Toelichting bij COM(2020)484 - Vastlegging van de gelden die terugvloeien in het kader van de ACS-investeringsfaciliteit van operaties uit het 9e, 10e, 11e Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2020)484 - Vastlegging van de gelden die terugvloeien in het kader van de ACS-investeringsfaciliteit van operaties uit het 9e, 10e, 11e ... |
|---|---|
| bron | COM(2020)484   |
| datum | 07-09-2020 |
Wereldwijd zijn de leefomstandigheden van de meest kwetsbaren verbeterd, maar er zijn nog aanzienlijke problemen. De mondiale vraagstukken zijn complexer en multidimensionaal geworden en evolueren snel. Om deze doeltreffend aan te pakken, moet de Europese Unie haar externe optreden versterken en gebruikmaken van een reeks flexibele en efficiënte beleids- en financieringsinstrumenten.
Aangezien de omvang van de problemen de beschikbare middelen overstijgt, is de EU op zoek naar nieuwe, innovatieve en efficiënte manieren om een financieringskader voor ontwikkeling tot stand te brengen. Het mobiliseren van investeringen van financiële instellingen en partners uit de particuliere sector is een efficiënte manier om de EU-begroting optimaal te benutten.
Financieringsinstrumenten vertegenwoordigen echter nog steeds slechts een zeer klein deel van de begroting van de EU voor extern optreden. Het overgrote deel van de begroting voor ontwikkeling (ongeveer 90 % tijdens het meerjarig financieel kader (MFK) 2014-2020) wordt besteed aan traditionele ontwikkelingssubsidies, begrotingssteun en andere regelingen voor directe en indirecte financiering van partnerlanden.
****
De ACS-investeringsfaciliteit was een baanbrekend financieringsinstrument. De faciliteit werd in 2003 opgericht in het kader van het Intern Akkoord tussen de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, in het kader van de Raad bijeen, betreffende de financiering en het beheer van de steun van de Gemeenschap in het kader van het financieel protocol bij de partnerschapsovereenkomst van Cotonou 1 om de groei in de particuliere sector te bevorderen en om daarvoor binnenlands en buitenlands kapitaal te helpen mobiliseren – in 78 landen in Sub-Saharaans Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan.
De faciliteit wordt tot dusver beheerd door de Europese Investeringsbank (EIB) en beschikt over middelen uit het 9e, 10e en 11e Europees Ontwikkelingsfonds en eigen middelen van de EIB.
In het wettelijk kader van de ACS-investeringsfaciliteit 2 is het volgende bepaald (voor middelen van het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF)):
·“opbrengsten en inkomsten” (gelden die terugvloeien 3 ) van operaties in het kader van de ACS-investeringsfaciliteit worden aangewend voor andere operaties (op grond van artikel 5, lid 3, van het Intern Akkoord betreffende het 11e EOF), functionerend als een revolverend fonds;
·bij het verstrijken van het financiële protocol bij de partnerschapsovereenkomst van Cotonou, en bij gebrek aan een specifiek besluit van de Raad, worden de cumulatieve nettogelden die terugvloeien, overgedragen naar het volgende protocol (bijlage II bij de overeenkomst, artikel 3, lid 2);
·de totale middelen van het 11e EOF en de middelen afkomstig van gelden die terugvloeien, worden na 31 december 2020 niet verder vastgelegd, tenzij de Raad op voorstel van de Commissie en met eenparigheid van stemmen anders besluit (bijlage Ic, punt 5, bij de partnerschapsovereenkomst van Cotonou en artikel 1, lid 5, van het Intern Akkoord betreffende het 11e EOF);
·daarnaast is in artikel 1, lid 5, van het Intern Akkoord betreffende het 11e EOF, juncto artikel 47, lid 2, van het financieel reglement van het 11e EOF, bepaald dat de middelen die door de lidstaten in het kader van het 9e, het 10e en het 11e EOF zijn geplaatst ter financiering van de ACS-investeringsfaciliteit na 31 december 2020 beschikbaar blijven voor uitbetaling tot en met 31 december 2030;
·bovendien is in artikel 14, lid 3, van het Intern Akkoord betreffende het 11e EOF bepaald dat deze overeenkomst van kracht moet blijven voor zover dit nodig is voor de volledige uitvoering van alle uit hoofde van de ACS-EU-partnerschapsovereenkomst en binnen het MFK 2014-2020 gefinancierde verrichtingen.
Dit voorstel is nodig om de vastlegging van middelen afkomstig van gelden die terugvloeien na 31 december 2020 mogelijk te maken. Bij gebrek aan een besluit van de Raad moeten de middelen die afkomstig zijn van de gelden die terugvloeien, pro rata aan de lidstaten worden terugbetaald overeenkomstig de tabel in het Intern Akkoord betreffende het 11e EOF (artikel 1, lid 2, onder a)).
Op basis van ramingen van de EIB bedragen de gelden die terugvloeien ongeveer 3,2 miljard EUR (3,6 miljard EUR totale financiering – van de EU-28 – minus beheers- en andere kosten).
