Overeenkomstig artikel 395, lid 1, van Richtlijn 2006/112/EG van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde 1 (hierna “de btw-richtlijn” genoemd) kan de Raad op voorstel van de Commissie met eenparigheid van stemmen elke lidstaat machtigen bijzondere, van de bepalingen van deze richtlijn afwijkende maatregelen te treffen, teneinde de belastinginning te vereenvoudigen of bepaalde vormen van belastingfraude of -ontwijking te voorkomen.
Bij brief, ingekomen bij de Commissie op 10 november 2022, heeft de Bondsrepubliek Duitsland verzocht om te mogen afwijken van de artikelen 218 en 232 van de btw-richtlijn, teneinde elektronische facturering verplicht te kunnen stellen voor transacties tussen in Duitsland gevestigde belastingplichtigen (b2b-transacties).
Bij brief, ingekomen bij de Commissie op 8 februari 2023, heeft de Bondsrepubliek Duitsland gevraagd om de bijzondere maatregel in werking te laten treden op 1 januari 2025.
Overeenkomstig artikel 395, lid 2, van de btw-richtlijn heeft de Commissie de overige lidstaten bij brief van 22 februari 2023 van het verzoek van Duitsland in kennis gesteld. Bij brief van 23 februari 2023 heeft de Commissie Duitsland meegedeeld dat zij over alle gegevens beschikte die zij nodig achtte voor de beoordeling van het verzoek.
Duitsland heeft op basis van artikel 395 van de btw-richtlijn een derogatieverzoek ingediend om de uitreiking van elektronische facturen te kunnen verplichten voor transacties tussen in Duitsland gevestigde belastingplichtigen. Deze verplichting zou de eerste stap zijn naar de invoering van een elektronisch rapportagesysteem waarbij belastingplichtigen op transacties gebaseerde gegevens over binnenlandse b2b-transacties doorzenden naar de belastingautoriteiten. Volgens Duitsland zou een dergelijk rapportagesysteem een belangrijk instrument zijn om belastingfraude en -ontduiking te bestrijden en de inning van de btw te verbeteren.
Met rapportagesystemen waarbij op transacties gebaseerde omzetgegevens naar de belastingdienst worden doorgezonden, kan btw-fraude doeltreffender worden bestreden. Duitsland is van mening dat de invoering van een dergelijk systeem het mogelijk zal maken frauduleuze transactieketens en de deelnemers aan dergelijke ketens sneller op te sporen. Bovendien kunnen de ingediende transactiegegevens worden gebruikt voor kruiscontroles met de informatie in btw-aangiften en kunnen eventuele discrepanties sneller worden opgespoord en gecontroleerd. In het algemeen verwacht Duitsland dat de belastingdienst, door tijdig toegang te krijgen tot factuurgegevens, geen omslachtige verzoeken om facturen meer zal moeten doen, wat de strijd tegen fraude zal versnellen en vergemakkelijken.
Duitsland heeft de afgelopen jaren ook andere maatregelen tegen btw-fraude genomen. Met ingang van 1 januari 2019 heeft Duitsland bepalingen ingevoerd die de aansprakelijkheid van exploitanten van elektronische marktplaatsen regelen en hen specifieke administratieverplichtingen opleggen. Door de inwerkingtreding van deze regels is het aantal fiscale registraties van bedrijven die dergelijke transacties via marktplaatsen verrichten, fors toegenomen.
Sinds 1 januari 2020 worden voorts het recht op aftrek van voorbelasting en de vrijstelling voor intracommunautaire leveringen geweigerd wanneer de ondernemer wist of had moeten weten dat hij deelnam aan een btw-fraudeketen of -ontduikingsconstructie, in overeenstemming met de bestaande jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie op dit gebied. Sinds 1 januari 2021 kan ook de geldigheid van het btw-identificatienummer voor intracommunautaire leveringen van goederen en diensten worden beperkt als er aanwijzingen zijn dat dit nummer voor frauduleuze doeleinden wordt gebruikt. Deze maatregel wordt eveneens toegepast als het misbruik de btw-inkomsten in een andere EU-lidstaat ondergraaft.
Duitsland heeft gebruikgemaakt van de mogelijkheden die artikel 199 bis, lid 1, van de btw-richtlijn biedt om de verleggingsregeling toe te passen ter bestrijding van btw-fraude, meest recent nog voor overdrachten van gas- en elektriciteitscertificaten en bepaalde telecommunicatiediensten. Voor de overdracht van emissierechten in het kader van de wet op de brandstofemissierechtenhandel is met ingang van 1 januari 2023 de verleggingsregeling ingevoerd op basis van Uitvoeringsbesluit (EU) 2021/1778 2 van de Raad.
