Toelichting bij COM(2021)63 - Standpunt EU over aanpassingen op het Verdrag van Minamata inzake kwik in verband met de vaststelling van besluiten tot wijziging van de bijlagen A en B bij dat verdrag - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2021)63 - Standpunt EU over aanpassingen op het Verdrag van Minamata inzake kwik in verband met de vaststelling van besluiten tot ... |
|---|---|
| bron | COM(2021)63   |
| datum | 17-02-2021 |
Dit voorstel betreft het besluit tot bepaling van het standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen op de vierde vergadering van de Conferentie van de partijen bij het Verdrag van Minamata inzake kwik (“de overeenkomst”) in verband met de voorgenomen vaststelling van besluiten tot wijziging van de bijlagen A en B bij dat verdrag. Die bijlagen bevatten lijsten van kwikhoudende producten en productieprocessen waarbij kwik of kwikverbindingen worden gebruikt (“kwikprocessen”), waarvoor hetzij data van uitfasering, hetzij bepalingen ter regulering van het gebruik van kwik gelden 1 .
2. Achtergrond van het voorstel
2.1.Het Verdrag van Minamata inzake kwik (“de overeenkomst”)
De overeenkomst is het belangrijkste internationale juridische kader voor de bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu tegen antropogene emissies en lozingen van kwik en kwikverbindingen in lucht, water en bodem. Het verdrag betreft de volledige levenscyclus van kwik, van de primaire kwikmijnbouw tot de verwijdering van kwikafval.
De overeenkomst is op 16 augustus 2017 in werking getreden.
Net als de meeste lidstaten 2 is de Europese Unie (“de Unie”) partij bij de overeenkomst 3 .
Op grond van artikel 4, lid 1, van de overeenkomst mogen kwikhoudende producten vermeld in deel I van bijlage A bij de overeenkomst (bv. bepaalde compacte fluorescentielampen) niet langer worden geproduceerd, ingevoerd en uitgevoerd na de aldaar vermelde data van uitfasering.
Overeenkomstig artikel 4, lid 3, van de overeenkomst nemen de partijen maatregelen om het gebruik van kwik te reguleren met betrekking tot de kwikhoudende producten vermeld in deel II van bijlage A bij die overeenkomst.
Overeenkomstig artikel 5, lid 2, van de overeenkomst moet het gebruik van kwik of kwikverbindingen bij de in deel I van bijlage B bij de overeenkomst vermelde kwikprocessen (bv. de productie van chlooralkali) uiterlijk op de aldaar vastgestelde data van uitfasering worden beëindigd.
Krachtens artikel 5, lid 3, van de overeenkomst nemen de partijen maatregelen om het gebruik van kwik bij de in deel II van bijlage B bij de overeenkomst vermelde kwikprocessen te reguleren, onder meer wat betreft de overschakeling op kwikvrije processen, voor zover dit economisch en technisch haalbaar is.
Overeenkomstig artikel 4, leden 4, 7, 8, en artikel 5, leden 5, 9 en 10, van de overeenkomst worden de bijlagen A en B bij de overeenkomst uiterlijk op 16 augustus 2022 getoetst, waarbij de wijzigingsvoorstellen van de partijen 4 en de door hen verstrekte informatie over kwikhoudende producten en technisch en economisch beschikbare kwikvrije alternatieven in overweging worden genomen, rekening houdend met de risico’s en voordelen voor het milieu en de menselijke gezondheid.
De artikelen 26 en 27 van de overeenkomst bevatten de basisregels voor onder meer de indiening door de partijen van voorstellen tot wijziging van de bijlagen bij de overeenkomst, alsmede voor de aanneming en inwerkingtreding van de gewijzigde bijlagen. Voorstellen tot wijziging van de bijlagen moeten door het Secretariaat van de overeenkomst uiterlijk zes maanden vóór de Conferentie van de partijen bij de overeenkomst (“COP”) waarop zij ter aanneming worden voorgelegd, aan alle partijen worden toegezonden; in dit geval is dit uiterlijk op 1 mei 2021. De voorgestelde gewijzigde bijlagen worden aangenomen overeenkomstig de stemprocedure van artikel 26, lid 3, en Besluit MC-1/1 betreffende het reglement van orde, zoals door de COP vastgesteld tijdens haar eerste vergadering (24-29 september 2017) 5 .
