Toelichting bij JOIN(2023)50 - Stand van zaken met betrekking tot de politieke, economische en handelsbetrekkingen tussen de EU en Turkije - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	JOIN(2023)50 - Stand van zaken met betrekking tot de politieke, economische en handelsbetrekkingen tussen de EU en Turkije.
bron	JOIN(2023)50
datum	29-11-2023

I. INLEIDING

De Europese Raad van 29-30 juni 2023 heeft de hoge vertegenwoordiger en de Commissie verzocht een verslag in te dienen over de stand van de betrekkingen tussen de EU en Turkije, waarbij wordt voortgebouwd op de instrumenten en opties die door de Europese Raad zijn geïdentificeerd, en met als doel op strategische en toekomstgericht wijze verder te gaan.

Met de onderhavige gezamenlijke mededeling wordt aan dat verzoek gehoor gegeven. Met deze mededeling wordt voortgebouwd op het gezamenlijke verslag dat de Commissie en de hoge vertegenwoordiger in maart 2021 hebben ingediend, en wordt dit verslag geactualiseerd ¹. Dit verslag heeft tot doel de stand van de betrekkingen tussen de EU en Turkije op belangrijke gebieden uiteen te zetten. Het bevat elementen voor het ontwikkelen van deze betrekkingen, in de context van de Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne en een bredere, snel veranderende geopolitieke en veilige omgeving. De Commissie heeft op 8 november reeds de mededeling inzake het uitbreidingsbeleid en haar periodieke landverslag over Turkije bekendgemaakt, waarin wordt ingegaan op de stand van zaken van het toetredingsproces ².

II. POLITIEKE BETREKKINGEN

De betrekkingen tussen de EU en Turkije worden momenteel ingebed in de conclusies van de Europese Raad van juni 2021, eerdere conclusies van de Europese Raad en de Raad alsook de verklaring van de leden van de Europese Raad van maart 2021 en de gezamenlijke mededeling van de Commissie en de hoge vertegenwoordiger van maart 2021 over de stand van de betrekkingen tussen de EU en Turkije.

Naast de hieronder genoemde bilaterale en economische banden zijn er nog andere factoren die de complexe en uitdagende context van de betrekkingen tussen de EU en Turkije ingrijpend beïnvloeden: de noodzaak van duurzame de-escalatie in het oostelijke Middellandse Zeegebied; de kwestie-Cyprus; het standpunt van Turkije over de Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne; de uitbreiding van de NAVO; het standpunt van Turkije over buitenlandse en regionale beleidskwesties, waaronder het Midden-Oosten, en met name sinds de terroristische aanslagen van Hamas op Israël op 7 oktober; en de binnenlandse situatie met betrekking tot mensenrechten en de rechtsstaat.

Sinds 2021 is de focus in de betrekkingen tussen de EU en Turkije verschoven naar concrete stappen in de richting van hernieuwde betrokkenheid, met inbegrip van forse EU-steun in de nasleep van de verwoestende aardbevingen in 2023. De Europese Raad heeft herhaaldelijk onderstreept dat de EU een strategisch belang heeft bij een stabiele en veilige omgeving in het oostelijke Middellandse Zeegebied en bij coöperatieve en voor beide partijen voordelige betrekkingen met Turkije. De EU heeft ook opnieuw bevestigd vastbesloten te zijn de instrumenten en opties te gebruiken die zij tot haar beschikking heeft om regionale stabiliteit te handhaven en haar eigen belangen en die van de lidstaten te verdedigen door middel van schaalbare, maar omkeerbare beperkende maatregelen, zoals uiteengezet in de gezamenlijke mededeling van maart 2021.

De hoge vertegenwoordiger en de Commissie hebben niet-aflatende inspanningen geleverd om een gunstig klimaat te scheppen voor de betrekkingen. Het volledig positieve potentieel van de betrekkingen tussen de EU en Turkije is echter nog niet volledig benut.

1. Oostelijk Middellandse Zeegebied

De betrekkingen tussen Griekenland en Turkije zijn sinds begin 2023 verslechterd met vijandige retoriek, schendingen van het Griekse nationale luchtruim, met inbegrip van vluchten over Griekse bewoonde gebieden en bedreigende verklaringen over de soevereiniteit van Griekse eilanden. Na de verwoestende aardbevingen in Turkije op 6 februari 2023 was er sprake van een duidelijke verbetering in de betrekkingen. Griekenland bood snel humanitaire hulp en steun aan Turkije, gevolgd door verschillende telefoongesprekken en bijeenkomsten op hoog niveau.

Vanaf februari 2023 namen de schendingen van het Griekse nationale luchtruim drastisch af, en werden geen vluchten van Turkse gevechtsvliegtuigen over Griekse bewoonde gebieden meer gemeld. Het aantal bijeenkomsten tussen ministers en leiders nam toe. Griekenland en Turkije kwamen overeen voort te bouwen op de positieve dynamiek en activeerden verschillende communicatiekanalen, met onder andere een bijeenkomst van de samenwerkingsraad op hoog niveau, na een onderbreking van meerdere jaren.

Sinds juni 2021 heeft Turkije geen ongeoorloofde booractiviteiten verricht in het oostelijke Middellandse Zeegebied, waaronder in de gebieden die delen van de exclusieve economische zones van Griekenland en Cyprus omvatten. Afbakening van het continentaal plat en van exclusieve economische zones is niet tot stand gekomen via dialoog en onderhandelingen die te goeder trouw zijn gevoerd, in overeenstemming met het internationaal recht waaronder het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee (Unclos), en zo nodig door een beroep te doen op het Internationaal Gerechtshof.

Een ondubbelzinnige toezegging om goede nabuurschapsbetrekkingen, internationale overeenkomsten en het beginsel van vreedzame geschillenregeling na te streven in overeenstemming met het VN-Handvest, en afzien van unilaterale acties die indruisen tegen de belangen van de EU en in strijd zijn met het internationaal recht en de soevereine rechten van de EU-lidstaten, blijven een absolute voorwaarde om een stabiele en veilige omgeving in het oostelijke Middellandse Zeegebied te waarborgen en coöperatieve en voor beide partijen voordelige betrekkingen tussen de EU en Turkije te ontwikkelen.

2. De kwestie-Cyprus

De kwestie-Cyprus is een centraal element van de grote onenigheid tussen Turkije en de EU in het oostelijke Middellandse Zeegebied.

De situatie in Cyprus is verder verslechterd als gevolg van de aanhoudende inspanningen van Turkije en het Turks-Cypriotische leiderschap om de basis van de regeling voor de kwestie-Cyprus te ondermijnen die is verankerd in het kader van de VN (een federatie van twee gemeenschappen en twee zones met politieke gelijkheid in overeenstemming met de relevante resoluties van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties).

In deze context hebben Turkije en het Turks-Cypriotische leiderschap hun inspanningen opgevoerd om de erkenning van de zogenaamde “Turkse Republiek Noord-Cyprus” na te streven binnen internationale organisaties zoals de Organisatie van Turkse Staten (OTS), alsook unilaterale acties, met name in Varosha, in strijd met de resoluties van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties. Turkije is kritiek blijven leveren op het besluit van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties om het mandaat van de Vredesmacht van de Verenigde Naties op Cyprus (UNFICYP) te verlengen zonder toestemming van de Turks-Cypriotische gemeenschap.

De EU blijft zich volledig toeleggen op een integrale oplossing voor de kwestie-Cyprus, binnen het kader van de VN en in overeenstemming met het EU-acquis en de beginselen waarop de EU berust. De EU heeft, het meest recentelijk in de conclusies van de Europese Raad van juni 2023, opgeroepen de onderhandelingen spoedig te hervatten en heeft zich bereid verklaard een actieve rol te spelen in het ondersteunen van alle fasen van het door de VN geleide proces en haar praktische ondersteuning op te voeren om een integrale oplossing te bevorderen, met alle passende middelen die zij tot haar beschikking heeft. De betrokkenheid bij en de steun van de EU voor de kwestie-Cyprus zijn onmisbare elementen om de spanningen in de regio te doen afnemen. De EU heeft ook voortdurend haar steun uitgesproken voor het VN-leiderschap met betrekking tot een hernieuwde poging de partijen aan de onderhandelingstafel te krijgen en, in dit opzicht, voor de oproep tot het benoemen van een VN-gezant. De EU staat klaar om het VN-proces te ondersteunen.

