Toelichting bij COM(2023)109 - Standpunt EU inzake wijzigingen in het verdrag voor de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2023)109 - Standpunt EU inzake wijzigingen in het verdrag voor de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke ... |
|---|---|
| bron | COM(2023)109   |
| datum | 03-03-2023 |
Dit voorstel betreft een besluit tot vaststelling van het standpunt van de Unie op de Conferentie van de partijen bij het Verdrag van Bazel met betrekking tot het voorstel van de Europese Unie tot wijziging van bijlage IV bij dit verdrag en van het voorstel van de Russische Federatie tot wijziging van artikel 6 van dit verdrag. De volgende vergadering is gepland voor mei 2023 (16e vergadering van de Conferentie van de partijen). De twee bovengenoemde voorstellen zijn reeds besproken in juni 2022 tijdens de 15e vergadering van de Conferentie van de partijen. Het standpunt van de Unie over deze voorstellen voor de 15e Conferentie van de partijen is vastgesteld bij Besluit (EU) 2020/1829 van de Raad van 24 november 2020 en Besluit (EU) 2022/1025 van de Raad van 2 juni 2022. Er is een nieuw besluit van de Raad nodig voor de volgende vergaderingen van de Conferentie van de partijen over deze voorstellen, te beginnen met de 16e vergadering van de Conferentie van de partijen.
2. Achtergrond van het voorstel
2.1.Het Verdrag van Bazel inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan
Het Verdrag van Bazel inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan (“het Verdrag”) is op 22 maart 1989 aangenomen en in 1992 in werking getreden. De Europese Unie en de afzonderlijke lidstaten zijn partij bij het Verdrag 1 . Er zijn 188 partijen bij het Verdrag.
De hoeksteen van het Verdrag wordt gevormd door een controlesysteem voor de uitvoer, invoer en doorvoer van bepaalde afvalstoffen, dat gebruikmaakt van de procedure van voorafgaande geïnformeerde toestemming. Van alle uitvoer van onder het Verdrag vallende afvalstoffen wordt vooraf kennisgeving gedaan aan de bevoegde autoriteiten van de landen van invoer en doorvoer. De kennisgevingen worden schriftelijk gedaan en bevatten de in bijlage V A bij het Verdrag genoemde verklaringen en gegevens. De uitvoer van afvalstoffen mag alleen plaatsvinden indien alle betrokken landen daarvoor schriftelijk toestemming hebben gegeven (artikel 6 van het Verdrag).
Het controlesysteem van het Verdrag is van toepassing op de gevaarlijke afvalstoffen in de zin van artikel 1 van het Verdrag die in bijlage VIII bij het Verdrag zijn opgenomen en op afvalstoffen die in bijlage II bij het Verdrag zijn opgenomen, waarbij het gaat om huishoudelijk afval, de residuen die afkomstig zijn van de verbranding van huishoudelijk afval, en bepaalde soorten kunststofafval. Het Verdrag bevat in bijlage IX ook een lijst van afvalstoffen die buiten zijn werkingssfeer en controlesysteem vallen, tenzij zij een tot een categorie van bijlage I behorende stof in zulke mate bevatten dat zij een in bijlage III opgenomen gevaarlijke eigenschap vertonen.
2.2.De Conferentie van de partijen
De Conferentie van de partijen bij het Verdrag van Bazel is het belangrijkste besluitvormingsorgaan van het Verdrag. Zij is bevoegd om de bijlagen bij het Verdrag te wijzigen en komt iedere twee jaar bijeen. De 15e vergadering van de Conferentie van de partijen bij het Verdrag van Bazel (COP15) vond in twee delen plaats: het eerste deel vond van 26 tot en met 30 juli 2021 online plaats en het tweede deel in vivo van 6 tot en met 17 juni 2022.
De 16e vergadering van de Conferentie van de partijen bij het Verdrag van Bazel (COP16) zal van 1 tot en met 12 mei 2023 in Genève plaatsvinden.
2.3.De voorgestelde wijzigingen van het Verdrag
Inhoudsopgave
- Door de Unie voorgestelde wijziging van bijlage IV bij het Verdrag
- Door de Russische Federatie voorgestelde wijziging van artikel 6, lid 2, van het Verdrag
- Procedures voor de wijzigingen van het Verdrag
- Door de Unie voorgestelde wijziging van bijlage IV bij het Verdrag
- Door de Russische Federatie voorgestelde wijziging van artikel 6, lid 2, van het Verdrag
- 4.1.1.Beginselen
- 4.1.2.Toepassing op het onderhavige geval
- 4.2.1.Beginselen
- 4.2.2.Toepassing op het onderhavige geval
De herziening van de bijlagen bij het Verdrag werd door de 12e vergadering van de Conferentie van de partijen (COP12) bij Besluit BC‑12/1 2 op gang gebracht.
