Toelichting bij COM(2017)387 - Sluiting van het Verdrag van de Raad van Europa inzake de manipulatie van sportwedstrijden met betrekking tot aangelegenheden buiten het strafrecht - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2017)387 - Sluiting van het Verdrag van de Raad van Europa inzake de manipulatie van sportwedstrijden met betrekking tot ... |
|---|---|
| bron | COM(2017)387   |
| datum | 27-07-2017 |
Wedstrijdvervalsing wordt alom beschouwd als een van de grootste bedreigingen voor de hedendaagse sport. Wedstrijdvervalsing ondermijnt de waarden van de sport, zoals integriteit, fair play en respect voor anderen, en kan ertoe leiden dat liefhebbers en supporters worden vervreemd van de georganiseerde sport. Bovendien zijn bij wedstrijdvervalsing vaak georganiseerde criminele netwerken betrokken, die wereldwijd opereren. Dit alles vormt een probleem dat inmiddels een prioriteit is geworden voor overheidsinstanties, de sportwereld en handhavingsinstanties in de hele wereld. Om deze uitdagingen aan te gaan, heeft de Raad van Europa de partijen bij het Europees Cultureel Verdrag in de loop van de zomer van 2012 verzocht om onderhandelingen te beginnen over een Verdrag van de Raad van Europa ter bestrijding van de manipulatie van sportuitslagen. De onderhandelingen zijn in oktober 2012 begonnen met de eerste vergadering van de redactiegroep van de Raad van Europa.
Op 13 november 2012 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan de 'Aanbeveling voor een besluit van de Raad tot verlening van machtiging aan de Europese Commissie om namens de EU deel te nemen aan onderhandelingen over een internationaal verdrag van de Raad van Europa ter bestrijding van de manipulatie van sportuitslagen' 1 . De aanbeveling van de Commissie is op 15 november 2012 toegezonden aan de Groep sport van de Raad. Naar aanleiding van de besprekingen in de Groep van de Raad heeft de Raad besloten het ontwerpbesluit van de Raad te splitsen in twee besluiten als gevolg van de toevoeging van materiële rechtsgrondslagen door de Raad, waaronder een rechtsgrondslag uit hoofde van deel 3, titel V, VWEU. 2 Het ene besluit over weddenschappen en sport is door de Raad goedgekeurd op 10 juni 2013. 3 Het andere besluit is door de Raad goedgekeurd op 23 september 2013 en hield verband met samenwerking in strafzaken en politiële samenwerking. 4
Op 9 juli 2014 hebben de afgevaardigden van de ministers van de Raad van Europa het Verdrag inzake de manipulatie van sportwedstrijden goedgekeurd. 5 Het Verdrag is op de conferentie van de ministers voor sportzaken van de Raad van Europa op 18 september 2014 opengesteld voor ondertekening. Op grond van artikel 32, lid 1, staat het Verdrag open voor ondertekening door de Europese Unie. Sindsdien heeft een aantal partijen, waaronder vele lidstaten, het Verdrag ondertekend.
De Commissie heeft op 2 maart 2015 bij de Raad voorstellen ingediend voor de besluiten van de Raad over de ondertekening namens de Unie van het Verdrag: i) een voorstel voor een besluit van de Raad over de ondertekening namens de Unie van het Verdrag met betrekking tot aangelegenheden die verband houden met materieel strafrecht en justitiële samenwerking in strafzaken (COM(2015) 86 final) op basis van artikel 82, lid 1, en artikel 83, lid 1, VWEU; en ii) een voorstel voor een besluit van de Raad over de ondertekening namens de Unie van het Verdrag met betrekking tot aangelegenheden die geen verband houden met materieel strafrecht en justitiële samenwerking in strafzaken (COM(2015) 84 final) op basis van de artikelen 114 en 165 VWEU. De toelichting bij deze voorstellen van de Commissie bevatte een gedetailleerde analyse van de bevoegdheden ten aanzien van het Verdrag. De laatste besprekingen van de voorstellen van de Commissie in het Coreper vonden plaats op 11 en 20 november 2015. Bij die gelegenheid verklaarde het voorzitterschap dat het de werkzaamheden in verband met dit dossier pas zou voortzetten indien alle delegaties daar toestemming voor zouden verlenen.