Er is enige vooruitgang geboekt met de overeenkomsten betreffende de uitvoering van vertrouwenwekkende maatregelen, die van essentieel belang zijn bij het tot stand brengen van een omgeving die bevorderlijk is voor het opbouwen van vertrouwen. Niettemin zijn meer inspanningen vereist om de broodnodige dynamiek in het proces in te brengen. De succesvolle uitvoering van de EU-regeling voor de beschermde oorsprongsbenaming (BOB) Halloumi/Hellim, zou een positief voorbeeld kunnen worden voor verdere samenwerking en vertrouwensopbouw tussen twee gemeenschappen, met inbegrip van steun en daaruit voortvloeiend economisch voordeel voor Turks-Cypriotische bedrijven, gekoppeld aan vooruitgang wat betreft de naleving van de EU-normen. De EU zal dergelijke inspanningen blijven ondersteunen en versterken door middel van haar instrumenten en beleidsmaatregelen ten aanzien van de Turks-Cypriotische gemeenschap en in het bijzonder het maatschappelijk middenveld.

De algemene koers van Turkije met betrekking tot de kwestie-Cyprus en de niet-erkenning door Turkije van de Republiek Cyprus blijft een belemmering vormen voor verschillende vormen van samenwerking, onder andere op het gebied van veiligheid en defensie. Turkije moet opnieuw bevestigen zich toe te leggen op de door de VN geleide besprekingen over een oplossing van het conflict in Cyprus, in overeenstemming met de relevante VN-resoluties, met inbegrip van de externe aspecten daarvan. Benutting van het volledige potentieel van een positieve agenda met Turkije zal derhalve zeer problematisch blijven bij het uitblijven van een oplossing voor de kwestie-Cyprus.

3. Conferentie over het oostelijke Middellandse Zeegebied

De onderliggende redenen van de Europese Raad van oktober 2020 om de hoge vertegenwoordiger/vicevoorzitter opdracht te geven een Conferentie over het oostelijke Middellandse Zeegebied te organiseren waarbij Turkije is betrokken, gelden nog steeds. Er werd begonnen met het onderzoeken verschillende ideeën en concepten, vooral met betrekking tot de verbeterde betrekkingen van Turkije met Griekenland en met Egypte, en de overeenkomst tussen Israël en Libanon van 2022 inzake zeegrenzen. Vanwege de toenemende spanningen in de regio als gevolg van de terroristische aanslagen van Hamas op Israël moeten de situatie en een passend tijdschema voor nieuwe initiatieven voor regionale samenwerking echter voortdurend opnieuw worden beoordeeld.

Een permanente Conferentie over het oostelijke Middellandse Zeegebied als een inclusief doch flexibel en vraaggestuurd platform zou kunnen dienen als kader voor het bespreken en ontwikkelen van kansen voor samenwerking, onder andere in de context van nieuwe wetgevingshandelingen en instrumenten van de Unie op specifieke gebieden, zoals energie en economische veiligheid, connectiviteit, de digitale en groene transitie, en industrieel beleid.

4. De ruimere regio

Turkije is een belangrijke en assertieve speler in het buitenlands beleid. Het land voert een beleid waarmee de veiligheidsbelangen en strategische autonomie van Turkije centraal worden gesteld in zijn acties, waaronder het gebruik van militaire middelen in verschillende conflictgebieden. Turkije is begonnen met het zoeken naar mogelijkheden voor bilaterale en regionale samenwerking met bepaalde EU-lidstaten. Deze trend is met name versterkt nadat Rusland in februari 2022 was begonnen met zijn aanvalsoorlog tegen Oekraïne. Nochtans handelt Turkije momenteel duidelijk niet in overeenstemming met de EU-prioriteiten in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van de EU (GBVB), waarbij een zeer laag aanpassingspercentage van gemiddeld 10 % wordt gehandhaafd. Als Turkije zijn aanpassing zou intensiveren, zou dit een belangrijk signaal zijn van de verbintenissen van Turkije ten aanzien van de EU in de nieuwe geopolitieke context.

Turkije blijft zich verzetten tegen de militaire agressie van Rusland en is diplomatiek betrokken, onder andere bij de aanvankelijk succesvolle vergemakkelijking van de uitvoer van Oekraïens graan via het Zwarte Zee-graaninitiatief. Het Turkse leiderschap heeft geïnvesteerd in het vergemakkelijken van uitwisselingen van gevangenen en heeft gewerkt aan de-escalatie en een staakt-het-vuren. Tegelijkertijd brengt de niet-uitvoering door Turkije van de beperkende maatregelen van de EU tegen Rusland — terwijl het tegelijkertijd de handelsbetrekkingen en economische banden met Moskou intensiveert — ernstige risico’s inzake ontwijking van de beperkende maatregelen van de EU met zich mee, die moeten worden aangepakt. De houding van Turkije tegenover de toetreding van Zweden tot de NAVO werd ook negatief bevonden.

Turkije heeft een beleidsvoering van “regionale normalisatie” met de Arabische Staten en de Golfregio versterkt. Bij het uitblijven van een politieke oplossing voor het conflict in Syrië, staat de initiële hervatting van contacten op hoog niveau met het Syrische regime in 2022, mogelijk gemaakt door Rusland, haaks op het EU-beleid. Niettemin is Turkije een belangrijke speler in Syrië, en deelt het land met de EU de doelstelling om een stabiel en welvarend Syrië te bereiken. Turkije behoudt zijn aanzienlijke militaire aanwezigheid in delen van Noord-Syrië en blijft militaire grensoverschrijdende operaties uitvoeren in de regie, in het kader van zijn antiterrorismeoperaties tegen de Koerdische Arbeiderspartij (PKK).

Turkije heeft ook zijn militaire antiterrorismeoperaties tegen PKK in Irak en in de Iraakse regio Koerdistan voortgezet. De operaties werden sterk veroordeeld door de Iraakse regering. Hoewel de EU de PKK als een terroristische organisatie beschouwt, worden de landen in de regio aangemoedigd antiterroristische activiteiten te coördineren en proportioneel en met volledige eerbiediging van de rechtsstaat op te treden.

Met Iran heeft Turkije kanalen voor samenwerking op verschillende niveaus gehandhaafd, hoewel er spanningen merkbaar waren in de context van de conflictgebieden in Syrië en Noord-Irak. Deze relatie blijft historisch gezien ingewikkeld, aangezien Irak en Turkije beiden streven naar invloed in de regio door het ondersteunen van gelieerde troepen die vaak tegenover elkaar staan. Toch zijn Iran, Irak en Turkije ook belangrijke handelspartners.

Niet alleen heeft Turkije de aanslagen door de terroristische groepering Hamas op Israël op 7 oktober 2023 niet veroordeeld noch ze als terrorisme aangemerkt, ook heeft het gezegd achter Hamas te staan, hetgeen volledig in strijd is met het gemeenschappelijke standpunt van de EU ³. Hoewel Turkije het aantal burgerslachtoffers aan beide zijden veroordeelt, levert het forse kritiek op het antwoord van Israël en heeft het voorgesteld als bemiddelaar op te treden en in een post-conflictomgeving garant te staan. Meer in het algemeen is Turkije momenteel zijn banden met Israël aan het herzien. Tegelijkertijd blijft Turkije een belangrijke donor van humanitaire hulp in de regie en blijft het land zich toeleggen op een tweestatenoplossing.

Het proces inzake de normalisering van de betrekkingen tussen Turkije en Armenië is voortgezet door middel van contacten tussen speciale gezanten. De leiders zijn in 2022 en 2023 bijeengekomen. Turkije blijft de voortgang met het normaliseringsproces met Armenië koppelen aan ontwikkelingen in de betrekkingen tussen Armenië en Azerbeidzjan, vooral wat het conflict in Nagorno-Karabakh betreft. Turkije steunt alle acties van Azerbeidzjan met betrekking tot Nagorno-Karabakh, en zijn standpunt ten aanzien van Armenië in het algemeen. Turkije heeft zijn volledige steun uitgesproken voor de militaire acties van Azerbeidzjan in 2022 en 2023. Turkije heeft de noodzaak benadrukt de rechten van Armeniërs in Karabakh te eerbiedigen en heeft steun uitgesproken voor de vredesonderhandelingen en het aangaan van banden op het gebied van handel en energie.

