Toelichting bij COM(2020)282 - Wijzigen verordening 2017/2402 m.b.t. een algemeen kader voor securitisatie en een nieuw kader voor gestandaardiseerde securitisatie in respons op de COVID-19-pandemie - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2020)282 - Wijzigen verordening 2017/2402 m.b.t. een algemeen kader voor securitisatie en een nieuw kader voor gestandaardiseerde ... |
|---|---|
| bron | COM(2020)282   |
| datum | 24-07-2020 |
• Motivering en doel van het voorstel
Verordening (EU) 2017/2402 (de securitisatieverordening 1 ) en Verordening (EU) nr. 575/2013 (de verordening kapitaalvereisten 2 ) scheppen samen een algemeen EU-kader voor securitisatie en brengen een specifiek kader tot stand voor eenvoudige, transparante en gestandaardiseerde (STS) securitisatie. Het doel van het kader is een veilige, diepe, liquide en robuuste markt voor securitisatie te bevorderen, die een brede en stabiele beleggersbasis weet aan te trekken om te helpen financiële middelen toe te wijzen waar die het meest nodig zijn in de economie. De nieuwe securitisatieregeling is van kracht sinds januari 2019 en is een hoeksteen van de inspanningen van de EU om een kapitaalmarktenunie tot stand te brengen.
De zware economische schok die door de COVID-19-pandemie wordt veroorzaakt en de uitzonderlijke inperkingsmaatregelen hebben een verregaand effect op de economie. Bedrijven krijgen te maken met verstoringen van de toeleveringsketens, tijdelijke sluitingen en een daling van de vraag. Op Unieniveau en op lidstaatniveau hebben overheden krachtdadige maatregelen genomen om solvabele ondernemingen te ondersteunen zodat zij het hoofd kunnen bieden aan deze ernstige doch tijdelijke vertraging van de economische activiteit en aan de liquiditeitskrapte die daarvan het gevolg zal zijn.
De economische zomerprognoses 2020 van de Europese Commissie 3 wijzen op een zeer diepe recessie, doordat de economische activiteit in de eerste helft van 2020 is ingestort en het reële bbp voor 2020 als geheel in de EU naar verwachting zal dalen met 8,3 %. Er wordt dan ook verwacht dat de omvang van de economische achteruitgang veel groter zal zijn dan in 2009, terwijl de vooruitzichten op herstel ongelijk en onzeker zijn. De onmiddellijke noodmaatregelen moeten dan ook worden aangevuld met gerichte maatregelen die eerder bedoeld zijn voor de middellange termijn en een snel herstel kunnen ondersteunen.
Voor de banken blijft het cruciaal dat zij, ook de komende maanden, kunnen blijven lenen aan bedrijven zodra de eerste schok van de COVID-19-crisis achter de rug is. Daarom is het belangrijk instrumenten voor te bereiden of te verbeteren waarmee banken hun capaciteit om te lenen aan de reële economie, met name aan kmoʼs, kunnen behouden en zelfs versterken. In dit opzicht kan securitisatie een belangrijke rol spelen. Door leningen om te zetten in verhandelbare effecten kan securitisatie bankkapitaal vrijmaken, dat vervolgens opnieuw kan worden geleend. Op die manier kan een bredere waaier aan beleggers het economisch herstel financieren.
Het huidige kader benut zijn volledige potentieel niet in twee opzichten, die zeer belangrijk zijn om het economisch herstel te stimuleren: het kader is niet toegerust voor op de balans opgenomen synthetische securitisatie en is niet helemaal geschikt voor het doel van de securitisatie van niet-renderende blootstellingen (“non performing exposures” - NPE).
Het securitisatiekader wordt tegen januari 2022 uitgebreid getoetst. In voorkomend geval wordt de wetgeving gewijzigd. Niettemin worden nu in dit voorstel gerichte wijzigingen voorgesteld, gezien het nut ervan voor het economisch herstel. Als er wordt gewacht op de toetsing van het kader in 2022 en op mogelijke wijzigingen van de wetgeving, zou het nog enkele jaren duren voordat wenselijke aanpassingen van de wetgeving hebben plaatsgevonden. Op die manier zou het doel securitisatie op de efficiëntste manier te gebruiken om het economisch herstel de komende maanden te bevorderen, worden gefnuikt.
