Toelichting bij COM(2020)362 - Voorstellen wijzigen bijlage Verdrag van Bazel inzake de beheersing van grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2020)362 - Voorstellen wijzigen bijlage Verdrag van Bazel inzake de beheersing van grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke ... |
|---|---|
| bron | COM(2020)362   |
| datum | 07-08-2020 |
Dit voorstel betreft een besluit van de Raad betreffende de indiening, namens de Europese Unie, van voorstellen tot wijziging van bijlage IV bij het Verdrag van Bazel, in het kader van de 15e vergadering van de Conferentie van de partijen bij het Verdrag van Bazel inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan (CoP-15). De Conferentie van de partijen staat gepland voor 19 tot en met 30 juli 2021. Dit voorstel heeft ook betrekking op het onderhandelingsstandpunt van de Unie met betrekking tot eventueel door andere partijen voorgestelde wijzigingen van de desbetreffende bijlagen.
Inhoudsopgave
- Achtergrond van het voorstel
- Rechtsgrond
- 2.1.Het Verdrag van Bazel inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan
- 2.2.De Conferentie van de partijen
- 2.3.De beoogde handeling
- 3. HET NAMENS DE UNIE IN TE NEMEN STANDPUNT
- 4.1.Procedurele rechtsgrondslag
- 4.1.1.Beginselen
- 4.1.2.Toepassing op het onderhavige geval
- 4.2.Materiële rechtsgrondslag
- 4.2.1.Beginselen
- 4.2.2.Toepassing op het onderhavige geval
- 4.3.Conclusie
2.1.Het Verdrag van Bazel inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan
Het Verdrag van Bazel inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan (“het Verdrag”) is op 22 maart 1989 goedgekeurd en in 1992 in werking getreden. De Europese Unie en de afzonderlijke lidstaten zijn partij bij het Verdrag 1 . Inmiddels zijn 187 partijen door het Verdrag gebonden.
De vereisten van het Verdrag zijn van toepassing op de gevaarlijke afvalstoffen in de zin van artikel 1 van het Verdrag die in bijlage VIII bij het Verdrag zijn opgenomen en op andere afvalstoffen die in bijlage II bij het Verdrag zijn opgenomen (ingezamelde huishoudelijke afvalstoffen en de reststoffen die voortkomen uit de verbranding van huishoudelijke afvalstoffen, en vanaf 1 januari 2021 sommige soorten kunststofafval). Het Verdrag bevat ook een lijst van afvalstoffen waarop de vereisten van het Verdrag niet van toepassing zijn (bijlage IX van het Verdrag), tenzij zij een tot een categorie van bijlage I behorende stof in zulke mate bevatten dat zij een in bijlage III opgenomen gevaarlijke eigenschap vertonen. Gevaarlijke en niet-gevaarlijke elektrische en elektronische afvalstoffen zijn opgenomen in bijlage VIII (rubriek A1180) en bijlage IX (rubriek B1110) respectievelijk. Bijlage II bevat geen categorie voor elektrisch en elektronisch afval.
Bijlage IV bij het Verdrag vermeldt en specificeert de afvalbeheershandelingen die volgens de definitie van dit begrip in artikel 2, lid 4, van het Verdrag als “verwijdering” worden beschouwd. In het Verdrag heeft de term “verwijdering” betrekking op zowel definitieve verwijderingshandelingen zoals storten en verbranden (zie bijlage IV A van het Verdrag) als terugwinningshandelingen zoals recycling en andere handelingen tot nuttige toepassing (bijlage IV B).