Duitsland heeft ook nationale checklists ingevoerd om de informatie die ondernemers tijdens het fiscale registratieproces verstrekken, te verifiëren. Zo kunnen fiscale registraties die uitsluitend voor frauduleuze doeleinden worden verricht, worden voorkomen. Bovendien is het mogelijk om de betrouwbaarheid van een ondernemer per geval nader te verifiëren en zo nodig verdere controles in gang te zetten.
Volgens Duitsland kunnen de mogelijkheden van de digitalisering om belastingontduiking en -ontwijking te bestrijden, alleen door een continue gegevensverwerking ten volle worden benut en is het verplichte gebruik van elektronische facturen in gestructureerde vorm dan ook een logische en noodzakelijke stap in de richting van een op transacties gebaseerd rapportagesysteem, waarmee fraude doeltreffender kan worden bestreden door analyse en gebruik van de verzamelde gegevens.
Volgens Duitsland is het gebruik van e-facturen al ingeburgerd in veel sectoren van de economie. Op het gebied van overheidsopdrachten heeft Duitsland Richtlijn 2014/55/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 inzake elektronische facturering bij overheidsopdrachten 3 in nationale wetgeving omgezet, waarbij overheidsinstanties verplicht zijn geworden om elektronische facturen van hun leveranciers te aanvaarden. Sinds november 2020 is het in Duitsland verplicht bij overheidsopdrachten elektronische facturen uit te reiken.
Duitsland voert daarom aan dat de invoering van verplichte elektronische facturering voor btw-doeleinden voor veel bedrijven geen aanzienlijke financiële lasten met zich zal meebrengen. De afschaffing van papieren facturen zal besparingen op de lange termijn opleveren, met name doordat de kosten voor het opstellen, verzenden en bewaren van papieren facturen wegvallen. Voor de ontvanger zullen dan weer de kosten voor het verwerken van papieren facturen wegvallen. E-facturering zal het mogelijk maken de boekhoudprocessen voor zowel de leverancier/dienstverlener als de ontvanger van de factuur te optimaliseren. Om de interoperabiliteit van de in de Europese Unie gebruikte elektronische factureringssystemen te waarborgen, zal Duitsland toestaan dat facturen worden uitgereikt die voldoen aan de Europese norm voor elektronische facturering en de lijst van syntaxen daarvan overeenkomstig Richtlijn 2014/55/EU 4 van het Europees Parlement en de Raad.
Krachtens artikel 218 van de btw-richtlijn moeten de lidstaten alle documenten of berichten op papier en in elektronisch formaat als factuur aanvaarden. Duitsland wil van dit artikel van de btw-richtlijn kunnen afwijken, zodat de Duitse belastingdienst alleen documenten in elektronisch formaat als factuur mag aanmerken.
Krachtens artikel 232 van de btw-richtlijn moet het gebruik van elektronische facturering door de afnemer worden aanvaard. Om elektronische facturering in Duitsland te verplichten, moet dus van dit artikel worden afgeweken zodat degene die de factuur uitreikt, niet langer de toestemming van de afnemer nodig heeft om een niet op papier opgestelde factuur te sturen.
Derogaties worden gewoonlijk voor een beperkte periode toegestaan, zodat kan worden nagegaan of de bijzondere maatregel passend en doeltreffend is. De lidstaten krijgen op die manier de tijd andere klassieke maatregelen te nemen om het probleem in kwestie aan te pakken tegen de tijd dat de derogatiemaatregel verstrijkt.
Na de invoering van de maatregel is het - ook gezien het brede toepassingsgebied van de derogatie - zaak het effect ervan op belastingplichtigen te evalueren en, meer in het bijzonder, na te gaan of hij heeft bijgedragen aan de bestrijding van btw-fraude en -ontduiking. Als Duitsland een verlenging van de derogatiemaatregel wil, moet het een verslag over de werking van de maatregel indienen, samen met het verzoek om verlenging. In dit verslag moet worden beoordeeld in hoeverre de maatregel btw-fraude en -ontduiking doeltreffend bestrijdt en de inning van de btw vereenvoudigt. In het verslag moet ook worden nagegaan wat het effect van de maatregel op belastingplichtigen is, met name wat betreft de toename van de administratieve lasten en de nalevingskosten die op hen drukken.
Er wordt voorgesteld om machtiging voor de derogatie te verlenen van 1 januari 2025 tot en met 31 december 2027 of tot de datum waarop de lidstaten nationale bepalingen moeten toepassen die zij moeten vaststellen indien een richtlijn wordt aangenomen tot wijziging van Richtlijn 2006/112/EG wat betreft de btw-regels voor het digitale tijdperk, met name de artikelen 218 en 232 van die richtlijn, indien deze datum eerder valt.
•Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied
Artikel 218 van de btw-richtlijn plaatst papieren en elektronische facturen op gelijke voet door te bepalen dat de lidstaten ieder document of bericht op papier of in elektronisch formaat als factuur dienen te aanvaarden. Overeenkomstig artikel 232 van de btw-richtlijn wordt elektronische facturering toegepast behoudens aanvaarding door de ontvanger. De verplichte elektronische facturering zoals Duitsland die wil invoeren, wijkt dus af van deze twee bepalingen.
De derogatie kan worden toegestaan op basis van artikel 395 van de btw-richtlijn teneinde de belastinginning te vereenvoudigen of bepaalde vormen van belastingfraude of -ontwijking te voorkomen. De invoering van verplichte elektronische facturering voor b2b-transacties zal een eerste stap zijn naar de implementatie van een op transacties gebaseerd rapportagesysteem in Duitsland, waarmee btw-fraude en -ontduiking doeltreffender zouden kunnen worden bestreden. Uitgaande van de door Duitsland verstrekte informatie is de derogatie in overeenstemming met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied.
Aan Italië, Frankijk en Polen zijn respectievelijk bij Uitvoeringsbesluit (EU) 2021/2251 5 van de Raad, Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/133 6 van de Raad en Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/1003 7 van de Raad soortgelijke machtigingen verleend om af te wijken van de artikelen 218 en 232 van de btw-richtlijn en elektronische facturering te verplichten.
De Commissie heeft in 2020 de “mededeling [...] aan het Europees Parlement en de Raad – Actieplan voor billijke en eenvoudige belastingheffing ter ondersteuning van de herstelstrategie” 8 aangenomen. Een van de in dit actieplan beoogde maatregelen is dat de Commissie een wetgevingsvoorstel aanneemt om de btw-rapportageverplichtingen te moderniseren. Zoals ook in het actieplan is vermeld, moet dit voorstel onder andere de rapportagemechanismen die voor binnenlandse transacties kunnen worden toegepast, helpen stroomlijnen. In dit verband is ook onderzocht of e-facturering verder moet worden uitgebreid.
Naar aanleiding van dit actieplan heeft de Commissie op 8 december 2022 een voorstel aangenomen voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 2006/112/EG wat betreft de btw-regels voor het digitale tijdperk 9 (voorstel betreffende btw in het digitale tijdperk), dat nu in de Raad ter discussie ligt. Met deze richtlijn zal artikel 218 van de btw-richtlijn worden gewijzigd en artikel 232 worden geschrapt. Na deze wijziging zullen de lidstaten e-facturering kunnen verplichten en geen btw-derogatieverzoeken meer hoeven in te dienen om dergelijke systemen te implementeren. Om die reden zal voorliggend besluit van de Raad zijn werking verliezen zodra het richtlijnvoorstel door de lidstaten is omgezet.
In zijn verzoek geeft Duitsland aan dat de Bondsregering van oordeel is dat de doelstellingen van de bijzondere maatregel in overeenstemming zijn met de plannen van de Europese Commissie voor een Europees rapportagesysteem. Om dubbel werk bij de invoering en het daaropvolgende beheer van een rapportagesysteem te voorkomen, zowel voor de bedrijven als de belastingautoriteiten, zal Duitsland bij de implementatie van het nationale rapportagesysteem ook rekening houden met het voorstel betreffende btw in het digitale tijdperk. Duitsland streeft ernaar de structuren van beide systemen zoveel mogelijk te synchroniseren.
Daarom is de door de Bondsrepubliek Duitsland gevraagde derogatie in overeenstemming met de doelstellingen die de Commissie nastreeft in het actieplan en in het voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 2006/112/EG wat betreft de btw-regels voor het digitale tijdperk.
2.
Rechtsgrondslag
, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
•
Rechtsgrondslag
Artikel 395 van de btw-richtlijn.
•Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Gelet op de bepaling in de btw-richtlijn die de grondslag voor het voorstel vormt, is het subsidiariteitsbeginsel niet van toepassing.
•
Evenredigheid
Het voorstel is om de volgende redenen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
Dit besluit betreft een machtiging die wordt verleend aan een lidstaat op diens eigen verzoek, en houdt geen enkele verplichting in.