De wijziging van een bijlage treedt één jaar nadat de depositaris van de overeenkomst de aanneming ervan heeft meegedeeld, voor alle partijen in werking, behalve voor partijen die een relevante verklaring hebben afgelegd overeenkomstig artikel 30, lid 5. Aangezien de Unie geen dergelijke verklaring heeft afgelegd, is de algemene regel inzake de inwerkingtreding van gewijzigde of nieuwe bijlagen van toepassing.
2.2.De Conferentie van de partijen (“COP”)
De COP vervult de haar op grond van de overeenkomst toegewezen taken. Daartoe onderzoekt en neemt zij onder meer alle maatregelen die noodzakelijk kunnen zijn om de doelstellingen van de overeenkomst te verwezenlijken, met inbegrip van de aanneming van relevante richtlijnen.
Overeenkomstig artikel 28 van de overeenkomst en bovengenoemd Besluit MC-1/1 heeft elke partij één stem. Als een regionale organisatie voor economische integratie beschikt de Unie echter, ten aanzien van binnen haar bevoegdheid vallende aangelegenheden, over het aantal stemmen dat gelijk is aan het aantal lidstaten dat partij is bij de overeenkomst. De Unie oefent haar stemrecht niet uit indien een van haar lidstaten zijn stemrecht uitoefent, en omgekeerd.
2.3.De beoogde handelingen van de Conferentie van de partijen
Tijdens haar derde vergadering (25-29 november 2019) heeft de COP Besluit MC-3/1 6 aangenomen, waarbij een ad-hocgroep van technische deskundigen wordt opgericht om de besprekingen over kwikhoudende producten en kwikprocessen voort te zetten tijdens de tussentijdse periode voorafgaande aan haar vierde vergadering (“COP4”). In het mandaat van deze groep werd met name opgeroepen tot het verbeteren en overzichtelijker indelen van de door de partijen overeenkomstig artikel 4, leden 4 en 7, en artikel 5, leden 4 en 9, van de overeenkomst ingediende informatie over de beschikbaarheid, technische en economische haalbaarheid, milieu- en gezondheidsrisico’s en voordelen van kwikvrije alternatieven voor dergelijke producten en processen.
In het licht van de resultaten van de werkzaamheden van de deskundigen zal de COP4 naar verwachting een of meer besluiten betreffende dit onderwerp vaststellen (“de beoogde handelingen”).
De beoogde handelingen zullen bijlage A bij de overeenkomst wijzigen door deze aan te vullen met bijkomende kwikhoudende producten waarvoor economisch en technisch haalbare kwikvrije alternatieven beschikbaar zijn die de menselijke gezondheid en het milieu ten goede komen, en waarvoor per nader gespecificeerde data van uitfasering een productie-, invoer- en uitvoerverbod zal gelden, of waarvoor maatregelen ter regulering van het gebruik van kwik zullen gelden.
De beoogde handelingen zullen ook bijlage B bij de overeenkomst wijzigen door deel I daarvan aan te vullen met kwikprocessen waarvoor economisch en technisch haalbare kwikvrije alternatieven beschikbaar zijn die de menselijke gezondheid en het milieu ten goede komen, hetgeen betekent dat het gebruik van kwik bij zo’n proces uiterlijk op een bepaalde datum van uitfasering zal worden beëindigd.