Het belang van de opname in bijlage IV is dat alleen “stoffen of voorwerpen die worden verwijderd of bestemd zijn om te worden verwijderd of moeten worden verwijderd” worden beschouwd als “afvalstoffen” in de zin van artikel 2, lid 1, van het Verdrag, en dat onder “verwijdering” “iedere in bijlage IV beschreven handeling” wordt verstaan. De vereisten van het Verdrag gelden dus alleen voor de in bijlage IV vermelde verwijderingsmethoden. Deze bijlage moet dus alle mogelijke afvalbeheershandelingen omvatten die zich in de praktijk voordoen of zich in de praktijk kunnen voordoen, ongeacht of zij overeenkomstig het nationale of internationale recht worden uitgevoerd, en ongeacht of zij als milieuhygiënisch verantwoord worden beschouwd. Indien dit niet het geval zou zijn, zouden daarmee mazen ontstaan in de vereisten van het Verdrag.
De belangrijkste vereisten van het Verdrag zijn:
·een verbod op de uitvoer van de in bijlage VIII als gevaarlijk opgenomen afvalstoffen uit OESO-landen naar niet-OESO-landen 2 , en
·een controlesysteem (de “PIC-procedure”) voor de uitvoer, de invoer en de doorvoer van afvalstoffen die volgens bijlage II bijzondere aandacht behoeven of volgens bijlage VIII gevaarlijk zijn, maar niet aan het hierboven genoemde uitvoerverbod zijn onderworpen. De PIC-procedure houdt in dat de bevoegde autoriteiten van de landen van invoer en doorvoer van tevoren in kennis worden gesteld van de uitvoer van onder het Verdrag vallende afvalstoffen. Die kennisgeving wordt gedaan door het uitvoerende land, dat ook van producenten of exporteurs kan verlangen dat zij dergelijke kennisgevingen doen via het kanaal van de desbetreffende bevoegde autoriteit. De kennisgevingen worden schriftelijk gedaan en bevatten de in bijlage V A bij het Verdrag genoemde verklaringen en gegevens. De uitvoer van afvalstoffen mag alleen plaatsvinden indien en nadat alle betrokken landen daarvoor schriftelijk toestemming hebben gegeven. (Artikel 6 van het Verdrag).
De Conferentie van de partijen bij het Verdrag van Bazel is het belangrijkste besluitvormingsorgaan van het Verdrag. Zij is bevoegd om de bijlagen bij het Verdrag te wijzigen en komt iedere twee jaar bijeen.
De herziening van de bijlagen I, III en IV en de daarmee samenhangende aspecten van bijlage IX bij het Verdrag werd door de 12e vergadering van de Conferentie der Partijen (CoP-12) bij Besluit BC-12/1 3 op gang gebracht.
Tijdens de 13e vergadering van de Conferentie van de Partijen (CoP-13) werd besloten voor de herziening van de bovengenoemde bijlagen een werkgroep van deskundigen in te stellen bestaande uit 50 leden die uit de partijen worden voorgedragen op basis van een billijke geografische vertegenwoordiging van de vijf regionale groepen van de Verenigde Naties. De EU en haar lidstaten worden in de werkgroep vertegenwoordigd door de Commissie, Estland, Duitsland, Nederland en Polen. Schriftelijke opmerkingen en mondelinge bijdragen zijn gecoördineerd in de Groep internationale milieuvraagstukken van de Raad. In de CoP‑13 is overeengekomen dat de werkgroep van deskundigen voorrang moet geven aan het werk aan bijlage IV en de daaraan verwante aspecten van bijlage IX. De EU en haar lidstaten hebben in de periode 2017‑2019 voorlopige voorstellen voor wijzigingen van bijlage IV bij het secretariaat van het Verdrag en de werkgroep van deskundigen ingediend.
Tijdens de 14e vergadering van de Conferentie van de partijen (CoP-14) werd, bij Besluit BC‑14/16, het mandaat van de werkgroep van deskundigen uitgebreid met de herziening van de twee bestaande rubrieken voor elektrisch en elektronisch afval (rubriek B1110 in bijlage IX en de daarmee overeenkomende rubriek in bijlage VIII, A1180) en de gevolgen van de herziening van de bijlagen I, III en IV voor andere bijlagen bij het Verdrag en voor de desbetreffende besluiten van de Conferentie van de Partijen. CoP-14 heeft de werkgroep van deskundigen bij besluit BC-14/16 verzocht haar werkzaamheden als volgt voort te zetten: over de voorstellen tot wijziging van de bijlagen IV, VIII (A1180) en IX (B1110) wordt onderhandeld, gevolgd door eventuele goedkeuring door de 15e vergadering van de Conferentie van de Partijen (CoP-15).