****
Dit voorstel voor het aanwenden van gelden die terugvloeien van de ACS-investeringsfaciliteit voor nieuwe operaties komt op een cruciaal moment, nl. het moment waarop de EU haar toekomstige ontwikkelingsbeleid vormgeeft.
Voor het volgende MFK van de EU, voor de periode 2021-2027, heeft de Commissie voorgesteld de begroting voor extern optreden te verhogen, onder meer met middelen van het herstelinstrument voor de Europese Unie 4 , en de structuur ervan te vereenvoudigen zodat mondiale vraagstukken flexibeler en efficiënter kunnen worden aangepakt.
De Commissie heeft tevens één hoofdinstrument voor extern optreden voorgesteld: het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking (NDICI), met onder meer een innovatieve en vereenvoudigde financiële architectuur voor investeringen buiten de EU. Het is gebaseerd op het Europees Fonds voor duurzame ontwikkeling+ (EFDO+), dat ondersteund wordt door de nieuwe garantie voor extern optreden 5 . Momenteel wordt over het voorstel inzake het NDICI onderhandeld door de medewetgevers.
Het voorstel van de Commissie is gebaseerd op al deze lopende besprekingen en verslagen.
In het voorstel wordt ook rekening gehouden met de bevindingen en aanbevelingen van de eindevaluatie van de ACS-investeringsfaciliteit 6 , die in 2019 is gepubliceerd. Daarin is geconcludeerd dat, hoewel de ACS-investeringsfaciliteit heeft bijgedragen tot het verwezenlijken van de doelstellingen van de partnerschapsovereenkomst van Cotonou om de armoede terug te dringen, de ACS-landen in de wereldeconomie te integreren en hun duurzame ontwikkeling te ondersteunen, deze bijdrage in dat opzicht niet maximaal is benut.
Tussen 2003 en 2017 is via het revolverend fonds 5,2 miljard EUR toegewezen voor projecten, waarvan meer dan 4 miljard EUR financiering via het EOF.
De financiële “additionaliteit” (het gebruik van EU-middelen om aanvullende particuliere investeringen aan te trekken die anders niet hadden plaatsgevonden) was bevredigend, maar werd niet optimaal benut, zoals blijkt het relatief beperkte gebruik ervan in lage-inkomenslanden en in kwetsbare landen, waar extra investeringen het grootste effect zouden hebben. Meer dan de helft van de verrichtingen in het kader van de ACS-investeringsfaciliteit vond plaats in lage- tot middelhoge-inkomenslanden, en 30 % in een klein aantal lage-inkomenslanden.
Uit de evaluatie blijkt dat meer nadruk werd gelegd op financiële duurzaamheid dan op de ontwikkelingsdoelstellingen.
De evaluatie bevatte ook verschillende aanbevelingen, waaronder de noodzaak om een beter evenwicht te vinden tussen ontwikkelingsdoelstellingen en financiële duurzaamheid, meer gericht zijn op lage-inkomenslanden en kwetsbare landen, meer gebruikmaken van innovatieve financieringsinstrumenten zoals garanties, betere monitoring en evaluatie van de ontwikkelingsresultaten en een herziening van het operationele model.
In eerdere evaluaties, zoals de tussentijdse evaluatie van het mandaat voor externe leningen (2010) 7 en de evaluatie van blending (2016) 8 , is ook geconcludeerd dat de recentelijk ingestelde financiële mechanismen van de EU (blending en garanties) wel werken, maar dat het effect ervan op ontwikkeling nauw samenhangt met de beleidssturing.
****
Het is in deze context dat de Commissie aan de Raad voorstelt om gelden die terugvloeien, over te hevelen van de ACS-investeringsfaciliteit naar het toekomstige EFDO+ in het kader van het NDICI. De Commissie is voornemens deze middelen via de EIB te investeren in de ACS-landen.
Zoals blijkt uit het non-paper van de Europese Commissie en de EIB uit 2019 dat is opgesteld in het kader van de onderhandelingen inzake het NDICI, ondersteunt de EIB namelijk: gedurende een aantal jaren gelden die terugvloeien te blijven gebruiken, zonder kosten voor de EU-begroting en in het kader van specifieke vast te stellen regelingen (op het gebied van geografie, subsidiabiliteit en risicoprofiel).
De Commissie stelt tevens voor om, in overleg met de EIB, gelden die terugvloeien en via de EIB worden aangewend in de eerste plaats te richten op ontwikkelingsinstrumenten met een hoog financieel risico, in het bijzonder financiering met impact, aandelenfondsen en operaties in minder ontwikkelde landen.
In dit voorstel wordt niet voorzien in extra bijdragen door de lidstaten.
****
In het kader van de bijdrage van de EU aan de verwezenlijking van de duurzameontwikkelingsdoelstellingen (SDG’s) in het kader van de Agenda 2030, is het van cruciaal belang dat zo veel mogelijk particulier kapitaal wordt ingezet door, naast de traditionele ontwikkelingsfinanciering, gebruik te maken van innovatieve financieringsinstrumenten.
