Toelichting bij COM(2017)544 - Standpunt EU in het Uitvoerend Comité van het Programma van de Hoge Commissaris van de VN voor de Vluchtelingen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2017)544 - Standpunt EU in het Uitvoerend Comité van het Programma van de Hoge Commissaris van de VN voor de Vluchtelingen. |
|---|---|
| bron | COM(2017)544   |
| datum | 15-09-2017 |
Het onderhavige voorstel heeft betrekking op het besluit tot vaststelling van het standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen in het Uitvoerend Comité van het Programma van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen (hierna 'uitvoerend comité' genoemd) in verband met de beoogde aanneming van een conclusie over machineleesbare reisdocumenten voor vluchtelingen en staatlozen.
2. Achtergrond van het voorstel
2.1.De Resolutie van de Economische en Sociale Raad van de Verenigde Naties van 30 april 1958 inzake de oprichting van het Uitvoerend Comité van het Programma van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen
Het uitvoerend comité werd opgericht bij de Resolutie van de Economische en Sociale Raad van de Verenigde Naties van 30 april 1958 inzake de oprichting van het Uitvoerend Comité van het Programma van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen (E/RES/672 (XXV)). Op grond van deze resolutie fungeert het uitvoerend comité als adviesorgaan met betrekking tot normen en beleid inzake internationale bescherming van vluchtelingen.
2.2.Het Uitvoerend Comité van het Programma van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen
Het uitvoerend comité bestaat uit leden en waarnemers. Het lidmaatschap is beperkt tot staten. De status van waarnemer wordt aan staten en andere instanties toegekend. Het uitvoerend comité telt momenteel 101 lidstaten, waaronder 27 EU-lidstaten, 16 statelijke waarnemers, met inbegrip van een EU-lidstaat, en 39 niet-statelijke waarnemers, waaronder de Europese Unie.
In tegenstelling tot leden hebben waarnemers geen stemrecht, maar zij mogen wel het woord voeren tijdens de openbare vergaderingen van het uitvoerend comité. Ten aanzien van intergouvernementele organisaties met de status van waarnemer in het uitvoerend comité bepaalt artikel 38, tweede alinea, van het reglement van orde van het uitvoerend comité, laatstelijk gewijzigd in oktober 2016, dat het comité op basis van een aanbeveling van het permanent comité ("Standing Committee") jaarlijks kan besluiten intergouvernementele organisaties met waarnemersstatus in het comité uit te nodigen om deel te nemen aan zijn besloten vergaderingen over asiel- en vluchtelingenzaken die binnen hun bevoegdheid vallen. Op grond van die bepaling heeft het uitvoerend comité op 5 mei 2017 de Europese Unie uitgenodigd om deel te nemen aan zijn besloten vergaderingen over asiel- en vluchtelingenzaken die binnen de bevoegdheid van de Europese Unie vallen.
Het uitvoerend comité neemt regelmatig thematische conclusies aan over de bescherming van vluchtelingen. De thematische conclusies over de bescherming van vluchtelingen worden bij consensus aangenomen door de leden van het uitvoerend comité. Deze conclusies worden in een reeks besloten vergaderingen in samenwerking met UNHCR-deskundigen opgesteld door leden van het uitvoerend comité en intergouvernementele organisaties, die in hun hoedanigheid van waarnemers zijn uitgenodigd om deel te nemen aan die besloten bijeenkomsten.
2.3.De beoogde handeling van het Uitvoerend Comité van het Programma van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen
Tijdens zijn 68e zitting van 2 tot 6 oktober 2017 zal het uitvoerend comité een conclusie aannemen over machineleesbare reisdocumenten voor vluchtelingen en staatlozen (hierna 'beoogde conclusie' genoemd).
Op basis van de uitnodiging van het uitvoerend comité krachtens artikel 38, tweede alinea, van zijn reglement van orde heeft de Europese Unie deelgenomen aan de voorbereiding van de beoogde conclusie. De lidstaten van de EU, die ook lid zijn van het uitvoerend comité, nemen deel aan de aanneming van de beoogde conclusie.