De werkgroep van deskundigen heeft een aantal aanbevelingen gedaan en een aantal opties ter overweging aan de partijen voorgelegd, mochten zij voorstellen aan CoP-15 willen doen. De door het secretariaat van het Verdrag van Bazel vastgestelde termijn voor het indienen van voorstellen tot wijziging van de bijlagen bij het Verdrag verstrijkt op 4 december 2020, rekening houdend met het uitstel van de Conferentie van de Partijen van mei tot juli 2021.
Doel van de voorstellen is de in bijlage IV bij het Verdrag vermelde beschrijvingen van verwijderingshandelingen te wijzigen en te verduidelijken. Indien aangenomen zullen de voorstellen resulteren in meer juridische duidelijkheid, wat de controle op de overbrenging van afvalstoffen en het voorkomen van illegale overbrengingen zal vergemakkelijken. Zij zullen ook het milieuhygiënisch verantwoord beheer van afval op mondiaal niveau ondersteunen en bijdragen tot de overgang naar een mondiale circulaire economie.
De EU en haar lidstaten hebben in de periode 2017‑2019 voorlopige voorstellen met betrekking tot de lijst van verwijderingshandelingen in bijlage IV voorgelegd aan het secretariaat van het Verdrag en de werkgroep van deskundigen. Deze voorstellen zijn besproken met andere partijen die lid zijn van de werkgroep van deskundigen. Ook werden in de werkgroep van deskundigen aanbevelingen besproken voor de indeling van elektrische en elektronische afvalstoffen in de bijlagen VIII en IX.
Als de wijzigingen in het kader van de CoP-15 worden goedgekeurd, moeten zij worden verwerkt in de lijst van afvalbeheershandelingen van de kaderrichtlijn afvalstoffen 4 (die overeenkomt met bijlage IV bij het Verdrag) en de specifieke vermeldingen voor elektrische en elektronische afvalstoffen van de verordening betreffende de overbrenging van afvalstoffen 5 (die overeenkomen met de bijlagen VIII en IX bij het Verdrag).
In het voorstel voor een besluit van de Raad wordt voorgesteld:
de algemene inleiding, de bijschriften en de inleidende tekst van bijlage IV bij het Verdrag te wijzigen om de begrippen definitieve verwijdering en nuttige toepassing te onderscheiden en toe te lichten, en te verduidelijken dat alle afvalbeheershandelingen onder de richtlijn vallen, en
de beschrijvingen van de afvalbeheershandelingen in bijlage IV bij te werken en te verduidelijken en ervoor te zorgen dat alle handelingen, met inbegrip van voorlopige handelingen, onder de vereisten van het Verdrag vallen.
Dit voorstel voor een besluit van de Raad is in beginsel, afhankelijk van de coördinatie ter plaatse, ook van toepassing op de onderhandelingspositie van de Unie indien andere partijen andere wijzigingen van de betrokken bijlagen voorstellen. Deze voorstellen kunnen betrekking hebben op de lijst van afvalbeheershandelingen in bijlage IV en de rubrieken voor elektrische en elektronische afvalstoffen die momenteel in bijlage VIII en IX zijn opgenomen en ook in bijlage II bij het Verdrag opgenomen kunnen worden.
De wijzigingen van de bijlagen bij het Verdrag moeten ten uitvoer worden gelegd door middel van wijzigingen van Richtlijn 2008/98/EG en Verordening (EU) nr. 1013/2006. Richtlijn 2008/98/EG bevat de lijst van afvalbeheershandelingen overeenkomstig bijlage IV bij het Verdrag en Verordening (EG) nr. 1013/2006 bevat de specifieke vermeldingen voor elektrisch en elektronisch afval overeenkomstig de bijlagen VIII en IX bij het Verdrag.
