Toelichting bij COM(2023)217 - Detergentia en oppervlakteactieve stoffen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2023)217 - Detergentia en oppervlakteactieve stoffen. |
|---|---|
| bron | COM(2023)217 |
| datum | 28-04-2023 |
• Motivering en doel van het voorstel
Detergentia spelen een centrale rol in het dagelijks leven. Zij dragen op bijna alle gebieden van menselijke activiteit bij tot de gezondheid en hygiëne, van huishoudens en scholen tot gymzalen, kantoren, ziekenhuizen, hotels en restaurants. Detergentia zijn echter chemische stoffen met intrinsieke eigenschappen die risico’s kunnen opleveren voor de menselijke gezondheid en het milieu. In Verordening (EG) nr. 648/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende detergentia1 (“de detergentiaverordening”) zijn de regels vastgesteld waaraan detergentia moeten voldoen om in de EU in de handel te worden gebracht en vrij te mogen circuleren. Deze regels moeten ervoor zorgen dat detergentia op een veilige manier worden gebruikt (etikettering en andere informatievereisten) en dat de goede milieuprestaties van detergentia en oppervlakteactieve stoffen2 voor detergentia (voorschriften inzake biologische afbreekbaarheid en fosforlimieten) worden gewaarborgd.
Tijdens de evaluatie van de detergentiaverordening3 in 2019 zijn een aantal tekortkomingen vastgesteld die sinds de vaststelling van de wetgeving in 2004 aan het licht zijn gekomen. In de geschiktheidscontrole van de meest relevante wetgeving inzake chemische stoffen (uitgezonderd Reach)4 werd gewezen op de complexiteit van het EU-regelgevingskader voor chemische stoffen. Deze complexiteit werd toegeschreven aan het grote aantal product- en sectorspecifieke wetten die naar elkaar verwijzen. Uit de geschiktheidscontrole is ook gebleken dat er ruimte is voor vereenvoudiging wat betreft de informatieverstrekking aan gebruikers van de producten op overvolle etiketten en werd er vastgesteld dat momenteel geen optimaal gebruik wordt gemaakt van innovatieve instrumenten om productinformatie te communiceren.
Verder wordt in de in mei 2021 vastgestelde geactualiseerde industriestrategie5 de nadruk gelegd op het belang van een snellere groene en digitale transitie van de EU-industrie, ondersteund door onder meer een coherent en stabiel regelgevingskader.
Bovendien wordt in de “Mededeling van de Commissie van 16 maart 2023 over het concurrentievermogen van de EU op lange termijn: blik op de periode na 2030”6 uiteengezet hoe de EU kan voortbouwen op haar sterke punten en meer kan bereiken dan alleen het dichten van de groei- en innovatiekloof. Om het concurrentievermogen te bevorderen, stelt de Commissie voor om samen te werken op basis van negen elkaar versterkende aanjagers, waaronder een goed functionerende eengemaakte markt en digitalisering door een brede uitrol van digitale instrumenten in de hele economie.
Voorts wordt in het werkprogramma van de Commissie voor 20227 de herziening van de detergentiaverordening genoemd als een Refit-initiatief.
Gezien de tekortkomingen die in de beoordeling van de verordening8 en in de geschiktheidscontrole inzake chemische stoffen9 zijn vastgesteld en die grondig zijn uitgewerkt in het effectbeoordelingsverslag over de herziening van de detergentiaverordening10, beoogt het onderhavige voorstel de regels voor detergentia te actualiseren, de handhaving te versterken zodat er meer detergentia en oppervlakteactieve stoffen die aan de voorschriften voldoen op de markt van de Unie worden gebracht, en de volgende punten aan te pakken:
1) in de detergentiaverordening wordt geen rekening gehouden met nieuwe marktontwikkelingen: sinds de vaststelling van de verordening in 2004 zijn innovatieve producten en duurzame nieuwe praktijken ontwikkeld, waarmee in de huidige regels geen rekening wordt gehouden (microbiële reinigingsmiddelen) of waarvan niet duidelijk is of en hoe daarmee rekening wordt gehouden (navulverkoop);
2) gebrek aan efficiënte informatievereisten voor detergentia: overlappingen in de wetgeving tussen de detergentiaverordening en de verordening betreffende de indeling, etikettering en verpakking (CLP)11 leiden er vaak toe dat dezelfde stof twee of drie keer op hetzelfde etiket voorkomt en soms onder totaal verschillende namen. Een andere overlapping tussen deze EU-wetgevingsinstrumenten is de dubbele vermelding van informatie over de respons in noodgevallen voor detergentia die krachtens de CLP-verordening als gevaarlijk zijn ingedeeld (gegevensbladen betreffende bestanddelen volgens de detergentiaverordening en informatie aan gifcentra volgens de CLP-verordening).
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Met dit voorstel wordt ervoor gezorgd dat de regels van de Unie die specifiek gelden voor detergentia, een aanvulling blijven op de algemene voorschriften die van toepassing zijn op chemische stoffen — waaronder detergentia — die in de Unie in de handel worden gebracht, met name de CLP-verordening en de Reach-verordening12. Net als in de bestaande detergentiaverordening zullen met de bepalingen in dit voorstel specifieke problemen in verband met detergentia worden aangepakt.