Tegen deze achtergrond heeft de Unie het Verdrag nog niet ondertekend. De Commissie is van mening dat de ondertekening van het Verdrag deel moet uitmaken van de inspanningen van de Unie om bij te dragen aan de strijd tegen wedstrijdvervalsing, in combinatie met andere instrumenten zoals het op handen zijnde initiatief van de Commissie inzake wedstrijdvervalsing die in het kader van sportweddenschappen wordt gepleegd overeenkomstig de mededeling van de Commissie van 2012 inzake onlinegokken, 6 de werkzaamheden van de EU-deskundigengroep inzake wedstrijdvervalsing en de voorbereidende acties en projecten met betrekking tot wedstrijdvervalsing. 7
Het onderhavige voorstel vormt het rechtsinstrument voor de sluiting van de overeenkomst.
Inhoudsopgave
Het doel van het Verdrag is volgens artikel 1 ervan 'de manipulatie van sportwedstrijden te bestrijden teneinde de integriteit van de sport en de ethiek in de sport te beschermen in overeenstemming met het beginsel van de autonomie van de sport'. De uiteindelijke doelstelling van het Verdrag is dan ook 'de integriteit van de sport en de ethiek in de sport te beschermen'. Hiertoe voorziet het in een aantal maatregelen die zijn gericht op de preventie, opsporing en sanctionering van de manipulatie van sportwedstrijden. Met het oog hierop stimuleert het Verdrag ook internationale samenwerking en voorziet het in een toezichtsmechanisme om ervoor te zorgen dat de bepalingen van het Verdrag worden opgevolgd.
Het Verdrag omvat dus een veelzijdige strategie om de manipulatie van sportwedstrijden tegen te gaan. Bijgevolg zijn de vast te stellen maatregelen uiteenlopend van aard en betreffen zij verschillende rechtsgebieden, waarbij veel aandacht wordt besteed aan preventie. 8 Andere betrokken rechtsgebieden zijn materieel strafrecht, justitiële samenwerking in strafzaken, gegevensbescherming, alsmede de regulering van kansspelen.
De meeste bepalingen over de preventie zijn opgenomen in de hoofdstukken II en III van het Verdrag 9 ; hiertoe zijn in hoofdstuk III een aantal bepalingen vastgesteld om de uitwisseling van informatie tussen alle betrokken partijen te vergemakkelijken.
Maatregelen op het gebied van sportweddenschappen — voor zover de gokexploitanten een economische activiteit verrichten — kunnen een weerslag hebben op de vrijheden van de interne markt, namelijk de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten. Met name met betrekking tot artikel 3, lid 5, onder a), en artikel 11 moet worden opgemerkt dat de definitie van het begrip 'illegale sportweddenschappen' betrekking heeft op elke sportweddenschap waarvan de vorm of exploitant niet is toegestaan volgens het toepasselijke recht van het rechtsgebied van de partij waar de gokker zich bevindt. De term 'toepasselijk recht' omvat ook het EU-recht. Dit houdt in dat rekening moet worden gehouden met alle door het EU-recht verleende rechten en dat het nationale recht van de lidstaten in overeenstemming moet zijn met het EU-recht, en in het bijzonder met de voorschriften van de interne markt.
Daarentegen voorzien de artikelen 9 tot en met 11 in maatregelen die tot een zekere harmonisatie van wetgeving kunnen leiden. Zo bevat artikel 9 van het Verdrag een indicatieve lijst van maatregelen die kunnen worden toegepast door de respectieve autoriteit die is belast met de regelgeving omtrent sportweddenschappen om 'indien van toepassing' de manipulatie van sportwedstrijden met betrekking tot sportprijsvragen te bestrijden. Artikel 10, lid 1, van het Verdrag luidt: "Elke partij neemt de wetgevende of andere maatregelen die nodig kunnen zijn om belangenverstrengeling en misbruik van voorkennis door natuurlijke personen of rechtspersonen die betrokken zijn bij het aanbieden van producten op het gebied van sportweddenschappen te voorkomen [...]" (onderstreping toegevoegd). Artikel 10, lid 3, van het Verdrag betreft de invoering van een meldingsplicht en luidt als volgt: "Elke partij neemt de wetgevende of andere maatregelen die nodig kunnen zijn om exploitanten van sportweddenschappen te verplichten onregelmatige of verdachte weddenschappen onverwijld te melden aan de regelgevende autoriteit op het gebied van weddenschappen [...]" (onderstreping toegevoegd). Tot slot verleent artikel 11 van het Verdrag inzake illegale sportweddenschappen de partijen nog meer speelruimte: "[...] elke partij [onderzoekt] de meest geschikte manieren om exploitanten van illegale sportweddenschappen aan te pakken en overweegt [...] het aannemen van maatregelen in overeenstemming met het toepasselijke recht op het desbetreffende grondgebied, waaronder: [...]."
