Toelichting bij COM(2019)107 - Ondertekening van de overeenkomst met Bosnië en Herzegovina inzake acties die het Europees Grens- en kustwachtagentschap in Bosnië en Herzegovina uitvoert - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2019)107 - Ondertekening van de overeenkomst met Bosnië en Herzegovina inzake acties die het Europees Grens- en kustwachtagentschap in ... |
|---|---|
| bron | COM(2019)107   |
| datum | 28-02-2019 |
• Motivering en doel van het voorstel
In artikel 54, lid 3, van Verordening (EU) 2016/1624 van het Europees Parlement en de Raad van 14 september 2016 betreffende de Europese grens- en kustwacht 1 is bepaald dat het Europees Grens- en kustwachtagentschap de operationele samenwerking tussen de lidstaten en derde landen inzake het beheer van de buitengrenzen kan coördineren. Het kan in dat verband samen met een of meer lidstaten en een derde land dat aan ten minste een van die lidstaten grenst, acties aan de buitengrenzen uitvoeren, op voorwaarde dat het derde land daarmee instemt, ook op het grondgebied van dat derde land.
In artikel 54, lid 4, van Verordening (EU) 2016/1624 is bepaald dat in gevallen waarin de inzet wordt beoogd van Europese grens- en kustwachtteams in een derde land bij acties waarbij de teamleden uitvoeringsbevoegdheden zullen hebben, of waarin andere acties het vereisen, de Unie een statusovereenkomst dient te sluiten met het betreffende derde land. De statusovereenkomst bestrijkt alle aspecten die noodzakelijk zijn om de acties uit te voeren. De statusovereenkomst omschrijft met name de reikwijdte van de operatie, civielrechtelijke en strafrechtelijke aansprakelijkheid en de taken en bevoegdheden van de teamleden. De statusovereenkomst zorgt ervoor dat tijdens deze operaties de grondrechten volledig worden geëerbiedigd.
Op basis van door de Raad vastgestelde onderhandelingsrichtsnoeren heeft de Europese Commissie met Bosnië en Herzegovina onderhandelingen gevoerd over de overeenkomst inzake acties die het Europees Grens- en kustwachtagentschap in Bosnië en Herzegovina uitvoert (hierna de 'statusovereenkomst' genoemd) met het oog op het tot stand brengen van het wettelijk kader dat het mogelijk maakt om in gevallen waarin een snelle reactie nodig is onmiddellijk op te treden door het opstellen van operationele plannen. Hoewel de migratiestromen in de regio veel geringer zijn dan in de jaren 2015 en 2016, passen georganiseerde criminele netwerken hun routes en methodes voor het smokkelen van illegale migranten snel aan nieuwe omstandigheden aan. Sinds begin 2018 heeft Bosnië en Herzegovina te maken met een grotere toestroom van migranten. De statusovereenkomst zorgt ervoor dat de bevoegde autoriteiten van Bosnië en Herzegovina en de EU-lidstaten met coördinatie door het Europees Grens- en kustwachtagentschap veel sneller op deze ontwikkelingen zullen kunnen reageren.
Bijgaand voorstel voor een besluit van de Raad vormt het rechtsinstrument voor de ondertekening van de statusovereenkomst tussen de Europese Unie en Bosnië en Herzegovina.
Op 16 oktober 2017 heeft de Raad de Commissie machtiging verleend om met Bosnië en Herzegovina onderhandelingen te starten over een statusovereenkomst inzake acties die het Europees Grens- en kustwachtagentschap in Bosnië en Herzegovina uitvoert.
De onderhandelingen over een statusovereenkomst zijn op 9 juli 2018 van start gegaan en op 10 oktober 2018 vond een tweede ronde plaats. De statusovereenkomst is geparafeerd door de hoofden van de onderhandelingsteams.
De Commissie is van oordeel dat de door de Raad in zijn onderhandelingsrichtsnoeren vastgestelde doelstellingen zijn bereikt en dat de statusovereenkomst aanvaardbaar is voor de Unie.
