Toelichting bij COM(2020)593 - Verordening (EU) 2023/1114 van het Europees Parlement en de Raad van 31 mei 2023 betreffende cryptoactivamarkten en tot wijziging van Verordeningen (EU) nr. 1093/2010 en (EU) nr. 1095/2010 en Richtlijnen 2013/36/EU en (EU) 2019/1937 - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2020)593 - Verordening (EU) 2023/1114 van het Europees Parlement en de Raad van 31 mei 2023 betreffende cryptoactivamarkten en tot ... |
|---|---|
| bron | COM(2020)593   |
| datum | 24-09-2020 |
• Motivering en doel van het voorstel
Dit voorstel maakt deel uit van het Digital Finance-pakket: een pakket maatregelen dat meer ruimte moet creëren voor en impulsen geven aan het potentieel dat digitale financiële diensten bieden in termen van innovatie en concurrentie, terwijl toch de risico’s worden beperkt. Het sluit aan bij de prioriteiten van de Commissie om Europa geschikt te maken voor het digitale tijdperk en om een toekomstbestendige economie uit te bouwen die werkt voor de mensen. Het Digital Finance-pakket omvat een nieuwe Digital Finance-strategie voor de financiële sector in de EU 1 die ervoor moet zorgen dat de EU de digitale revolutie omarmt en het voortouw neemt met innovatieve Europese bedrijven in koppositie, zodat Europese consumenten en bedrijven de voordelen van digitale financiële diensten kunnen plukken. Naast dit voorstel bevat het pakket ook een voorstel voor een pilot met marktinfrastructuur op basis van Distributed Ledger Technology (“DLT”) 2 , een voorstel voor digitale operationele veerkracht 3 en een voorstel ter verduidelijking of wijziging van een aantal daarmee samenhangende EU-regels voor financiële diensten 4 .
Een van de prioriteiten in die strategie is dat het EU-reguleringskader voor financiële diensten “innovatievriendelijk” moet worden gemaakt en geen hinderpaal mag vormen voor de toepassing van nieuwe technologieën. Dit voorstel is, samen met het voorstel voor een DLT-pilot, het eerste concrete initiatief op dit terrein.
Cryptoactiva zijn een van de belangrijkste toepassingen van blockchaintechnologie in de financiële sector. Sinds de Commissie in maart 2018 haar FinTech-actieplan 5 presenteerde, onderzoekt zij volop de kansen en uitdagingen die van cryptoactiva uitgaan. Na een snelle toename in de marktkapitalisatie van cryptoactiva in 2017 heeft uitvoerend vicevoorzitter Dombrovskis er bij de Europese Bankautoriteit (EBA) en de Europese Autoriteit voor effecten en markten (ESMA) in een brief op aangedrongen om hun waarschuwingen aan beleggers te herhalen. In het FinTech-actieplan heeft de Commissie de EBA en de ESMA de opdracht gegeven om de toepasselijkheid en de geschiktheid van het bestaande EU-reguleringskader voor financiële diensten op cryptoactiva na te gaan. In het advies dat zij in januari 2019 hebben uitgebracht 6 , hebben zij aangevoerd dat sommige cryptoactiva misschien wel binnen het toepassingsgebied van de EU-wetgeving vallen, maar dat het niet altijd eenvoudig is om die wetgeving op deze activa toe te passen. Bovendien werd in het advies opgemerkt dat bepalingen in de bestaande EU-wetgeving een rem kunnen zetten op het gebruik van DLT. Tegelijkertijd hebben de EBA en de ESMA beklemtoond dat — afgezien van EU-wetgeving ter bestrijding van witwaspraktijken en terrorismefinanciering — de meeste cryptoactiva buiten het toepassingsgebied van de EU-wetgeving inzake financiële diensten vallen en dus niet onderworpen zijn aan bepalingen inzake onder meer consumenten- en beleggersbescherming en marktintegriteit, ook al houden zij op die punten risico’s in. Daarnaast heeft een aantal lidstaten recentelijk wetgeving aangenomen over kwesties met betrekking tot cryptoactiva, hetgeen tot compartimentering van de markt leidt.
Een betrekkelijk nieuwe subset cryptoactiva — de zogenaamde “stablecoins” — is recentelijk opgekomen en heeft over de hele wereld de aandacht van zowel het brede publiek als de toezichthouders getrokken. Daar waar de markt voor cryptoactiva beperkt in omvang blijft en momenteel geen bedreiging vormt voor de financiële stabiliteit 7 , kan dit veranderen met de komst van “global stablecoins”, die inzetten op een breder gebruik door kenmerken te integreren die hun waarde moeten stabiliseren en die de netwerkeffecten benutten die uitgaan van de bedrijven deze activa promoten 8 .
In het licht van deze ontwikkelingen en als onderdeel van de ruimere digitale agenda van de Commissie heeft voorzitter Ursula von der Leyen de noodzaak beklemtoond van een met de lidstaten gedeelde benadering van cryptovaluta zodat we begrijpen hoe we maximaal de kansen kunnen benutten die deze creëren, en een antwoord hebben op de nieuwe risico’s die zij kunnen vormen 9 . De Commissie en de Raad hebben weliswaar de risico’s erkend die aan deze valuta verbonden zijn, maar in een gemeenschappelijke verklaring hebben zij in december 2019 ook aangegeven “vastbesloten [te zijn] een kader te scheppen om de mogelijkheden van cryptovermogensbestanddelen ten volle te kunnen benutten” 10 . De afgelopen tijd werkt het Europees Parlement aan een verslag over digitale financiële diensten, waarin bijzondere aandacht gaat naar cryptoactiva 11 .
Om op al deze vraagstukken een antwoord te bieden en om een EU-kader tot stand te brengen dat zowel markten in cryptoactiva faciliteert als de “tokenisation” van traditionele financiële activa en het ruimere gebruik van DLT in financiële diensten, zal deze verordening vergezeld gaan van andere wetgevingsvoorstellen: de Commissie komt ook met een voorstel om te verduidelijken dat de bestaande definitie van “financiële instrumenten” — die het toepassingsgebied afbakent van de richtlijn markten voor financiële instrumenten (“MiFID II”) 12 — ook op DLT gebaseerde financiële instrumenten omvat 13 . Daarnaast komt zij ook met een pilot voor DLT-marktinfrastructuur voor deze instrumenten 14 . De pilot wordt een proeftuin in een veilige omgeving en zal bewijsmateriaal voor mogelijke verdere wijzigingen aanleveren.