Dit voorstel is in overeenstemming met de prioriteiten en de huidige tendensen inzake “digitaal is de norm”, met inbegrip van de conclusies over de digitalisering van productinformatie in de evaluatie van het nieuwe wetgevingskader13. Door rekening te houden met het productpaspoort dat is opgenomen in het voorstel van de Commissie voor een verordening inzake ecologisch ontwerp voor duurzame producten14, wordt de samenhang gewaarborgd en kunnen synergieën tot stand komen zodra detergentia en oppervlakteactieve stoffen onder die verordening vallen.
Bovendien wordt in dit voorstel ook rekening gehouden met het wetgevingsvoorstel voor een verordening betreffende verpakking en verpakkingsafval15 waarmee beoogd wordt het volume en gewicht van de hoeveelheid in de handel gebrachte verpakkingen te verminderen en de productie van verpakkingsafval te voorkomen, met name door minimalisering van verpakkingen (waarbij alleen de absoluut noodzakelijke hoeveelheid verpakkingsmateriaal wordt gebruikt). Door deze eis tot minimalisering zal de beschikbare ruimte voor consumenteninformatie op het etiket verkleinen, hetgeen de fabrikanten ertoe zal aanzetten de mogelijkheden van digitale etikettering te verkennen. Bovendien bevat het voorstel inzake verpakkingen en verpakkingsafval een verplichting voor bedrijven die navulproducten verkopen om bepaalde informatie te verstrekken aan de eindgebruikers en ervoor te zorgen dat navulstations voldoen aan de in de verordening vastgestelde voorschriften. Voorts is dit voorstel ook in overeenstemming met de Europese verklaring over digitale rechten en beginselen voor het digitale decennium16.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Het voorstel zal een coherent en stabiel regelgevingskader tot stand brengen om de groene en de digitale transitie van de EU-industrie te ondersteunen die zowel in de geactualiseerde industriestrategie voor 202117 als in het onlangs vastgestelde industrieel plan voor de Green Deal voor het nettonultijdperk18 is aangekondigd. Daarnaast is het voorstel ook in overeenstemming met de bredere ontwikkelingen op het gebied van beleid en regelgeving in de EU wat betreft de toekomstige en lopende regelgevende werkzaamheden in het kader van de strategie voor duurzame chemische stoffen19. De voorgestelde nieuwe voorschriften inzake microbiële reinigingsmiddelen zullen afgestemd zijn op de vrijwillige regeling die in de EU-milieukeurverordening20 is opgenomen. De voorgestelde nieuwe voorschriften inzake digitale etikettering zullen in overeenstemming zijn met de digitalisering van etiketten van chemische stoffen, met name in het kader van de herziening van de CLP-verordening en de verordening betreffende bemestingsproducten21. In het voorstel wordt rekening gehouden met de ontwikkeling van de EU-regels betreffende biociden sinds de vaststelling van de detergentiaverordening, en die regels worden in het voorstel aangevuld.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag voor dit voorstel is dezelfde als voor de bestaande detergentiaverordening, namelijk artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
In de evaluatie van de detergentiaverordening werd geconcludeerd dat de toegevoegde waarde van harmonisatievoorschriften voor het op de markt aanbieden en in de handel brengen van detergentia niet ter discussie staat. De detergentiaverordening heeft bijgedragen tot een gelijk speelveld voor fabrikanten van detergentia, waardoor het voor bedrijven eenvoudiger is geworden om grensoverschrijdend handel te drijven en er positieve resultaten zijn geboekt voor de menselijke gezondheid en het milieu.
Voorts was er tijdens het overleg in het kader van de evaluatie een algemene consensus onder de belanghebbenden dat maatregelen op EU-niveau nodig blijven voor de in de verordening behandelde onderwerpen. De reden hiervoor is dat de onderwerpen die in de detergentiaverordening worden behandeld, zowel wat de bescherming van de menselijke gezondheid als van het milieu betreft, een EU-brede dimensie hebben. Hetzelfde geldt voor de vastgestelde problemen die zich niet specifiek op nationaal of subnationaaal niveau voordoen, maar wel gevolgen hebben voor de hele EU (bv. de verkoop van navulverpakkingen, microbiële reinigingsmiddelen, gebrek aan begrip en kennis bij de consument van etiketten op chemische stoffen). Daarom moeten deze kwesties op EU-niveau worden aangepakt om de goede werking van de eengemaakte markt en een uniforme bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu in de hele EU te waarborgen.
Via regelgevende maatregelen op EU-niveau kan een regelgevingskader tot stand komen waarbij innovatie mogelijk wordt op het gebied van nieuwe productsoorten, nieuwe marketingtechnieken en nieuwe etiketteringstechnologieën op de volledige eengemaakte markt en tegelijkertijd in de hele EU hetzelfde niveau van bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu wordt geboden. Op die manier wordt de wetgeving geactualiseerd door innovatieve producten en duurzame nieuwe praktijken in het toepassingsgebied van de verordening op te nemen, door de regeldruk voor fabrikanten van detergentia te verminderen dankzij vereenvoudigde en gestroomlijnde (informatie)vereisten, en door de wetgeving aan te passen aan het digitale tijdperk dankzij de invoering van digitale etikettering. Dergelijke regelgevende maatregelen kunnen: i) de eengemaakte markt verder helpen te ontwikkelen; ii) rechtszekerheid en een gelijk speelveld voor de industrie creëren; en iii) een optimale bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu garanderen.