De beoogde handelingen zullen deel II van bijlage B bij de overeenkomst wijzigen door de bepalingen ervan ter regulering van het gebruik van kwik voor de productie van vinylchloridemonomeer (VCM), natrium- en kaliummethylaat of -ethylaat (alcoholaten) en polyurethaan aan te scherpen en/of andere kwikprocessen toe te voegen met de vereisten voor het gebruik van kwik die daarbij horen.
3. Namens de Unie in te nemen standpunt
De doelstelling van de Unie is het gebruik van kwik op mondiaal en EU-niveau zo snel en zo volledig mogelijk uit te faseren wanneer er haalbare alternatieven bestaan 7 . De verwezenlijking van deze doelstelling vereist met name de uitfasering van kwikhoudende producten en de overschakeling van kwikprocessen naar niet-kwikprocessen, voor zover commercieel en technisch haalbaar en gunstig voor de menselijke gezondheid en het milieu.
Het boeken van vooruitgang op mondiaal niveau in de richting van deze doelstelling zou bijdragen tot de ambitie om alle verontreiniging tot nul terug te dringen voor een gifvrij milieu, zoals uiteengezet in de Europese Green Deal 8 . Het zou ook bijdragen tot de uitvoering van de EU-strategie voor duurzame chemische stoffen van 2020 9 , waarin de Europese Commissie zich ertoe heeft verbonden op internationaal niveau een leidende rol te blijven spelen op het gebied van goed beheer van chemische stoffen, onder meer door te pleiten voor de toepassing van EU-normen overal ter wereld.
Herziening van bijlage A bij de overeenkomst tot vaststelling van de lijst van kwikhoudende producten waarvoor een productie-, invoer- en uitvoerverbod of vereisten inzake het gebruik van kwik gelden.
Het namens de Unie in te nemen standpunt is gebaseerd op de volgende elementen:
Bijlage II bij Verordening (EU) 2017/852 betreffende kwik (“kwikverordening”) 10 , waarbij bijlage A (deel I) bij de overeenkomst is omgezet, heeft een breder toepassingsgebied dan de overeenkomst, aangezien deze een groter aantal kwikhoudende producten bestrijkt (bv. knoopcelbatterijen).
In de bijdrage van de Unie (maart 2020), ingediend overeenkomstig Besluit MC-3/1 11 , wordt een aantal andere kwikhoudende producten genoemd waarvoor haalbare en gunstige kwikvrije alternatieven beschikbaar zijn, met inbegrip van producten waarvoor het al verboden is ze op de interne markt in de handel te brengen en in te voeren 12 / 13 , bv. overeenkomstig Richtlijn 2011/65/EU (BGGS-richtlijn) 14 en Verordening (EG) nr. 1907/2006 (Reach) 15 , maar waarvoor nog geen productie- en uitvoerverbod geldt.
Bijgevolg biedt de herziening op mondiaal niveau van bijlage A verschillende mogelijkheden om wereldwijd voor een gelijker speelveld te zorgen en het gebruik van kwik en de daarmee gepaard gaande verontreiniging verder terug te dringen:
1) de kloof tussen het bestaande, geavanceerdere recht van de Unie en de overeenkomst verkleinen door in deel I van bijlage A bij die overeenkomst producten toe te voegen die al in bijlage II bij de kwikverordening van de Unie zijn opgenomen;
2) aan deel I van bijlage A bij de overeenkomst producten toevoegen waarvoor nog geen verbod op productie en uitvoer uit hoofde van de verordening van de Unie betreffende kwik geldt, maar die niettemin niet langer in de Unie in de handel mogen worden gebracht of die het voorwerp vormen van lopende wetgevingsontwikkelingen die erop gericht zijn een soortgelijk verbod op het niveau van de Unie in te stellen. Indien de partijen ervoor kiezen een of meer producten toe te voegen in deel II van bijlage A bij de overeenkomst, d.w.z. zonder specifieke data voor de uitfasering ervan, zou de Unie een dergelijke beleidsoptie nog steeds zien als een kans om de kloof tussen de overeenkomst en het recht van de Unie te verkleinen, op voorwaarde dat voor dergelijke producten duidelijke regulerende maatregelen inzake kwik worden vastgesteld.