Dit voorstel, dat ziet op cryptoactiva die buiten de bestaande EU-wetgeving voor financiële diensten vallen, alsmede op e-money tokens, heeft vier grote en onderling samenhangende doelstellingen. De eerste doelstelling is rechtszekerheid te bieden. Willen de markten voor cryptoactiva zich in de EU kunnen ontwikkelen, dan moet er een robuust juridisch kader komen, waarin duidelijk wordt aangegeven hoe alle cryptoactiva die niet onder de bestaande wetgeving inzake financiële diensten vallen, in de regelgeving worden behandeld. De tweede doelstelling is het ondersteunen van innovatie. Om de ontwikkeling van cryptoactiva en het ruimere gebruik van DLT te bevorderen, moet er een veilig en evenredig kader komen om innovatie en eerlijke concurrentie te bevorderen. De derde doelstelling is voor de nodige mate van consumenten- en beleggersbescherming en marktintegriteit te zorgen, omdat cryptoactiva die niet onder de bestaande wetgeving inzake financiële diensten vallen, veel van dezelfde risico’s inhouden als de meer vertrouwde financiële instrumenten. De vierde doelstelling is financiële stabiliteit te garanderen. Cryptoactiva evolueren onophoudelijk. Sommige zijn vrij beperkt in reikwijdte en gebruik, terwijl andere, zoals de opkomende categorie stablecoins, het potentieel in zich dragen dat zij breed worden geaccepteerd en potentieel systeemrelevant worden. Dit voorstel bevat garanties tegen potentiële risico’s die van stablecoins kunnen uitgaan voor de financiële stabiliteit en een gecontroleerd monetair beleid.
• Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied
Dit voorstel maakt deel uit van een breder kader over cryptoactiva en Distributed Ledger Technology (DLT), aangezien het vergezeld gaat van voorstellen die ervoor moeten zorgen dat bestaande wetgeving geen hinderpaal vormt om nieuwe technologieën ingang te laten vinden, terwijl toch nog steeds de betreffende reguleringsdoelstellingen worden behaald.
Het voorstel bouwt voort op uitgebreide marktmonitoring en de deelname aan internationale beleidswerkzaamheden van vele jaren, in gremia zoals de Financial Stability Board, de Financial Action Task Force en de G7.
In het kader van haar FinTech-actieplan van maart 2018 15 heeft de Commissie de Europese toezichthouders (ESA’s) gevraagd een advies uit te brengen over de toepasselijkheid en de geschiktheid van het bestaande EU-regelgevingskader voor financiële diensten op cryptoactiva. Dit voorstel bouwt voort op het advies dat van de EBA en de ESMA is ontvangen 16 .
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Zoals voorzitter Von der Leyen in haar politieke beleidslijnen heeft verklaard 17 , en zoals ook aangegeven in de mededeling “De digitale toekomst van Europa vormgeven” 18 , is het van cruciaal belang dat Europa alle vruchten van het digitale tijdperk plukt en zijn industriële en innovatiecapaciteit versterkt binnen veilige en ethische grenzen. Voorts wordt in de opdrachtbrief aan uitvoerend vicevoorzitter Dombrovskis gepleit voor een met de lidstaten gedeelde benadering van cryptovaluta, zodat Europa maximaal de kansen kan benutten die deze valuta creëren, en het kan acteren op de nieuwe risico’s die deze inhouden 19 .
Dit voorstel houdt nauw verband met het ruimere Commissiebeleid inzake blockchaintechnologie, omdat cryptoactiva, als de belangrijkste toepassing van blockchaintechnologie, onlosmakelijk verbonden zijn met het bevorderen van blockchaintechnologie in heel Europa. Dit voorstel ondersteunt een holistische benadering van blockchain en DLT, die van Europa een koploper wil maken inzake innovatie en verspreiding van blockchaintechnologie. Beleidswerkzaamheden op dit gebied omvatten onder meer de oprichting van het European Blockchain Observatory and Forum en het European Blockchain Partnership, dat alle lidstaten op het politieke niveau samenbrengt, alsmede plannen voor publiek-private partnerschappen met de International Association for Trusted Blockchain Applications 20 .
Dit voorstel is ook verenigbaar met het Uniebeleid voor de totstandbrenging van een kapitaalmarktenunie (KMU). Het biedt met name een antwoord op het eindverslag van het High-level Forum, waarin het onderbenutte potentieel van cryptoactiva werd beklemtoond en de Commissie werd opgeroepen om rechtszekerheid te creëren en heldere regels voor het gebruik van cryptoactiva vast te stellen 21 . Dit voorstel is verenigbaar met de kmo-strategie die op 10 maart 2020 is aangenomen en waarin ook DLT en cryptoactiva naar voren worden geschoven als innovaties die het mkb kunnen helpen om rechtstreeks met beleggers in contact te komen 22 .
Ten slotte is dit voorstel volledig in lijn met de aanbeveling in de strategie voor de veiligheidsunie om een wetgevingskader voor cryptoactiva te ontwikkelen, gelet op het toenemende effect van deze nieuwe technologieën op de wijze waarop financiële activa worden uitgegeven, omgewisseld, gedeeld en gebruikt 23 .
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Als grondslag voor dit voorstel dient artikel 114 VWEU, waarmee de Europese instellingen de bevoegdheid krijgen om passende maatregelen vast te stellen inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die de instelling en de werking van de interne markt betreffen. Doel van het voorstel is belemmeringen voor de vrijheid van vestiging op te heffen en het functioneren van de interne markt voor financiële diensten te verbeteren door ervoor te zorgen dat de toepasselijke regels volledig worden geharmoniseerd.
Vandaag kunnen emittenten van cryptoactiva en aanbieders van cryptoactivadiensten niet ten volle de vruchten van de interne markt plukken, door zowel een gebrek aan rechtszekerheid over de behandeling van cryptoactiva vanuit het toezicht als het ontbreken van een specifiek en coherent regelgevings- en toezichtkader op EU-niveau. Enkele lidstaten passen weliswaar al een specifieke regeling toe voor bepaalde aanbieders van cryptoactivadiensten of delen van hun activiteiten, maar in de meeste lidstaten opereren deze partijen buiten enig regelgevingskader om. Bovendien overweegt een toenemend aantal lidstaten met specifieke nationale raamwerken te komen die specifiek op cryptoactiva en aanbieders van cryptoactivadiensten zijn toegespitst.
De uiteenlopende raamwerken, regels en interpretaties van zowel cryptoactiva als cryptoactivadiensten in de Unie zijn een belemmering voor de mogelijkheden van dienstenaanbieders om hun activiteiten op EU-niveau op te schalen. Een en ander betekent dat dienstenaanbieders van deze intrinsieke grensoverschrijdende producten en diensten worden gedwongen zich vertrouwd te maken met de wetgeving van verschillende lidstaten, meerdere nationale vergunningen of registraties moeten aanvragen en aan vaak uiteenlopende nationale wetgevingen moeten voldoen, zodat zij soms hun bedrijfsmodel in de Unie moeten aanpassen. Dit resulteert in hogere kosten, juridische complexiteit en onzekerheid voor dienstenaanbieders die in de cryptoactivasector actief zijn, hetgeen de ontwikkeling en het opschalen van activiteiten op het gebied van cryptoactiva in de Unie beperkt. Bovendien beperkt het feit dat het in vele lidstaten ontbreekt aan regelingen die voor aanbieders van cryptoactivadiensten gelden, de beschikbaarheid van financiering en soms zelfs de ruimere toegang tot de noodzakelijke financiële diensten (zoals bankdiensten), door de onzekerheid die op het gebied van regelgeving voor cryptoactiva en aanbieders van cryptoactivadiensten bestaat.
Deze verschillen doen ook een “ongelijk speelveld” ontstaan voor aanbieders van cryptoactivadiensten, afhankelijk van hun locatie, waardoor er verdere belemmeringen rijzen voor het soepele functioneren van de interne markt. Ten slotte versterkt deze situatie het gebrek aan rechtszekerheid, dat, in combinatie met het ontbreken van een gemeenschappelijk EU-kader, consumenten en beleggers aan substantiële risico’s blootstelt.