• Evenredigheid
Dit voorstel vervangt een bestaande EU-verordening. Het is erop gericht overbodige overlappingen in de regelgeving zoveel mogelijk weg te werken, waardoor de regeldruk wordt verlicht zonder het huidige niveau van bescherming van de gezondheid en het milieu in gevaar te brengen. De vereenvoudiging van navulverkoop en de wettelijke erkenning van digitale etikettering zullen hetzelfde effect hebben. De nieuwe maatregelen voor microbiële reinigingsmiddelen zijn gebaseerd op de meest recente wetenschappelijke kennis over de werking van de producten in deze opkomende markt.
De invoering van een productpaspoort met informatie over de conformiteit zal op een doeltreffende manier de hoeveelheid niet-conforme detergentia en oppervlakteactieve stoffen op de markt van de Unie verminderen, ook via de onlineverkoop. Met de verordening wordt ervoor gezorgd dat een bij de douane aangeboden detergens of oppervlakteactieve stof alleen in het vrije verkeer wordt gebracht en in de Unie in de handel wordt gebracht als het detergens of de stof een bijbehorend productpaspoort heeft. Dit zal tot een aanzienlijke efficiëntiewinst leiden voor zowel de markttoezicht- als de douaneautoriteiten, zonder het bedrijfsleven met onevenredige kosten op te zadelen. Het paspoort zal aan dezelfde technische vereisten moeten voldoen als het productpaspoort dat is opgenomen in het voorstel inzake ecologisch ontwerp voor duurzame producten, om dubbel werk voor het bedrijfsleven in het kader van de digitaliseringsinspanningen te voorkomen en de interoperabiliteit met productpaspoorten die in het kader van andere EU-wetgeving zijn opgesteld, te waarborgen.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
In de evaluatie van de detergentiaverordening is geconcludeerd dat de verordening goed heeft gewerkt en over het algemeen doeltreffend is geweest in het bereiken van de doelstellingen, namelijk het vrije verkeer van detergentia en oppervlakteactieve stoffen op de eengemaakte markt te waarborgen en voor een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu te zorgen. Tijdens de evaluatie zijn echter ook een aantal tekortkomingen en verbeterpunten vastgesteld die tijdens de praktische toepassing van de verordening sinds de vaststelling ervan in 2004 aan het licht zijn gekomen. Zo zijn er bepaalde overlappingen vastgesteld tussen de detergentiaverordening en andere EU-wetgevingsinstrumenten inzake chemische stoffen (met name de CLP-verordening, de biocidenverordening en de Reach-verordening). Deze overlappingen leiden vaak tot doublures in de etiketteringsvoorschriften voor detergentia die de detergentia-industrie onnodig belasten. De overlappingen brengen ook een doeltreffende communicatie van veiligheids- en gebruiksinformatie aan de consument in gevaar omdat zij tot overvolle etiketten met onduidelijke en repetitieve tekst leiden. Voorts werd in de evaluatie geconcludeerd dat momenteel geen optimaal gebruik wordt gemaakt van innovatieve digitale instrumenten voor de communicatie van dergelijke informatie.
In de geschiktheidscontrole van de meest relevante wetgeving inzake chemische stoffen (uitgezonderd Reach) werd gewezen op de complexiteit van het EU-regelgevingskader voor chemische stoffen. Deze complexiteit wordt toegeschreven aan de onderlinge verwijzingen tussen de verschillende wetgevingsinstrumenten die op dezelfde producten van toepassing zijn. Aansluitend bij de bevindingen van de evaluatie van de detergentiaverordening is in het kader van de geschiktheidscontrole inzake chemische stoffen ook geconcludeerd dat de communicatie over gevaren en veiligheid aan consumenten kan worden vereenvoudigd en dat het huidige gebruik van innovatieve digitale instrumenten om dergelijke informatie te communiceren, beter kan.
Met dit voorstel wordt getracht een antwoord te geven op de bevindingen van de evaluatie van de detergentiaverordening en de geschiktheidscontrole inzake chemische stoffen.
• Raadpleging van belanghebbenden
Tijdens de voorbereiding van dit voorstel heeft de Commissie een aantal raadplegingen gehouden om bij een brede groep belanghebbenden gegevens en standpunten te verzamelen over de vastgestelde problemen met de huidige wetgeving en mogelijke oplossingen. Zo werd gedurende twaalf weken een specifieke openbare raadpleging gehouden die op 25 mei 2022 werd afgesloten, maar er werden ook activiteiten georganiseerd zoals een workshop voor belanghebbenden op 12 mei 2022, besprekingen met de lidstaten in de werkgroep Detergentia, interviews met belanghebbenden (zowel verkennende als gerichte interviews) en het verzamelen van feedback op de aanvangseffectbeoordeling van de Commissie. Tot de geraadpleegde belanghebbenden behoorden nationale autoriteiten, brancheorganisaties, bedrijven, consumentenorganisaties, het maatschappelijk middenveld en de academische wereld.