De lidstaten werden geïnformeerd en geraadpleegd in de desbetreffende werkgroep van de Raad.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Op dit moment hebben veertien lidstaten bilaterale overeenkomsten gesloten met Bosnië en Herzegovina, over onder meer gezamenlijke maatregelen op gebieden als grenscontrole, grensbewaking en grenspatrouilles, en terugkeer. Er bestaat ook reeds een werkregeling tussen het ministerie van Veiligheid van Bosnië en Herzegovina en het Europees Grens- en kustwachtagentschap. Die regeling voorziet met name in de regelmatige deelname van vertegenwoordigers van de grenspolitie van het ministerie van Veiligheid aan door het Europees Grens- en kustwachtagentschap gecoördineerde gezamenlijke acties, als waarnemers op het grondgebied van de lidstaten, na instemming van de gastlidstaat.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
De Europese migratieagenda 2 steunt op vier pijlers. Een daarvan is grensbeheer: daarbij gaat het om een beter beheer van de buitengrens van de EU, met name door een solidaire opstelling tegenover de lidstaten aan de buitengrenzen, en een grotere efficiëntie van de grensoverschrijdingen. Strenger toezicht op de grenzen van Bosnië en Herzegovina zal ook een positieve impact hebben op de buitengrenzen van de EU, met name de buitengrenzen van Kroatië, en op de grenzen van Bosnië en Herzegovina. Verdere versterking van de beveiliging van de buitengrenzen strookt ook met de Europese veiligheidsagenda 3 .
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag voor dit voorstel voor een besluit van de Raad is artikel 77, lid 2, onder b) en d), en artikel 79, lid 2, onder c), VWEU, in samenhang met artikel 218, lid 5, VWEU.
In de sluiting van een statusovereenkomst door de EU is uitdrukkelijk voorzien in artikel 54, lid 4, van Verordening (EU) 2016/1624, dat bepaalt dat in gevallen waarin de inzet wordt beoogd van Europese grens- en kustwachtteams in een derde land bij acties waarbij de teamleden uitvoerende bevoegdheden zullen hebben, of waarin andere acties in een derde land het vereisen, de Unie een statusovereenkomst moet sluiten met het betreffende derde land.
Op grond van artikel 3, lid 2, VWEU is de Unie exclusief bevoegd om onder meer een internationale overeenkomst te sluiten indien een wetgevingshandeling van de Unie in die sluiting voorziet. Artikel 54, lid 4, van Verordening (EU) 2016/1624 voorziet in de sluiting van een statusovereenkomst door de Europese Unie met het betrokken derde land. Bijgaande overeenkomst met Bosnië en Herzegovina valt derhalve onder de exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Niet van toepassing.
• Evenredigheid
Aangezien georganiseerde criminele netwerken hun routes en methodes voor het smokkelen van illegale migranten snel aanpassen, is de betrokkenheid van de EU vereist om tot betere controles aan de grenzen van Bosnië en Herzegovina te komen. De statusovereenkomst is noodzakelijk om ervoor te zorgen dat de bevoegde autoriteiten van Bosnië en Herzegovina en de EU-lidstaten met coördinatie door het Europees Grens- en kustwachtagentschap snel op dergelijke mogelijke ontwikkelingen kunnen reageren. Bij een plotse toestroom van illegale migranten zal het Europees Grens- en kustwachtagentschap op basis van de statusovereenkomst Europese grens- en kustwachtteams in Bosnië en Herzegovina kunnen inzetten.
• Keuze van het instrument
Dit voorstel is in overeenstemming met artikel 218, lid 5, VWEU, uit hoofde waarvan de Raad besluiten over internationale overeenkomsten vaststelt. Er bestaat geen ander rechtsinstrument dat kan worden gebruikt om de in dit voorstel uitgedrukte doelstellingen te bereiken.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Niet van toepassing.
• Raadpleging van belanghebbenden
Niet van toepassing.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Niet van toepassing.
• Effectbeoordeling
Voor de onderhandelingen over de statusovereenkomst was geen effectbeoordeling vereist.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Aangezien het om een nieuwe overeenkomst gaat, kon geen evaluatie of geschiktheidscontrole van bestaande instrumenten worden uitgevoerd.