Het huidige voorstel vervangt of verkleint in geen geval de draagwijdte van bovengenoemde toetsing, die tot doel heeft de gevolgen van de nieuwe regeling in een ruime context te bekijken, waaronder kwesties zoals de modaliteiten voor risicobehoud, het gebruik van particuliere securitisaties, de impact van de openbaarmakingsregeling en andere. Bij de komende toetsing zal ook rekening worden gehouden met de aanbevelingen van het Forum op hoog niveau van de kapitaalmarktenunie 4 over het opschalen van de Europese securitisatiemarkt.
Bovendien zullen deze gerichte wijzigingen niet alleen bijdragen tot de financiering van het herstel, maar ook de veerkracht van ons financiële stelsel vergroten: door het STS-kader ook uit te breiden naar balanssecuritisaties zal het STS-label met zijn bijkomende vereisten, die minder complexiteit en meer transparantie verzekeren, wellicht worden gebruikt voor een ruimer aandeel van de securitisatiemarkt in de EU. Op die manier kunnen we zorgen voor bijkomende prikkels voor securitisatie die moet plaatsvinden binnen het robuuste EU-kader voor eenvoudige, transparante en gestandaardiseerde securitisatie en de banken moet helpen manieren te vinden om risico te delen met kapitaalmarktactoren, wat een van de doelstellingen van het project voor de kapitaalmarktenunie is.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Het securitisatiekader van de EU is van kracht sinds januari 2019. De voorgestelde wijzigingen stroken volledig met de bestaande beleidsbepalingen op het gebied van securitisatie. Er zijn ook bepalingen opgenomen in gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen. De voorgestelde wijzigingen zijn ook in overeenstemming met de prudentiële vereisten voor instellingen en het toezicht erop.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Dit voorstel maakt deel uit van de ruimere respons van de Europese Commissie om het economisch herstel na de COVID-19-pandemie te vergemakkelijken, waaronder de wijzigingen van de MiFID en de prospectusverordening die tegelijkertijd met dit voorstel werden goedgekeurd (juiste referentie invoegen). Het strookt volledig met de op 13 maart 2020 bekendgemaakte mededeling van de Commissie over de economische aspecten van de coronacrisis 5 , met het op 2 april 2020 gelanceerde economische COVID-19-pakket “Elke beschikbare euro gebruiken” 6 en met de interpretatieve mededeling van de Commissie over de toepassing van de boekhoudkundige en prudentiële kaders om de bancaire kredietverlening in de EU te vergemakkelijken (ondersteuning van bedrijven en huishoudens in tijden van COVID-19) 7 .
Het securitisatiekader is reeds een belangrijke bouwsteen van de kapitaalmarktenunie. De kapitaalmarktenunie is een van de prioriteiten van de Commissie om ervoor te zorgen dat het financiële stelsel banen en groei ondersteunt voor een economie die voor de mensen werkt. De kapitaalmarktenunie is gericht op een beter samenspel tussen bezuinigingen en groei en moet spaarders en beleggers meer keuze en een beter rendement bieden. Zij is bedoeld om bedrijven meer financieringsmogelijkheden aan te reiken in verschillende stadia van hun ontwikkeling en om de investeringen te kanaliseren naar waar ze op de meest productieve wijze kunnen worden gebruikt. Zo krijgen bedrijven en projecten in Europa meer kansen. Het voorstel van vandaag zal dit kader versterken en verruimen en dus meer kansen creëren. Deze wijzigingen zullen helpen aanvullende financieringsbronnen aan te boren voor bedrijven, het vermogen van banken om de economie te ondersteunen te versterken, investeringsbronnen te diversifiëren, de investeerdersbasis te vergroten en risicoʼs te spreiden over marktdeelnemers. Tegelijk worden de excessen die tot de financiële crisis hebben geleid vermeden.
Tot slot strookt dit initiatief, met name door regelgevingsbelemmeringen voor de securitisatie van NPEʼs weg te nemen, met het actieplan om niet-renderende leningen in Europa aan te pakken, dat in juli 2017 werd goedgekeurd door de Raad Ecofin 8 , en met de mededeling van de Commissie betreffende de voltooiing van de bankenunie 9 . Beide roepen ze op tot de ontwikkeling van secundaire markten voor noodlijdende activa. De noodzaak van een doortastend optreden om NPEʼs aan te pakken werd ook benadrukt in enkele aanbevelingen aan lidstaten in het kader van het Europees Semester.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag van de STS-verordening is artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), dat de Europese instellingen de bevoegdheid verleent om passende bepalingen vast te leggen die als doel de oprichting en werking van de eengemaakte markt hebben. Die verordeningen kunnen alleen worden gewijzigd, onder meer door het toepassingsgebied ervan tijdelijk te verkleinen, door de wetgever van de Unie, in dit geval op basis van artikel 114 van het Verdrag.