Uit de raadplegingsactiviteiten is gebleken dat er bij de belanghebbenden (waaronder de industrie, overheidsinstanties en vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld) brede steun bestaat voor de digitalisering van bepaalde etiketteringsinformatie en het behoud van het gegevensblad betreffende bestanddelen voor niet-gevaarlijke detergentia. Van alle subopties om de etiketteringsvoorschriften te stroomlijnen, gaf de industrie een lichte voorkeur aan het schrappen van de overlappende voorschriften in de detergentiaverordening (suboptie 2). In deze groep was echter ook brede steun te vinden voor de eerste suboptie, waaraan ook andere belanghebbenden, met name overheidsinstanties en vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld, de voorkeur gaven.
De belanghebbenden waren ook grote voorstander van het vereenvoudigen en digitaliseren van de navulverkoop van detergentia. Er zij echter op gewezen dat bij bedrijfsorganisaties en grotere ondernemingen minder steun te vinden was voor het toevoegen van voorschriften voor de navulverkoop aan de detergentiaverordening dan bij andere belanghebbenden, zoals kleine en middelgrote ondernemingen, niet-gouvernementele organisaties en milieu- en consumentenorganisaties. Wat de voorgestelde maatregelen voor het risicobeheer van microbiële reinigingsmiddelen betreft, kreeg de invoering van generieke criteria geen brede steun22. Er zij op gewezen dat belanghebbenden uit de sector echter verklaarden dat de invoering van voorschriften voor microbiële reinigingsmiddelen in het algemeen in het kader van de detergentiaverordening tot onnodige regeldruk zou leiden23.
• Effectbeoordeling
De Commissie heeft een effectbeoordeling over de herziening van de detergentiaverordening uitgevoerd. De Raad voor regelgevingstoetsing heeft op 16 september 2022 een positief advies uitgebracht over het ontwerp van effectbeoordeling. Het advies van de Raad voor regelgevingstoetsing, de definitieve effectbeoordeling en de samenvatting ervan worden samen met dit voorstel gepubliceerd.
Naast het basisscenario (geen actie ondernemen) worden in de effectbeoordeling twee opties (1a en 1b) onderzocht om probleem 1 (betreffende nieuwe marktontwikkelingen waar geen rekening mee is gehouden) aan te pakken, en twee opties (2a en 2b) om probleem 2 (gebrek aan efficiënte informatievereisten) aan te pakken.
Beleidsoptie 1a zou ervoor zorgen dat consumenten de nodige informatie krijgen wanneer zij navuldetergentia kopen en dat fabrikanten van detergentia aan dezelfde regels worden onderworpen. Microbiële reinigingsmiddelen zouden onder het toepassingsgebied van de detergentiaverordening komen te vallen en er zouden minimumvereisten voor informatieverstrekking (etikettering) worden opgelegd zodat de eindgebruikers kunnen worden geïnformeerd over de aanwezigheid van micro-organismen in het product die voor de reinigende werking zorgen.
Beleidsoptie 1b bouwt voort op optie 1a wat de navulverkoop betreft, door daarnaast de invoering van digitale etikettering voor navuldetergentia voor te stellen. Om deze duurzame praktijk verder te vergemakkelijken en het volledige potentieel ervan te benutten, kan alle krachtens de detergentiaverordening vereiste etiketteringsinformatie, behalve de doseringsvoorschriften, via een digitaal etiket worden verstrekt. Wat microbiële reinigingsmiddelen betreft, wordt in optie 1b voorgesteld om voor deze producten risicobeheersvoorschriften in te voeren. Het gaat dan onder meer om algemene criteria voor het gebruik van micro-organismen in detergentia, etiketteringsvoorschriften, bepaalde beperkingen op het gebruik van micro-organismen en een evaluatieclausule.
In beleidsoptie 2a wordt het gegevensblad betreffende bestanddelen afgeschaft voor zowel gevaarlijke als niet-gevaarlijke detergentia. Ook wordt in deze optie voorgesteld de etiketteringsvoorschriften te stroomlijnen en de mogelijkheid van digitale etikettering in te voeren. Het stroomlijnen kan worden bereikt door ofwel slechts één keer te etiketteren overeenkomstig de strengere regels (suboptie 1), ofwel door de overlappende bepalingen uit de detergentiaverordening te schrappen (suboptie 2). Door te kiezen voor digitale etikettering zouden fabrikanten ook de mogelijkheid hebben om bepaalde informatie alleen via het digitale etiket te verstrekken. Fabrikanten mogen pas digitale etiketten op hun producten aanbrengen wanneer aan verplichte beginselen voor digitale etikettering is voldaan.
In beleidsoptie 2b wordt voorgesteld om de overlappende eis dat een gegevensblad betreffende bestanddelen moet worden verstrekt, alleen af te schaffen voor gevaarlijke detergentia en deze te handhaven voor niet-gevaarlijke detergentia krachtens de detergentiaverordening. Wat de etikettering betreft, is optie 2b identiek aan optie 2a hierboven.
De voorkeurscombinatie van beleidsopties bestaat uit beleidsoptie 1b en beleidsoptie 2b. In vergelijking met de alternatieven scoorden deze opties beter op een reeks criteria (doeltreffendheid, efficiëntie, coherentie en positieve gevolgen voor de economie, de maatschappij, het milieu en de gezondheid). Met name de opties 1b en 2b zullen naar verwachting voordelen opleveren in de vorm van lastenvermindering en kostenbesparing voor het bedrijfsleven, evenals een betere leesbaarheid van de etiketten van detergentia. Ook wordt verwacht dat met deze opties de lasten voor het bedrijfsleven zullen verminderen doordat de uitgebreide en overlappende etiketteringsvoorschriften in het bredere EU-regelgevingskader voor detergentia worden aangepakt. Dit zal met name worden bereikt door alle doublures in de informatievereisten weg te werken en door de flexibiliteit te bieden om bepaalde informatie via een digitaal etiket te verstrekken. Er zouden ook schaalvoordelen ontstaan omdat er fysieke ruimte op het etiket vrijkomt om meer talen op te nemen, wat een kostenbesparing bij de distributie van producten zou betekenen, waardoor het volledige potentieel van de eengemaakte markt voor detergentia kan worden benut.