• Grondrechten
De statusovereenkomst bevat bepalingen die de bescherming garanderen van de grondrechten van personen die de gevolgen ondervinden van handelingen van de leden van het team dat betrokken is bij door het Europees Grens- en kustwachtagentschap gecoördineerde acties.
De bepalingen inzake de grondrechten worden nader toegelicht onder punt 5 „Overige elementen”.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De statusovereenkomst zelf heeft geen financiële gevolgen. Aan de daadwerkelijke inzet van Europese grens- en kustwachtteams op basis van een operationeel plan en een desbetreffende subsidieovereenkomst zijn echter wel kosten verbonden die ten laste komen van de begroting van het Europees Grens- en kustwachtagentschap.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De Commissie zal behoorlijke monitoring van de uitvoering van de statusovereenkomst garanderen.
Bosnië en Herzegovina en het Europees Grens- en kustwachtagentschap zullen samen elke gezamenlijke operatie of snelle grensinterventie evalueren.
Met name zullen het Europees Grens- en kustwachtagentschap, Bosnië en Herzegovina en de lidstaten die aan een specifieke actie deelnemen, aan het einde van elke actie een verslag opstellen over de toepassing van bepalingen van de overeenkomst, ook met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens.
• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
Niet van toepassing.
• Artikelsgewijze toelichting
Inhoudsopgave
- Toepassingsgebied van de overeenkomst
- Operationeel plan
- Taken en bevoegdheden van de teamleden
- Voorrechten en immuniteiten van de teamleden
- In het operationele plan worden nauwkeurig de handelingen uiteengezet waarvoor immuniteit ten aanzien van de rechtsmacht in strafzaken van Bosnië en Herzegovina geldt.
- Accreditatiedocument
- Grondrechten
- Verwerking van persoonsgegevens
- Opschorting en beëindiging van een actie
- Geschillen en uitlegging
- Gemeenschappelijke verklaringen
Op grond van deze overeenkomst zal het Europees Grens- en kustwachtagentschap Europese grens- en kustwachtteams met uitvoerende bevoegdheden in Bosnië en Herzegovina kunnen inzetten met het oog op het uitvoeren van gezamenlijke operaties en snelle grensinterventies. Hoewel de overeenkomst niet voorziet in een uitbreiding van het toepassingsgebied van de overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en Bosnië en Herzegovina betreffende de overname van personen die zonder vergunning op het grondgebied verblijven (hierna „overnameovereenkomst EG-Bosnië en Herzegovina” genoemd) 4 , zullen teams van het Europees Grens- en kustwachtagentschap ook bevoegd zijn om Bosnië en Herzegovina bij specifieke terugkeeroperaties bij te staan bij het identificeren van personen die overeenkomstig de overnameovereenkomst EG-Bosnië en Herzegovina door Bosnië en Herzegovina moeten worden overgenomen.
De Europese grens- en kustwachtteams kunnen op het grondgebied van Bosnië en Herzegovina uitsluitend worden ingezet in regio’s aan de buitengrenzen van de EU. De teamleden bezitten in die gebieden van Bosnië en Herzegovina uitvoerende bevoegdheden overeenkomstig het operationele plan.
Voor elke gezamenlijke operatie of snelle grensinterventie moeten het Agentschap en Bosnië en Herzegovina een operationeel plan overeenkomen. Ook de lidstaten die aan het operationele gebied grenzen, moeten met dat operationele plan instemmen.
Het plan bevat de bijzonderheden over de organisatorische en procedurele aspecten van de gezamenlijke operatie of snelle grensinterventie, met inbegrip van een beschrijving en beoordeling van de situatie, de operationele doelstellingen, het in te zetten soort technische uitrusting, het uitvoeringsplan, de samenwerking met andere derde landen, andere agentschappen en organen van de Unie of internationale organisaties, bepalingen over de eerbiediging van de grondrechten, inclusief de bescherming van persoonsgegevens, de coördinatie-, commando-, controle-, communicatie- en rapportagestructuren, de organisatorische en logistieke regelingen en de evaluatie en de financiële aspecten van de gezamenlijke operatie of snelle grensinterventie.