Door een gemeenschappelijk EU-kader in te voeren, kunnen eenvormige voorwaarden worden vastgelegd voor het functioneren van bedrijven binnen de EU en worden zo de verschillen in de nationale kaders, die leiden tot een compartimentering van de markt, overwonnen en worden de complexiteit en de kosten voor bedrijven die binnen deze ruimte opereren, verminderd. Tegelijkertijd krijgen bedrijven zo volledige toegang tot de interne markt en wordt hun de rechtszekerheid geboden die noodzakelijk is om innovatie binnen de markt voor cryptoactiva te bevorderen. Ten slotte biedt dit ook een oplossing voor de marktintegriteit en krijgen consumenten en beleggers de nodige mate van bescherming en een helder inzicht in hun rechten, terwijl ook de financiële stabiliteit wordt geborgd.
• Subsidiariteit
De verschillende benaderingen die de lidstaten hanteren, maken het moeilijk om voor cryptoactiva grensoverschrijdende diensten aan te bieden. Een wildgroei aan nationale benaderingen houdt ook een risico in voor het gelijke speelveld op de eengemaakte markt in termen van consumenten- en beleggersbescherming, de integriteit van de markt en de mededinging. Voorts is het weliswaar zo dat bepaalde risico’s worden beperkt in de lidstaten die specifieke regelingen voor cryptoactiva hebben ingesteld, maar blijven beleggers en marktdeelnemers in andere lidstaten onbeschermd tegen een aantal van de opvallendste risico’s van cryptoactiva (bv. fraude, cyberaanvallen, marktmanipulatie).
Actie op EU-niveau, zoals dit voorstel voor een verordening, zou een omgeving tot stand kunnen brengen waarin een ruimere grensoverschrijdende markt voor cryptoactiva en aanbieders van cryptoactivadiensten zich zouden kunnen ontwikkelen, waardoor de vruchten van de interne markt ten volle kunnen worden geplukt. Een EU-kader zou de complexiteit aanzienlijk verminderen, maar ook de financiële lasten en regeldruk voor alle belanghebbenden, zoals dienstenaanbieders, emittenten, consumenten en beleggers. Het harmoniseren van operationele vereisten voor dienstenaanbieders en van de openbaarmakingsvereisten voor emittenten zou duidelijk voordelen opleveren in termen van consumenten- en beleggersbescherming en financiële stabiliteit.
• Evenredigheid
Volgens het evenredigheidsbeginsel mogen de inhoud en de vorm van het EU-optreden niet verder gaan dan wat nodig is om de doelstellingen van de Verdragen te verwezenlijken. De voorgestelde regels zullen niet verder gaan dan hetgeen noodzakelijk is om de doelstellingen van het voorstel te bereiken. Zij zullen alleen de aspecten betreffen die lidstaten niet afzonderlijk kunnen verwezenlijken en waar de regeldruk en kosten in verhouding staan tot de specifieke en algemene doelstellingen die worden nagestreefd.
De voorgestelde verordening zal door haar opzet evenredigheid garanderen, omdat elk soort dienst en activiteit duidelijk wordt gedifferentieerd naar de risico’s die daaraan verbonden zijn, zodat de toepasselijke regeldruk in verhouding staat tot de risico’s die spelen. Met name zijn de in deze verordening vastgestelde vereisten evenredig aan de beperkte, daarmee samenhangende risico’s, gelet op de betrekkelijk geringe omvang van deze markt tot dusver. Tegelijkertijd legt het voorstel strengere voorwaarden op voor stablecoins, waar de kans groter is dat deze snel in schaal toenemen en misschien hogere risico’s opleveren voor beleggers, tegenpartijen en het financiële bestel.
• Keuze van het instrument
Artikel 114 VWEU maakt de goedkeuring van handelingen in de vorm van een verordening of richtlijn mogelijk. Voor dit voorstel is voor een verordening gekozen, zodat één stel, onmiddellijk toepasselijke regels voor de hele eengemaakte markt wordt vastgesteld.
Het voorstel voor een verordening harmoniseert de vereisten voor emittenten die hun cryptoactiva in de Unie willen aanbieden, en voor aanbieders van cryptoactivadiensten die een vergunning willen aanvragen om hun diensten op de eengemaakte markt aan te bieden. Deze emittenten en dienstenaanbieders mogen niet aan specifieke nationale regels worden onderworpen. Bijgevolg is in dit geval een verordening passender dan een richtlijn.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Inhoudsopgave
• Raadpleging van belanghebbenden
De Commissie heeft belanghebbenden geraadpleegd bij de voorbereiding van dit voorstel. Meer bepaald als volgt:
i) De Commissie heeft een specifieke, open publieke raadpleging gehouden (19 december 2019 – 19 maart 2020) 24 .
ii) De Commissie heeft het publiek geraadpleegd over een aanvangseffectbeoordeling (19 december 2019 – 16 januari 2020) 25 .
iii) De diensten van de Commissie hebben de nationale deskundigen in de Expert Group on Banking, Payments and Insurance (EGBPI) bij twee gelegenheden geraadpleegd (op 18 mei 2020 en op 16 juli 2020) 26 .
iv) De diensten van de Commissie hebben een specifiek webinar georganiseerd over een EU-kader voor cryptoactiva, in het kader van de cyclus van Digital Finance Outreach 2020 (“DFO”) evenementen (19 mei 2020).
Met de openbare raadpleging wilde de Commissie een beter zicht krijgen op de ontwikkeling van een eventueel EU-kader voor cryptoactiva. Het ging daarbij om vragen over zowel cryptoactiva die niet onder de bestaande EU-wetgeving voor financiële diensten vallen als cryptoactiva die daar wel onder vallen (bijvoorbeeld omdat ze als effecten of elektronisch geld/e-money kwalificeren), maar ook specifieke vragen over zgn. stablecoins en meer algemene vragen over de toepassing van DLT in financiële diensten.
De meeste respondenten beklemtoonden dat de instelling van een specifieke regeling voor cryptoactiva die momenteel niet onder de EU-wetgeving voor financiële diensten vallen, met inbegrip van niet-gereglementeerde stablecoins, gunstig zou zijn voor de totstandbrenging van een duurzaam cryptoactiva-ecosysteem in de EU. De meerderheid van de respondenten bevestigde dat er behoefte bestaat aan rechtszekerheid en harmonisatie van nationale wetgeving, en vele belanghebbenden toonden zich voorstander van het overgrote deel van de als voorbeeld gegeven vereisten die zouden kunnen worden vastgesteld voor aanbieders van cryptoactivadiensten.
De vertegenwoordigers van de lidstaten in de EGBPI toonden zich al bij al voorstaander van de gekozen benadering: de totstandbrenging van een passend, specifiek regelgevingskader voor niet-gereglementeerde cryptoactiva. Zij beklemtoonden de noodzaak om regelgevingsarbitrage te voorkomen, om het omzeilen van regels door emittenten van cryptoactiva te vermijden, en dat ervoor moet worden gezorgd dat alle desbetreffende regels uit de bestaande wetgeving inzake betalingen en e-money ook voorkomen in een specifieke regeling voor de zgn. stablecoins. Ook werd de noodzaak vermeld van een terugbetalingsrecht voor stablecoins, terwijl de meningen uiteenliepen over de voorkeursoplossing voor het toezicht.
