend wordt geacht.
1 Richtlijn (EU) 2018/2001, zoals gewijzigd bij Richtlijn (EU) 2023/2413.
2 Verordening (EU) 2018/1999 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 inzake de governance van de energie-unie en van de klimaatactie.
3 Mededeling van de Commissie, Een EU-brede beoordeling van de nationale energie- en klimaatplannen — De groene transitie een impuls geven en het economisch herstel bevorderen via geïntegreerde energie- en klimaatplanning (COM(2020 564 final).
4 Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van klimaat, milieubescherming en energie 2022 (2022/C 80/01).
5 https://www.bbc.com/news/science-environment-21147279
6 “Cross-border cooperation on renewable energie”, blz. 5, https://www.eea.europa.eu/publications
7 CA-RES is een project van het programma Horizon 2020. Met dit programma worden de omzetting en uitvoering van de richtlijn ondersteund. Via CA-RES wisselen de deelnemende landen ervaringen en beste praktijken uit.
8 Denemarken verwees in zijn antwoord naar de grensoverschrijdende aanbesteding voor fotovoltaïsche zonne-energie van 2016 met Duitsland, die is beschreven in punt 2.a van dit verslag.
9 In het derde antwoord van een lidstaat (Litouwen) wordt verwezen naar het toepasselijke regelgevingskader voor gezamenlijke steunregelingen en de deelname aan veilingen in een andere lidstaat, zonder dat een standpunt voor of tegen de verplichte openstelling van steunregelingen wordt ingenomen.
10 1) Er is een internationaal verdrag inzake een samenwerkingsmechanisme in het kader van de richtlijn hernieuwbare energie
vastgesteld tussen Duitsland en het partnerland; 2) de samenwerking is wederkerig, wat betekent dat beide partijen hun veilingen op hun respectievelijke markten in vergelijkbare volumes openstellen voor het partnerland; en 3) de opgewekte elektriciteit moet fysiek worden ingevoerd of een vergelijkbaar effect hebben op de Duitse elektriciteitsmarkt.
11 https://static.agora-energiewende.de/fileadmin/Projekte/2017/RES-Policy/144_cross-border_RES_cooperation_WEB.pdf
12 www.eea.europa.eu/publications">https://www.eea.europa.eu/publications
13 Hybride houdt in dat de offshoreproductie van windenergie en de interconnectie op het gebied van elektriciteit worden gecombineerd.
NL NL