Als algemene regel geldt dat de teamleden de taken mogen uitvoeren en de uitvoeringsbevoegdheden mogen uitoefenen die vereist zijn voor grenstoezicht- en terugkeeroperaties. Zij dienen de nationale wetgeving van Bosnië en Herzegovina te eerbiedigen.
De teams mogen uitsluitend op het grondgebied van Bosnië en Herzegovina handelen op instructie en in aanwezigheid van grenswachters of andere politiefunctionarissen van Bosnië en Herzegovina.
De teamleden dragen in voorkomend geval hun eigen uniform, een zichtbaar persoonlijk identificatiemiddel en een blauwe armband met het insigne van de Europese Unie en dat van het Agentschap. Zij moeten ook een accreditatiedocument bij zich hebben om zich tegenover de nationale autoriteiten van Bosnië en Herzegovina duidelijk te kunnen identificeren.
De teamleden mogen dienstwapens dragen en munitie en uitrusting bij zich hebben overeenkomstig de wetgeving van hun lidstaat van herkomst en de wetgeving van Bosnië en Herzegovina. De grenspolitie van Bosnië en Herzegovina laten het Agentschap op voorhand weten welke dienstwapens, munitie en uitrusting zijn toegestaan en wat de voorwaarden zijn voor het gebruik ervan. Het Agentschap verstrekt de grenspolitie van Bosnië en Herzegovina vooraf de lijst van dienstwapens van de teamleden (het type en serienummer van de wapens en het type en de hoeveelheid munitie).
Teamleden mogen, indien hun lidstaat van herkomst en de grenspolitie van Bosnië en Herzegovina daarmee instemmen, gebruikmaken van geweld, onder meer met gebruikmaking van dienstwapens, munitie en uitrusting, in aanwezigheid van grenswachters of ander relevant personeel van Bosnië en Herzegovina en met inachtneming van het nationale recht van Bosnië en Herzegovina. De grenspolitie van Bosnië en Herzegovina mag teamleden toestaan ook geweld te gebruiken in haar afwezigheid.
Bosnië en Herzegovina kan op verzoek in nationale databanken aanwezige relevante informatie mededelen aan de teamleden indien dat noodzakelijk is voor operationele doeleinden.
De teamleden genieten immuniteit ten aanzien van de rechtsmacht in strafzaken van Bosnië en Herzegovina voor alle handelingen die zij verrichten in het kader van de uitoefening van hun officiële functies („in diensttijd”). Voor handelingen die zij „buiten diensttijd” verrichten, genieten zij deze immuniteit niet.
In het operationele plan worden nauwkeurig de handelingen uiteengezet waarvoor immuniteit ten aanzien van de rechtsmacht in strafzaken van Bosnië en Herzegovina geldt.
Indien een teamlid wordt beschuldigd van een strafbaar feit, treedt de uitvoerend directeur van het Agentschap voortvarend op een deelt hij voordat de procedure voor de rechter wordt ingeleid, aan de rechter mee of het teamlid de handeling in kwestie heeft verricht in het kader van de uitoefening van zijn officiële functies. De uitvoerend directeur van het Agentschap neemt in zijn besluit zorgvuldig alle opmerkingen in aanmerking van de bevoegde autoriteit van de lidstaat die de betrokken grenswachter of ander relevant personeel heeft ingezet, en van de bevoegde autoriteiten van Bosnië en Herzegovina.
De aan de teamleden verleende voorrechten en de immuniteit ten aanzien van de rechtsmacht in strafzaken van Bosnië en Herzegovina laten de rechtsmacht van de lidstaat van herkomst jegens de teamleden onverlet.
Hetzelfde geldt voor de burgerlijke en administratieve aansprakelijkheid van de teamleden.