Hieruit blijkt dat artikel 9 en artikel 10, leden 1 en 3, van het Verdrag de grondslag leggen voor een mogelijke harmonisatie krachtens artikel 114 VWEU, voor zover het gaat om gokexploitanten die een economische activiteit uitoefenen. Artikel 11, dat zelfs nog flexibeler is geformuleerd, voorziet in een zekere mate van harmonisatie van bepalingen die ook kan worden gedekt door artikel 114 VWEU betreffende de instelling en de werking van de interne markt.
Bovendien kan artikel 11 van het Verdrag ook betrekking hebben op diensten die vanuit een derde land worden verricht. De maatregelen in kwestie, die rechtstreeks betrekking hebben op 'toegang' tot dergelijke diensten, zouden vallen onder het gemeenschappelijke handelsbeleid van de Unie overeenkomstig artikel 207 VWEU.
Hoofdstuk IV betreft strafrecht en samenwerking ten behoeve van handhaving (artikelen 15 tot en met 18). Artikel 15 van het Verdrag verplicht niet tot een algemene strafbaarstelling van gedragingen van manipulatie van sportwedstrijden, maar slechts van bepaalde vormen (voor zover er sprake is van corruptie, dwang of fraude). Artikel 16 betreft het witwassen van geld. Op Unieniveau wordt dit geregeld door Kaderbesluit 2001/500/JBZ van de Raad, 10 tezamen met Richtlijn 2014/42/EU. 11 Artikel 16, lid 3, van het Verdrag valt onder de bevoegdheid van de EU en onder artikel 114 VWEU (Richtlijn 2005/60/EG tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en de financiering van terrorisme). 12 De bepalingen van hoofdstuk V (Rechtsmacht, strafrechtelijke procedure en handhaving) en van hoofdstuk VI (Sancties en maatregelen) flankeren de bepalingen van materieel strafrecht in de artikelen 15 tot en met 18 van het Verdrag. Artikel 19 van het Verdrag (Rechtsmacht) is een bijkomende bepaling bij de vaststelling van de strafrechtelijke bepalingen. De artikelen 20, 21 en 25 van het Verdrag (onderzoeksmaatregelen, beschermende maatregelen, inbeslagneming en verbeurdverklaring) betreffen strafrechtelijke procedurele maatregelen die onder artikel 82, lid 2, onder a) en b), VWEU kunnen vallen.
Hoofdstuk VII betreft internationale samenwerking in justitiële en andere aangelegenheden. Opgemerkt moet worden dat het Verdrag niet voorziet in een rechtskader dat reeds geldende regelingen vervangt, en dat het daarom reeds bestaande instrumenten op het gebied van wederzijdse bijstand in strafzaken en uitlevering onverlet laat. 13 Op Europees niveau bestaat er een alomvattende reeks instrumenten met het oog op een gemakkelijkere justitiële samenwerking in strafzaken, die van toepassing zouden zijn op hetzij de verschillende werkwijzen van wedstrijdvervalsing, hetzij op de strafbaarstelling van wedstrijdvervalsing als nieuw delict in de interne rechtsorde van de lidstaten. 14 Dit instrumentarium zou artikel 26 van het Verdrag afdekken.
Bepaalde delicten vallen momenteel niet onder artikel 83, lid 1, VWEU. De Unie is bevoegd voor de andere delicten, maar een uitsluitende bevoegdheid heeft zij slechts voor twee bepalingen, namelijk artikel 11 (voor zover het diensten van en naar derde landen betreft) en artikel 14 inzake gegevensbescherming (gedeeltelijk). 15 De rest betreft gedeelde of 'ondersteunende' bevoegdheden.