In het kader van een reeks bewustmakingsevenementen heeft de Commissie een webinar georganiseerd dat specifiek over cryptoactiva ging. Een breed scala van belanghebbenden uit de betrokken sector en van overheidsinstanties namen aan dit webinar deel, hetgeen verdere input vanuit de sector opleverde over de interactie met de wetgeving inzake financiële diensten.
Het voorstel bouwt ook voort op en neemt feedback mee die tijdens bijeenkomsten met belanghebbenden en EU-autoriteiten werd ontvangen. De meeste belanghebbenden, waaronder aanbieders van cryptoactivadiensten, toonden zich al bij al tegemoetkomend, hetgeen andermaal duidelijk maakt dat de sector sterk naar rechtszekerheid uitziet om zich verder te kunnen ontwikkelen.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Bij de voorbereiding van dit voorstel kon de Commissie gebruikmaken van kwalitatief en kwantitatief bewijsmateriaal dat afkomstig is van erkende bronnen, zoals de twee verslagen van de EBA en de ESMA. Een en ander werd aangevuld met publiek beschikbare verslagen van toezichthouders, internationale normalisatie-instanties en vooraanstaande onderzoeksinstituten, maar ook met kwantitatieve en kwalitatieve input van specifieke belanghebbenden uit de internationale financiële sector.
• Effectbeoordeling
Dit voorstel gaat vergezeld van een effectbeoordeling, die op 29 april 2020 aan de Raad voor regelgevingstoetsing (RSB) is voorgelegd en op 29 mei 2020 goedkeuring heeft gekregen 27 . De RSB deed op een aantal punten aanbevelingen tot verbetering, om: i) het initiatief in te bedden in de context van lopende EU- en internationale inspanningen op het gebied van regelgeving; ii) meer duidelijkheid te bieden over de vraag hoe dit initiatief de risico’s op fraude, hacking en marktmisbruik zal beperken, en ook de coherentie toe te lichten met de nakende herziening van de wetgeving tegen witwaspraktijken; en iii) meer toelichting te geven bij de zorgen inzake financiële stabiliteit waar het gaat om stablecoins, en duidelijkheid te bieden over de vraag hoe toezichthouders beleggers- en consumentenbescherming zullen borgen. De effectbeoordeling is in die zin aangepast en ook de meer gedetailleerde opmerkingen van de RSB werden verwerkt.
Allereerst heeft de Commissie twee beleidsopties onderzocht voor de ontwikkeling van een cryptoactivakader voor cryptoactiva die niet onder de bestaande EU-wetgeving inzake financiële diensten vallen (behalve dan voor stablecoins waarvoor een andere reeks opties is verkend — zie verder):
·Optie 1 — “Opt-in”-regeling voor niet-gereglementeerde cryptoactiva
In optie 1 zouden emittenten en dienstenaanbieders die kiezen voor een opt-in in de EU-regeling, een EU-paspoort krijgen om hun activiteiten over de grenzen heen uit te breiden. Dienstenaanbieders die niet voor een opt-in kiezen, zouden niet-gereglementeerd blijven of zouden onder nationale specifieke regelingen vallen, zonder dat zij het EU-paspoort krijgen.
·Optie 2 — Volledige harmonisatie
In optie 2 zouden alle emittenten (behalve die met beperkte aanbiedingen) en dienstenaanbieders aan de EU-wetgeving onderworpen zijn en een EU-paspoort krijgen. De nationale specifieke regelingen voor cryptoactiva zouden niet meer van toepassing zijn.
Hoewel optie 1 wellicht minder bezwaarlijk is voor kleine emittenten en dienstenaanbieders die kunnen kiezen om niet voor een opt-in te gaan, zou optie 2 een hoger niveau aan rechtszekerheid, beleggersbescherming, marktintegriteit en financiële stabiliteit garanderen en de marktcompartimentering in de eengemaakte markt doen afnemen. Volledige harmonisatie biedt een coherentere aanpak dan een opt-in-regeling. Daarom was optie 2 de voorkeursoptie.
Daarnaast heeft de Commissie ook specifieke opties voor de zgn. stablecoins onderzocht waarin deze ook zouden worden beschouwd als cryptoactiva die niet onder de bestaande EU-wetgeving inzake financiële diensten vallen:
·Optie 1 — Specifieke wetgevingsregeling om de risico’s van stablecoins en global stablecoins aan te pakken
Door een strikte risicogebaseerde benadering te volgen en voort te bouwen op aanbevelingen die momenteel door bijvoorbeeld de FSB worden uitgewerkt, zouden met deze optie de gevaren die stablecoins voor de financiële stabiliteit inhouden, worden aangepakt, terwijl toch ruimte wordt geboden voor de ontwikkeling van verschillende soorten bedrijfsmodellen voor stablecoins. Hierbij zou het ook gaan om specifieke openbaarmakingseisen voor emittenten van stablecoins, maar ook om voorwaarden ten aanzien van de reserves die de stablecoin dekken.
·Optie 2 — Stablecoins reglementeren op grond van de richtlijn elektronisch geld
Stablecoins waarvan de waarde wordt gedekt door één valuta die een wettig betaalmiddel is, komen dicht in de buurt van de definitie van elektronisch geld in het kader van de richtlijn elektronisch geld. Doel van heel wat stablecoins is het creëren van een “betaalmiddel” en, wanneer zij door een activareserve worden gedekt, zouden sommige stablecoins een geloofwaardig betaalmiddel en een geloofwaardige vorm van waardeopslag kunnen worden. In die zin hebben stablecoins duidelijk kenmerken gemeen met elektronisch geld. Toch zou deze optie emittenten van stablecoins verplichten om zich te houden aan bestaande wetgeving die misschien niet voor dat doel geschikt is. Ook al kan de richtlijn elektronisch geld, en bij uitbreiding de richtlijn betaaldiensten, van toepassing zijn op bepaalde aanbieders van stablecoindiensten, toch worden hiermee misschien niet de belangrijkste risico’s voor de consumentenbescherming beperkt, bijvoorbeeld die met betrekking tot aanbieders van bewaarportemonnees. Daarbij komt dat de richtlijn elektronisch geld geen specifieke bepalingen bevat voor een entiteit die systeemrelevant is, een situatie waartoe globale stablecoins kunnen uitgroeien.
·Optie 3 — Maatregelen om het gebruik van stablecoins binnen de EU te beperken
Optie 3 zou aan de uitgifte van stablecoins en het aanbieden van diensten voor dit soort cryptoactiva beperkingen stellen. Deze benadering zou potentieel gerechtvaardigd kunnen zijn, aangezien de risico’s die uitgaan van stablecoins en met name de stablecoins die een mondiale schaal kunnen krijgen (onder meer risico’s voor de financiële stabiliteit, het monetair beleid en de monetaire soevereiniteit), de voordelen voor EU-consumenten in termen van snelle, goedkope, efficiënte en inclusieve betaalmiddelen in het niet doen zinken. Optie 3 zou evenwel niet alleen kosten doen ontstaan voor stablecoins die al functioneren, maar zou ook beletten dat de vruchten van dit nieuwe type cryptoactiva kunnen worden geplukt. Optie 3 zou niet verenigbaar zijn met de doelstellingen die op EU-niveau zijn bepaald om innovatie in de financiële sector te stimuleren. Voorts zou optie 3 ook bepaalde risico’s voor de financiële stabiliteit buiten beeld kunnen laten, mochten EU-consumenten breed gebruik gaan maken van in derde landen uitgegeven stablecoins.