In Libië pleit Turkije voor een overeenkomst in het kader van het door Libië geleide en vormgegeven politieke proces. Op basis van de regeling inzake afbakening van de wateren tussen Turkije en Libië van 2019, heeft Turkije in oktober 2022 een memorandum van overeenstemming ondertekend met de Libische regering van nationale eenheid, om onder andere commerciële samenwerking op het gebied van koolwaterstoffen tot stand te brengen. De EU beschouwt het memorandum van overeenstemming tussen Turkije en Libië van 2019 als een inbreuk op de soevereine rechten van derde landen, en als niet in overeenstemming met het zeerecht en zonder rechtsgevolgen voor derde landen. Turkije heeft, als vlaggenstaat, herhaaldelijk geweigerd verzoeken van de militaire operatie IRINI van de Europese Unie in het Middellandse Zeegebied om vaartuigen te inspecteren, in te willigen, en het gebrek aan samenwerking door Turkije is een belemmering blijven vormen voor de inspanningen van de EU om het VN-embargo op doeltreffende wijze uit te voeren.

In het licht van het assertieve buitenlandse en regionale beleid van Turkije blijft het van essentieel belang diplomatieke werkzaamheden voort te zetten om meer inzicht te verkrijgen in de respectieve belangen, mogelijke spanningen weg te nemen en samenwerkingsgebieden van wederzijds belang aan te wijzen.

5. Samenwerking op het gebied van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid en terrorismebestrijding

Turkije is sinds jaar en dag partner van de EU op het gebied van crisisbeheersing, draagt in belangrijke mate bij aan missies en operaties in het kader van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (GVDB) en levert de grootste niet-EU-troepen aan de militaire operatie van de Europese Unie in Bosnië en Herzegovina in het kader van operatie ALTHEA. Turkije heeft onlangs het bevel over de NAVO/KFOR in Kosovo overgenomen*. Turkije wil meer betrokken worden bij het GVDB en defensie-initiatieven van de EU, maar blijft tegelijkertijd een lidstaat uitsluiten van alle mogelijke samenwerking met de NAVO. De niet-erkenning van de Republiek Cyprus en de enge interpretatie die Turkije hanteert van het samenwerkingskader tussen de EU en de NAVO, op basis van het in 2003 overeengekomen kader (“Berlijn Plus”-regelingen), blijven aanleiding geven tot praktische en grote operationele problemen voor de verdere ontwikkeling van een echte band tussen beide organisaties.

In overeenstemming met het strategische kompas van de EU ⁴ blijft de EU vastbesloten de samenwerking voort te zetten op gebieden van gemeenschappelijk belang en een wederzijds voordelig partnerschap te ontwikkelen, waarbij Turkije evenzeer verdere stappen wil zetten richting samenwerking en de-escalatie.

Op het gebied van terrorismebestrijding steunt de EU de inspanningen van Turkije om de uitwisseling van informatie en grensoverschrijdend onderzoek en grensoverschrijdende vervolging te verbeteren, met name van buitenlandse terroristische strijders en personen die ervan worden verdacht terroristische misdrijven te plannen of uit te voeren. Tegelijkertijd blijft de brede definitie van terrorisme in de nationale wetgeving volkomen haaks staan op de Europese normen en is die in strijd met het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM).

III. BILATERALE BETREKKINGEN TUSSEN DE EU EN TURKIJE

1. Associatieovereenkomst

De associatieovereenkomst van 1963⁵ heeft met succes een stevige basis gelegd voor de bilaterale betrekkingen. De uitvoering ervan wordt echter voortdurend ernstig verstoord. De kwestie-Cyprus is nog steeds niet opgelost, hetgeen al sinds de toetreding van de Republiek Cyprus tot de EU in 2004 gevolgen heeft. Turkije besloot in juli 2005 om het aanvullend protocol bij de associatieovereenkomst, waarbij de douane-unie met de EU werd uitgebreid tot de Republiek Cyprus, niet uit te voeren, hetgeen ernstige gevolgen voor het toetredingsproces heeft gehad. Turkije staat evenmin rechtstreekse handel tussen de Republiek Cyprus en Turkije toe, noch rechtstreekse lucht- en zeeverbindingen of enig ander rechtstreeks contact. Turkije blokkeert ook de toetreding van de Republiek Cyprus tot verschillende internationale organisaties. Het feit dat Cyprus door Turkije niet wordt erkend, belemmert ook de rechtstreekse uitwisseling van informatie met Turkije (bijvoorbeeld in het kader van justitiële samenwerking of de bestrijding van belastingontwijking) en de goede werking van de douane-unie.

In het licht van de ongeoorloofde booractiviteiten van Turkije in het oostelijke Middellandse Zeegebied heeft de Raad in juli 2019 besloten voorlopig geen bijeenkomsten van de Associatieraad EU-Turkije te houden. Voorbereidende bijeenkomsten van het Associatiecomité onder voorzitterschap van hoge ambtenaren hebben evenmin plaatsgevonden. De technische samenwerking in het kader van acht sectorale subcomités is wel voortgezet.

2. Toetredingsonderhandelingen, toetredingscriteria en pretoetredingssteun

Turkije kreeg in december 1999 de status van kandidaat-lidstaat. In het licht van de aanhoudende, ernstige achteruitgang met betrekking tot de kernbeginselen en ‑waarden van de EU merkte de Raad in juni 2018 op dat Turkije zich van de Europese Unie verwijderde en dat “de toetredingsonderhandelingen met Turkije daardoor feitelijk tot stilstand zijn gekomen en dat het openen of sluiten van verdere hoofdstukken niet in overweging kan worden genomen”. De Raad heeft dit standpunt steeds opnieuw bevestigd, onlangs nog in december 2022⁶. De feiten die aan deze beoordeling ten grondslag lagen, zijn nog steeds van toepassing, zoals uiteengezet in het recente uitbreidingsverslag van de Commissie.

In het kader van het instrument voor pretoetredingssteun 2021-2027 (IPA III) biedt de EU steun aan Turkije op gebieden die voor de EU van groot belang zijn, in overeenstemming met de veranderende verhoudingen met het land. In 2022 wees de EU 221 miljoen EUR toe aan acties in Turkije, hetgeen blijk gaf van de mate van ambitie van Turkije met betrekking tot zijn hervormingen. In 2022 zette de Commissie een investeringsplatform op voor Turkije uit hoofde van het Europees Fonds voor duurzame ontwikkeling+ (EFDO+), waarmee EU-garanties worden geboden ter ondersteuning van particuliere en publieke investeringen in belangrijke sectoren. Begin 2023 keurde de operationele raad van het investeringsplatform voor Turkije 14 garantieprogramma’s goed met een waarde van 317 miljoen EUR aan garantiedekking en een verwacht volume van maximaal 2 miljard EUR aan investeringen. Deze programma’s hebben betrekking op sectoren van financiën, micro-, kleine en middelgrote ondernemingen en energie en vervoer tot duurzame landbouw en nieuwe klimaattechnologieën.

Sinds de conclusies van de Raad van 2019, waarin de Europese Investeringsbank (EIB) werd opgeroepen haar operaties in Turkije te herzien, heeft de EIB alle nieuwe operaties in het land stopgezet, met uitzondering van één kaderlening van 400 miljoen EUR, waartoe in de nasleep van de aardbevingen van 2023 is besloten. De Commissie zal middelen uit de EU-begroting beschikbaar maken als garantie voor deze nieuwe lening van de EIB.

3. Migratie en de verklaring EU-Turkije van 2016

De verklaring EU-Turkije van maart 2016⁷ schept het algemene kader voor de samenwerking op het gebied van migratie. Sinds het begin van de uitvoering ervan is het aantal irreguliere grensoverschrijdingen vanuit Turkije naar Griekenland aanzienlijk gedaald. Hoewel er nog steeds tragische incidenten plaatsvinden, is het aantal doden in de Egeïsche Zee aanzienlijk afgenomen sinds de recordaantallen in 2015-2016.

Turkije blijft een belangrijk doorreisland voor migranten die irregulier in de EU aankomen via routes door de Westelijke Balkan en het oostelijke Middellandse Zeegebied, met een stijging van 34 % van het aantal irregulier aangekomen migranten in de eerste tien maanden van 2023 in vergelijking met de periode 2022, grotendeels als gevolg van een scherpe stijging van het aantal irregulier aangekomen migranten op de Griekse eilanden, waar de cijfers meer dan verdrievoudigd zijn (+237 %). Aan de andere kant was er sprake van een aanzienlijke daling van het aantal irregulier aangekomen migranten in Italië in 2023 (-63 %). Het aantal aangekomen migranten in de door de regering gecontroleerde gebieden van de Republiek Cyprus na het oversteken van de groene lijn nam toe in 2021, bereikte een piek in 2022 (met een stijging van 123 % ten opzichte van 2021), en daalde vervolgens met 64 % tussen januari en september 2023. In Bulgarije nam het aantal irregulier aangekomen migranten in 2023 af met 30 %. Al deze routes zijn in 2023 actief gebleven en vereisen nauwgezette politieke opvolging. In deze context is de Commissie ingenomen met de hernieuwde politieke betrokkenheid en de trilaterale operationele initiatieven tussen Turkije, Griekenland en Bulgarije om het probleem van irreguliere migratie aan te pakken.