Tijdens de 13e vergadering van de Conferentie van de partijen (COP13) is besloten een werkgroep van deskundigen op te richten voor de herziening van bovengenoemde bijlagen.
De werkgroep van deskundigen heeft een aantal aanbevelingen gedaan en een aantal opties ter overweging aan de partijen voorgelegd, mochten zij voorstellen bij de COP willen indienen om de in bijlage IV bij het verdrag opgenomen beschrijvingen van verwijderingshandelingen te wijzigen en te verduidelijken. Indien aangenomen zullen de voorstellen resulteren in meer juridische duidelijkheid, wat de controle op de overbrenging van afvalstoffen en het voorkomen van illegale overbrengingen zal vergemakkelijken. Zij zullen ook het milieuhygiënisch verantwoord beheer van afval op mondiaal niveau ondersteunen en bijdragen tot de overgang naar een mondiale circulaire economie.
Ingevolge Besluit (EU) 2020/1829 van de Raad is op 3 december 2020 namens de Unie een voorstel tot wijziging van bijlage IV ingediend, met het oog op de bespreking ervan tijdens de COP15. Het voorstel heeft tot doel de uitvoering van het Verdrag van Bazel te verbeteren, met name door wijzigingen in de definities van afvalbeheerhandelingen en te controleren afvalstoffen in de bijlagen bij het Verdrag. Het voorstel is in juni 2022 tijdens de COP15 van het Verdrag besproken. Tijdens de besprekingen waren veel partijen van mening dat sommige elementen van het voorstel problematisch waren, zoals de opname van “voorbereiding voor hergebruik” als een nieuwe afvalbeheerhandeling, de opname in bijlage IV van handelingen die vóór de verrichting van andere handelingen plaatsvinden (“voorlopige handelingen”) en de opname van een vangnetbepaling voor handelingen die niet onder andere bepalingen vallen. Daarom zullen er tijdens de toekomstige Conferentie van de partijen aanvullende besprekingen nodig zijn om op dit gebied vooruitgang te boeken.
Indien de COP overeenstemming bereikt over wijzigingen van bijlage IV bij het Verdrag, zullen deze moeten worden verwerkt in de kaderrichtlijn afvalstofffen van de EU (Richtlijn 2008/98/EG) 3 (de lijst van afvalbeheerhandelingen overeenkomstig bijlage IV bij het Verdrag) en eventueel Verordening (EG) nr. 1013/2006 4 .
De Russische Federatie heeft ter behandeling tijdens de 15e vergadering van de Conferentie van de partijen een voorstel ingediend tot wijziging van artikel 6, lid 2, eerste zin, van het Verdrag (“de beoogde handeling”) 5 .
Artikel 6, lid 2, eerste zin, van het Verdrag luidt als volgt (in de Engelse taalversie): “The State of import shall respond to the notifier in writing, consenting to the movement with or without conditions, denying permission for the movement, or requesting additional information” (Nederlandse vertaling: “De Staat van invoer stuurt de mededeler een schriftelijk antwoord, waarin hij, al dan niet op bepaalde voorwaarden, met de overbrenging instemt, of toestemming voor de overbrenging weigert, dan wel om aanvullende gegevens verzoekt.”).
Deze beoogde handeling betreft een voorstel om deze zin te wijzigen door toevoeging van een termijn van dertig dagen waarbinnen een land van invoer de kennisgever moet antwoorden (teneinde met de geplande overbrenging in te stemmen, of zijn toestemming voor deze overbrenging te weigeren, of om aanvullende gegevens te verzoeken). Daarnaast wordt voorgesteld de komma tussen “conditions” en “denying” te schrappen en door “or” te vervangen; deze wijziging zou geen gevolgen hebben voor de hierboven aangehaalde Nederlandse vertaling.
Het Verdrag wordt in de Unie uitgevoerd bij Verordening (EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (hierna “de verordening overbrenging afvalstoffen” genoemd). Eventuele wijzigingen van het Verdrag zouden in de EU van kracht worden nadat zij door middel van wijzigingen van die verordening zijn uitgevoerd.
De huidige op de Unie en haar lidstaten van toepassing zijnde regels voorzien reeds in een termijn van dertig dagen waarbinnen het invoerende land de kennisgever moet antwoorden (zie artikel 8 van de verordening overbrenging afvalstoffen). Dit geldt ook voor andere OESO-landen, zoals bepaald in het OESO-besluit 6 .