De Commissie was van oordeel dat optie 1 de voorkeursoptie was voor stablecoins in combinatie met optie 2, om regelgevingsarbitrage te voorkomen tussen stablecoins die niet te onderscheiden vallen van elektronisch geld, en de behandeling van elektronisch geld dat op een Distributed Ledger wordt uitgegeven. Samen met optie 2 (volledige harmonisatie zoals hierboven beschreven) voor andere soorten cryptoactiva die niet onder de bestaande EU-wetgeving inzake financiële diensten vallen, zou hiermee een omvattend en holistisch EU-kader voor stablecoins worden gecreëerd dat de risico’s kan beperken die de Financial Stability Board heeft onderkend 28 , met name risico’s voor de financiële stabiliteit. De structuur van stablecoins is complex en omvat vele onderling verweven functies en rechtspersonen. De regelgevingsbenadering in optie 1 (in combinatie met optie 2 voor tot dusver niet-gereglementeerde cryptoactiva) zou de verschillende functies afdekken die doorgaans in stablecoinstructuren aanwezig zijn (leidinggevend orgaan, activabeheer, betaal- en customer-interfacefuncties) en zou ook de interacties tussen entiteiten die het risico voor de financiële stabiliteit kunnen versterken, bestrijken.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Deze verordening legt aan emittenten van cryptoactiva een verplichting op om een informatiedocument (een zgn. white paper) te publiceren, met verplicht openbaar te maken informatie. Om te vermijden dat hiermee regeldruk ontstaat, zal het midden- en kleinbedrijf (mkb) wordt vrijgesteld van de publicatie van dit informatiedocument wanneer de totale tegenwaarde van de aanbieding van cryptoactiva minder dan 1 000 000 EUR over een periode van twaalf maanden bedraagt. Emittenten van stablecoins hoeven geen vergunning te krijgen van een nationale bevoegde autoriteit indien het uitstaande bedrag aan stablecoins minder dan 5 000 000 EUR bedraagt. Voorts zijn de vereisten die aan aanbieders van cryptoactivadiensten worden opgelegd, evenredig aan de risico’s die door de aangeboden diensten ontstaan.
• Grondrechten
De EU hecht aan hoge normen inzake de bescherming van grondrechten en is partij bij een ruim aantal mensenrechtenverdragen. In dit verband is het risico gering dat het voorstel een direct effect zal hebben op deze rechten, zoals die zijn opgesomd in de belangrijkste VN-mensenrechtenverdragen, het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dat integrerend deel uitmaakt van de EU-Verdragen, en het Europees Verdrag van de rechten van de mens (EVRM).
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Dit voorstel heeft gevolgen in termen van kosten en regeldruk voor nationale bevoegde autoriteiten, de EBA en de ESMA. De omvang en de verdeling van deze kosten zullen afhangen van de precieze eisen die aan aanbieders van cryptoactivadiensten worden gesteld en de daarmee verband houdende toezicht- en monitoringtaken.
De geraamde toezichtkosten voor elke lidstaat (met inbegrip van personeel, opleiding, IT-infrastructuur en specifieke onderzoeksinstrumenten) kan tussen 350 000 EUR en 500 000 EUR per jaar liggen, met eenmalige kosten van naar raming 140 000 EUR. Dit zou echter gedeeltelijk worden gecompenseerd door de toezichtheffingen die nationale bevoegde autoriteiten van aanbieders van cryptoactivadiensten en emittenten van cryptoactiva kunnen innen.
Voor de EBA zal een en ander mettertijd een totaal van 18 voltijdequivalenten (FTE’s) vergen om het toezicht uit te oefenen op emittenten van significante asset-referenced tokens of e-money tokens. De EBA zal ook extra IT-kosten, reiskosten voor inspecties ter plaatse en vertaalkosten moeten maken. Al deze kosten zouden echter volledig worden gedekt door de bijdragen die van de emittenten van significante asset-referenced tokens of e-money tokens worden geïnd.
Voor de ESMA zouden de geraamde kosten voor het aanleggen van een register met alle aanbieders van cryptoactivadiensten en het bijhouden daarvan met van nationale bevoegde autoriteiten en de EBA ontvangen informatie binnen haar exploitatiebegroting kunnen worden gedekt.
De financiële gevolgen en de gevolgen voor de begroting van voorliggend voorstel zijn nader uiteengezet in het bij dit voorstel gevoegde financieel memorandum.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Voorzien in een robuust monitoring- en evaluatiemechanisme is van cruciaal belang om ervoor te zorgen dat de getroffen toezichtmaatregelen doeltreffend zijn voor het behalen van de daarmee beoogde doelstellingen. De Commissie heeft daarom een programma voor monitoring van de outputs en de effecten van deze verordening opgesteld. De Commissie zal de effecten van de beleidsopties die de voorkeur hebben, monitoren op basis van de niet-uitputtende lijst van indicatoren die in de effectbeoordeling (blz. 64-65) worden gegeven. Ook zal de Commissie belast worden met het beoordelen van het effect van deze verordening en krijgt zij de opdracht een verslag op te stellen voor de Raad en het Parlement (artikel 122 van het voorstel).
• Artikelsgewijze toelichting
Dit voorstel wil rechtszekerheid bieden voor cryptoactiva die niet onder de bestaande EU-wetgeving inzake financiële diensten vallen, en op EU-niveau eenvormige regels voor aanbieders van cryptoactivadiensten en emittenten van cryptoactiva vaststellen. Het voorstel voor een verordening zal bestaande nationale kaders voor cryptoactiva die niet onder de bestaande EU-wetgeving inzake financiële diensten vallen, vervangen en zal ook specifieke regels vaststellen voor zgn. stablecoins, ook wanneer deze elektronisch geld zijn. Het voorstel voor een verordening is verdeeld in negen titels.
Titel I bevat het onderwerp, het toepassingsgebied en de definities. Artikel 1 bepaalt dat de verordening van toepassing is op aanbieders van cryptoactivadiensten en emittenten van cryptoactiva, stelt eenvormige voorwaarden vast voor transparantie en openbaarmaking ten aanzien van uitgifte, functioneren, organisatie en governance van aanbieders van cryptoactivadiensten, en stelt ook regels voor consumentenbescherming en maatregelen ter voorkoming van marktmisbruik vast. Artikel 2 beperkt het toepassingsgebied van de verordening tot cryptoactiva die volgens de EU-wetgeving inzake financiële diensten niet als financiële instrumenten, deposito’s of gestructureerde deposito’s kwalificeren. Artikel 3 bevat de termen en definities die in deze verordening worden gebruikt, zoals onder meer “cryptoactief”, “emittent van cryptoactiva”, “asset-referenced token” (vaak ook “stablecoin” genoemd), “e-money token” (vaak ook “stablecoin” genoemd), “aanbieder van cryptoactivadiensten” en “gebruikstoken”. Artikel 3 definieert ook de diverse cryptoactivadiensten. Belangrijk daarbij is dat de Commissie gedelegeerde handelingen kan vaststellen tot nadere invulling van bepaalde technische onderdelen van de definities, om deze aan te passen aan ontwikkelingen van markt en technologie.