Het trage tempo van de terugkeer naar Turkije is sinds de vaststelling van de verklaring een probleem geweest. De Turkse autoriteiten hebben de overnames in het kader van de verklaring in maart 2020 unilateraal opgeschort, onder verwijzing naar de COVID-19-beperkingen. Ondanks herhaalde verzoeken van de Griekse autoriteiten en de Commissie is de kwestie nog niet opgelost. De Commissie blijft erop aandringen dat Turkije zich volledig houdt aan de toezeggingen die het in het kader van de verklaring EU-Turkije heeft gedaan.

De hervestiging vanuit Turkije naar de EU blijft dus omvangrijker dan het aantal migranten dat naar Turkije terugkeert. Hoewel ongeveer 40 000 Syrische vluchtelingen vanuit Turkije in de EU werden hervestigd, zijn slechts 2 140 irreguliere migranten en asielzoekers, met een niet-ontvankelijk verklaard asielverzoek bij hun grensoverschrijding van Turkije naar de Griekse eilanden, teruggekeerd. Twintig lidstaten hebben aan deze inspanning op het gebied van hervestiging bijgedragen. Om een gestaag hervestigingstempo te handhaven, verstrekt de Commissie financiering aan de lidstaten, terwijl het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken operationele steun verleent.

De verklaring EU-Turkije voorziet in de inwerkingstelling van een vrijwillig programma voor toelating op humanitaire gronden, zodra de irreguliere grensoverschrijdingen ten einde lopen of ten minste aanzienlijk en duurzaam zijn verminderd. In december 2017 hebben de lidstaten de operationele standaardprocedures goedgekeurd. Zij hebben echter nog niet besloten de regeling te activeren.

Sinds 2011 heeft de EU ongeveer 10 miljard EUR vrijgemaakt voor bijstand aan vluchtelingen en gastgemeenschappen in Turkije. De begroting van 6 miljard EUR van de faciliteit voor vluchtelingen in Turkije is al volledig vastgelegd en tot dusver is reeds meer dan 5,1 miljard EUR uitbetaald. De uitbetalingen gaan door tot het einde van de uitvoering van het project van de faciliteit, dat gepland staat voor 2025. Deze bijstand is strak gecoördineerd met de lidstaten, andere donoren en met name de Turkse autoriteiten. De steun is nog steeds essentieel om te voorzien in basisbehoeften, bescherming, toegang tot gezondheidszorg en onderwijs, en sociaal-economische ontwikkeling. De faciliteit is dus een belangrijk instrument voor steun en stabilisatie geweest. In het kader van de bijstand voor basisbehoeften ervan hebben bijvoorbeeld meer dan 2,6 miljoen vluchtelingen rechtstreekse steun ontvangen om hen in staat te stellen in waardigheid te leven.

In 2020 heeft de EU nog eens 535 miljoen EUR aan overbruggingsfinanciering vrijgemaakt, en in 2021 keurde de Europese Raad de toewijzing van nog eens 3 miljard EUR voor steun aan vluchtelingen in Turkije goed voor 2021-2023. Beide bedragen zijn volledig geprogrammeerd. De situatie van de vluchtelingen in Turkije blijft echter verslechteren als gevolg van de economische achteruitgang en de aardbevingen. Daarom zal de steun van de EU moeten worden voortgezet, zoals uiteengezet in de voorstellen van de Commissie in het kader van de tussentijdse herziening van het meerjarig financieel kader van de EU in juni 2023 ⁸. Met het voorstel van de Commissie van 3,5 miljard EUR zouden, indien het wordt aanvaard, aanvullende middelen worden vrijgemaakt bovenop de 500 miljoen EUR die reeds is voorzien in de EU-begroting 2024, om in de onmiddellijke behoeften, waaronder humanitaire behoeften, van vluchtelingen en gastgemeenschappen te blijven voorzien, alsook om het duurzame karakter op langere termijn van hulp van de EU te waarborgen en voortzetting van het migratiebeheer en grenscontrole aan de Turkse grenzen, versterkte gezamenlijke acties tegen mensensmokkelaars, en vrijwillige terugkeer naar de landen van herkomst op een veilige en waardige wijze te ondersteunen.

Op 18 oktober 2023 diende de Commissie een actieplan voor de migratieroute door het oostelijke Middellandse Zeegebied in om de uitdagingen effectgerichter aan te pakken. In het plan worden concrete maatregelen vastgesteld om irregulier vertrek te voorkomen, smokkel te bestrijden en legale trajecten te bieden. Met de acties in het kader van het plan wordt bovendien het grensbeheer verbeterd en worden de samenwerking op het gebied van terugkeer en overname en de opvangcapaciteit ondersteund. De Turkse autoriteiten en luchtvaartmaatschappijen werken er tevens aan de doeltreffendheid van passagiersscreening en grenscontroles op de luchthaven van Istanbul te verbeteren.

Turkije heeft herhaaldelijk verzocht om versnelde uitvoering van de verklaring van 2016, met name wat betreft de niet-migratiegerelateerde onderdelen ervan: hervatting van de toetredingsonderhandelingen, snelle modernisering van de douane-unie en visumliberalisering. Op grond van de verklaring blijven voor al deze onderdelen bekende en afgesproken voorwaarden, ijkpunten en besluitvormingsprocedures van kracht.

4. Topontmoetingen en dialogen op hoog niveau

Regelmatige dialogen op hoog niveau vormen een belangrijk platform voor het bespreken van gezamenlijke kansen en uitdagingen en om bij te dragen tot de verbetering van de algemene betrekkingen tussen de EU en Turkije.

In overeenstemming met de richtsnoeren van de Europese Raad van 2021, heeft de Commissie dialogen op hoog niveau met Turkije gehouden over verschillende onderwerpen: klimaat (september 2021 en april 2022), gezondheid (november 2021), migratie en veiligheid (oktober 2021 en november 2023), landbouw (mei 2022), en wetenschap, onderzoek, technologie en innovatie (november 2022). Daarnaast vond de politieke dialoog tussen de EU en Turkije op het niveau van hoge ambtenaren plaats op 31 mei 2022 en werd in november 2021 een dialoog over terrorismebestrijding gehouden. Verdere dialogen over landbouw en wetenschap, onderzoek, technologie en innovatie staan voor de komende maanden gepland.

In het licht van de ongeoorloofde booractiviteiten van Turkije in het oostelijke Middellandse Zeegebied heeft de Raad in juli 2019 besloten bijeenkomsten van de dialogen op hoog niveau over bepaalde onderwerpen voorlopig op te schorten. Bijgevolg hebben tot op heden geen politieke dialoog op hoog niveau of sectorale dialogen op hoog niveau over economie, energie en vervoer plaatsgevonden.

5. Reactie van de EU na de aardbevingen van 2023 in het zuiden van Turkije

Na de verwoestende aardbevingen in februari 2023 heeft de EU onmiddellijk zoek- en reddingsteams ingezet en veldhospitalen opgezet om hulp te bieden. De Commissie en het Zweedse voorzitterschap van de Raad hebben op 20 maart 2023 een internationale donorconferentie georganiseerd, “Together for the people in Türkiye and Syria”, waarbij 6 miljard EUR werd toegezegd voor door de aardbeving getroffen mensen in Turkije, waaronder 3,6 miljard EUR via de Team Europa-aanpak, waaronder 1 miljard EUR uit de EU-begroting. De Europese Commissie heeft reeds de volgende bedragen vrijgemaakt:

• 67,3 miljoen EUR aan niet-vastgelegde en herbestemde IPA II-middelen ter financiering van gezondheid en bescherming, erfgoed, herstel en wederopbouw van lokale openbare infrastructuur en economisch herstel in plattelandsgebieden.