Het ontwerp van beoogde conclusie, dat voortkomt uit de besloten vergaderingen van 30 mei, 8 juni, 12 juni, 16 juni, en 11 en 12 september, heeft voornamelijk als doel de staten die partij zijn bij het Verdrag van 1951 betreffende de status van vluchtelingen (hierna 'verdrag van 1951'genoemd) en het Verdrag van 1954 betreffende de status van staatlozen (hierna 'verdrag van 1954' genoemd) op te roepen machineleesbare 'Convention Travel Documents' (volgens de verdragen afgeleverde reisdocumenten) in te voeren, overeenkomstig norm 3.12 en document nr. 9303 van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO), voor zover zij dat nog niet hebben gedaan, en alle staten die geen partij zijn bij deze verdragen en reeds machineleesbare reisdocumenten afgeven aan vluchtelingen en staatlozen, op te roepen om goede praktijken te delen met andere belangstellende staten die geen partij zijn bij deze verdragen om hen aan te moedigen ook dergelijke reisdocumenten in te voeren, voor zover zij dat nog niet hebben gedaan. De beoogde conclusie voorziet ook in een verbintenis van het uitvoerend comité om de overgang naar en voortzetting van de afgifte van machineleesbare reisdocumenten voor vluchtelingen en staatlozen te vergemakkelijken, door zo nodig in samenwerking met de ICAO en de UNHCR financiële middelen vrij te maken en te voorzien in capaciteitsopbouw en technische ondersteuning.
In de beoogde conclusie wordt vastgesteld dat de internationale normen en specificaties voor reisdocumenten sinds de verdragen van 1951 en 1954 belangrijke ontwikkelingen hebben ondergaan en dat de daadwerkelijke verwezenlijking van de in artikel 28 van deze verdragen en de aan deze verdragen gehechte lijsten en bijlagen vermelde rechten van rechtmatig op het grondgebied van een statelijke partij verblijvende vluchtelingen en staatlozen om een reisdocument te krijgen waarmee zij buiten dat grondgebied kunnen reizen, het best kan worden bereikt wanneer vluchtelingen en staatlozen toegang hebben tot reisdocumenten in overeenstemming met de ICAO-normen, met name wat machineleesbaarheid betreft.
In de beoogde conclusie wordt ook verwezen naar de lopende multilaterale besprekingen over vluchtelingen, zoals het mondiaal pact inzake vluchtelingen.
3. Namens de Unie in te nemen standpunt
De Unie moet de aanneming van de conclusie van het uitvoerend comité over machineleesbare reisdocumenten voor vluchtelingen en staatlozen steunen.
Het is wenselijk dat reisdocumenten die staten aan rechtmatig op hun grondgebied verblijvende vluchtelingen en staatlozen afgeven, over beveiligingskenmerken beschikken die overeenstemmen met de internationale normen, met name norm 3.12 en document nr. 9303 van de ICAO betreffende machineleesbare reisdocumenten. Hierdoor worden deze reisdocumenten beter beschermd tegen vervalsing en frauduleus gebruik en zijn ze bijgevolg beter beveiligd.
Verordening (EG) nr. 2252/2004 van de Raad van 13 december 2004 betreffende normen voor de veiligheidskenmerken van en biometrische gegevens in door de lidstaten afgegeven paspoorten en reisdocumenten 1 , waarin het minimumveiligheidsniveau wordt vastgesteld dat vereist is voor paspoorten en reisdocumenten, verplicht de lidstaten reeds om te voldoen aan ICAO-document nr. 9303, met name wat betreft de wijze van invullen en de machineleesbare pagina met persoonsgegevens. De verordening is van toepassing op alle door lidstaten afgegeven reisdocumenten, met inbegrip van die welke aan staatlozen worden afgegeven en die welke worden afgegeven aan personen die de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus genieten overeenkomstig artikel 25 van Richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 2 (hierna 'erkenningsrichtlijn' genoemd), op voorwaarde dat zij een geldigheidsduur hebben van meer dan 12 maanden. Verordening (EG) nr. 2252/2004 vormt een ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis waaraan het Verenigd Koninkrijk en Ierland niet deelnemen.
Het voorstel voor een nieuwe verordening van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2016 die in de plaats moet komen van de erkenningsrichtlijn ( hierna 'voorgestelde erkenningsverordening' genoemd) 3 bepaalt dat de lidstaten moeten voldoen aan de bepalingen inzake minimale veiligheidskenmerken en biometrische gegevens die worden beschreven in Verordening (EG) nr. 2252/2004 van de Raad of daaraan gelijkwaardig zijn, wanneer zij reisdocumenten met een geldigheidsduur van ten minste een jaar afgeven aan personen met de vluchtelingenstatus en personen die subsidiaire bescherming genieten, overeenkomstig de voorgestelde erkenningsverordening. Het aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie gehechte Protocol nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, is van toepassing op de deelname van het Verenigd Koninkrijk en Ierland aan de vaststelling en toepassing van de voorgestelde verordening.