Voor de Unie zou het enige praktische gevolg van de met het voorstel van de Russische Federatie verbonden wijzigingen betrekking hebben op de procedure voor de uitvoer naar niet-OESO-landen van afvalstoffen waarvan kennisgeving is gedaan. Aangezien de uitvoer van de op de lijsten van bijlage VIII en bijlage II opgenomen afvalstoffen naar niet-OESO-landen op grond van de verordening overbrenging afvalstoffen verboden is, zou de door het Russische voorstel ingevoerde wijziging alleen betrekking hebben op “niet op de lijsten opgenomen afvalstoffen” (dat wil zeggen dat overeenkomstig het Russische voorstel niet-OESO-landen die niet op de lijsten opgenomen afvalstoffen uit de EU invoeren, de kennisgever binnen dertig dagen zouden moeten antwoorden), waarop krachtens artikel 3, lid 1, punt b), iii) en iv), van de verordening overbrenging afvalstoffen de procedure van voorafgaande geïnformeerde toestemming van toepassing is. De door de Russische Federatie voorgestelde wijziging zou betekenen dat het invoerende land in deze gevallen binnen dertig dagen moet reageren op de kennisgever van een overbrenging uit de Unie die voor een niet-OESO-land bestemd is.
Tijdens de 15e vergadering van de Conferentie van de partijen vond een eerste bespreking over het voorstel van de Russische Federatie plaats. In overeenstemming met Besluit (EU) 2022/1025 van de Raad van 2 juni 2022 was het standpunt van de Unie een dergelijk voorstel niet te steunen. Verscheidene gelijkgestemde partijen boden evenmin steun voor het voorstel van de Russische Federatie. Andere partijen spraken echter hun steun uit voor het voorstel.
Naar aanleiding van de eerste bespreking heeft de Conferentie van de partijen besloten de behandeling van het Russische voorstel uit te stellen tot de COP16.
Gezien de besprekingen in het kader van dit punt en die onder agendapunt 4, a), i), over het strategisch kader met betrekking tot het belang van de partijen om na te gaan hoe de procedure van voorafgaande geïnformeerde toestemming kan worden verbeterd, heeft de Conferentie van de partijen besloten de behandeling van het voorstel van de Russische Federatie tot wijziging van artikel 6, lid 2, van het Verdrag uit te stellen tot de volgende vergadering van de Conferentie van de partijen.
De procedure tot wijziging van het Verdrag is geregeld in artikel 17 van het Verdrag. Al zulke wijzigingen moeten op een vergadering van de Conferentie van de partijen worden aangenomen. Een wijziging wordt bindend voor de partijen die hun akten van bekrachtiging, goedkeuring, formele bevestiging of aanvaarding neerleggen overeenkomstig artikel 17, lid 5, van het Verdrag, waarin het volgende is bepaald: “Akten van bekrachtiging, goedkeuring, formele bevestiging of aanvaarding van wijzigingen worden neergelegd bij de Depositaris. Wijzigingen aangenomen in overeenstemming met het derde of vierde lid van dit artikel treden tussen de Partijen die deze aanvaard hebben in werking op de negentigste dag na ontvangst door de Depositaris van de akten van bekrachtiging, goedkeuring, formele bevestiging of aanvaarding van ten minste drie vierde van de Partijen die de wijzigingen hebben aanvaard of door tenminste twee derde van de Partijen bij het desbetreffende protocol die de wijzigingen van dat protocol hebben aanvaard, tenzij in dat protocol anders is bepaald. De wijzigingen treden voor iedere andere Partij in werking op de negentigste dag nadat die Partij haar akte van bekrachtiging, goedkeuring, formele bevestiging of aanvaarding van de wijzigingen nederlegt.”. De ratificatie, goedkeuring, formele bevestiging of aanvaarding door driekwart van de partijen bij het Verdrag (dus door 141 partijen) is derhalve vereist om een wijziging van het Verdrag in werking te laten treden.
Tot dusver is het dispositief van het Verdrag eenmaal gewijzigd door de toevoeging van een artikel 4A en de daaropvolgende toevoeging van een bijlage VII (“het amendement betreffende het uitvoerverbod”) aan het Verdrag. De Conferentie van de partijen heeft op haar derde vergadering in 1995 overeenstemming bereikt over deze wijziging, die in 2019 in werking is getreden voor de partijen die haar hebben geratificeerd.