• 356 miljoen EUR aan middelen uit IPA III en het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking — Europa in de wereld (NDICI) in het kader van bijstand aan vluchtelingen in Turkije voor het herstel van infrastructuur, waarbij de nadruk ligt op gezondheid, onderwijs en sport; steun aan stadsherstel en acties die werkgelegenheid opleveren; en een faciliteit ter voorbereiding van projecten voor leningen die zijn toegezegd op de donorconferentie.

• 400 miljoen EUR voor Turkije in het kader van het Solidariteitsfonds van de Europese Unie, na een aanvraag van Turkije.

• 35 miljoen EUR aan IPA III-middelen, gepaard met een kaderlening van de EIB voor wederopbouw van 400 miljoen EUR voor het herstel, de aanleg en de uitbreiding van het drinkwaternet en het stelsel voor rioolwater en regenwater.

- 120 miljoen EUR aan humanitaire hulp en civiele bescherming.

6. Interpersoonlijke contacten en deelname van Turkije aan EU-programma’s

Turkije heeft zich voor de periode 2021-2027 aangesloten bij Erasmus+, Horizon Europa, het programma “Europees Solidariteitskorps”, het EU-mechanisme voor civiele bescherming, het Douane-programma voor samenwerking op het gebied van douane, het programma voor de interne markt en het programma Digitaal Europa, het Europees Milieuagentschap en het Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving. Ondanks eerder getoonde interesse, heeft Turkije zich niet aangesloten bij de programma’s Creatief Europa, LIFE, Fiscalis, InvestEU en EU4Health.

Turkije blijft actief deelnemen aan Erasmus+ en het Europees Solidariteitskorps. Meer dan 280 000 deelnemers verrichtten een mobiliteitsactiviteit (van en naar Turkije). Turkije doet het goed in Horizon Europa en blijft dit programma onder de aandacht brengen.

7. Visumliberalisering

Op 16 december 2013 hebben de EU en Turkije een dialoog aangeknoopt over visumliberalisering, gelijktijdig met de ondertekening van de overnameovereenkomst tussen de EU en Turkije⁹. Deze dialoog is gebaseerd op het stappenplan voor een visumvrije regeling, waarin 72 benchmarks zijn opgenomen waaraan Turkije moet voldoen.

Zes benchmarks zijn echter nog niet gehaald¹⁰, en de benchmarks die als voorlopig vervuld gelden, moeten ook continu worden gemonitord. De Commissie en de Raad van Europa blijven Turkije technische bijstand verlenen om het land te helpen aan de resterende voorwaarden te voldoen.

8. Beperkende EU-maatregelen

Het kader van beperkende maatregelen dat in 2019 werd vastgesteld in het licht van de illegale booractiviteiten door Turkije in de wateren rond Cyprus, blijft van toepassing naast de vermeldingen op de lijsten die op 27 februari 2020 zijn vastgesteld ¹¹. In november 2023 heeft de Raad, naar aanleiding van de vierde jaarlijkse herziening, het kader verlengd tot eind november 2024.

IV. ECONOMIE EN HANDEL

1. Handelskader EU-Turkije, met inbegrip van de huidige wrijvingen

De Europese Raad heeft in maart 2021 de Commissie verzocht de gesprekken met Turkije te intensiveren om de huidige problemen met de uitvoering van de douane-unie aan te pakken, om de doeltreffende toepassing ervan op alle lidstaten te waarborgen. Sinds begin 2022 heeft Turkije constructieve betrokkenheid getoond en vervolgens vooruitgang geboekt met 14 van de 26 struikelblokken voor het handelsverkeer¹².

In 2022 schafte Turkije aanvullende rechten op 500 productgroepen afkomstig uit derde landen af, die waren opgelegd in strijd met het gemeenschappelijk douanetarief. In 2023 is Turkije gestopt met de discriminerende behandeling van trekkerfabrikanten uit de EU en heeft het land de discriminerende vereisten van een veiligheidsbeoordelingsverslag voor cosmetica ingetrokken. Turkije heeft ook aanzienlijke vooruitgang geboekt met het wegnemen van een andere belemmering — de eis inzake lokalisatie en nationale prioritering van farmaceutische producten. Vijf andere belemmeringen werden achterhaald verklaard, aangezien zij niet langer een probleem vormen voor de bedrijfstak van de EU.

Turkije verricht momenteel verdere inspanningen om nog eens vijf handelsbelemmeringen weg te nemen¹³. Het Gemengd Comité van de douane-unie op 27 en 28 november 2023 bood de mogelijkheid om na te gaan in hoeverre er vooruitgang is geboekt met het oplossen van deze prioritaire problemen van de EU. Tijdens de volgende bijeenkomst van de bilaterale werkgroep voor handel begin 2024 zal de stand van zaken verder kunnen worden onderzocht.

2. Modernisering van de douane-unie

De Commissie heeft in december 2016 bij de Raad ontwerponderhandelingsrichtsnoeren ingediend over een nieuwe overeenkomst om de douane-unie te moderniseren en het toepassingsgebied van de bilaterale preferentiële handelsbetrekkingen met Turkije uit te breiden. Met de ontwerprichtsnoeren wordt beoogd de douane-unie van 1995 te moderniseren, met name door middel van een doeltreffend mechanisme voor geschillenbeslechting, een grotere wederzijdse liberalisering van de handel in landbouw en visserij en uitbreiding naar nieuwe gebieden zoals diensten, overheidsopdrachten, investeringen en duurzame ontwikkeling.

In de effectbeoordeling van de Commissie werd indertijd opgemerkt dat de modernisering een aanzienlijk positief effect zou hebben en economische voordelen voor zowel Turkije als de EU zou opleveren. De redenen die aan deze beoordeling ten grondslag lagen, zijn vandaag de dag nog steeds van toepassing. De Raad staakte haar beraadslagingen echter in 2017 tegen de achtergrond van de verslechterende betrekkingen tussen de EU en Turkije.

De Europese Raad merkte in juni 2021 op dat de EU bereid is om middels een stapsgewijze, evenredige en omkeerbare aanpak met Turkije in dialoog te gaan met als doel intensiever samen te werken op een aantal gebieden van gemeenschappelijk belang, mits wordt voldaan aan de in maart en in eerdere conclusies vastgestelde voorwaarden. Zoals hierboven uiteengezet werd de Commissie verzocht de gesprekken met Turkije te intensiveren en werd de Raad gevraagd ontwerponderhandelingsrichtsnoeren op te stellen voor de modernisering van de douane-unie. Er werd opgemerkt dat een mandaat kon worden vastgesteld door de Raad, op basis van aanvullende richtsnoeren van de Europese Raad. In juni 2021 werden besprekingen in de Raad gehouden, maar deze werden niet voortgezet.

Het blijft een groot probleem dat Turkije er niet voor zorgt dat de huidige douane-unie daadwerkelijk op alle lidstaten wordt toegepast. De recente inspanningen van Turkije om concrete problemen aan te pakken, in het bijzonder de voortgang met negen belemmeringen en de toezegging om er nog eens vijf weg te nemen of af te bouwen, vormen niettemin een basis voor nauwere betrokkenheid. In een snel veranderende mondiale context, in combinatie met de groene en de digitale transities van de EU en de noodzaak van veerkrachtige toeleveringsketens, zijn vorderingen op handelsgebied in ons gezamenlijke belang. Gezien de beperkingen van de huidige douane-unie zal het volledige potentieel van de economische betrekkingen tussen de EU en Turkije alleen optimaal kunnen worden benut als de huidige douane-unie volledig wordt gemoderniseerd, met inbegrip van een doeltreffend mechanisme voor geschillenbeslechting en vrijwaring.

3. Beperkende maatregelen van de EU ten aanzien van Rusland

Ondanks dat Turkije een kandidaat-lidstaat is die een douane-unie deelt met de EU, heeft het land ervoor gekozen zich niet te houden aan de EU-sancties met betrekking tot de Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne ¹⁴. Turkije houdt zich in het algemeen niet erg aan de GBVB-maatregelen. Er is sprake van toenemende commerciële en financiële stromen met Rusland en verschillende Turkse banken blijven betalingen in het kader van het handelsverkeer mogelijk maken.

De Commissie houdt actief toezicht op het aanzienlijke bewijs dat het grondgebied van Turkije wordt gebruikt om verboden goederen om te leiden naar Rusland, vooral met betrekking tot gemeenschappelijke goederen met hoge prioriteit ¹⁵.

Uit de meest recente statistieken blijkt dat de uitvoer uit Turkije van gemeenschappelijke goederen met hoge prioriteit naar Rusland van januari tot en met september 2023 aanzienlijk is toegenomen in vergelijking met gegevens van vóór de oorlog ¹⁶.