In de geest van artikel 3, lid 5, VEU bevordert de Unie deze normen ook in haar betrekkingen met de rest van de wereld. Voor de staten die partij zijn bij de verdragen van 1951 en 1954, draagt dit bij tot de daadwerkelijke verwezenlijking van de in artikel 28 van deze verdragen en de aan deze verdragen gehechte lijsten en bijlagen vermelde rechten van rechtmatig op het grondgebied van een statelijke partij verblijvende vluchtelingen en staatlozen om een reisdocument te krijgen waarmee zij buiten dat grondgebied kunnen reizen.
In ieder geval is het wenselijk het standpunt te bepalen dat namens de Unie in het uitvoerend comité moet worden ingenomen, aangezien de beoogde conclusie over machineleesbare reisdocumenten voor vluchtelingen en staatlozen gevolgen kan hebben voor gemeenschappelijke regels die zijn vastgesteld in Verordening nr. 2252/2004 van de Raad, Richtlijn 2011/95/EG van het Europees Parlement en de Raad, en het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad ter vervanging van Richtlijn 2011/95/EG.
4. Rechtsgrondslag
4.1.Procedurele rechtsgrondslag
Inhoudsopgave
Artikel 218, lid 9, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) voorziet in de vaststelling van besluiten tot bepaling van 'de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst'.
Artikel 218, lid 9, VWEU is van toepassing ongeacht of de Unie lid is van het betrokken lichaam of partij is bij de betrokken overeenkomst 4 .
Het begrip 'handelingen met rechtsgevolgen' omvat tevens handelingen die rechtsgevolgen hebben uit hoofde van de op het betrokken lichaam toepasselijke volkenrechtelijke bepalingen. Onder dit begrip vallen tevens instrumenten die volkenrechtelijk niet bindend zijn, maar die "beslissende invloed [hebben] op de inhoud van de regelgeving die de wetgever van de Unie vaststelt" 5 .
Het uitvoerend comité is een lichaam dat is opgericht krachtens een overeenkomst, te weten de Resolutie van de Economische en Sociale Raad van de Verenigde Naties van 30 april 1958 inzake de oprichting van het Uitvoerend Comité van het Programma van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen.
De conclusie die het uitvoerend comité dient aan te nemen, is een handeling met rechtsgevolgen. Hoewel conclusies van het uitvoerend comité niet juridisch bindend zijn, dragen zij wel bij tot de uitlegging en verdere ontwikkeling van internationale normen op het gebied van de bescherming van vluchtelingen. Zij spelen een belangrijke rol bij het bepalen van de wijze waarop het verdrag van 1951 en het Protocol van 31 januari 1967 betreffende de status van vluchtelingen (hierna 'protocol van 1967' genoemd) worden uitgelegd en toegepast. Het Bureau van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen (UNHCR) maakt gebruik van conclusies van het uitvoerend comité bij de uitoefening van zijn taak te waken over de toepassing van de bepalingen van het verdrag van 1951 en het protocol van 1967, die de statelijke partijen overeenkomstig artikel 35 van het verdrag van 1951 moeten vergemakkelijken. Conclusies van het uitvoerend comité spelen een rol bij de verdere ontwikkeling van de internationale regeling voor de bescherming van vluchtelingen, als aanvulling en versterking van het verdrag van 1951 en het protocol van 1967 daarbij, waartoe de statelijke partijen zich hebben verbonden 6 en die de algemene vergadering van de VN heeft toegejuicht 7 . Zij staven een reeds bestaande regel van internationaal gewoonterecht of leiden tot rechtsvinding. Aan die conclusies wordt soms een aanzienlijk gewicht gegeven door nationale en internationale rechtbanken, waaronder het Europees Hof voor de Rechten van de Mens 8 .