De immuniteit van teamleden ten aanzien van de rechtsmacht van Bosnië en Herzegovina kan worden opgeheven door de lidstaat die de betrokken grenswachter of ander relevant personeelslid heeft ingezet. Het opheffen van de immuniteit moet steeds uitdrukkelijk kenbaar worden gemaakt.
De overeenkomst voorziet in een mechanisme voor schadevergoeding. Het vergoedingsmechanisme is gebaseerd op artikel 42 van Verordening (EU) 2016/1624 betreffende de Europese grens- en kustwacht. Indien de schade is veroorzaakt door een teamlid „in diensttijd”, is Bosnië en Herzegovina aansprakelijk. Indien de schade in diensttijd is veroorzaakt door grove nalatigheid of opzettelijk wangedrag van een teamlid van een deelnemende lidstaat, of indien de handeling buiten diensttijd is verricht, kan Bosnië en Herzegovina via de uitvoerend directeur van het Agentschap verzoeken dat de deelnemende lidstaat in kwestie een vergoeding betaalt. Indien de schade door een personeelslid van het Agentschap is veroorzaakt, kan Bosnië en Herzegovina het Agentschap verzoeken een vergoeding te betalen.
Tegen teamleden mogen geen executoriale maatregelen worden genomen, behalve indien tegen hen een strafrechtelijke of burgerlijke procedure wordt ingeleid die geen verband houdt met hun officiële functies.
De bezittingen van een teamlid die nodig zijn voor de vervulling van zijn of haar officiële functies mogen niet in beslag worden genomen. In burgerlijke procedures mogen teamleden noch aan beperkingen van de persoonlijke vrijheid, noch aan andere dwangmaatregelen worden onderworpen.
De teamleden zijn ten aanzien van diensten die voor het Agentschap zijn verleend, vrijgesteld van in Bosnië en Herzegovina geldende voorschriften op het gebied van sociale zekerheid. Zij zijn tevens vrijgesteld van elke vorm van belasting in Bosnië en Herzegovina over het salaris en de emolumenten die het Agentschap of de lidstaat van herkomst hun betalen, evenals van elke belasting op inkomsten die van buiten Bosnië en Herzegovina worden ontvangen.
De autoriteiten van Bosnië en Herzegovina laten de binnenkomst en het vertrek toe van goederen voor persoonlijk gebruik van teamleden en verlenen vrijstelling van alle douanerechten, belastingen en andere rechten en heffingen (met uitzondering van heffingen voor opslag, vervoer en soortgelijke diensten) ten aanzien van dergelijke goederen.
De persoonlijke bagage van teamleden mag alleen worden geïnspecteerd als er een gegrond vermoeden bestaat dat deze goederen bevat die niet bedoeld zijn voor persoonlijk gebruik door teamleden, of goederen waarvan de in- of uitvoer verboden is door de wetgeving van of onderworpen is aan quarantainebepalingen van Bosnië en Herzegovina. De inspectie van persoonlijke bagage mag slechts plaatsvinden in aanwezigheid van de betrokken teamleden of een gemachtigde vertegenwoordiger van het Agentschap.
Papieren, correspondentie en bezittingen van de teamleden zijn onschendbaar, behalve in het geval van executoriale maatregelen.
De teamleden kunnen als getuige door de bevoegde autoriteiten van Bosnië en Herzegovina worden verplicht om, met volledige inachtneming van de bepalingen inzake de immuniteit ten aanzien van de strafrechtelijke, civiele en bestuursrechtelijke rechtsmacht, bewijs te verstrekken.
Het Agentschap geeft, in samenwerking met Bosnië en Herzegovina, aan elk teamlid een accreditatiedocument af, aan de hand waarvan het teamlid zich kan identificeren tegenover de autoriteiten van Bosnië en Herzegovina en waaruit blijkt dat de houder het recht heeft de in de overeenkomst en in het operationele plan bedoelde taken uit te voeren en bevoegdheden uit te oefenen. In combinatie met een geldig reisdocument verleent het accreditatiedocument het teamlid toegang tot Bosnië en Herzegovina zonder dat een visum of voorafgaande toestemming vereist is. Na afloop van de actie wordt het accreditatiedocument aan het Agentschap terugbezorgd.