De voor exploitanten en autoriteiten relevante veranderingen inzake de uitvoer uit de EU zullen afhangen van de soorten wijzigingen die eventueel worden overeengekomen (met name welke bijlagen uiteindelijk worden gewijzigd), het soort afval en de landen van bestemming.
Wijzigingen van bijlage IV bij het Verdrag hebben geen rechtstreekse gevolgen voor de uitvoer of voor andere overbrengingen van afvalstoffen, maar zullen de beschrijving van de na de overbrenging van afvalstoffen uit te voeren afvalbeheershandelingen verduidelijken. Dit zal het voor de autoriteiten makkelijker maken controles op de overbrenging van afvalstoffen te verrichten en hen helpen de vereisten van het Verdrag toe te passen om illegale overbrengingen te voorkomen. Het zal ook het milieuhygiënisch verantwoord beheer van afval op mondiaal niveau ondersteunen en bijdragen tot de overgang naar een mondiale circulaire economie.
Voor zover aanvullende categorieën elektrische en elektronische afvalstoffen in bijlage II of VIII bij het Verdrag worden opgenomen en bijlage V bij Verordening (EG) nr. 1013/2006 dienovereenkomstig wordt gewijzigd, zou de uitvoer van dergelijke afvalstoffen uit de EU naar niet-OESO-landen krachtens artikel 36 van Verordening (EU) nr. 1013/2006 verboden zijn. Voor uitvoer van dergelijke afvalstoffen binnen de OESO zou de PIC-procedure moeten worden gevolgd. Het op Verordening (EG) nr. 1013/2006 toepassen van deze wijzigingen van het Verdrag zou er ook toe leiden dat overbrengingen van afvalstoffen binnen de EU die recentelijk in de bijlagen II of VIII van het Verdrag van Bazel zijn opgenomen, aan de kennisgevingsprocedure worden onderworpen, overeenkomstig artikel 3, onder b), i), van Verordening (EG) nr. 1013/2006.
De procedure tot wijziging van de bijlagen bij het Verdrag is geregeld in de artikelen 17 en 18 van het Verdrag. Meer in het bijzonder moeten voorgestelde wijzigingen door een partij worden ingediend en ten minste zes maanden voor de vergadering van de Conferentie van de partijen door het secretariaat aan alle partijen worden meegedeeld. Bovendien moeten al zulke wijzigingen op een vergadering van de Conferentie van de partijen worden aangenomen. De beoogde handeling zal voor de partijen bindend zijn overeenkomstig artikel 18, lid 2, onder c), van het Verdrag, waarin het volgende is bepaald: “Na het verstrijken van zes maanden vanaf de datum waarop het bericht door de Depositaris is rondgezonden, wordt de bijlage van kracht voor alle Partijen bij dit verdrag of bij een desbetreffend protocol die geen kennisgeving hebben gedaan in overeenstemming met de bepaling van letter (b) van dit lid”.
De Unie moet voorstellen tot wijziging van bijlage IV bij het Verdrag indienen ter
·opname van een algemene inleiding in bijlage IV waarin duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen de begrippen “definitieve verwijdering” en “nuttige toepassing”, verduidelijking dat alle afvalbeheershandelingen die zich in de praktijk voordoen of zich in de praktijk kunnen voordoen, onder het Verdrag vallen, ongeacht hun juridische status en of zij als milieuhygiënisch verantwoord worden beschouwd, en tot verduidelijking dat ook handelingen die zich vóór andere handelingen voordoen (“voorlopige handelingen”), onder het Verdrag vallen;
·opname van bijschriften en inleidende teksten in bijlage IV waarin wordt uitgelegd wat wordt verstaan onder handelingen tot niet-nuttige toepassing (bijlage IV A) en handelingen tot nuttige toepassing (bijlage IV B), en
·wijziging van bijlage IV wat bestaande acties en de invoering van nieuwe acties betreft, onder meer om de beschrijvingen van handelingen te verduidelijken in overeenstemming te brengen met wetenschappelijke, technische en andere ontwikkelingen sinds de aanneming van het Verdrag in 1989, en er door de invoering van “vangnetbepalingen” voor te zorgen dat alle handelingen onder de vereisten van het Verdrag vallen, ook indien niet specifiek genoemd.
