Toelichting bij COM(2017)427 - Sluiting van een overeenkomst met Zwitserland inzake de koppeling van hun regelingen voor de handel in broeikasgasemissierechten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2017)427 - Sluiting van een overeenkomst met Zwitserland inzake de koppeling van hun regelingen voor de handel in ... |
|---|---|
| bron | COM(2017)427   |
| datum | 16-08-2017 |
• Motivering en doel van het voorstel
„Cap-and-trade”-systemen zijn beleidsinstrumenten die de broeikasgasemissies op kosteneffectieve wijze verminderen. Het plafond voor broeikasgasemissies zorgt ervoor dat het beleid uit milieuoogpunt doeltreffend is en de handel in emissierechten laat ruimte voor flexibiliteit bij de verwezenlijking van emissiereducties. De EU heeft meer dan tien jaar ervaring met haar regeling voor de handel in emissierechten, ’s werelds grootste „cap-and-trade”-systeem.
Wanneer regelingen voor de handel in emissierechten worden gekoppeld, kunnen de deelnemers aan één regeling voor nalevingsdoeleinden eenheden van de gekoppelde regeling gebruiken. Verwacht wordt dat een dergelijke koppeling tot een ruimschaliger koolstofbeprijzing zal leiden. Door de markt uit te breiden en meer reductiemogelijkheden te bieden, vergroot de koppeling de kostenefficiëntie van de handel in emissierechten.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
De ontwikkeling van een goed functionerende internationale koolstofmarkt via een bottom-up koppeling van emissiehandelsregelingen is een beleidsdoelstelling op lange termijn van de EU en de internationale gemeenschap, met name als middel om klimaatdoelstellingen zoals die in het kader van de Overeenkomst van Parijs te verwezenlijken.
Artikel 25 van de richtlijn tot vaststelling van de EU-regeling voor de handel in emissierechten (de EU-ETS) 1 voorziet in de mogelijkheid om de EU-ETS aan andere emissiehandelsregelingen te koppelen op voorwaarde dat zij bindend zijn, een absoluut emissieplafond hebben en verenigbaar zijn. Op 20 december 2010 heeft de Raad een besluit vastgesteld waarbij de Commissie wordt gemachtigd onderhandelingen met de Zwitserse Bondsstaat te openen om de EU-regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten aan de Zwitserse regeling te koppelen.
De Zwitserse emissiehandelsregeling (de Zwitserse ETS) is sinds 2013 bindend geworden voor grote energie-intensieve entiteiten en stelt een absolute bovengrens aan de broeikasgasemissies, zodat twee van de fundamentele voorwaarden worden vervuld om ze aan de EU-ETS te koppelen.
Al met al lijkt het ontwerp van de Zwitserse ETS heel sterk op dat van de EU-ETS. De EU-ETS en de Zwitserse ETS hebben betrekking op dezelfde gassen en bedrijfssectoren, hanteren dezelfde opnamedrempels en stellen de aansprakelijke entiteiten op het niveau van de installaties vast. De hoeveelheid emissierechten die elk jaar in het kader van de Zwitserse ETS wordt verleend, daalt jaarlijks net als de hoeveelheid emissierechten in de hele EU. De toewijzingsmethoden zijn verenigbaar: veiling is de standaardmethode en er worden vergelijkbare benchmarks toegepast voor de toewijzing aan bedrijfstakken die een voorlopige kosteloze toewijzing genieten. De kwantitatieve en kwalitatieve normen voor internationale kredieten zijn ongeveer dezelfde. De huidige handelsperiode van de twee regelingen loopt van 2013 tot en met 2020. In beide regelingen loopt de nalevingsperiode over kalenderjaren en hebben de onder de regeling vallende entiteiten tot 31 maart en 30 april van het volgende jaar om emissies te rapporteren en emissierechten in te leveren. Wanneer onvoldoende emissierechten worden ingeleverd, zijn de sancties in beide regelingen vergelijkbaar.