3. Namens de Unie in te nemen standpunt
Overeenkomstig Besluit (EU) 2020/1829 van de Raad van 24 november 2020 heeft de Unie een voorstel ingediend tot wijziging van bijlage IV en bepaalde rubrieken in de bijlagen II en IX bij het Verdrag, dat onder meer de volgende elementen bevatte:
·opname van een algemene inleiding waarin duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen de begrippen “definitieve verwijdering” en “nuttige toepassing”, verduidelijkt wordt dat alle afvalbeheerhandelingen die zich in de praktijk voordoen of zich in de praktijk kunnen voordoen, onder het Verdrag vallen, ongeacht hun juridische status en of zij als milieuhygiënisch verantwoord worden beschouwd, en dat ook handelingen die zich vóór de indiening bij andere handelingen voordoen (“voorlopige handelingen”), onder het Verdrag vallen;
·opname van bijschriften en inleidende teksten waarin wordt uitgelegd wat wordt verstaan onder handelingen tot “niet-nuttige toepassing” (bijlage IV, afdeling A) en onder handelingen tot “nuttige toepassing” (bijlage IV, afdeling B), en
·verduidelijkingen betreffende bestaande handelingen en de opname van nieuwe handelingen in bijlage IV, onder meer om de beschrijvingen van handelingen te verduidelijken en in overeenstemming te brengen met wetenschappelijke, technische en andere ontwikkelingen sinds de aanneming van het Verdrag in 1989, en er door de opname van vangnetbepalingen voor te zorgen dat alle handelingen onder de vereisten van het Verdrag vallen, ook indien niet specifiek genoemd.
De bovenstaande voorstellen hebben ten doel:
·ervoor te zorgen dat de passende controlemechanismen van het Verdrag volledig van toepassing zijn en derhalve, indien goedgekeurd, de controles op de overbrenging van afvalstoffen te verbeteren en het voorkomen van illegale overbrengingen te vergemakkelijken;
·de juridische duidelijkheid en een gemeenschappelijke interpretatie van de afvalbeheerhandelingen door de partijen te verbeteren, en
·het milieuhygiënisch verantwoord beheer van afvalstoffen op mondiaal niveau te ondersteunen en bij te dragen aan de overgang naar een mondiale circulaire economie.
De Unie moet de bovengenoemde doelstellingen blijven steunen, maar gezien het verzet dat veel partijen tijdens de COP15 hebben geuit, met name wat betreft de opname van nieuwe handelingen, bijvoorbeeld inzake de voorbereiding voor hergebruik en de vangnetbepaling voor bepaalde handelingen, moet de Unie zich soepel opstellen, onder meer door de bespreking van de meest omstreden onderwerpen uit te stellen en te streven naar een akkoord over de resterende aspecten van het voorstel.
Als andere partijen wijzigingen van de desbetreffende bijlagen voorstellen waarmee dezelfde doelstellingen kunnen worden bereikt als die welke aan het voorstel van de Unie ten grondslag liggen, moet de Unie bereid zijn deze voorstellen in overweging te nemen en kunnen dergelijke voorstellen in beginsel door de Unie worden gesteund.
De Europese Unie moet de door de Russische Federatie voorgestelde wijziging van artikel 6, lid 2, van het Verdrag niet steunen. Dit standpunt is in overeenstemming met het standpunt dat voor COP15 is overeengekomen bij Besluit (EU) 2022/1025 van de Raad van 2 juni 2022.
Het eerste deel van de wijziging (een termijn van dertig dagen waarbinnen het invoerende land de kennisgever moet antwoorden) zou geen noemenswaardige voordelen voor de Unie en haar lidstaten opleveren, aangezien de in de voorgestelde wijziging vervatte termijn van dertig dagen waarbinnen invoerende landen de kennisgever moeten antwoorden op grond van het Unierecht reeds van toepassing is op het merendeel van de overbrengingen waarvan de EU en haar lidstaten kennis hebben gegeven (met uitzondering van de uitvoer van niet op de lijsten opgenomen afvalstoffen naar niet-OESO-landen). Ook wat betreft de verplichtingen voor de EU, respectievelijk haar lidstaten, ten aanzien van de afhandeling van ontvangen kennisgevingen zou er niets veranderen, aangezien de termijn van dertig dagen waarbinnen moet worden geantwoord reeds van toepassing is op grond van het Unierecht.