Titel II beregelt de aanbiedingen en reclame-uitingen voor het publiek van cryptoactiva niet zijnde asset-referenced tokens en e-money tokens. Hierin wordt aangegeven dat een emittent gerechtigd is deze cryptoactiva aan te bieden aan het publiek in de Unie of voor dergelijke cryptoactiva toelating te vragen tot de handel op een handelsplatform indien hij voldoet aan de voorwaarden van artikel 4, zoals de verplichting om rechtspersoonlijkheid te hebben of de verplichting om een crypto-asset white paper op te stellen in overeenstemming met artikel 5 (met bijlage I) en de kennisgeving van dat “crypto-asset white paper” bij de bevoegde autoriteiten (artikel 7) en dit te publiceren (artikel 8). Nadat dit whitepaper is gepubliceerd, kan de emittent van cryptoactiva zijn cryptoactiva in de EU aanbieden of kan hij vragen dat dergelijke cryptoactiva worden toegelaten tot de handel op een handelsplatform (artikel 10). Artikel 4 bevat ook een aantal ontheffingen van de verplichting een whitepaper te publiceren, onder meer voor kleine aanbiedingen van cryptoactiva (minder dan 1 miljoen EUR binnen een periode van twaalf maanden) en aanbiedingen die zijn toegespitst op gekwalificeerde beleggers in de zin van de prospectusverordening (Verordening (EU) 2017/1129). Artikel 5 en bijlage I bij het voorstel bevatten de informatievereisten ten aanzien van het crypto-asset white paper waarvan een aanbieding aan het publiek van cryptoactiva of een toelating van cryptoactiva tot een handelsplatform voor cryptoactiva vergezeld moet gaan, terwijl artikel 6 een aantal vereisten oplegt ten aanzien van de reclame-uitingen die de emittenten van cryptoactiva niet zijnde asset-referenced tokens en e-money tokens opstellen. Het crypto-asset white paper hoeft niet vooraf de goedkeuring van de bevoegde nationale autoriteiten te krijgen (artikel 7). Het moet de bevoegde nationale autoriteiten ter kennis worden gebracht, samen met een beoordeling van met name de vraag of het betrokken cryptoactief een financieel instrument in de zin van de richtlijn markten voor financiële instrumenten (Richtlijn 2014/65/EU) is. Na de kennisgeving van het crypto-asset white paper hebben de bevoegde nationale autoriteiten de bevoegdheid om de aanbieding op te schorten of te verbieden, te verlangen dat aanvullende informatie in het crypto-asset white paper wordt opgenomen of openbaar te maken dat de emittent niet aan de verordening voldoet (artikel 7). Titel II bevat ook specifieke bepalingen over de aanbiedingen van in de tijd beperkte cryptoactiva (artikel 9), de wijzigingen van een initieel crypto-asset white paper (artikel 11), het herroepingsrecht voor verwervers van cryptoactiva (artikel 12), de verplichtingen voor alle emittenten van cryptoactiva (artikel 13) en de aansprakelijkheid van emittenten voor het crypto-asset white paper (artikel 14).
Titel III, hoofdstuk 1, beschrijft de procedure voor vergunningverlening aan emittenten van asset-referenced tokens en de goedkeuring van hun crypto-asset white paper door bevoegde nationale autoriteiten (artikelen 16 tot en met 19 en bijlagen I en II). Om een vergunning te krijgen om in de Unie te opereren, moeten emittenten van asset-referenced tokens de rechtsvorm hebben van een in de EU gevestigde rechtspersoon (artikel 15). Artikel 15 bepaalt verder dat geen asset-referenced tokens aan het publiek in de Unie mogen worden aangeboden of tot de handel op een handelsplatform voor cryptoactiva mogen worden toegelaten indien de emittent in de Unie niet over een vergunning beschikt en hij geen door zijn bevoegde autoriteit goedgekeurd crypto-asset white paper publiceert. Ook bevat artikel 15 ontheffingen voor kleinschalige asset-referenced tokens en voor asset-referenced tokens die op de markt worden gebracht voor, worden gedistribueerd bij en uitsluitend worden gehouden door gekwalificeerde beleggers. De intrekking van een vergunning wordt in artikel 20 nader beschreven, terwijl artikel 21 de procedure beschrijft om het crypto-asset white paper aan te passen.
Titel III, hoofdstuk 2, beschrijft de verplichtingen voor emittenten van asset-referenced tokens. Daarin wordt verklaard dat zij eerlijk, billijk en professioneel moeten handelen (artikel 23). Het legt de regels vast voor de publicatie van het crypto-asset white paper en eventuele reclame-uitingen (artikel 24) en de voorwaarden voor die uitingen (artikel 25). Voorts gelden voor emittenten informatieverplichtingen (artikel 26) en moeten zij een klachtenprocedure vaststellen (artikel 27).
Ook moeten zij aan andere vereisten voldoen, zoals regels inzake belangenconflicten (artikel 28), de kennisgeving aan hun bevoegde autoriteit van veranderingen in hun bestuursorgaan (artikel 29), governanceregelingen (artikel 30), eigen vermogen (artikel 31), regels inzake de activareserve die de asset-referenced tokens dekt (artikel 32) en vereisten inzake de bewaring van de reserves (artikel 33). Artikel 34 legt uit dat een emittent de reserveactiva alleen mag beleggen in activa die veilige activa met een laag risico zijn. Artikel 35 eist van emittenten van asset-referenced tokens ook de openbaarmaking van de aan de asset-referenced tokens verbonden rechten, onder meer directe claims op de emittent of de activareserve. Wanneer de emittent van asset-referenced tokens niet aan alle houders van asset-referenced tokens directe terugbetalingsrechten of claims op de emittent of op de reserveactiva toekent, biedt artikel 35 de houders van asset-referenced tokens minimumrechten. Artikel 36 belet dat emittenten van asset-referenced tokens en aanbieders van cryptoactivadiensten rente toekennen aan houders van asset-referenced tokens.
Titel III, hoofdstuk 4, bevat de regels voor de acquisitie van emittenten van asset-referenced tokens, waarbij in artikel 37 wordt beschreven hoe de beoordeling van een voorgenomen acquisitie nader verloopt, terwijl artikel 38 nader aangeeft naar welke elementen in die beoordeling wordt gekeken.