• Subsidiariteit
De wijzigingen zijn wijzigingen van de regels van de Unie in antwoord op de COVID-19-pandemie en om het economisch herstel te bevorderen. De doelstellingen die door de beoogde wijzigingen worden nagestreefd, kunnen beter worden behaald op Unieniveau dan door verschillende nationale initiatieven. Het voorstel gaat niet verder dan nodig is om de beoogde doelstellingen te verwezenlijken.
Het bestaande rechtskader tot invoering van een securitisatiekader van de EU werd tot stand gebracht op Unieniveau. Gezien het grensoverschrijdende karakter van securitisatie moet het toepassingsgebied van de voorgestelde regels, willen deze werkelijk doeltreffend zijn, voldoende gecoördineerd, coherent en consistent zijn op Unieniveau. De verbetering van het bestaande rechtskader kan niet worden verwezenlijkt als de lidstaten zelfstandig optreden. Het vermogen van de lidstaten om nationale maatregelen vast te stellen is beperkt, aangezien de securitisatieverordening reeds voorziet in een geharmoniseerd geheel van regels op EU-niveau en wijzigingen op nationaal niveau strijdig zouden zijn met het geldende Unierecht. Zonder optreden van de Unie zou het bestaande regelgevingskader minder doeltreffend zijn wat betreft het flankeren van de verschillende maatregelen die overheden op het niveau van zowel de Unie als de lidstaten hebben genomen en zou er minder goed kunnen worden gereageerd op de bijzondere uitdagingen voor de markt. Indien de Unie die aspecten niet meer zou beregelen, zouden op de interne markt voor securitisatie uiteenlopende regelingen gaan gelden, hetgeen kan leiden tot compartimentering en de aantasting van het recent tot stand gekomen single rulebook in deze sector. Dit zou leiden tot een ongelijk speelveld en tot regelgevingsarbitrage.
Bovendien kunnen nationale maatregelen niet doeltreffend voor een risicogevoeligere behandeling van securitisaties zorgen, aangezien de prudentiële behandeling reeds is vastgelegd in het EU-recht, en evenmin zorgen voor consistentie en standaardisering van bepalingen die momenteel worden afgedekt in verschillende EU-rechtshandelingen, zoals inzake openbaarmaking, due diligence en risicobehoud.
• Evenredigheid
Dit optreden van de Unie is nodig om de doelstelling te halen van het uitbreiden van de capaciteit van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen om aan ondernemingen en kmoʼs te lenen en niet-renderende blootstellingen van hun balansen af te voeren, terwijl de consistentie van het prudentiële kader na de COVID-19-crisis behouden blijft. De voorgestelde wijzigingen zijn beperkt tot wat nodig is om deze doelstellingen te behalen en bouwen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel voort op regels die reeds van kracht zijn. De voorgestelde wijzigingen gaan niet verder dan het aanpakken van geselecteerde bepalingen in het securitisatiekader van de Unie voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en zijn uitsluitend gericht op maatregelen om steun voor het herstel van de economie veilig te stellen in de maanden na de acute COVID-19-crisis. Bovendien blijven de voorgestelde wijzigingen beperkt tot de kwesties die niet kunnen worden aangepakt binnen de discretionaire marge die door de huidige regels wordt gelaten.
De Commissie is van mening dat de voorgestelde wijzigingen van de regels in verhouding staan tot de doelstellingen.
• Keuze van het instrument
Dit voorstel is een wijziging van de securitisatieverordening en is daarom een verordening. Er kunnen geen alternatieve, wetgevende of operationele, middelen worden gebruikt om de doelstellingen van dit voorstel te verwezenlijken.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Het voorstel is gebaseerd op twee verslagen van de Europese Bankautoriteit, namelijk het verslag over het STS-kader voor synthetische securitisatie op grond van artikel 45, lid 1, van de securitisatieverordening (“het verslag betreffende synthetische STS-securitisatie”) 10 en het advies over de regelgevingsbehandeling van NPE-securitisaties (“het NPE-advies”) 11 .