Hoewel de Zwitserse ETS nog niet geldt voor de luchtvaart, zijn luchtvaartactiviteiten een van de grootste bronnen van broeikasgassen van Zwitserland; vandaar dat de opname van de luchtvaart in de Zwitserse ETS van essentieel belang is voor de koppeling aan de EU-ETS. Zwitserland werkt momenteel aan de opname van de luchtvaart in de Zwitserse ETS en richt zich daarbij naar de EU-ETS-regels voor de luchtvaart.
Net als de EU-ETS wordt de Zwitserse ETS momenteel geëvalueerd met het oog op de volgende periode van 2021 tot 2030. In de overeenkomst om de Zwitserse ETS en de EU-ETS aan elkaar te koppelen (de „Koppelingsovereenkomst”) zijn bepalingen opgenomen om een continue compatibiliteit tussen de regelingen te waarborgen, zodat de koppeling in de periode 2021-2030 kan worden gehandhaafd.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Ondanks de groei van de emissiehandel in Azië en Noord-Amerika bestaat er momenteel geen internationale koolstofmarkt met een uniforme wereldwijde koolstofprijs. Landen nemen verschillende soorten beperkingsmaatregelen, waaronder zowel marktgebaseerde als meer traditionele „command-and-control” beleidsmaatregelen. Hierdoor ontstaat het gevaar van koolstoflekkage voor de meest energie-intensieve sectoren, d.w.z. de verplaatsing van de productie naar landen met minder ambitieuze doelstellingen en beleidsmaatregelen. De koppeling zal leiden tot convergentie van de koolstofprijzen in de gekoppelde regelingen, wat aan een meer gelijk speelveld bijdraagt. Zodra de luchtvaart in de Zwitserse ETS is opgenomen, zullen vluchten binnen Zwitserland, vluchten tussen Zwitserland en de EU en vluchten tussen EU-lidstaten op dezelfde wijze worden behandeld.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Het voorstel berust op artikel 192, lid 1, in combinatie met artikel 218, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
Overeenkomstig artikel 192, lid 1, en artikel 191 VWEU moet de Europese Unie bijdragen tot het nastreven van onder meer de volgende doelstellingen: behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu; bevordering, op internationaal vlak, van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen, en in het bijzonder de bestrijding van klimaatverandering.
In artikel 218 VWEU is de procedure vastgelegd voor het onderhandelen over en het sluiten van overeenkomsten tussen de Europese Unie en derde landen of internationale organisaties. Op grond van lid 5 moet de Raad, op voorstel van de Commissie als onderhandelaar, een besluit vaststellen waarbij machtiging wordt verleend tot ondertekening van een overeenkomst namens de Europese Unie. Op grond van artikel 218, lid 6, onder a), VWEU moet de Raad, op voorstel van de Commissie als onderhandelaar, een besluit vaststellen waarbij machtiging wordt verleend tot het sluiten van een overeenkomst nadat het Europees Parlement zijn goedkeuring heeft verleend.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
De EU-ETS-richtlijn is een bestaand beleidsinstrument van de EU dat na 2020 blijft bestaan. In overeenstemming met het in artikel 5 VWEU vastgelegde subsidiariteitsbeginsel kunnen de doelstellingen van de Koppelingsovereenkomst alleen worden bereikt door middel van een voorstel van de Commissie op het niveau van de EU, aangezien de overeenkomst de deelnemers aan de EU-regeling in staat zal stellen om voor nalevingsdoeleinden eenheden van de Zwitserse regeling te gebruiken.
Optreden op EU-niveau en waar mogelijk op wereldniveau is efficiënter dan optreden op het niveau van de lidstaten vanwege de grensoverschrijdende effecten van de klimaatverandering. Maatregelen op EU-niveau zijn het meest doeltreffend om de klimaatdoelstellingen van de EU en de internationale klimaatdoelstellingen te verwezenlijken en tevens een gelijk speelveld op de interne markt van de Unie te handhaven.