Op 7 september publiceerde de Commissie richtsnoeren inzake zorgvuldigheidseisen voor exporteurs om hen te helpen hun blootstelling aan regelingen inzake omzeiling van sancties te verminderen. Bovendien heeft de EU reeds een lijst opgesteld van specifieke entiteiten die in verschillende derde landen actief zijn en EU-sancties ondermijnen door de defensie- of beveiligingssector van Rusland te steunen. Er wordt voorgesteld door te gaan met het op een lijst opnemen van dergelijke entiteiten, die in diverse landen geregistreerd zijn, in het twaalfde sanctiepakket ¹⁷.

Aangezien de EU en Turkije een douane-unie delen waarin goederen zich in het vrije verkeer bevinden, heeft de Commissie Turkije er consequent toe opgeroepen aanvullende maatregelen uit te voeren om daadwerkelijk een einde te maken aan de wederuitvoer van deze cruciale “goederen voor oorlogsgebieden” (45 GS-codes). Dit dringende verzoek blijft centraal staan in de outreachinspanningen van de gezant voor EU-sancties.

De Commissie is ingenomen met de maatregelen die Turkije in maart 2023 heeft genomen, waarmee de wederuitvoer wordt verboden van goederen waarop EU-sancties van toepassing zijn wanneer deze in doorvoer zijn, zich in magazijnen of in vrije zones in Turkije bevinden, en ook met meer recente toezeggingen van het land. Het uitvoeren van aanvullende doeltreffende maatregelen om een einde te maken aan de wederuitvoer van verboden goederen, vooral “goederen voor oorlogsgebieden”, is van cruciaal belang.

De Commissie zal toezicht blijven houden op de handelsstromen en controleren hoe de gedane toezeggingen van Turkije — het land wil niet worden gebruikt als een platform voor omzeiling van sancties — snel en doeltreffend zullen worden nagekomen.

4. Economische samenwerking: Economische hervormingsprogramma’s, economische dialoog, IFI/DFI-steun

Sinds 2015 hebben alle kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten, waaronder Turkije, jaarlijkse economische hervormingsprogramma’s ingediend in het kader van inspanningen om hun economische bestuur te versterken. De economische hervormingsprogramma’s bevatten macro-economische prognoses voor de middellange termijn, begrotingsplannen voor de volgende drie jaar en plannen voor structurele hervormingen. Op basis van de economische hervormingsprogramma’s en de beoordeling van de Commissie worden in het kader van de jaarlijkse economische en financiële dialoog tussen de EU en de Westelijke Balkan en Turkije op ministerieel niveau gerichte richtsnoeren voor het economisch beleid verstrekt. In 2015 is een economische dialoog op hoog niveau opgezet, die in 2019 echter voorlopig werd opgeschort. De Europese Investeringsbank Groep¹⁸ en de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling¹⁹ richten hun huidige activiteiten in Turkije op de particuliere sector.

5. Andere prioritaire sectoren

Turkije is een van de meest klimaatgevoelige landen in de regio. De emissies van het land zijn de afgelopen decennia sterk gestegen. Turkije heeft de Overeenkomst van Parijs geratificeerd in 2021, waarbij het land zijn plan uiterlijk tegen 2050 emissieneutraal te worden bekendmaakte. De algemene emissiereductiedoelstelling in de geactualiseerde nationaal bepaalde bijdrage (NDC) van Turkije is enigszins hoger dan in de vorige NDC, maar is nog steeds verre van ambitieus (in het belangrijkste scenario kunnen de emissies nog steeds met meer dan 30 % toenemen tot 2030). Turkije werkt aan een klimaatwet en aan een actualisering van zijn aanpassingsstrategie, en is een koolstofarme ontwikkelingsstrategie voor de lange termijn aan het voorbereiden.

De uitvoerige samenwerking inzake klimaatactie tussen de EU en Turkije wordt ook gefinancierd in het kader van het instrument voor pretoetredingssteun en ondersteund via de dialoog op hoog niveau over het klimaat die in september 2021 van start is gegaan. Dit heeft voornamelijk een grote rol gespeeld om de samenwerking op het gebied van koolstofbeprijzing te versterken. Er is ook een werkgroep voor aanpassing aan de klimaatverandering. De meest recente ministeriële bijeenkomt in het kader van de dialoog op hoog niveau vond in april 2022 plaats in Ankara.

De sector energie is van strategisch belang in de betrekkingen tussen de EU en Turkije. Technische uitwisselingen zijn gericht op continuïteit van de energievoorziening in de EU en in Turkije en op een schone energietransitie. In 2015 is een dialoog op hoog niveau opgezet, die in 2019 echter voorlopig werd opgeschort. In 2023 publiceerde Turkije een nationaal energieplan en een strategie en routekaart inzake waterstoftechnologieën die erop gericht zijn de doelstellingen om tegen 2053 emissieneutraal te worden, te verwezenlijken. Het energiebeleid van Turkije wordt aangestuurd door zijn eigen zorgen over de energiezekerheid en de noodzaak van toenemende binnenlandse energieproductie. Tegelijkertijd streeft Turkije ernaar zijn rol als regionaal energiehandelsknooppunt te vergroten. In 2023 ondertekende Turkije overeenkomsten inzake de uitvoer van gas met Bulgarije, Hongarije, Roemenië en Moldavië. In april 2023 nam Turkije zijn eerste kernreactor in gebruik op de kerncentrale Akkuyu, die is gebouwd met een investering van 99,2 % door het Russische Rosatom, die de centrale zal bezitten en exploiteren. Turkije heeft het Gezamenlijke Verdrag inzake de veiligheid van het beheer van radioactief afval geratificeerd in juli 2022 en heeft zich verbonden tot het uitvoeren van stresstests met gebruikmaking van het EU-model.

De betrekkingen tussen Turkije en de EU op het gebied van vervoer blijven een uitdaging vormen, ondanks gedeelde belangen. Turkije heeft grote belangstelling getoond voor het bevorderen van de productie en het gebruik van duurzame vliegtuig‑ en scheepsbrandstoffen. Er zijn besprekingen gestart over de vernieuwing van de werkregelingen tussen Turkije en het Agentschap van de Europese Unie voor de veiligheid van de luchtvaart, hoewel de veiligheid van de luchtvaart in het oostelijke Middellandse Zeegebied nog steeds ernstig in gevaar wordt gebracht door de aanhoudende weigering door luchtverkeersleidingscentra in Turkije om samen te werken met luchtverkeersleidingscentra in Cyprus. Turkse autoriteiten en vervoersondernemers werken samen om de EU bij te staan op het gebied van irreguliere migratiestromen naar de EU. Met betrekking tot het TENT-T-netwerk blijft de niet-naleving door Turkije van het Protocol van Ankara een belemmering vormen voor de voltooiing van de uitbreiding van het TEN-T-netwerk. In 2019 besloot de Raad de dialoog op hoog niveau over vervoer voorlopig op te schorten.

De Raad heeft op 22 februari 2021 conclusies aangenomen ²⁰ over de herziene EU-lijst van jurisdicties die niet coöperatief zijn op belastinggebied. Turkije werd verzocht alle openstaande kwesties over de effectieve uitwisseling van inlichtingen met alle lidstaten op te lossen. In februari 2023 ²¹ concludeerde de Raad dat Turkije technische werkzaamheden moet voortzetten en een doeltreffende uitwisselingsrelatie met alle EU-lidstaten moet activeren om de automatische uitwisseling van inlichtingen op belastinggebied mogelijk te maken, dit werd bevestigd in de conclusies van de Raad van 17 oktober 2023 ²².

Op het gebied van volksgezondheid was Turkije aan het herstellen van de gevolgen van COVID-19 toen twee aardbevingen het land troffen in februari 2023. De ramp had rechtstreekse gevolgen voor 15 miljoen mensen en de capaciteit van de gezondheidszorg werd hard geraakt. De EU zal de toegang tot gezondheidszorg voor migranten en vluchtelingen blijven ondersteunen, wat ook gastgemeenschappen ten goede zal komen.

Turkije neemt deel aan het Uniemechanisme voor civiele bescherming (UCPM). In de nasleep van de aardbevingen van februari 2023 heeft Turkije het mechanisme geactiveerd. Vervolgens boden alle lidstaten en deelnemende staten op grote schaal gezamenlijk steun via het Coördinatiecentrum voor respons in noodsituaties (ERCC) van de Europese Commissie.