Titel III, hoofdstuk 5, artikel 39, bevat de criteria die de EBA moet gebruiken om te bepalen of een asset-referenced token significant is. Deze criteria zijn: de omvang van de cliëntenbasis van de promotoren van de asset-referenced tokens, de waarde van de asset-referenced tokens of hun marktkapitalisatie, het aantal en de waarde van transacties, de omvang van de activareserve, de omvang van de grensoverschrijdende activiteiten van de emittenten en de verwevenheid met het financiële bestel. Artikel 39 bevat ook een machtiging voor de Commissie om een gedelegeerde handeling vast te stellen tot nadere invulling van de omstandigheden waarin en de drempelwaarden waarboven een emittent van asset-referenced tokens als significant zal worden beschouwd. Artikel 39 bevat ook een aantal minimale drempelwaarden die de gedelegeerde handeling hoe dan ook in acht moet nemen. Artikel 40 behandelt de mogelijkheid voor een emittent van een asset-referenced token om op het tijdstip van de vergunningaanvraag op eigen initiatief als significant te worden aangemerkt. Artikel 41 bevat de aanvullende verplichtingen voor emittenten van significante asset-referenced tokens, zoals aanvullende eigenvermogensvereisten, beleid inzake liquiditeitsbeheer en interoperabiliteit.
Titel III, hoofdstuk 6, artikel 42, verplicht de emittent om over een procedure te beschikken voor een gecontroleerde afwikkeling van hun activiteiten.
Titel IV, hoofdstuk 1, beschrijft de procedure voor de toekenning van een vergunning als emittent van e-money-tokens. Artikel 43 beschrijft dat e-money-tokens alleen aan het publiek in de Unie mogen worden aangeboden of tot de handel op een handelsplatform voor cryptoactiva mogen worden toegelaten indien de emittent beschikt over een vergunning als kredietinstelling of als elektronischgeldinstelling in de zin van artikel 2, lid 1, van Richtlijn 2009/110/EG. Artikel 43 verklaart voorts dat e-money-tokens als elektronisch geld in de zin van Richtlijn 2009/110/EG worden beschouwd.
Artikel 44 beschrijft hoe houders van e-money-tokens een claim op de emittent moeten krijgen: e-money-tokens worden uitgeven tegen de nominale waarde, in ruil voor ontvangen gelden en, op verzoek van de houder van de e-money-tokens, moeten de emittenten die steeds terugbetalen en tegen de nominale waarde. Artikel 45 belet dat emittenten van e-money-tokens en aanbieders van cryptoactivadiensten rente toekennen aan houders van e-money-tokens. Artikel 46 en bijlage III bepalen de vereisten voor de crypto-asset white paper waarvan de uitgifte van e-money-tokens vergezeld moet gaan, zoals: beschrijving van de emittent, nadere beschrijving van het voornemen van de emittent, vermelding of het om de aanbieding van e-money-tokens aan het publiek gaat dan wel om de toelating daarvan tot een handelsplatform, alsmede informatie over de risico’s die verbonden zijn aan de emittent van elektronisch geld, de e-money-tokens en de tenuitvoerlegging van potentiële projecten. Artikel 47 bevat een bepaling betreffende de aansprakelijkheid die verbonden is aan een dergelijk crypto-asset white paper voor e-money-tokens. Artikel 48 bevat vereisten voor potentiële reclame-uitingen die in verband met een aanbieding van e-money-tokens worden opgesteld, terwijl artikel 49 verklaart dat middelen die een emittent in ruil voor e-money-tokens ontvangt, moeten worden belegd in activa die in dezelfde valuta luiden als die waarnaar het e-money-token verwijst.
Titel IV, hoofdstuk 2, artikel 50, verklaart dat de EBA e-money-tokens als significant moet aanmerken op grond van de in artikel 39 gegeven criteria. Artikel 51 behandelt de mogelijkheid voor een emittent van een e-money-token om op het tijdstip van de vergunningaanvraag op eigen initiatief als significant te worden aangemerkt. Artikel 52 bevat de aanvullende verplichtingen voor emittenten van significante e-money-tokens. Emittenten van significante e-money-tokens moeten met betrekking tot de bewaring van de reserveactiva artikel 33 toepassen, met betrekking tot de belegging van die activa artikel 34 (in plaats van artikel 7 van Richtlijn 2009/110/EG), met betrekking tot beloning, interoperabiliteit en liquiditeitsbeheer artikel 41, leden 1, 2 en 3, en met betrekking tot een gecontroleerde afwikkeling van hun activiteiten artikel 41, lid 4, (in plaats van artikel 5 van Richtlijn 2009/110/EG) en artikel 42.
Titel V bevat de bepalingen inzake vergunningverlening en exploitatievoorwaarden voor aanbieders van cryptoactivadiensten. Hoofdstuk 1 legt de bepalingen inzake vergunningverlening vast (artikel 53), geeft aan wat die vergunningaanvraag precies moet bevatten (artikel 54), hoe de beoordeling van de aanvraag verloopt (artikel 55) en de rechten die bevoegde autoriteiten krijgen om een vergunning in te trekken (artikel 56). Het hoofdstuk bevat ook een opdracht voor de ESMA om een register aan te leggen van alle aanbieders van cryptoactivadiensten (artikel 57), dat ook informatie zal bevatten over de crypto-asset white papers waarvan aan de bevoegde autoriteiten is kennisgegeven. Voor het grensoverschrijdend aanbieden van cryptoactivadiensten geeft artikel 58 meer details en de wijze waarop grensoverschrijdende activiteiten inzake cryptoactiva door de bevoegde autoriteit van de lidstaat van herkomst aan die van de lidstaat van ontvangst dienen te worden meegedeeld.
Hoofdstuk 2 legt voorwaarden op aan alle aanbieders van cryptoactivadiensten, zoals de verplichting eerlijk, billijk en professioneel te handelen (artikel 59), prudentiële garanties (artikel 60 en bijlage IV), organisatorische vereisten (artikel 61), regels inzake het bewaren van cryptoactiva en gelden van cliënten (artikel 63), de verplichting om een klachtenprocedure op te zetten (artikel 64), regels inzake belangenconflicten (artikel 65) en regels inzake uitbesteding (artikel 66). Titel V, hoofdstuk 3, bevat vereisten voor specifieke diensten: bewaring van cryptoactiva (artikel 67), handelsplatforms voor cryptoactiva (artikel 68), omwisseling van cryptoactiva voor fiduciaire valuta of andere cryptoactiva (artikel 69), uitvoering van orders (artikel 70), plaatsing van cryptoactiva (artikel 71), ontvangst en doorgifte van orders namens derden (artikel 72) en advies over cryptoactiva (artikel 73). Hoofdstuk 4 legt de regels vast over de acquisitie van aanbieders van cryptoactivadiensten.
Titel VI stelt verbodsbepalingen en voorwaarden in om marktmisbruik te voorkomen waarbij cryptoactiva betrokken zijn. Artikel 76 bepaalt het toepassingsgebied van de regels inzake marktmisbruik. Artikel 77 definieert het begrip voorwetenschap en geeft aan dat een emittent van wie cryptoactiva tot de handel op een handelsplatform voor cryptoactiva zijn toegelaten, voorwetenschap openbaar moet maken. Andere bepalingen van die titel verbieden handel met voorwetenschap (artikel 78), wederrechtelijke mededeling van voorwetenschap (artikel 79) en marktmanipulatie (artikel 80).