Bij de uitvoering van hun taken en de uitoefening van hun bevoegdheden eerbiedigen de teamleden ten volle de grondrechten en de fundamentele vrijheden, ook wat betreft de toegang tot asielprocedures, de menselijke waardigheid, het verbod van foltering en onmenselijke of vernederende behandeling, het recht op vrijheid, het beginsel van non-refoulement, het verbod van collectieve uitzetting, de rechten van het kind en het recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven. Zij mogen zich niet schuldig maken aan willekeurige discriminatie, op welke grond ook, met inbegrip van geslacht, ras of etnische afkomst, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele oriëntatie. Alle maatregelen die inbreuk maken op de grondrechten en fundamentele vrijheden moeten evenredig zijn met het door die maatregelen nagestreefde doel en de wezenlijke inhoud van de grondrechten en fundamentele vrijheden eerbiedigen.
Elke partij stelt een klachtenmechanisme in om beschuldigingen van inbreuk op de grondrechten door haar personeelsleden te behandelen. Het Agentschap heeft het in artikel 72 van Verordening (EU) 2016/1624 betreffende de Europese grens- en kustwacht bedoelde klachtenmechanisme ingesteld en voldoet derhalve aan deze verplichting. De ombudsman van Bosnië en Herzegovina („Ombudsman voor de mensenrechten van Bosnië en Herzegovina”) kan dergelijke klachten in behandeling nemen, behalve indien de autoriteiten van Bosnië en Herzegovina beslissen om een mechanisme in te stellen dat specifiek belast is met de behandeling van klachten die uit hoofde van deze overeenkomst worden ingediend.
Teamleden verwerken indien noodzakelijk en evenredig persoonsgegevens overeenkomstig de regels die van toepassing zijn op het Agentschap en de EU-lidstaten. De verwerking van persoonsgegevens door de autoriteiten van Bosnië en Herzegovina is onderworpen aan de nationale wetgeving.
Na afloop van elke actie stellen het Agentschap, de deelnemende lidstaten en de autoriteiten van Bosnië en Herzegovina een gezamenlijk verslag op over de verwerking van persoonsgegevens door teamleden. Dat verslag wordt naar de grondrechtenfunctionaris en de functionaris voor gegevensbescherming van het Agentschap gezonden, die verslag uitbrengen aan de uitvoerend directeur van het Agentschap. De grondrechtenfunctionaris en de functionaris voor gegevensbescherming van het Agentschap brengen verslag uit aan de uitvoerend directeur van het Agentschap.
Een actie kan zowel door het Agentschap als door de grenspolitie van Bosnië en Herzegovina worden opgeschort of beëindigd, indien zij van mening zijn dat de andere partij de bepalingen van de overeenkomst of van het operationele plan niet heeft nageleefd.
Alle aangelegenheden in verband met de toepassing van deze overeenkomst worden gezamenlijk onderzocht door vertegenwoordigers van de grenspolitie van Bosnië en Herzegovina en vertegenwoordigers van het Agentschap, dat de aan Bosnië en Herzegovina grenzende lidstaat of lidstaten raadpleegt.
Bij gebreke van een regeling worden geschillen met betrekking tot de uitlegging of de toepassing van deze overeenkomst uitsluitend langs diplomatieke weg opgelost tussen de Bosnië en Herzegovina en de Europese Commissie, die alle aan Bosnië en Herzegovina grenzende lidstaten raadpleegt.
Beide partijen nemen er nota van dat het Europees Grens- en kustwachtagentschap Bosnië en Herzegovina op andere wijze dan door de inzet van Europese grens- en kustwachtteams met uitvoerende bevoegdheden zal ondersteunen bij het efficiënte toezicht op haar grens met elk land dat geen lidstaat van de Europese Unie is.
De nauwe betrokkenheid van Noorwegen, IJsland, Zwitserland en Liechtenstein bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis komt tot uiting in een aan de overeenkomst gehechte gemeenschappelijke verklaring.