Het verslag betreffende synthetische STS-securitisatie wordt opgelegd door artikel 45, lid 1, van de securitisatieverordening, dat de EBA vraagt de haalbaarheid van een specifiek kader voor eenvoudige, transparante en gestandaardiseerde synthetische securitisatie te analyseren, dat beperkt is tot synthetische balanssecuritisatie.
Op basis van de analyse daarin worden in het verslag betreffende synthetische STS-securitisatie van de EBA drie aanbevelingen gedaan:
·totstandbrenging van een sectoroverschrijdend kader voor eenvoudige, transparante en gestandaardiseerde synthetische securitisatie, beperkt tot balanssecuritisatie;
·dat om in aanmerking te komen voor het “STS”-label, synthetische securitisatie voldoet aan de voorgestelde criteria inzake eenvoud, standaardisatie en transparantie;
·nadenken over de risicoʼs en voordelen van de invoering van een gedifferentieerde vermogensbehandeling voor eenvoudige, transparante en gestandaardiseerde synthetische balanssecuritisatie.
De Commissie heeft op grond van artikel 45, lid 2, van de securitisatieverordening een verslag opgesteld over de instelling van een specifiek kader voor eenvoudige, transparante en gestandaardiseerde synthetische securitisatie, dat beperkt is tot synthetische balanssecuritisatie. Het verslag van de Commissie vergezelt dit voorstel. Het verslag van de Commissie is het eens met de analyse van de EBA. Daaruit blijkt dat het mogelijk is normen vast te stellen voor synthetische securitisatie waarmee de voornaamste risicoʼs in het structureringsproces, zoals principaal-agentrisicoʼs en modelrisico’s, op dezelfde manier beperkt kunnen worden als voor traditionele securitisatie. Op die manier wordt er een onderverdeling van synthetische securitisatie tot stand gebracht die vergelijkbaar is met traditionele STS-securitisatie. Voorts lijkt er geen bewijs te zijn dat erop zou wijzen dat een synthetische securitisatiestructuur inherent leidt tot hogere verliezen dan een traditionele securitisatiestructuur. Uit de analyse blijkt dat er geen wezenlijke nadelige gevolgen kunnen worden verwacht van de instelling van een specifiek STS-kader voor synthetische balanssecuritisaties.
In het NPE-advies van de EBA is onderzocht welke rol securitisatie kan spelen als financieringsinstrument om NPEʼs van de balansen van banken af te voeren. De analyse van de EBA bracht een aantal beperkingen in de securitisatieverordening en in de verordening kapitaalvereisten aan het licht waardoor de marktcapaciteit om niet-renderende activa van de balansen van banken te absorberen, wordt verminderd en de markt grotendeels tot louter bilaterale verkoop wordt beperkt.
Met betrekking tot de securitisatieverordening vloeien de beperkingen voor NPE-securitisaties voort uit bepaalde elementen van de vereisten inzake risicobehoud en kredietverleningsnormen. Het gebruik van nominale waarden voor risicobehoudsdoeleinden gaat verder dan de beoogde vereiste, aangezien geen rekening wordt gehouden met de korting op de aankoopprijs waartegen de onderliggende activa worden overgedragen en dat het werkelijke verlies ten gevolge van het risico voor beleggers vertegenwoordigt. Daarnaast staat de tekst niet toe dat aan de risicobehoudvereiste wordt voldaan door de speciale servicer, die gewoonlijk een groter belang dan de initiator heeft bij de herschikking van de activa en terugvordering van waarde, waardoor zijn belangen meer zijn afgestemd op die van de beleggers. Tot slot is de bestaande vereiste inzake kredietverleningsnormen in artikel 9 van de securitisatieverordening niet toegerust voor NPE-securitisaties. Het voorstel verduidelijkt de verificatieplichten voor initiators als het gaat om het securitiseren van niet-renderende blootstellingen. De vereisten moeten immers rekening houden met de specifieke omstandigheden van de aankoop van de activa en het soort securitisatie. In deze gevallen is het misschien niet mogelijk zekerheid te krijgen over de omstandigheden waarin de activa tot stand werden gebracht, maar kan wel due diligence voor de kwaliteit en prestaties van de activa worden verricht om met kennis van zaken een verstandige beleggingsbeslissing te nemen.
• Effectbeoordeling
Gezien de urgentie van het voorstel heeft er geen effectbeoordeling plaatsgevonden. De voornaamste kosten en baten die uit de wijzigingen voortvloeien, werden echter geanalyseerd in een afzonderlijk werkdocument van de diensten van de Commissie. Bovendien is dit voorstel gebaseerd op de twee bovengenoemde EBA-documenten, namelijk het verslag betreffende synthetische STS-securitisatie en het NPE-advies. In beide documenten wordt in detail geanalyseerd of de voorgestelde wijzigingen passend zijn, en beide documenten zijn uitgebreid met de belanghebbenden besproken.