Indien de partijen tijdens de COP4 dergelijke toevoegingen overeenkomen en die door de Unie worden ondersteund, zal de Commissie, overeenkomstig artikel 20 van de kwikverordening, een gedelegeerde handeling vaststellen om bijlage II bij de verordening in overeenstemming te brengen met de gewijzigde bijlage A bij de overeenkomst.
Het namens de Unie tijdens de COP4 in te nemen standpunt bestaat er dan ook in steun te verlenen aan de aanneming van handelingen die erop gericht zijn het toepassingsgebied van bijlage A bij de overeenkomst uit te breiden tot kwikhoudende producten die overeenkomstig bijlage II bij de kwikverordening van de Unie al niet meer mogen worden geproduceerd of verhandeld, of die al niet meer in de Unie in de handel mogen worden gebracht, of die het voorwerp vormen van lopende wetgevingsontwikkelingen die erop gericht zijn een soortgelijk verbod op het niveau van de Unie in te stellen, en die kunnen worden vervangen door kwikvrije alternatieven waarvan is aangetoond dat zij economisch en technisch haalbaar zijn en vanuit het oogpunt van het milieu en de menselijke gezondheid gunstige effecten hebben.
Herziening van bijlage B bij de overeenkomst tot vaststelling van de lijst van kwikprocessen waarvoor een datum van uitfasering of vereisten inzake het gebruik van kwik gelden.
Het namens de Unie in te nemen standpunt is gebaseerd op de volgende elementen:
In de wetgeving van de Unie, en met name artikel 7, leden 1 en 3, van en bijlage III bij de kwikverordening, zijn artikel 5, leden 2 en 3, van en bijlage B bij de overeenkomst op strengere wijze omgezet.
Ten eerste heeft bijlage B bij de overeenkomst betrekking op vijf specifieke kwikprocessen (productie van chlooralkali, aceetaldehyde, VCM, alcoholaten en polyurethaan), terwijl bijlage III bij de kwikverordening een vangnetbepaling bevat die het gebruik van kwik of kwikverbindingen in alle productieprocessen in de Unie per nader gespecificeerde data van uitfasering verbiedt, d.w.z. bij gebruik als katalysator (1 januari 2018) of als elektrode (1 januari 2022). Het toepassingsgebied van dit verbod is dus open in het recht van de Unie.
Ten tweede bevat bijlage III bij de kwikverordening weliswaar verschillende afwijkende data van uitfasering voor de productie van VCM, alcoholaten en polyurethaan, maar zijn die bepalingen strenger in vergelijking met bijlage B bij de overeenkomst: zo verbiedt de kwikverordening het gebruik van kwik als elektrode voor de productie van chlooralkali met ingang van 11 december 2017, terwijl in de overeenkomst 2025 als datum van uitfasering wordt genoemd. Voorts verbiedt de kwikverordening het gebruik van kwik als katalysator voor de productie van polyurethaan met ingang van 1 januari 2018, voor de productie van VCM met ingang van 1 januari 2022, en als elektrode voor de productie van alcoholaten met ingang van 1 januari 2028, terwijl de overeenkomst slechts een beperking op het gebruik van kwik vaststelt en bepaalt dat de partijen ernaar streven dit gebruik tegen 16 augustus 2027 uit te faseren (polyurethaan), dan wel dat zij dit gebruik vijf jaar nadat de COP heeft vastgesteld dat kwikvrije alternatieven in technisch en economisch opzicht haalbaar zijn geworden, uitfaseren (VCM en alcoholaten). In de kwikverordening is bepaald dat de bestaande productiecapaciteit voor alcoholaten waarbij kwik als elektroden wordt gebruikt, niet mag worden verhoogd in de resterende periode tot de datum van uitfasering (1 januari 2028), terwijl de overeenkomst noch in een dergelijke standstillverplichting voor een of meer van de drie kwikprocessen (VCM, polyurethaan en alcoholaten), noch in een bindende datum van uitfasering voorziet.