Door geharmoniseerde criteria vast te stellen en de eisen voor duurzamere producten (microbiële reinigingsmiddelen) en nieuwe praktijken (navulverkoop) te verduidelijken, wordt de groene transitie vergemakkelijkt en de weg vrijgemaakt voor innovatie. Aangezien deze marktsegmenten momenteel door kleine en middelgrote ondernemingen worden gedomineerd, zal dit de toegang en de integratie van kleine en middelgrote ondernemingen in de waardeketens en de markt in het algemeen verbeteren, en op die manier bijdragen tot de verwezenlijking van de VN-doelstelling voor duurzame ontwikkeling24 (SDG) 9 “Industrie, innovatie en infrastructuur”.
De combinatie van beleidsopties 1b en 2b garandeert een hoger niveau van bescherming van de menselijke gezondheid, de veiligheid en het milieu en draagt bij tot de verwezenlijking van SDG 3 “Goede gezondheid en welzijn” en SDG 12 “Duurzame consumptie- en productiepatronen verzekeren”. De invoering van risicobeheersmaatregelen voor microbiële reinigingsmiddelen zal er met name voor zorgen dat de in detergentia gebruikte micro-organismen veilig zijn, zowel vanuit het oogpunt van de menselijke gezondheid als vanuit milieuoogpunt, en eindgebruikers zullen weloverwogen keuzen kunnen maken en zich beter kunnen beschermen in geval van bestaande overgevoeligheden of kwetsbaarheden. Aan de hand van doelgerichte en vereenvoudigde gebruiksaanwijzingen op het etiket zullen de gebruikers deze producten correct kunnen gebruiken, waardoor ook het milieu optimaal wordt beschermd. Voorts zullen consumenten dankzij de invoering van specifieke voorschriften voor navulverkoop alle veiligheids- en gebruiksinformatie krijgen wanneer zij navuldetergentia kopen, wat ook aanzienlijke milieuvoordelen oplevert doordat duurzame praktijken op het gebied van verpakkingsafval worden bevorderd. Door toe te staan dat een deel van de etiketteringsinformatie alleen digitaal wordt verstrekt, zou het afval als gevolg van ongebruikte voorraden etiketten verder worden teruggedrongen.
Door de etiketteringsvoorschriften te stroomlijnen en te vereenvoudigen, zullen de etiketten van detergentia leesbaarder en begrijpelijker worden. Hierdoor kunnen eindgebruikers de relevante informatie makkelijker en sneller vinden, wat vooral bij een ongeval van cruciaal belang is.
Suboptie 1 van beleidsoptie 2a, waarbij de bestanddelen slechts eenmaal worden geëtiketteerd op basis van de strengere toepasselijke voorschriften, geniet de voorkeur omdat deze suboptie een hoger niveau van bescherming van de menselijke gezondheid biedt. Bovendien zal de invoering van facultatieve digitale etikettering enerzijds het gebruiksgemak en het bewustzijn vergroten, aangezien de essentiële informatie die op het fysieke etiket blijft staan, duidelijker wordt, en anderzijds extra voordelen opleveren voor kwetsbare en slechtziende gebruikers. Op basis van de digitale beginselen, die van toepassing zullen zijn wanneer marktdeelnemers digitaal willen etiketteren, zal het hoge niveau van bescherming van de menselijke gezondheid verder worden gewaarborgd. Tot slot zal het behoud van het gegevensblad betreffende bestanddelen voor niet-gevaarlijke detergentia in het kader van de verordening ervoor zorgen dat het beschermingsniveau zeer hoog blijft.
Bij de voorkeursoptie komt de invoering van geharmoniseerde regels voor microbiële reinigingsmiddelen en navulverpakkingen de werking van de eengemaakte markt ten goede, waardoor voor deze producten gelijke concurrentievoorwaarden gelden. De voorkeursoptie zal geen of slechts verwaarloosbare kosten voor de bedrijven en grote kostenbesparingen met zich meebrengen. Het grootste effect — in de vorm van kostenbesparingen — is de afschaffing van de gegevensbladen betreffende bestanddelen voor gevaarlijke detergentia, met een besparing van naar schatting 7 miljoen EUR per jaar. Het huidige formaat van het gegevensblad betreffende bestanddelen zal behouden blijven om onnodige extra kosten en complexiteit voor de industrie, met name kleine en middelgrote ondernemingen, te vermijden.