Deze overwegingen kunnen met name gelden voor de beoogde conclusie. De beoogde conclusie weerspiegelt een hedendaagse staatspraktijk op een kernterrein, namelijk de afgifte van reisdocumenten. De internationale regeling voor de bescherming van vluchtelingen wordt zo verder ontwikkeld omdat wordt erkend dat de bepalingen inzake de afgifte en standaardisatie van reisdocumenten in het verdrag van 1951 en de aan dat verdrag gehechte lijst en bijlage in overeenstemming met de geldende internationale normen moeten worden uitgelegd en toegepast, en zodoende wordt bevestigd dat deze reisdocumenten aan de ICAO-normen moeten voldoen.
De beoogde conclusie kan in elk geval een beslissende invloed uitoefenen op de inhoud van EU-wetgeving, die overeenkomstig het verdrag van 1951 en het protocol van 1967 moet worden aangenomen, uitgelegd en toegepast 9 . Meer in het bijzonder moet de volgende EU-wetgeving worden uitgelegd op een wijze die in overeenstemming is met artikel 28 van het verdrag van 1951, en de aan dat verdrag gehechte lijst en bijlage, waarvan de uitlegging op haar beurt wordt getoetst aan de beoogde conclusie:
- Verordening nr. 2252/2004 van de Raad. In artikel 1, lid 1, eerste alinea, in samenhang met de punten 2 en 5 van de bijlage bij die verordening, wordt immers het minimumveiligheidsniveau vastgesteld dat vereist is voor paspoorten en reisdocumenten van de lidstaten overeenkomstig ICAO-document nr. 9303, met name wat betreft de personaliseringstechniek en de machineleesbare pagina met persoonsgegevens;
- de erkenningsrichtlijn. Artikel 25 van de erkenningsrichtlijn luidt immers als volgt:
"1. De lidstaten verstrekken personen met de vluchtelingenstatus reisdocumenten in de in de bijlage bij het [verdrag van 1951] vermelde vorm voor reizen buiten hun grondgebied, tenzij dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde zich daartegen verzetten.
2. De lidstaten verstrekken aan personen met de subsidiairebeschermingsstatus die geen nationaal paspoort kunnen verkrijgen documenten waarmee zij buiten hun grondgebied kunnen reizen, tenzij dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde zich daartegen verzetten."
- de voorgestelde erkenningsverordening. Artikel 27 van de voorgestelde erkenningsverordening luidt immers als volgt:
"1. De bevoegde autoriteiten verstrekken personen met de vluchtelingenstatus reisdocumenten in de in de bijlage bij het [verdrag van 1951] vermelde vorm en met de minimale veiligheidskenmerken en biometrische gegevens die worden beschreven in Verordening (EG) nr. 2252/2004 van de Raad. De reisdocumenten zijn ten minste één jaar geldig.
2. De bevoegde autoriteiten verstrekken reisdocumenten met de minimale veiligheidskenmerken en biometrische gegevens die worden beschreven in Verordening (EG) nr. 2252/2004 aan personen met de subsidiairebeschermingsstatus die geen nationaal paspoort kunnen verkrijgen. De documenten zijn ten minste één jaar geldig.
3. De in de leden 1 en 2 bedoelde documenten worden niet afgegeven indien dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde zich daartegen verzetten."
De beoogde conclusie vormt ook een richtsnoer voor de UNHCR bij de uitoefening van zijn taken als lid zonder stemrecht in de raad van bestuur van het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO) en voor de Unie bij het opzetten van samenwerking met de UNHCR overeenkomstig artikel 220, lid 1, eerste alinea, VWEU, en als waarnemer in het uitvoerend comité.
De beoogde conclusie strekt niet tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst.
De procedurele rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 218, lid 9, VWEU.
4.2.Materiële rechtsgrondslag
De materiële rechtsgrondslag voor een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU te nemen besluit wordt in de eerste plaats bepaald door de doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling ten aanzien waarvan namens de Unie een standpunt moet worden ingenomen. Wanneer de beoogde handeling een tweeledige doelstelling heeft of bestaat uit twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoelstelling of overwegende component, terwijl de andere doelstelling of de andere component slechts ondergeschikt is, moet het overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU te nemen besluit op één materiële rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is gelet op de hoofddoelstelling of de overwegende component.
De hoofddoelstelling en de inhoud van het voorgestelde besluit hebben betrekking op het gemeenschappelijk asielbeleid van de Unie.
De materiële rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 78, lid 2, VWEU.
4.3.Conclusie
De rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is artikel 78, lid 2, VWEU, in samenhang met artikel 218, lid 9, VWEU.