3. RECHTSGRONDSLAG VAN HET VOORGESTELDE BESLUIT
Wat de rechtsgrondslag betreft, moet volgens vaste rechtspraak de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling van de Unie berusten op objectieve gegevens die vatbaar zijn voor rechterlijke toetsing; daartoe behoren het doel en de inhoud van de maatregel. 16 Indien uit een handeling van de Europese Unie blijkt dat zij een tweeledig doel heeft of dat er sprake is van twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als een hoofddoel of overwegende component, terwijl het andere doel of de andere component slechts ondergeschikt is, moet de handeling op één rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke voor het hoofddoel of de voornaamste component vereist is. In uitzonderingsgevallen — indien wordt aangetoond dat de handeling meerdere doelstellingen heeft die onverbrekelijk met elkaar zijn verbonden, zonder dat de ene secundair en indirect is ten opzichte van de andere — moeten de maatregelen op de verschillende relevante rechtsgrondslagen worden gebaseerd. 17
De volgende materiële rechtsgrondslagen kunnen in casu relevant zijn: artikel 16 VWEU (gegevensbescherming), artikel 82, leden 1 en 2, VWEU (justitiële samenwerking in strafzaken), artikel 83, lid 1, VWEU (materieel strafrecht), artikel 114 VWEU (instelling en werking van de interne markt), artikel 165 VWEU (sport) en artikel 207 VWEU (gemeenschappelijke handelspolitiek).
Over het geheel genomen omvat het doel van de bestrijding van de manipulatie van sportwedstrijden elementen van preventie en samenwerking die vooral onder artikel 165 VWEU vallen en elementen van samenwerking en harmonisatie die vallen onder artikel 114 VWEU (voor de niet-strafrechtelijke bepalingen), artikel 207 VWEU (voor zover deze bepalingen de toegang van gokexploitanten uit derde landen betreffen), alsmede artikel 82, lid 1, VWEU en artikel 83 VWEU (voor strafzaken).
Voor zover het sportweddenschappen betreft, kunnen de artikelen 114 en 207 VWEU relevant zijn, afhankelijk van de vraag of de diensten al dan niet binnen de EU worden verricht. Het aspect van de interne markt komt prominenter naar voren in het Verdrag als geheel, terwijl van het aspect van de gemeenschappelijke handelspolitiek alleen sprake is in artikel 11 van het Verdrag. Maar hoewel artikel 207 VWEU niet wordt vermeld en als bijkomstigheid bij de aspecten van de interne markt te beschouwen is, zijn de lidstaten niet bevoegd voor de desbetreffende aspecten die onder de gemeenschappelijke handelspolitiek vallen.
Wat gegevensbescherming betreft, moet worden opgemerkt dat dit niet het belangrijkste doel van het Verdrag is en dat de bepalingen op dat gebied slechts van bijkomend belang zijn. Tegenwoordig wordt in tal van verdragen van de Raad van Europa gewezen op het belang van gegevensbescherming, zelfs als dergelijke verplichtingen ook kunnen voortvloeien uit andere verdragen (zoals Verdrag nr. 108 tot bescherming van personen met betrekking tot de geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens), voor zover de partijen bij elk verdrag niet identiek zijn.
Daarom zijn artikel 82, lid 1, artikel 83, lid 1, en de artikelen 114 en 165 VWEU de belangrijkste materiële rechtsgrondslagen om ervoor te zorgen dat de EU haar bevoegdheden voor het hele Verdrag kan uitoefenen (met uitzondering van de elementen waarvoor zij geen bevoegdheid heeft).
Aangezien de verschillende bevoegdheden van het Verdrag met elkaar vervlochten zijn en er sprake is van bevoegdheden die wellicht uitsluitend aan de EU toekomen en bevoegdheden die niet aan de EU zijn verleend, is het voor de Unie of de lidstaten niet mogelijk het Verdrag alleen te sluiten.
In artikel 218, lid 6, VWEU is bepaald dat de Raad op voorstel van de onderhandelaar een besluit houdende sluiting van de overeenkomst vaststelt.
In artikel 218, lid 6, onder a), VWEU is bepaald dat wanneer een overeenkomst "gebieden [betreft] waarop de gewone wetgevingsprocedure [...] van toepassing is", de Raad een besluit houdende sluiting van de overeenkomst vaststelt na goedkeuring door het Europees Parlement.
Zoals in het bovenstaande is aangetoond, betreft het Verdrag inzake de manipulatie van sportwedstrijden gebieden waarop de gewone wetgevingsprocedure van toepassing is.
Bovendien wordt over het besluit van de Raad houdende sluiting overeenkomstig artikel 218, lid 8, VWEU met gekwalificeerde meerderheid van stemmen besloten.
De artikelen 114 en 165 VWEU, in samenhang met artikel 218, lid 6, onder a), VWEU vormen de rechtsgrondslag van het onderhavige voorstel voor een besluit.