Voor kleine en middelgrote ondernemingen wordt jaarlijks een kleine extra last van ongeveer 200 000 EUR per bedrijf verwacht als gevolg van de voorschriften over het risicobeheer voor microbiële reinigingsmiddelen. Er zij echter opgemerkt dat dit een maximumschatting is, berekend op basis van de gemiddelde kosten voor het testen en het hoogste aantal betroffen productpartijen dat door de fabrikanten is gemeld. Dit zal hoogstwaarschijnlijk ook variëren afhankelijk van verschillende factoren (bv. de omvang van het bedrijf of de productportefeuille, het huidige niveau van naleving enz.), maar zal in ieder geval geen negatieve gevolgen hebben voor de fabrikanten (meestal kleine en middelgrote ondernemingen), die tijdens de interviews hebben gemeld dat deze kosten binnen een aanvaardbare grootteorde liggen. Voor bedrijven die momenteel met “bekende micro-organismen” werken, zullen de kosten van de nieuwe voorschriften naar verwachting verwaarloosbaar zijn, aangezien aan veel van de voorgestelde voorschriften reeds wordt voldaan of tegen verwaarloosbare kosten kan worden voldaan. Deze ondernemingen zullen dus zonder extra kosten hun activiteiten kunnen voortzetten en hun productie kunnen opvoeren.
De voorkeursoptie is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel. De optie gaat niet verder dan wat nodig is om de gewenste doelstellingen te bereiken. Het wegnemen van overlappingen in de regelgeving zal zorgen voor meer samenhang met het bredere EU-regelgevingskader voor detergentia. Het vergemakkelijken van de navulverkoop is in overeenstemming met overkoepelende EU-initiatieven om de gevolgen voor het milieu te verminderen en met SDG 12 “Duurzame consumptie- en productiepatronen verzekeren”. De invoering van (optionele) digitale etikettering, zowel voor navuldetergentia als in het algemeen, sluit aan bij de overgang naar het digitale tijdperk en bij parallelle digitaliseringsinitiatieven op het gebied van chemische stoffen, zoals de CLP-verordening en de verordening betreffende bemestingsproducten. Naarmate men ervaring opdoet met en vertrouwen krijgt in digitale etikettering, zou het mogelijk kunnen zijn om de hoeveelheid digitaal beschikbare informatie in de toekomst uit te breiden, wat het vereenvoudigingspotentieel voor het bedrijfsleven verder kan vergroten.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Een van de belangrijkste doelstellingen van dit initiatief is de regels voor detergentia te vereenvoudigen en de regeldruk voor fabrikanten van detergentia te verlagen.
- De vereenvoudiging en stroomlijning van de etiketteringsvoorschriften zal de regeldruk voor de marktdeelnemers verminderen, aangezien zij de regels makkelijker zullen kunnen naleven.
- De afschaffing van het gegevensblad betreffende bestanddelen voor gevaarlijke detergentia zal een kostenbesparing van 7 miljoen EUR per jaar opleveren.
- In het voorstel is ook de afschaffing van de verplichte betrokkenheid van erkende laboratoria opgenomen die krachtens de verordening de tests moesten uitvoeren.
- Het voorstel schrapt de verplichting voor fabrikanten van detergentia en oppervlakteactieve stoffen om in de EU gevestigd te zijn. De invoering van het productpaspoort en de nieuwe bepalingen voor markttoezicht inzake detergentia zullen er echter voor zorgen dat alle detergentia en oppervlakteactieve stoffen die in de EU in de handel worden gebracht, aan de voorschriften voldoen, ongeacht de plaats van vestiging van de fabrikant.
- De vergemakkelijking van navulverkoop zal naar schatting een jaarlijkse kostenbesparing voor de detergentia-industrie opleveren doordat er minder plastic afval moet worden verwijderd. Hoewel het niet mogelijk was deze besparingen te kwantificeren, worden zij in het basisscenario op 3,3 miljoen EUR geraamd. In totaal wordt de jaarlijkse kostenbesparing van de voorkeursoptie voor de detergentia-industrie geraamd op meer dan 10 miljoen EUR.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel zal geen gevolgen voor de EU-begroting hebben.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Om de doeltreffendheid van deze nieuwe bepalingen te beoordelen, zal de Commissie toezien op de uitvoering, toepassing en naleving ervan. De verordening zal voorzien in een regelmatige evaluatie en toetsing door de Commissie, en het bijbehorende openbare verslag zal aan het Europees Parlement en de Raad worden voorgelegd.
• Artikelsgewijze toelichting
Hoofdstuk I — Algemene bepalingen
De voorgestelde verordening heeft betrekking op detergentia en oppervlakteactieve stoffen die als zodanig in de handel worden gebracht of in detergentia aanwezig zijn. Bovendien blijven in de voorgestelde verordening nog steeds strenge eisen gelden inzake de biologische afbreekbaarheid van oppervlakteactieve stoffen. In vergelijking met Verordening (EG) nr. 648/2004 is echter de mogelijkheid ingevoerd om het toepassingsgebied in de toekomst uit te breiden tot de biologische afbreekbaarheid van stoffen en mengsels in detergentia. Het grotere toepassingsgebied omvat ook de digitalisering van etiketten van detergentia en de veiligheid van micro-organismen in detergentia.
Het voorstel handhaaft een aantal van de bestaande definities, maar voert ook een nieuwe definitie van het begrip detergens in. Die definitie is grotendeels gebaseerd op die van Verordening (EG) nr. 648/2004, maar is enerzijds verduidelijkt en anderzijds geactualiseerd zodat ook nieuwe producten waaraan doelbewust micro-organismen worden toegevoegd, onder de definitie vallen.