Het tweede deel van de wijziging (waarbij in de Engelse taalversie een komma wordt vervangen door “or”) lijkt niet nodig en zou tot rechtsonzekerheid leiden. De huidige formulering maakt voldoende duidelijk dat het invoerende land in zijn antwoord aan de kennisgever op drie verschillende manieren kan reageren (door in te stemmen met de overbrenging, of door toestemming voor de overbrenging te weigeren, dan wel door om aanvullende gegevens te verzoeken). Het is daarom niet nodig deze zin te wijzigen.
De procedure voor wijziging van het Verdrag is zeer omslachtig en tijdrovend, met name omdat deze voorschrijft dat elke Partij een intern ratificatieproces moet doorlopen en er een drempel geldt van ratificatie door driekwart van alle partijen alvorens de wijziging in werking kan treden. Deze wijziging zou uiteindelijk ook een beperkte impact kunnen hebben, aangezien wijzigingen alleen bindend zijn voor degenen die ze hebben geratificeerd. De voorgestelde wijziging draagt enerzijds dus niet wezenlijk bij tot de prioriteiten van de Unie en haar lidstaten met betrekking tot het vergroten van de doeltreffendheid van het Verdrag, terwijl er anderzijds in het kader van het Verdrag voor de partijen daarbij een langdurig en omslachtig proces in gang zou worden gezet.
De Unie zou, ook al steunt zij de voorgestelde wijzigingen niet, wel moeten benadrukken dat de partijen een betere werking van de procedure van voorafgaande geïnformeerde toestemming in het kader van het Verdrag van Bazel moeten nastreven. Daarbij zou kunnen worden gedacht aan het vaststellen van verdere termijnen voor het antwoorden op kennisgevers, met name voor doorvoerlanden, alsmede het aanmoedigen van het gebruik van elektronische systemen voor gegevensuitwisseling of het opnemen in het Verdrag van Bazel van het begrip “vooraf goedgekeurde faciliteiten”, zoals dat wordt toegepast in het OESO-besluit betreffende grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen. In het kader van het Verdrag loopt al een aantal procedures met betrekking tot deze kwesties, waaronder een proces ter verbetering van de procedure van voorafgaande geïnformeerde toestemming die tijdens de COP15 op initiatief van de Unie is gestart. De Unie moet het belang van deze procedure als oplossing voor een aantal kwesties in verband met de uitvoering van het Verdrag onderstrepen en alle partijen uitnodigen aan deze procedure deel te nemen.
4. Rechtsgrondslag
4.1.Procedurele rechtsgrondslag
Artikel 218, lid 9, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) voorziet in de vaststelling van besluiten tot bepaling van “de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst”.
Het begrip “handelingen met rechtsgevolgen” omvat tevens handelingen die rechtsgevolgen hebben uit hoofde van de op het betrokken lichaam toepasselijke volkenrechtelijke bepalingen. Onder dit begrip vallen tevens instrumenten die volkenrechtelijk niet bindend zijn, maar die “beslissende invloed [kunnen hebben] op de inhoud van de regelgeving die de wetgever van de Unie vaststelt” 7 .
De Conferentie van de partijen bij het Verdrag van Bazel is een bij dat Verdrag ingesteld orgaan.
De door de Conferentie van de partijen vast te stellen handelingen zijn handelingen met rechtsgevolgen. Indien de beoogde handelingen worden vastgesteld, zullen zij overeenkomstig artikel 18 van het Verdrag uit hoofde van het volkenrecht bindend zijn en een beslissende invloed kunnen hebben op de inhoud van de EU-wetgeving, met name Verordening (EG) nr. 1013/2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen en Richtlijn 2008/98/EG betreffende afvalstoffen. Bij die verordening wordt het Verdrag van Bazel uitgevoerd, onder meer in de vorm van procedures voor uitvoer uit en invoer in de Unie en voor overbrengingen tussen lidstaten.
De beoogde handeling strekt niet tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst.
De procedurele rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 218, lid 9, VWEU.
4.2.Materiële rechtsgrondslag
De materiële rechtsgrondslag voor een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit wordt in de eerste plaats bepaald door de doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling ten aanzien waarvan namens de Unie een standpunt wordt ingenomen. Wanneer de beoogde handeling een tweeledige doelstelling heeft of bestaat uit twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoelstelling of hoofdcomponent, terwijl de andere doelstelling of de andere component slechts ondergeschikt is, moet het overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit op één materiële rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is voor de hoofddoelstelling of de hoofdcomponent dan wel de belangrijkste doelstelling of component.
De doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling hebben in de eerste plaats betrekking op de bescherming van het milieu. De materiële rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 192, lid 1, VWEU.
4.3.Conclusie
De rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is artikel 192, lid 1, VWEU, in combinatie met artikel 218, lid 9, VWEU.