Net als de herziening van bijlage A bij de overeenkomst biedt de herziening van bijlage B verschillende mogelijkheden om wereldwijd voor een gelijker speelveld te zorgen en het industriële gebruik van kwik te verminderen:
1) de kloof tussen het bestaande, geavanceerdere recht van de Unie en de overeenkomst verkleinen door aan bijlage B bij de overeenkomst data van uitfasering van de productie van VCM, alcoholaten en polyurethaanproductie met behulp van kwik toe te voegen, in overeenstemming met het acquis van de Unie en rekening houdend met bestaande technisch en economisch haalbare kwikvrije alternatieve processen, zoals gerapporteerd in de bijdrage van de Unie van maart 2020 uit hoofde van Besluit MC-3/1;
2) in bijlage B bij de overeenkomst een vangnetbepaling opnemen die alle bestaande kwikprocessen bestrijkt, in combinatie met data van uitfasering;
3) in bijlage B bij de overeenkomst een bepaling opnemen die elke verhoging van de productiecapaciteit van kwikprocessen in de resterende periode tot de door de partijen vast te stellen data van uitfasering verbiedt.
Het namens de Unie tijdens de COP4 in te nemen standpunt bestaat er dan ook in steun te verlenen aan de aanneming van handelingen die erop gericht zijn een datum van uitfasering voor alle kwikprocessen in te voeren en de bepalingen ter regulering van het gebruik van kwik te versterken, met name door toevoeging van de verplichting om de productiecapaciteit niet te verhogen in de resterende periode tot de desbetreffende datum van uitfasering.
4. Rechtsgrondslag
4.1.Procedurele rechtsgrondslag
Inhoudsopgave
Artikel 218, lid 9, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) voorziet in de vaststelling van besluiten tot bepaling van “de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst”.
Het begrip “handelingen met rechtsgevolgen” omvat tevens handelingen die rechtsgevolgen hebben uit hoofde van de op het betrokken lichaam toepasselijke volkenrechtelijke bepalingen. Onder dit begrip vallen tevens instrumenten die volkenrechtelijk niet bindend zijn, maar die “beslissende invloed [kunnen hebben] op de inhoud van de regelgeving die de wetgever van de Unie vaststelt” 16 .
De COP is een lichaam dat is opgericht krachtens een overeenkomst, te weten het Verdrag van Minamata inzake kwik.
De door de COP vast te stellen handelingen zijn handelingen met rechtsgevolgen, omdat de partijen bij de overeenkomst maatregelen zouden moeten nemen om ervoor te zorgen dat zij worden uitgevoerd en nageleefd.
De beoogde handelingen strekken niet tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst.
De procedurele rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 218, lid 9, VWEU.
4.2.Materiële rechtsgrondslag
De materiële rechtsgrondslag voor een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit wordt in de eerste plaats bepaald door de doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling ten aanzien waarvan namens de Unie een standpunt wordt ingenomen. Wanneer de beoogde handeling een tweeledige doelstelling heeft of bestaat uit twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoelstelling of hoofdcomponent, terwijl de andere doelstelling of de andere component slechts ondergeschikt is, moet het overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit op één materiële rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is voor de hoofddoelstelling of de hoofdcomponent dan wel de belangrijkste doelstelling of component.
De doelstelling en inhoud van de beoogde handelingen hebben in de eerste plaats betrekking op de bescherming van het milieu en de menselijke gezondheid.
De materiële rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 192, lid 1, VWEU.
4.3.Conclusie
De rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is artikel 192, lid 1, VWEU, in samenhang met artikel 218, lid 9, VWEU.