De voorgestelde wijzigingen veranderen niets aan de essentie van de verordening en leggen dan ook geen bijkomende verplichtingen op aan bedrijven.
• Grondrechten
Het voorstel heeft wellicht geen rechtstreeks effect op de rechten die in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie zijn opgenomen.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Dit voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Omdat het voorgestelde instrument een verordening is die in grote mate op bestaande EU-wetgeving is gebaseerd, hoeft er geen uitvoeringsplan te worden opgesteld. Tegen januari 2022 wordt de te wijzigen wetgevingshandeling volledig geëvalueerd om onder andere te beoordelen hoe doeltreffend en efficiënt deze is geweest als het gaat om het bereiken van de doelstellingen ervan. De evaluatie zal indien nodig vergezeld gaan van een wetgevingsvoorstel. In het kader daarvan zouden de beoordelings- en verslaggevingsvereisten indien nodig op elkaar worden afgestemd.
• Artikelsgewijze toelichting
Inhoudsopgave
- A) Wisselwerking en samenhang tussen elementen van het pakket
- Aanpakken van de tekortkomingen in het regelgevingskader voor securitisatie van niet-renderende blootstellingen
- Risicobehoud (artikel 6)
- Verificatie van kredietverleningsnormen (artikel 9)
- Totstandbrenging van een specifiek kader voor synthetische balanssecuritisaties
Deze verordening vormt een wetgevingspakket met de wijzigingen van de verordening kapitaalvereisten. Zoals aangegeven door vele belanghebbenden, zouden de ontwikkeling van STS-toelaatbaarheidscriteria voor synthetische balanssecuritisatie en het aanpakken van de regelgevingsbelemmeringen voor NPE-securitisaties op zichzelf niet volstaan om de doelstelling van het optimaliseren van de rol die securitisatie in het economisch herstel kan spelen, te halen. Zij moeten gepaard gaan met een nieuwe prudentiële behandeling, ook op het gebied van kapitaalvereisten, die de specifieke kenmerken van deze soorten securitisaties beter weergeeft.
Aanpakken van de tekortkomingen in het regelgevingskader voor securitisatie van niet-renderende blootstellingen
Definitie van een NPE-securitisatie (artikel 2)
Om de tekortkomingen in de regelgeving voor NPE-securitisatie grondig aan te pakken, wordt in dit voorstel een definitie van NPE-securitisatie gegeven die in overeenstemming is met het werk van het Bazels Comité voor bankentoezicht.
NPE-securitisaties worden onder een bijzondere regeling gebracht wanneer het erop aankomt te voldoen aan de risicobehoudvereiste om beter rekening te houden met de bijzondere kenmerken ervan. Er wordt met name voorgesteld dat de risicobehoudvereiste wordt berekend op basis van de gedisconteerde waarde van de blootstellingen die worden overgedragen aan de special purpose entity voor securitisatiedoeleinden. Daarenboven mag de servicer in de NPE-transactie, gezien zijn bijzondere positie in de transactie die de afstemming van zijn belangen op die van de beleggers verzekert, het stukje risicobehoud overnemen.
Het voorstel verduidelijkt de verificatieplichten voor initiators als het gaat om het securitiseren van niet-renderende blootstellingen.
Een nieuwe afdeling bevat de criteria voor eenvoudige, transparante en gestandaardiseerde (“STS”) synthetische balanssecuritisatie. Net als met true-sale STS-securitisaties mag het synthetische STS-label niet zo worden begrepen dat de securitisatie vrij van risico’s is, maar eerder dat het product aan een aantal criteria voldoet en dat een zorgvuldige verkoper en koper van protectie, evenals een nationale bevoegde autoriteit, het bijbehorende risico zal kunnen analyseren. De voorgestelde criteria worden zo veel mogelijk afgestemd op die voor de traditionele STS-securitisatie, maar houden ook rekening met de bijzonderheden van het synthetische product en met de verschillende doelstellingen van synthetische securitisaties. Er wordt derhalve gestreefd naar protectie voor zowel initiators als beleggers (de initiator is immers ook een belegger in de transactie, omdat hij de senior tranche behoudt).