• Evenredigheid
Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel omdat het niet verder gaat dan nodig is om de doelstellingen te bereiken, namelijk de door de EU voor 2020 en 2030 beoogde vermindering van de broeikasgasemissies op kostenefficiënte wijze te verwezenlijken en tegelijkertijd de goede werking van de interne markt te waarborgen.
3. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Geen
Inhoudsopgave
4. OVERIGE ELEMENTEN
• Artikelsgewijze toelichting
Het voorstel bevat een besluit waarbij machtiging wordt verleend tot ondertekening, namens de Europese Unie, van de overeenkomst tussen de EU en Zwitserland. Het VWEU bepaalt dat de Raad, op voorstel van de Commissie, een besluit moet vaststellen waarbij machtiging wordt verleend tot ondertekening en sluiting van een internationale overeenkomst.
De overeenkomst bevat de essentiële doelstellingen en beginselen, alsook de institutionele structuur voor het koppelen van de twee emissiehandelsregelingen. Zodra de koppeling tussen de EU-ETS en de Zwitserse ETS operationeel is, kunnen emissierechten afkomstig van één regeling, voor nalevingsdoeleinden in de andere regeling worden gebruikt (artikel 4, lid 1, van de overeenkomst). Om de verenigbaarheid te waarborgen, bepaalt artikel 2 van de overeenkomst dat de EU-ETS en de Zwitserse ETS aan essentiële criteria moeten voldoen. Deze criteria zijn in bijlage I bij de overeenkomst vastgesteld en zijn grotendeels in overeenstemming met de bepalingen van de EU-ETS-wetgeving of de uitvoeringshandelingen ervan. Elke regeling kan bepalingen vaststellen die strenger zijn dan de essentiële criteria. Artikel 10 van de overeenkomst voorziet in de mogelijkheid de wetgeving met betrekking tot de regelingen in de toekomst zonder grondige heronderhandelingen verder te ontwikkelen, op voorwaarde dat de regelingen aan de essentiële criteria blijven voldoen. In de artikelen 10 en 11 van de overeenkomst wordt een procedure voor informatie-uitwisseling en coördinatie op voor de overeenkomst relevante gebieden vastgesteld om de goede uitvoering ervan en de voortdurende integriteit van de gekoppelde regelingen te waarborgen, waarbij de partijen onder meer worden verplicht elkaar van relevante ontwikkelingen in de wetgeving op de hoogte te houden (artikel 10, lid 2, van de overeenkomst).
De overeenkomst verduidelijkt dat Zwitserland de EU-ETS-bepalingen voor de luchtvaart in de Zwitserse ETS zal opnemen voordat de overeenkomst in werking treedt. De luchtvaartoperatoren zullen in het kader van de „one-stop shop” -aanpak door een EER-land of door Zwitserland worden beheerd, zodat één enkele autoriteit de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van beide regelingen draagt.
Het bij artikel 12 van de overeenkomst ingesteld Gemengd Comité is de belangrijkste beheersstructuur van de overeenkomst. Het is samengesteld uit vertegenwoordigers van beide partijen en staat in voor het beheer en de correcte toepassing van de overeenkomst. Het speelt met name een essentiële rol bij informatie-uitwisseling en coördinatie, alsook bij de beoordeling van de vraag of de partijen nog steeds voldoen aan de essentiële criteria. Het Gemengd Comité kan wijzigingen in artikelen van de overeenkomst voorstellen en de bijlagen wijzigen. Vanaf de datum van ondertekening van de overeenkomst wordt het Gemengd Comité voorlopig functioneel.
Artikel 14 van de overeenkomst stelt een mechanisme vast voor het beslechten van geschillen. Geschillen over de interpretatie of toepassing van de overeenkomst kunnen door elk van beide partijen ter beslechting aan het Gemengd Comité worden voorgelegd. Wanneer het Gemengd Comité er niet in slaagt het geschil binnen zes maanden te beslechten, kan het op verzoek van een van de partijen aan het Permanent Hof van arbitrage worden voorgelegd.