Op het gebied van visserij en maritieme zaken wordt op doeltreffende wijze samengewerkt in de regionale organisaties voor visserijbeheer, zoals de Algemene Visserijcommissie voor de Middellandse Zee en de Internationale Commissie voor de instandhouding van Atlantische tonijnen. De betrekkingen tussen de EU en Turkije op het gebied van visserij bieden goede mogelijkheden voor samenwerking. De EU is bereid om met Turkije samen te werken in de strijd tegen illegale, ongemelde en ongereglementeerde visserij (IOO-visserij) in het oostelijke Middellandse Zeegebied en verzoekt Turkije op constructieve wijze samen te werken met zijn naburige EU-lidstaten in een gezamenlijk inspanning om IOO-visserij tegen te gaan.

V. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Sinds de laatste beoordeling van de betrekkingen tussen de EU en Turkije door de Europese Raad in maart en juni 2021 zijn aan beide zijden inspanningen verricht om een halt toe te roepen aan de escalerende dynamiek in het oostelijke Middellandse Zeegebied en samenwerking na te streven op gebieden die in eerdere conclusies zijn aangewezen. Turkije heeft blijk gegeven van een constructievere houding ten aanzien van diverse kwesties, ook in zijn bilaterale betrekkingen met verschillende EU-lidstaten en met betrekking tot een aantal lang bestaande wrijvingen in het handelsverkeer. Dit zijn positieve stappen in de goede richting die moeten worden voortgezet. In de context van de Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne heeft Turkije leiding gegeven aan enkele nuttige initiatieven, zoals het vergemakkelijken van de uitvoer van vitale goederen door Oekraïne. Tegelijkertijd hebben zijn recente inspanningen om omzeiling van sancties via zijn grondgebied aan te pakken nog geen tastbare resultaten opgeleverd.

Niettemin blijft dit proces van de hervatting van de betrekkingen fragiel. Het standpunt van Turkije ten aanzien van de kwestie-Cyprus en zijn uitgesproken steun aan een “tweestatenoplossing” voor het eiland vormt een belangrijke uitdaging. De steun van Turkije aan militaire middelen in regionale conflicten en zijn standpunten over Hamas zijn in strijd met de standpunten van de EU. Als gevolg van de ernstige binnenlandse situatie inzake mensenrechten en de rechtsstaat, met inbegrip van de niet-uitvoering van arresten van het EHRM, zijn er duidelijk nog vele hindernissen in de relatie tussen de EU en Turkije die moeten worden overwonnen. De dialoog over de rechtsstaat en de grondrechten zal een integraal onderdeel van de betrekkingen tussen de EU en Turkije blijven. Door de dialoog te goeder trouw te voeren, ook over de kwestie-Cyprus, en tegelijkertijd af te zien van unilaterale acties, kan een meer op samenwerking gerichte en wederzijds voordelige relatie tot stand worden gebracht.

De EU heeft duidelijk een strategisch belang bij het ontwikkelen van een dergelijke relatie met Turkije op alle mogelijke gebieden, gebaseerd op vertrouwen en een consensuscultuur, vooral tegen de achtergrond van de bredere geopolitieke verschuivingen. Er moeten verdere inspanningen worden geleverd om de grootste verschillen met Ankara te overbruggen. Er moet een progressieve, evenredige en omkeerbare aanpak om belangrijke samenwerkingsgebieden te activeren, zoals gedefinieerd in de conclusies van de Europese Raad van juni 2021, blijven worden toegepast. Tegelijkertijd blijft ook de tweede pijler van de aanpak die is vastgesteld in de gezamenlijke mededeling van 2021 betreffende de betrekkingen tussen de EU en Turkije geldig, namelijk het voornemen van de EU om, indien nodig, gebruik te maken van de instrumenten en opties die zij tot haar beschikking heeft om haar belangen en die van haar lidstaten te verdedigen.

Op basis van de huidige stand van zaken kunnen enkele stappen worden gezet in de richting van constructieve betrekkingen, waarbij wordt voortgebouwd op de positieve elementen die in 2021 zijn voorgesteld. De Commissie en de hoge vertegenwoordiger stellen de volgende acties voor om de belangrijke gebieden van onze samenwerking te activeren. Zij moeten stapsgewijs en op basis van de vastgestelde voorwaarden worden nagestreefd, op voorwaarde dat de constructieve inspanningen van Turkije op bepaalde gebieden, onder andere met betrekking tot de soevereine rechten van de EU-lidstaten, worden volgehouden en dat de problemen van de EU worden aangepakt.

Dialogen op hoog niveau

- De dialogen op hoog niveau tussen de EU en Turkije over economie, energie en vervoer hervatten die in 2019 zijn opgeschort, op voorwaarde dat Turkije blijft afzien van alle illegale booractiviteiten in het oostelijke Middellandse Zeegebied en alle andere acties waarmee de soevereiniteit en soevereine rechten van de EU-lidstaten niet worden geëerbiedigd. Deze politieke dialogen zijn ook in het belang van de Unie om bilaterale problemen aan te pakken en de belangen van de EU na te streven.

- Volgens dezelfde logica, de vergaderingen van de Associatieraad en de politieke dialoog op hoog niveau hervatten op ministerieel niveau.

- Meer ronden van sectorale dialogen op hoog niveau over klimaat, gezondheid, migratie en veiligheid, landbouw alsook onderzoek en innovatie organiseren.

- Een nieuwe dialoog op hoog niveau over handel opzetten door de Commissie, met als doel de overgebleven bilaterale wrijvingen in het handelsverkeer weg te nemen en verdere samenwerkingsgebieden te bespreken.

GBVB, buitenlands beleid en regionale kwesties, GVDB

- De dialogen tussen de EU en Turkije over buitenlands beleid en regionale kwesties regelmatig op een meer gestructureerde wijze voeren, met als doel doeltreffender en inzetbaarder te zijn, tegelijk met beslissende stappen die Turkije zet om de aanpassing aan het GBVB van de EU te vergroten.

- De minister van Buitenlandse Zaken van Turkije uitnodigen voor (een) informele bijeenkomst(en) van ministers van Buitenlandse Zaken van de EU (“Gymnich”-bijeenkomsten), in voorkomend geval.

- Turkije aanmoedigen om meer bij te dragen tot de missies en taken in het kader van het GVDB, in overeenstemming met de relevante besluiten van de EU-Raad, en om een constructievere aanpak te hanteren voor het verder versterken, verdiepen en uitbreiden van het strategische partnerschap tussen de EU en de NAVO.

Sectorale samenwerking

Handel en connectiviteit

- De besprekingen over het ontwerponderhandelingskader voor de modernisering van de douane-unie tussen de EU en Turkije hervatten, zoals voorgesteld door de Commissie, met dien verstande dat Turkije de omzeiling van beperkende maatregelen van de EU ten aanzien van Rusland via zijn grondgebied snel en doeltreffend blijft aanpakken en doorgaat met het wegnemen van wrijvingen in het handelsverkeer.

- Turkije moet in het bijzonder doeltreffende maatregelen nemen om een halte toe te roepen aan de wederuitvoer van gemeenschappelijke goederen met hoge prioriteit (“goederen voor oorlogsgebieden”).

- Op basis hiervan, en in een bredere omgeving die gunstig is voor het hervatten van de gesprekken over een regeling voor de kwestie-Cyprus, moet de Raad de onderhandelingsrichtsnoeren goedkeuren en de Commissie toestemming geven om onderhandelingen te openen voor de modernisering van de douane-unie.

- Voor zover relevant en mogelijk, overwegen Turkije toegang te verlenen tot de databanken van de EU met betrekking tot de technische wetgeving van de EU, wanneer Turkije eenmaal aan de noodzakelijke voorwaarden heeft voldaan.

- Nieuwe onderhandelingsrichtsnoeren vaststellen voor een uitgebreide luchtvervoersovereenkomst.

Investeringen

- De ondertekening van overeenkomsten in het kader van het investeringsplatform voor Turkije versnellen om publieke en particuliere investeringen te stimuleren, met name op het gebied van connectiviteit, digitalisering, energie, vervoer en de Green Deal, in nauwe samenwerking met Europese en internationale financiële instellingen.

- De Europese Investeringsbank wordt verzocht de verrichtingen in alle sectoren in Turkije te hervatten.