Titel VII legt de bevoegdheden van nationale bevoegde autoriteiten, de EBA en de ESMA nader vast. Titel VII, hoofdstuk 1, legt aan lidstaten de verplichting op om één of meer bevoegde autoriteiten aan te wijzen voor de toepassing van deze verordening, waaronder een bevoegde autoriteit die als uniek contactpunt wordt aangewezen (artikel 81). Hoofdstuk 1 bevat ook nadere bepalingen over de bevoegdheden van nationale bevoegde autoriteiten (artikel 82), de samenwerking tussen bevoegde autoriteiten (artikel 83), met de EBA en de ESMA (artikel 84) of met andere autoriteiten (artikel 85). Ook legt het de kennisgevingsverplichtingen van de lidstaten vast (artikel 86), de regels inzake ambtsgeheim (artikel 87) gegevensbescherming (artikel 88), en voorzorgsmaatregelen die nationale bevoegde autoriteiten van de lidstaten van herkomst kunnen nemen (artikel 89). Artikel 90 bevat regels over de samenwerking met derde landen en artikel 91 vult de klachtenbehandeling door bevoegde autoriteiten nader in.
Titel VII, hoofdstuk 2, legt de administratieve sancties en maatregelen vast die bevoegde autoriteiten kunnen opleggen (artikel 92), de uitoefening van hun toezichtbevoegdheden en sanctiebevoegdheden (artikel 93), het beroepsrecht (artikel 94), de bekendmaking van besluiten (artikel 95), de melding van sancties aan de EBA en de ESMA (artikel 96) en de melding van inbreuken en de bescherming van personen die dergelijke inbreuken melden (artikel 97).
Titel VII, hoofdstuk 3, bevat nadere bepalingen betreffende de bevoegdheden van de EBA ten aanzien van het toezicht op emittenten van significante asset-referenced tokens en significante e-money-tokens, met inbegrip van toezichttaken (artikel 98), terwijl de regels inzake toezichtcolleges voor emittenten van significante asset-referenced tokens in artikel 99 worden vermeld. Dat college moet onder meer bestaan uit de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst waar de emittent van de asset-referenced tokens een vergunning heeft gekregen, de EBA, de ESMA, de bevoegde autoriteiten van de meest relevante handelsplatforms voor cryptoactiva, bewaarnemers, kredietinstellingen enz. die diensten aanbieden met betrekking tot het significante asset-referenced token, en de ECB. Wanneer de emittent van significante asset-referenced tokens is gevestigd in een lidstaat die de euro niet als munt heeft, of indien een valuta niet zijnde de euro in de reserveactiva is opgenomen, maakt de nationale centrale bank van die lidstaat deel uit van het college. Bevoegde autoriteiten die van het college geen deel uitmaken, kunnen het college om alle informatie verzoeken die van belang is om hun toezichttaken uit te oefenen. Artikel 99 beschrijft ook hoe de EBA, in samenwerking met de ESMA en het Europees Stelsel van centrale banken, ontwerpreguleringsnormen moet ontwikkelen om te bepalen wat de meest relevante handelsplatforms en bewaarnemers zijn en de details van de praktische regelingen van het college vast te leggen.
Bevoegdheden om niet-bindende adviezen uit te brengen worden het college door artikel 100 verleend. Bij deze adviezen kan het gaan om de eis dat een emittent een hoger bedrag aan eigen middelen aanhoudt, om een aanpassing van het crypto-asset white paper, de voorgenomen intrekking van een vergunning, de voorgenomen instemming met informatie-uitwisseling met een toezichthouder in een derde land enz. Bevoegde autoriteiten of de EBA moeten afdoende rekening houden met de adviezen van het college en moeten, wanneer zij het niet eens zijn met het advies, met inbegrip van eventuele aanbevelingen, in hun eindbesluit toelichten waarom zij sterk afwijken van het advies of de aanbevelingen.
Artikel 101 bevat de regels voor toezichtcolleges voor emittenten van significante e-money-tokens, die op dezelfde wijze functioneren als de colleges voor asset-referenced tokens (verdere deelnemers zijn hier nog de bevoegde autoriteiten van de meest relevante betalingsinstellingen die betaaldiensten aanbieden met betrekking tot de significante e-money-tokens), terwijl het in artikel 102 gaat over de bevoegdheden van dit soort college om niet-bindende adviezen uit te brengen.
Hoofdstuk 4 bevat de bevoegdheden van de EBA ten aanzien van emittenten van significante asset-referenced tokens en emittenten van significante e-money-tokens. Verschoningsrecht (artikel 103), informatieverzoeken (artikel 104), algemene onderzoeksbevoegdheden (artikel 105), inspecties ter plaatse (artikel 106), informatie-uitwisseling (artikel 107), instemming met informatie-uitwisseling met derde landen (artikel 108), inzage in informatie uit derde landen (artikel 109) en samenwerking met andere autoriteiten (artikel 110). Het ambtsgeheim komt in artikel 111 ter sprake en de toezichtmaatregelen van de EBA in artikel 112. Bestuurlijke sancties en andere maatregelen, en met name geldboeten, worden nader behandeld in artikel 113, terwijl de volgende artikelen de regels bevatten inzake dwangsommen (artikel 114), de openbaarmaking, aard en handhaving van geldboeten (artikel 115) en de desbetreffende procedureregels om toezichtmaatregelen te nemen en geldboeten op te leggen (artikel 116). Artikel 117 bevat de voorschriften betreffende het horen van betrokkenen, terwijl artikel 118 de onbeperkte rechtsmacht van het Hof van Justitie ten aanzien van de besluiten van de EBA behandelt. Overeenkomstig artikel 119 moet de EBA, op grond van een gedelegeerde handeling die overeenkomstig de verordening wordt vastgesteld, aan de emittenten van significante asset-referenced tokens en de emittenten van significante e-money-tokens vergoedingen kunnen berekenen. Artikel 120 verleent de EBA de bevoegdheid om specifieke toezichttaken te delegeren aan bevoegde autoriteiten wanneer zulks noodzakelijk is voor het correcte toezicht op een emittent van een significant asset-referenced token of een emittent van een significante e-money-token.
De uitoefening van de delegatie met het oog op de vaststelling van gedelegeerde handelingen van de Commissie wordt geregeld in titel VIII. Het voorstel voor een verordening bevat bevoegdheidsdelegaties aan de Commissie om gedelegeerde handelingen vast te stellen tot nadere invulling van bepaalde bijzonderheden, vereisten en regelingen als bepaald in de verordening (artikel 121).
Titel IX bevat de overgangs- en slotbepalingen, waaronder de verplichting voor de Commissie om een verslag op te stellen waarin de effecten van de verordening worden beoordeeld (artikel 122). Overgangsmaatregelen zoals een grandfathering-clausule voor cryptoactiva die zijn uitgegeven vóór de inwerkingtreding van deze verordening, met uitzondering van asset-referenced tokens en e-money-tokens, worden vastgesteld in artikel 123. Artikel 124 wijzigt de richtlijn inzake de bescherming van personen die inbreuken op het Unierecht melden (Richtlijn (EU) 2019/1937 29 ) door deze verordening daaraan toe te voegen en artikel 125 bepaalt dat deze wijziging in nationaal recht moet worden omgezet binnen twaalf maanden na de inwerkingtreding van deze verordening. Artikel 126 bepaalt dat deze verordening van toepassing wordt 18 maanden na de inwerkingtreding ervan, behalve voor de bepalingen betreffende e-money-tokens en asset-referenced tokens die van toepassing worden op de dag dat deze verordening in werking treedt.