De overeenkomst kan door elk van beide partijen definitief worden opgezegd (artikel 16). In artikel 15 zijn tijdelijke opschortingsmechanismen vastgesteld die de integriteit van de emissiehandelsregelingen op korte termijn kunnen vrijwaren. Het voorgestelde opschortingsmechanisme voorkomt dat emissierechten van de gekoppelde regeling om nalevingsredenen worden ingeleverd. Het opschortingsmechanisme kan alleen in beperkte omstandigheden voor een bepaalde periode worden geactiveerd en kan tot de opzegging van de overeenkomst worden verlengd.
Naast de beginselen, doelstellingen en institutionele regelingen bevat de overeenkomst technische bepalingen met betrekking tot registers (artikel 3), boekhouding (artikel 4), veiling (artikel 5), gevoelige informatie en beveiliging (artikelen 8 en 9) om de koppeling operationeel te maken.
Er zal een directe koppeling van de registers tot stand worden gebracht om de handel tussen registers onderling mogelijk te maken. Deze koppeling wordt gebaseerd op koppelingstechnische normen die met de beginselen van bijlage II bij de overeenkomst overeenkomen. De Zwitserse registeradministrateur voor Zwitserland en de centrale registeradministrateur voor de EU zullen met het beheer van de registerkoppeling worden belast. Naast de koppelingstechnische normen moeten de registeradministrateurs van de registerkoppeling gemeenschappelijke operationele procedures voor die koppeling vaststellen. Zij kunnen de koppeling afzonderlijk of gezamenlijk tijdelijk onderbreken voor onderhoud van het systeem of vanwege een beveiligingsinbreuk of veiligheidsrisico.
Na de koppeling zullen de rekeninghouders in de registers de oorsprong van de emissierechten kunnen natrekken. Ten minste eenmaal per jaar moeten de partijen elkaar in kennis stellen van de totale hoeveelheid emissierechten in hun ETS die van de gekoppelde ETS afkomstig is. Zij moeten elkaar ook minstens jaarlijks informeren over de emissierechten van de gekoppelde ETS die voor nalevingsdoeleinden werden ingeleverd of vrijwillig in de andere ETS zijn geannuleerd. De overeenkomst bepaalt dat de EU en Zwitserland rekenschap over de nettostromen van emissierechten tussen de gekoppelde emissiehandelsregelingen moeten afleggen volgens de toekomstige boekhoudkundige regels die thans in het kader van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering worden opgesteld. Er zijn ook bepalingen vastgesteld voor de overdracht en verwerving van toegewezen eenheden, mocht de tweede verbintenisperiode van het Protocol van Kyoto in werking treden. Het Gemengd Comité moet de details over de boekhouding en, zo nodig, voor de overdracht en verwerving van toegewezen eenheden in de bijlagen bij de overeenkomst verder uitwerken.
De overeenkomst bepaalt dat niet-kosteloos toegewezen emissierechten op een open, transparante en niet-discriminerende wijze moeten worden geveild. Entiteiten en ook exploitanten die mogen bieden op veilingen die in één regeling worden gehouden, mogen ook bieden op veilingen die in de andere regeling worden gehouden. De overeenkomst voorziet in de verlenging van de huidige veilingregels in Zwitserland, mits het totale aantal jaarlijks te veilen Zwitserse rechten (vaste installaties en luchtvaart) de drempel van 1 000 000 niet overschrijdt. Zodra de drempel is bereikt, zal Zwitserland dezelfde veilingregels als in de EU toepassen. Deze regels worden in bijlage I bij de overeenkomst beschreven.
De partijen moeten gevoelige informatie beschermen. Elke partij bepaalt welke vrijgegeven informatie gevoelig is, wat het gevoeligheidsniveau ervan is en of de gevoeligheid moet worden verlaagd of opgeheven. Zij moet de andere partij daarvan in kennis stellen. De EU en Zwitserland bepalen samen welke gezamenlijk vrijgegeven informatie gevoelig is en wat het gevoeligheidsniveau ervan is.