De bovenstaande voorstellen hebben ten doel:
·ervoor te zorgen dat de passende controlemechanismen van het Verdrag volledig van toepassing zijn en derhalve, indien goedgekeurd, de controles op de overbrenging van afvalstoffen te verbeteren en het voorkomen van illegale overbrengingen te vergemakkelijken;
·de juridische duidelijkheid en een gemeenschappelijke interpretatie van de afvalbeheershandelingen door de partijen te verbeteren, en
·het milieuhygiënisch verantwoord beheer van afvalstoffen op mondiaal niveau te ondersteunen en bij te dragen aan de overgang naar een mondiale circulaire economie.
Als andere partijen wijzigingen van de desbetreffende bijlagen voorstellen waarmee dezelfde doelstellingen kunnen worden bereikt als die welke aan het voorstel van de Unie ten grondslag liggen, kunnen dergelijke voorstellen in beginsel door de Unie worden gesteund. Men denke hierbij aan de lijst van handelingen in bijlage IV en de rubrieken voor elektrische en elektronische afvalstoffen die momenteel zijn opgenomen in bijlage VIII (A1180) en IX (B1110), alsook aan voorstellen voor nieuwe rubrieken van elektrische en elektronische afvalstoffen in bijlage II (categorieën afvalstoffen die bijzondere aandacht vereisen). Voorstellen betreffende de indeling van elektrische en elektronische afvalstoffen in de bijlagen II en VIII kunnen de verwezenlijking van bovengenoemde doelstellingen waarborgen met betrekking tot een van de afvalstromen die voor het milieu en de gezondheid de meeste zorgen baren, en die het meeste potentieel heeft om aan de circulaire economie bij te dragen.
De bepalingen van het Verdrag worden in de Unie ten uitvoer gelegd door middel van Richtlijn 2008/98/EG betreffende afvalstoffen, waarvan de lijsten van afvalbeheershandelingen in bijlagen I en II overeenkomen met bijlage IV bij het Verdrag van Bazel, en Verordening (EG) nr. 1013/2006, waarmee de uitvoer van en de invoer naar de Unie en de overbrenging tussen lidstaten wordt geregeld (artikel 1). De richtlijn en de verordening zijn ook in de Europese Economische Ruimte (“EER”) van toepassing.
Wijzigingen van de bijlagen II en VIII bij het Verdrag die worden aangenomen, moeten worden omgezet in het recht van de Unie en met name in Richtlijn 2008/98/EG en Verordening (EG) nr. 1013/2006. De wijzigingen van Verordening (EG) nr. 1013/2006 zouden kunnen betekenen dat zendingen van nieuwe categorieën afvalstoffen in bijlage II die binnen de EU en de EER worden overgebracht, worden onderworpen aan nieuwe controlemaatregelen en dat de uitvoer van deze afvalstoffen naar landen die geen lid zijn van de OESO, wordt verboden. Hoewel deze situatie om de hierboven uiteengezette redenen wenselijk zou zijn voor uitvoer uit de EU, kan zij voor de overbrenging van voor recycling bestemde afvalstoffen binnen de EU en binnen de EER ongewenste en problematische gevolgen hebben, omdat hiervoor dan nieuwe kennisgevingsprocedures moeten worden gevolgd. Voor deze overbrengingen gelden al milieubeschermingseisen uit hoofde van de Uniewetgeving inzake afval; de toevoeging van extra administratieve procedures zou de recycling in de EU ingewikkelder en duurder kunnen maken en zou vanuit milieuoogpunt slechts beperkte voordelen opleveren.