Migratiebeheer en financiële steun aan vluchtelingen en gastgemeenschappen

- Er is een doeltreffendere en wederzijds voordelige uitvoering van kerngebieden van de verklaring EU-Turkije van 2016 nodig, met name wat betreft migratiebeheer, naast de volgende acties:

- Turkije moet zijn inspanningen intensiveren om irreguliere migratiestromen naar de EU tegen te gaan, door afreizen te voorkomen en de criminele smokkelnetwerken die dat mogelijk maken te ontmantelen, en door de bescherming aan de grenzen te versterken, voortbouwend op de positieve trend sinds oktober dat mensensmokkelaars steeds vaker worden onderschept en irregulier vertrek wordt verminderd.

- De EU en de lidstaten moeten hun samenwerking met Turkije opvoeren in de Team Europa-aanpak. Er is een politieke en technische dialoog gaande, na de recente dialoog op hoog niveau tussen de EU en Turkije over migratie en veiligheid op 23 november 2023, onder andere over het versterken van de samenwerking tussen de migratiebureaus en rechtshandhavingsorganen van de EU en Turkije.

- Overnames vanuit de Griekse eilanden hervatten en de migratiesituatie in Cyprus aanpakken, en irregulier vertrek via routes naar de EU voorkomen, voortbouwend op de recente stijging van het aantal onderscheppingen van mensensmokkelaars en de afname van het aantal irreguliere vertrekken sinds oktober 2023.

- De lopende werkzaamheden met de Turkse autoriteiten en luchtvaartmaatschappijen voortzetten om de doeltreffendheid van passagiersscreening en grenscontroles op de luchthaven van Istanbul te verbeteren.

- Omgekeerd moeten de hervestigingen vanuit Turkije naar de Unie door de EU-lidstaten worden opgevoerd, voortbouwend op de tot dusver geboekte vooruitgang. Dit moet vooral betrekking hebben op de meest kwetsbare groepen Syrische vluchtelingen in Turkije. Overwegen het vrijwillige programma voor toelating op humanitaire gronden te activeren.

- Doorgaan met het verlenen van steun aan vluchtelingen en gastgemeenschappen in Turkije, zoals voorgesteld door de Commissie in de tussentijdse herziening van het meerjarig financieel kader van de EU. Hiermee zou worden voortgebouwd op de succesvolle en doeltreffende hulp van de afgelopen jaren, afgestemd op de werkelijkheid ter plaatse.

- Steun bieden aan de vrijwillige terugkeer naar de landen van herkomst op een veilige en waardige wijze, in nauwe samenwerking met de IOM en het UNHCR.

Visumprocedures

- Bij voorrang met de lidstaten mogelijkheden onderzoeken om de toegang tot visumaanvragen te vergemakkelijken, vooral voor bepaalde specifieke categorieën Turkse burgers bij het aanvragen van een visum voor de EU (zakenlieden, studenten, Turkse burgers met familieleden in de EU enz.). Hierbij moet ook volop gebruik worden gemaakt van de flexibiliteit van de Visumcode om de afgifte van meervoudige visa met een lange geldigheidsduur mogelijk te maken.

De Commissie en de hoge vertegenwoordiger zullen de Europese Raad zo nodig op de hoogte stellen van de stand van zaken betreffende de voornoemde stappen.

1 JOIN(2021) 8 final/2 van 22 maart 2021.

2 COM(2023) 690 final en SWD(2023) 696 final van 8 november 2023.

3 Verklaring van de leden van de Europese Raad betreffende de situatie in het Midden-Oosten — 15 oktober 2023.

4* Deze benaming laat standpunten over de status onverlet en is in overeenstemming met resolutie UNSCR 1244/1999 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties en het advies van het Internationaal Gerechtshof over de onafhankelijkheidsverklaring van Kosovo.

ST-7371-2022-INIT_nl.pdf (SECURED) (europa.eu).

5 PB L 361 van 31.12.1977, blz. 29.

6 www.consilium.europa.eu/media/60797">https://www.consilium.europa.eu/media/60797

7 www.consilium.europa.eu/nl/press/press-releases">https://www.consilium.europa.eu/nl/press/press-releases

8 COM(2023) 336 final van 20.6.2023.

9 PB L 134 van 7.5.2014, blz. 3.

10 De zes nog niet vervulde benchmarks zijn: 1) sluiten van een overeenkomst inzake operationele samenwerking met Europol; 2) afstemmen van de wetgeving inzake de bescherming van persoonsgegevens op de EU-normen; 3) vaststellen van maatregelen ter voorkoming van corruptie; 4) aanbieden van doeltreffende justitiële samenwerking in strafzaken aan alle EU-lidstaten; 5) herzien van de wetgeving en praktijken inzake terrorismebestrijding overeenkomstig de EU-normen; 6) uitvoeren van alle bepalingen van de overnameovereenkomst met de EU, met inbegrip van de bepalingen inzake de overname van onderdanen van derde landen.

11 Zij betroffen een vicevoorzitter en een vicedirecteur van Turkish Petroleum Corporation (TPAO), aangezien TPAO de ongeoorloofde boringen plant, aanstuurt en uitvoert.

12 Zoals vermeld in de databank markttoegang van de Commissie.

13 Het Turkse ministerie van Handel heeft ingestemd met de volgende acties: ten eerste, op ministerieel niveau het aanpakken van problemen in verband met de uitvoerrechten op huiden, vellen en wetblue leder, en ten tweede, op ministerieel niveau het aanpakken van vereisten inzake exportregistratie voor resten van koper, klei en veldspaat. Ten derde, het aangaan van technische besprekingen met de deelname van het ministerie van Landbouw en Bosbouw om een transparant beheer van de contingenten voor levende runderen en rundvlees voor marktdeelnemers in de EU te vergemakkelijken. Ten vierde, het houden van een technische vergadering met Eudel in Ankara over conformiteitsbeoordelingsprocedures en de uitvoering van het risicogebaseerde systeem TAREKS om te bepalen welke prioritaire problemen moeten worden aangepakt; en het ontwikkelen van een routekaart op basis waarvan eventuele problemen waarmee marktdeelnemers in de EU te maken krijgen op een meer systematische manier kunnen worden aangepakt. Ten slotte heeft het Turkse ministerie van Handel ermee ingestemd een gerangschikte lijst op te stellen van EU-producten die kunnen worden vrijgesteld van het toepassingsgebied van de regeling voor toezicht op de invoer, en te werken aan alternatieve manieren voor het oplossen van specifieke problemen waarmee bedrijven in de EU te maken hebben.

14 www.sanctionsmap.eu/#/main">https://www.sanctionsmap.eu/#/main

15 Lijst van gemeenschappelijke goederen met hoge prioriteit (europa.eu) — Deze goederen met hoge prioriteit, zoals gedefinieerd door de Commissie in overleg met de VS, het VK en Japan, omvatten verboden producten voor tweeërlei gebruik en geavanceerde-technologieproducten die in Russische militaire systemen worden gebruikt en in oorlogsgebieden in Oekraïne terug te vinden zijn, en producten die van vitaal belang zijn voor de ontwikkeling, de productie en het gebruik van deze systemen.

16 Deze verschillen wijzen op een mogelijk patroon van ontwijking door het verkeerde land van bestemming op te geven.

17 De opneming op een lijst van bedrijven in bijlage IV bij de verordening inzake economische sancties houdt niet in dat het rechtsgebied waarin zij werkzaam zijn verantwoordelijk wordt gehouden voor hun handelingen.

18 De EIB is sinds 1965 actief in het land en heeft sindsdien meer dan 30 miljard EUR aan operaties gefinancierd. De kredietverlening van de EIB aan Turkije is sinds 2016 aanzienlijk afgenomen en na de beperkende maatregelen van de EU van 2019 zijn geen leningen aan Turkije meer gesloten (met uitzondering van een multiregionale kredietfaciliteit met inbegrip van het land zelf in 2022). In juli 2023 keurde de EIB een kaderlening goed ter ondersteuning van gebieden die door de aardbevingen waren getroffen.

19 De Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikking (EBWO) is in 2022 de particuliere sector in Turkije blijven ondersteunen met een totale investering van 1,6 miljard EUR. In 2023 begon de Bank ook met zeer selectieve leningen voor de wederopbouw van duurzame infrastructuur in gemeenten, zoals Hatay en Gaziantep, die zijn getroffen door de aardbeving van februari 2023.

20 https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6329-2021-INIT/nl/pdf

21 https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6375-2023-INIT/nl/pdf

22 Raad 13879/23 FISC 221 ECOFIN 976.

NL NL