Om de lasten voor het bedrijfsleven en de belastingdienst te beperken, zal Duitsland geleidelijk te werk gaan, door in een eerste fase de uitreiking van e-facturen verplicht te stellen, waarop vervolgens kan worden voortgebouwd om een rapportagesysteem in te voeren. Om dubbele kosten en onnodige inspanningen te vermijden, zal Duitsland bij het ontwerpen van zijn nationale rapportagesysteem rekening houden met het voorstel betreffende btw in het digitale tijdperk en zijn systeem daarop afstemmen. In dit verband zullen de toekomstige EU-rechtelijke rapportagevereisten voor grensoverschrijdende transacties worden gecoördineerd met het rapportagesysteem voor binnenlandse transacties, zodat belastingplichtigen beide categorieën zo uniform mogelijk kunnen afwikkelen en de administratieve lasten voor bedrijven beperkt blijven.
Er zij op gewezen dat elektronische facturering in Duitsland al verplicht is in b2g-relaties (business-to-government) sinds de tenuitvoerlegging van Richtlijn 2014/55/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 inzake elektronische facturering bij overheidsopdrachten.
Een van de sleutelelementen van het geplande nationale systeem is de tijdige verzending van factuurgegevens, aanvankelijk alleen voor b2b, naar een centraal rapportagesysteem. Duitsland zal aanvaarden dat gegevens op gestructureerde facturen worden toegezonden volgens een formaat dat gebaseerd is op CEN-norm EN 16931, om de interoperabiliteit van systemen te vergemakkelijken. Het is niet de bedoeling dat volledige facturen worden toegezonden, aangezien belastingplichtigen alleen de voor belastingdoeleinden benodigde gegevens zullen moeten verstrekken. Bovendien zal de uitwisseling van facturen tussen belastingplichtigen niet via de servers van de belastingdienst worden beheerd en zullen de facturen ook niet moeten worden goedgekeurd door de belastingdienst.
De verplichte uitreiking van elektronische facturen zal alleen gelden voor transacties tussen in Duitsland gevestigde belastingplichtigen. Er wordt niet afgeweken van de geharmoniseerde regels voor factuurgegevens. De maatregel zal niet in Duitsland gevestigde bedrijven ongemoeid laten, evenals het recht om een factuur op papier te ontvangen bij intracommunautaire transacties.
De derogatie is ook beperkt in de tijd en Duitsland moet een verslag over de werking en de doeltreffendheid van de maatregel opstellen als het deze wil verlengen.
De bijzondere maatregel staat derhalve in verhouding tot het beoogde doel, namelijk belastingfraude en -ontduiking bestrijden.
•
Keuze van het instrument
Voorgesteld instrument: uitvoeringsbesluit van de Raad.
Overeenkomstig artikel 395 van de btw-richtlijn kan slechts van de normale btw-regels worden afgeweken als de Raad een lidstaat daartoe op voorstel van de Commissie met eenparigheid van stemmen machtigt. Een uitvoeringsbesluit van de Raad is het aangewezen instrument, omdat het tot een individuele lidstaat kan worden gericht.
3.EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
•
Effectbeoordeling
De verplichte elektronische facturering zal gevolgen hebben voor de belastingdienst en de belastingplichtigen.
De implementatie van een rapportagesysteem op basis van e-facturering zal een aanvulling vormen op de bovengenoemde maatregelen die Duitsland onlangs heeft genomen om btw-fraude en -ontduiking te bestrijden, zoals de verbetering van de registratieprocedures. Volgens Duitsland blijkt uit de jaarlijkse cijfers over de Duitse btw-kloof dat deze maatregelen doeltreffend zijn om btw-fraude te bestrijden en de belastinginning te waarborgen.
De invoering van verplichte e-facturering zal geen zware last vormen voor bedrijven, aangezien e-facturen al ingeburgerd zijn in talrijke sectoren van de economie en verplicht zijn op het gebied van overheidsopdrachten. Bovendien zullen bedrijven profiteren van de automatisering van processen, zoals de boekhouding, en op de lange termijn kosten besparen door de afschaffing van papieren facturen, die niet meer zullen moeten worden uitgereikt, verzonden, verwerkt en bewaard.
Verder zal het systeem zoveel mogelijk dezelfde kenmerken hebben als het systeem dat in het voorstel betreffende btw in het digitale tijdperk is opgenomen, waarbij de rapportage van binnenlandse transacties is afgestemd op het toekomstige systeem voor de rapportage van intracommunautaire transacties. Dit zal dubbele kosten vermijden voor belastingplichtigen en belastingdiensten, doordat beide soorten transacties op dezelfde wijze zullen kunnen worden gerapporteerd.
Bij het opstellen van nationale bepalingen zal rekening worden gehouden met de specifieke behoeften van kleine ondernemingen. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren door een bedrijfsgrootte of een minimumfactuurbedrag vast te stellen waaronder het gebruik van elektronische facturen voor een nader te bepalen periode facultatief blijft.
3.
Gevolgen voor de begroting
De maatregel zal geen negatieve gevolgen hebben voor de eigen middelen van de Unie uit de btw.