Om de huidige situatie in de Unie en de EER, d.w.z. zonder het controlesysteem van het Verdrag, te kunnen handhaven, zou overeenkomstig artikel 11 van het Verdrag kennisgeving moeten worden gedaan aan het secretariaat van het Verdrag van de desbetreffende bepalingen, en zouden de nodige stappen in het kader van het OESO-besluit genomen moeten worden. Artikel 11 van het Verdrag stelt partijen in staat bilaterale, multilaterale of regionale overeenkomsten of regelingen aan te gaan betreffende grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen, mits deze overeenkomsten of regelingen verenigbaar zijn met het bij het Verdrag voorgeschreven milieuhygiënisch verantwoord beheer. De overeenkomsten of regelingen moeten bepalingen bevatten die niet minder milieuhygiënisch verantwoord zijn dan de bepalingen van het Verdrag en die met name rekening houden met de belangen van ontwikkelingslanden. Er zijn uit hoofde van artikel 11 bijvoorbeeld kennisgevingen met betrekking tot het besluit van de OESO gedaan.
Daarom is in dit voorstel voor een besluit van de Raad bepaald dat de Unie overeenkomstig artikel 11 van het Verdrag kennisgeving doet van de bepalingen die van toepassing zijn op overbrengingen van nieuwe categorieën afvalstoffen in de Unie en de EER, voor zover deze van de beoogde handeling afwijken, en daarbij vermeldt dat onze bepalingen zijn gebaseerd op een met het Verdrag verenigbaar systeem van milieuhygiënisch verantwoord beheer. Op grond van verbanden tussen de wijzigingen van de bijlagen bij het Verdrag en het bovengenoemde OESO-besluit zullen ook stappen moeten worden gezet om het secretariaat van de OESO van de hierboven geschetste situatie op de hoogte te stellen.
Artikel 218, lid 9, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) voorziet in de vaststelling van besluiten tot bepaling van “de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst”.
De Conferentie van de partijen bij het Verdrag van Bazel is een bij dat Verdrag ingesteld orgaan.
De door de Conferentie van de Partijen vast te stellen handeling is een handeling met rechtsgevolgen. De beoogde handeling zal uit hoofde van het internationaal recht bindend zijn, overeenkomstig artikel 18 van het Verdrag van Bazel. Zij zal van invloed zijn op het toepassingsgebied en de inhoud van de EU-wetgeving, namelijk Richtlijn 2008/98/EG en Verordening (EG) nr. 1013/2006. Het Verdrag van Bazel wordt bij die richtlijn en die verordening ten uitvoer gelegd, onder meer door vaststelling van de lijst van afvalbeheershandelingen en van de procedures voor uitvoer uit en invoer in de Unie en voor overbrengingen tussen lidstaten. De richtlijn en de verordening zijn ook van toepassing in de EER. Met uitzondering van bepalingen betreffende overbrengingen van afvalstoffen binnen de EU moeten wijzigingen van de bijlagen bij het Verdrag in de bovengenoemde richtlijn en verordening worden omgezet.
De beoogde handeling strekt niet tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van het Verdrag.
De procedurele rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 218, lid 9, VWEU.
De materiële rechtsgrondslag voor een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU te nemen besluit wordt in de eerste plaats bepaald door de doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling ten aanzien waarvan namens de Unie een standpunt wordt ingenomen. Wanneer de beoogde handeling een tweeledige doelstelling heeft of bestaat uit twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoelstelling of hoofdcomponent, terwijl de andere doelstelling of de andere component slechts ondergeschikt is, moet het overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU vast te stellen besluit op één materiële rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is voor de hoofddoelstelling of de hoofdcomponent dan wel de belangrijkste doelstelling of component.
De doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling hebben in de eerste plaats betrekking op de bescherming van het milieu.
De materiële rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 192, lid 1, VWEU.
De rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is artikel 192, lid 1, VWEU, in samenhang met artikel 218, lid 9, VWEU.