Aangezien de problemen veel groter zijn dan de beschikbare middelen, moeten prioriteiten worden gesteld.
Het is derhalve essentieel dat de verschillende instrumenten voor extern optreden in hetzelfde governancekader worden ondergebracht, zodat de middelen kunnen worden ingezet volgens het beginsel “eerst het beleid”, wat zorgt voor samenhang en complementariteit en waardoor het effect op ontwikkeling kan worden gemaximaliseerd.
Dit voorstel heeft tot doel een sterkere beleidssturing te bieden en ervoor te zorgen dat gelden die terugvloeien in het kader van de ACS-investeringsfaciliteit meer effect sorteren op ontwikkelingsgebied. Investeringen in ACS-landen zullen op een strategischere en efficiëntere wijze worden bevorderd, en de investeringen zullen gebaseerd zijn op de behoeften van de partnerlanden en op de doelstellingen van het extern optreden van de EU; zij zullen tevens ingezet worden door de beschikbare financieringsmogelijkheden, onder meer in het kader van het EFDO+, optimaal te combineren.
****
Het EFDO+ is ingebed in het voorstel voor het NDICI, een ambitieus instrument met wereldwijd bereik, meer financiële middelen en sterkere beleidssturing, op basis van het beginsel “eerst het beleid”.
Het NDICI zal een optimaal beleids- en financieel kader bieden, aangezien gemengde financiering (blending) en garanties als financieringsbronnen in één vereenvoudigd governance-instrument worden ondergebracht, dat samen met andere uitvoeringsinstrumenten (subsidies, technische bijstand, begrotingssteun enz.) zal worden beheerd.
Het EFDO+ zal volledig onderworpen zijn aan de in het kader van het programmeringsproces vastgestelde prioriteiten, doelstellingen en indicatieve toewijzingen, met als uiteindelijk doel investeringen buiten de EU op strategische en coherente wijze te ondersteunen met het oog op duurzame ontwikkeling.
Dit houdt in dat alle investeringsactiviteiten zullen worden gepland met het oog op een zo groot mogelijk ontwikkelingseffect en maximale samenhang in het externe optreden van de EU. De programmering van operaties moet een inclusief proces zijn, waarbij overleg wordt gepleegd met de publieke en particuliere sector, de lidstaten, financiële instellingen, het maatschappelijk middenveld en andere betrokken partijen.
Het EFDO+ bouwt voor op de succesvolle ervaring van het Europees Fonds voor duurzame ontwikkeling (EFDO) dat eraan voorafging en dat de hoeksteen vormt van het huidige plan voor externe investeringen (EIP) alsook de financiële tak van de Afrikaans-Europese alliantie.
Uit een recente onafhankelijke beoordeling 9 is gebleken dat het EFDO zeer relevant is voor de investeringsbehoeften van de bestreken regio’s (Sub-Saharaans Afrika en de nabuurschapslanden van de EU), alsook voor de prioriteiten en toezeggingen van de EU.
Op het gebied van blending (combinatie van publieke en particuliere middelen) is tussen 2017 en 2019 3,1 miljard EUR toegewezen voor de financiering van 154 projecten op het Afrikaanse continent en in de nabuurschapslanden van de EU. Deze bijdrage van de EU heeft naar verwachting in totaal ongeveer 30 miljard EUR aan investeringen gegenereerd, voornamelijk in de sectoren energie en vervoer, maar ook ter ondersteuning van de ontwikkeling van de particuliere sector en van de landbouw.
In Sub-Saharaans Afrika heeft het EFDO dankzij de EU-bijdrage van 1,8 miljard EUR in totaal 13,5 miljard EUR gegenereerd voor de financiering van 78 concrete acties. In de nabuurschapslanden heeft de EU-bijdrage van 1,3 miljard EUR investeringen van in totaal 16,2 miljard EUR ontsloten, waarmee 76 concrete acties zijn gefinancierd.
Daarnaast is een EU-bijdrage van 1,55 miljard EUR toegewezen aan 22 voorgestelde garantieprogramma’s. Deze zullen naar verwachting 17,5 miljard EUR aan totale investeringen opleveren.
****
Wat de samenhang betreft, bouwt dit voorstel ook voort op de gemeenschappelijke verklaring over een nieuwe Europese consensus inzake ontwikkeling 10 uit 2017, die onderdeel was van het antwoord van de EU op de Agenda 2030 van de VN en de bijbehorende SDG’s 11 . In de Europese consensus inzake ontwikkeling werd reeds voorgeschreven dat hulp moet worden gecombineerd met andere middelen en dat partnerschappen op maat moeten worden opgebouwd met een breder scala van belanghebbenden. Ook werd de gehechtheid aan beleidscoherentie voor ontwikkeling opnieuw bevestigd.
Daarnaast zorgt dit voorstel ervoor dat de EU zich houdt aan de beginselen en criteria die zijn vastgesteld in de mededeling van de Commissie over de rol van de particuliere sector bij het streven naar inclusieve en duurzame groei 12 .
****
De Commissie heeft de EIB in kennis gesteld van de inhoud van dit voorstel.