In het voorstel zijn ook de algemene definities van Besluit nr. 768/2008/EG25 opgenomen, evenals aanvullende definities met betrekking tot het productpaspoort, in overeenstemming met de definities in het Europese voorstel voor duurzame producten. De definitie van navulling is afgestemd op de definitie die in het voorstel inzake verpakking en verpakkingsafval wordt gebruikt.
Hoofdstuk II — Producteisen
Net als in Verordening (EG) nr. 648/2004 moeten oppervlakteactieve stoffen aan de criteria inzake totale biologische afbreekbaarheid voldoen om in de handel te mogen worden gebracht, hetzij als zodanig, hetzij in detergentia. Met dit voorstel worden voor het eerst veiligheidseisen ingevoerd waaraan micro-organismen in detergentia moeten voldoen.
De beperkingen op het gehalte aan fosfaten en andere fosforverbindingen in consumentenwasmiddelen en consumentenwasmiddelen voor vaatwasmachines blijven gehandhaafd.
Hoofdstuk III — Verplichtingen van marktdeelnemers
Het voorstel stroomlijnt de verplichtingen voor fabrikanten, importeurs en distributeurs met die van Besluit nr. 768/2008/EG. Hiermee worden de desbetreffende verplichtingen, die in verhouding staan tot de verantwoordelijkheden van de marktdeelnemers, verduidelijkt. In plaats van een conformiteitsverklaring af te geven, zoals bepaald in Besluit nr. 768/2008/EG, zal de fabrikant een productpaspoort voor het detergens of de oppervlakteactieve stof opstellen met de relevante informatie over de naleving. Fabrikanten van detergentia en oppervlakteactieve stoffen moeten niet langer verplicht in de EU gevestigd zijn. Fabrikanten die niet in de EU zijn gevestigd, moeten echter een gemachtigde aanwijzen om namens hen specifieke taken uit te voeren.
De fabrikanten zullen de conformiteit van detergentia en oppervlakteactieve stoffen moeten beoordelen om te waarborgen dat zij voldoen aan de voorschriften in de verordening. Het voorstel voorziet alleen in een conformiteitsbeoordeling door de eerste partij (eigen verklaring) en is gebaseerd op de overeenkomstige module A van Besluit nr. 768/2008/EG.
Een gegevensblad betreffende bestanddelen is voortaan alleen vereist voor niet-gevaarlijke detergentia. Dit gegevensblad zal op verzoek ook direct moeten worden verstrekt aan de door de lidstaten aangewezen instanties die verantwoordelijk zijn voor het ontvangen van informatie over de respons in noodgevallen (gifcentra). Voortaan maakt het gegevensblad betreffende bestanddelen deel uit van de technische documentatie die de fabrikanten moeten opstellen.
Hoofdstuk IV — CE-markering en etikettering
Na voltooiing van de conformiteitsbeoordeling moeten de fabrikanten de CE-markering aanbrengen op detergentia en oppervlakteactieve stoffen overeenkomstig de algemene beginselen en regels die van toepassing zijn op CE-markeringen.
Het voorstel handhaaft de meeste van de bestaande etiketteringsvoorschriften van Verordening (EG) nr. 648/2004, maar introduceert de mogelijkheid van een digitaal etiket, zoals hierboven beschreven.
Hoofdstuk V — Productpaspoort
Voor een gelijk speelveld op de eengemaakte markt is het van belang om enerzijds te zorgen voor meer transparantie in de waardeketen als het gaat om de belangrijkste eigenschappen van detergentia en oppervlakteactieve stoffen en anderzijds de handhaving van de regels te versterken om niet-naleving tegen te gaan. In plaats van uit te gaan van de EU-conformiteitsverklaring in Besluit nr. 768/2008/EG, wordt in dit voorstel gekozen voor een innovatieve manier om dit tweeledige doel te bereiken. Uit de evaluatie van het nieuwe wetgevingskader26 blijkt dat bij een eventuele toekomstige herziening van het kader kan worden overwogen de mogelijkheid van het productpaspoort in te voeren. Volgens de evaluatie zou het productpaspoort een elektronische conformiteitsverklaring en een beschrijving van de conformiteitsbeoordelingsprocedure kunnen bevatten. In de evaluatie wordt erop gewezen dat de digitalisering van productinformatie het werk van de markttoezichtautoriteiten en de douane doeltreffender kan maken.
Om deze verordening toekomstbestendig te maken, vervangt dit voorstel de EU-conformiteitsverklaring van Besluit nr. 768/2008/EG door de verplichting om detergentia en oppervlakteactieve stoffen van een productpaspoort te voorzien, waaruit blijkt dat zij aan de voorschriften van deze verordening voldoen. Het productpaspoort zal via een gegevensdrager gekoppeld zijn aan een unieke productidentificatiecode en zal voldoen aan dezelfde technische vereisten als een productpaspoort in het kader van de verordening inzake ecologisch ontwerp voor duurzame producten27. Het kenmerk van het productpaspoort moet worden opgenomen in een centraal register van de Commissie dat in het kader van de verordening inzake ecologisch ontwerp voor duurzame producten zal worden opgezet, en deze informatie moet aan de douane worden overhandigd.
Hoofdstuk VI — Markttoezicht
Naast het productpaspoort wordt in dit voorstel een duidelijker kader gecreëerd voor een betere handhaving van de regels. Het voorstel bevestigt dat Verordening (EU) 2019/1020 van toepassing blijft op detergentia en oppervlakteactieve stoffen. Daarnaast bevat het gedetailleerdere bepalingen inzake markttoezicht op basis van Besluit nr. 768/2008/EG. Voorts worden in een specifieke bepaling die gebaseerd is op Besluit nr. 768/2008, specifieke redenen gegeven om op te treden tegen detergentia of oppervlakteactieve stoffen die aan de voorschriften voldoen maar een risico voor de gezondheid of het milieu vormen. Krachtens deze bepaling heeft de Commissie uiteindelijk de bevoegdheid om onder bepaalde omstandigheden maatregelen te nemen tegen specifieke detergentia of oppervlakteactieve stoffen.
Hoofdstuk VII — Gedelegeerde bevoegdheden en comitéprocedure
In het voorstel wordt de Commissie de bevoegdheid verleend gedelegeerde handelingen vast te stellen om rekening te houden met de technische en wetenschappelijke vooruitgang, nieuw wetenschappelijk bewijs en het niveau van digitale paraatheid/geletterdheid. Deze bevoegdheid moet met name aan de Commissie worden gedelegeerd zodat zij in staat is om i) de algemene voorschriften inzake digitale etikettering aan te vullen; ii) de lijst van etiketteringsinformatie die in een uitsluitend digitaal formaat mag worden verstrekt, te wijzigen; iii) de limiet van de allergene geurstoffen aan te passen wanneer krachtens Verordening (EG) nr. 1223/2009 individuele, risicogebaseerde maximale concentratiegehalten van allergene geurstoffen worden vastgesteld; iv) voorschriften vast te stellen voor de biologische afbreekbaarheid van andere stoffen en mengsels dan oppervlakteactieve stoffen in detergentia (met inbegrip van capsules met detergentia), wanneer dat nodig is op basis van nieuw wetenschappelijk bewijs; v) de specifieke informatie aan te passen die in het paspoort moet worden vermeld, alsook de informatie die in het register van de Commissie moet worden opgenomen; vi) de aanvullende informatie te bepalen die in het register wordt opgeslagen en door de douaneautoriteiten moet worden gecontroleerd; vii) een bijlage bij deze verordening op te stellen met een lijst van codes van de gecombineerde nomenclatuur, zoals opgenomen in bijlage I bij Verordening (EEG) nr. 2658/87, en productbeschrijvingen van detergentia en oppervlakteactieve stoffen, en deze bijlage te actualiseren; en viii) de bijlagen I tot en met VII te wijzigen.
In het voorstel wordt de Commissie de bevoegdheid verleend om in voorkomend geval uitvoeringshandelingen vast te stellen om ervoor te zorgen dat deze verordening op eenvormige wijze wordt toegepast. Met name worden aan de Commissie uitvoeringsbevoegdheden verleend om de gedetailleerde technische vereisten voor het productpaspoort voor detergentia en oppervlakteactieve stoffen vast te stellen. Deze bevoegdheden moeten worden uitgeoefend overeenkomstig Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 tot vaststelling van de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren.
De Commissie moet ook uitvoeringsbevoegdheden krijgen om vast te stellen of een nationale maatregel met betrekking tot een detergens of een oppervlakteactieve stof die een risico vormt voor de gezondheid en de veiligheid van personen of voor het milieu, gerechtvaardigd is. De Commissie moet ook uitvoeringsbevoegdheden krijgen om te bepalen of een nationale maatregel met betrekking tot conforme detergentia of oppervlakteactieve stoffen die volgens een lidstaat een risico vormen voor de gezondheid en de veiligheid van personen of voor het milieu, gerechtvaardigd is. Gezien hun bijzondere en technische aard zullen deze uitvoeringshandelingen niet worden vastgesteld overeenkomstig de bepalingen inzake uitvoeringshandelingen in Verordening (EU) nr. 182/2011.
Hoofdstuk VIII — Overgangs- en slotbepalingen
Om de doeltreffendheid van deze nieuwe bepalingen te beoordelen, zal de Commissie toezien op de uitvoering, toepassing en naleving ervan. De Commissie zal bij het Europees Parlement en de Raad een verslag indienen waarin de doeltreffendheid van de verordening na vijf jaar toepassing wordt beoordeeld. Het voorstel voorziet ook in de herziening van de veiligheidseisen inzake micro-organismen in detergentia en de mogelijkheid om het gebruik van meer stammen van micro-organismen in detergentia toe te laten.
De voorgestelde verordening wordt twee en een half jaar na de inwerkingtreding ervan van toepassing, enerzijds om de Commissie de tijd te geven de uitvoering van de technische vereisten inzake het productpaspoort voor te bereiden en anderzijds om de fabrikanten en de lidstaten de tijd te geven zich aan de nieuwe voorschriften van deze verordening aan te passen. Er is voorzien in overgangsbepalingen voor detergentia en oppervlakteactieve stoffen die zijn vervaardigd overeenkomstig Verordening (EG) nr. 648/2004, zodat de voorraad die zich op het moment waarop deze verordening van toepassing wordt in de distributieketen bevindt of bij de fabrikant of importeur is opgeslagen, mag worden verkocht. Verordening (EG) nr. 648/2004 wordt ingetrokken en vervangen door de voorgestelde verordening.