Toelichting bij JOIN(2015)33 - GEZAMENLIJKE DISCUSSIENOTA Naar een nieuw partnerschap tussen de EU en de staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan na 2020

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier JOIN(2015)33 - GEZAMENLIJKE DISCUSSIENOTA Naar een nieuw partnerschap tussen de EU en de staten in Afrika, het Caribisch gebied en de ...
bron JOIN(2015)33 NLEN
datum 06-10-2015
EUROPESE COMMISSIE

Inhoudsopgave

1.

Straatsburg, 6.10.2015


JOIN(2015) 33 final

GEZAMENLIJKE DISCUSSIENOTA

Naar een nieuw partnerschap tussen de Europese Unie
en
de staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan na 2020


I.

Inleiding:


2.

Een gewaardeerd partnerschap


Dit document vormt het begin van een brede openbare raadpleging over het partnerschap en de betrekkingen na 2020 tussen de Europese Unie en de leden van de groep van staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan 1 (ACS-landen). Eerst wordt een stand van zaken gemaakt over de huidige partnerschapsovereenkomst, om na te gaan in hoeverre zij in de toekomst relevant blijft en een platform biedt om gezamenlijke belangen te bevorderen. De veronderstellingen waarop het partnerschap is gebaseerd, zijn reikwijdte, instrumenten en werkwijzen moeten grondig worden geëvalueerd. De resultaten van die evaluatie vormen een belangrijk onderdeel van de analyse en dragen zo bij tot de evaluatie van de huidige overeenkomst én tot beleidsvoorstellen over de betrekkingen in de toekomst.

De Unie en de ACS-landen onderhouden al van vóór 1975 en de Overeenkomst van Lomé betrekkingen met elkaar. Deze overeenkomst was de opvolger van de eerste Overeenkomst van Yaoundé uit 1963, waarbij een bindende samenwerking tot stand kwam tussen de toenmalige Europese Economische Gemeenschap en voormalige kolonies van een aantal van haar lidstaten. Deze betrekkingen hebben in opeenvolgende partnerschapsovereenkomsten vorm gekregen.

De huidige partnerschapsovereenkomst tussen de Unie en de ACS-landen werd op 23 juni 2000 in Cotonou (Benin) ondertekend en wordt daarom ook wel de 'Overeenkomst van Cotonou' genoemd. Zoals bepaald in de overeenkomst, werd hij in 2005 en 2010 herzien. De overeenkomst werd gesloten voor een periode van 20 jaar, en zal op 29 februari 2020 aflopen. Het is een omvattende overeenkomst: naast een politiek aspect bevat het ook samenwerking inzake economie en handel, en samenwerking inzake ontwikkelingsfinanciering. De overeenkomst wordt voornamelijk gefinancierd door het Europees Ontwikkelingsfonds, een extra-budgettair meerjarig fonds dat wordt gefinancierd met rechtstreekse bijdragen van de lidstaten van de Europese Unie, deels aangevuld met externe financieringsinstrumenten, die vanuit de begroting van de Europese Unie van de nodige geldmiddelen worden voorzien. De Overeenkomst van Cotonou is een juridisch bindende overeenkomst waarbij gemeenschappelijke instellingen worden opgericht en die een kader biedt voor dialoog met elk van haar leden. De overeenkomsten met de ACS-landen vormen al jaren een cruciaal onderdeel van het externe beleid van de Unie.

3.

Een snel evoluerende context


Deze herziening van de betrekkingen tussen de Unie en de ACS-landen vindt plaats in een snel veranderende en steeds meer multipolaire wereld. De krachten achter de wereldwijde transformatie die begin jaren 1990 begon, veranderen de wereld steeds grondiger en sneller. De wereldbevolking neemt toe, de onderlinge connectie en afhankelijkheid nemen wereldwijd toe, de wereld wordt complexer en komt voor nieuwe veiligheidsproblemen te staan. De wereldwijde handel is toegenomen en ontzettend divers geworden. Het belang van Azië op economisch en politiek vlak lijkt te blijven toenemen, en ook in Afrika en Latijns-Amerika komen nieuwe economische machten op.

De afgelopen twintig jaar hebben zowel de Europese Unie als de ACS-landen een ontwikkeling doorgemaakt, en hebben in de betrekkingen grote veranderingen plaatsgevonden. De groep van ACS-landen is uitgebreid tot 79 en de Unie telt intussen 28 leden, samen vertegenwoordigen zij de meerderheid van de staten binnen de Verenigde Naties, en een bevolking van in totaal ongeveer 1,5 miljard mensen. De betrekkingen zijn intussen geëvolueerd naar veel meer dan ontwikkelingssamenwerking en handel. Het partnerschap met de drie regio's van de ACS-landen werd ook buiten - maar wel in synergie met - het kader van de Overeenkomst van Cotonou versterkt. Zo zijn er het strategische partnerschap tussen Afrika en de Europese Unie 2 , de gezamenlijke strategie voor een partnerschap tussen de EU en het Caribisch gebied 3 en de strategie voor een versterkt partnerschap met de eilanden in de Stille Oceaan 4 . Met regionale en subregionale organisaties wordt intensiever samengewerkt, met name inzake economie en vrede en veiligheid. Er zijn economische partnerschapsovereenkomsten gesloten waarin een nieuw kader wordt vastgesteld voor de handelsbetrekkingen met regionale groepen van ACS-landen.

Op internationaal niveau werd in september 2015 een nieuw kader voor duurzame-ontwikkelingsdoelstellingen met de bijhorende financiering goedgekeurd, waarmee tegelijk de onderling samenhangende kwesties van uitbanning van de armoede en duurzame ontwikkeling worden aangepakt. Dit kader wordt ondersteund door een nieuw 'wereldwijd partnerschap', alle middelen voor de uitvoering ervan en alle betrokkenen worden hiervoor ingezet. Het is de bedoeling dat dit kader wereldwijd voor alle landen geldt; dit verandert de kijk op ontwikkeling fundamenteel en heeft gevolgen voor de toekomstige betrekkingen tussen de Europese Unie en de ACS-landen.

De economische prestaties binnen de groep van ACS-landen lopen uiteen. Alle Caribische landen, met uitzondering van Haïti, behoren ondertussen tot de middeninkomens- of hooginkomenslanden; zij staan echter nog voor grote problemen, met name omdat zij erg kwetsbaar zijn voor externe schokken en natuurrampen. De staten in de Stille Oceaan hebben een zeer diverse economische ontwikkeling en voor de meeste vormen hun ligging en omvang een ernstige belemmering. Daarnaast hebben zij dezelfde kwetsbaarheid als de Caribische landen. Afrika kent over het algemeen goede economische prestaties en de meeste landen kennen al tien jaar of langer een sterke ononderbroken economische groei. Op het vlak van armoedebestrijding zijn in de ACS-landen vorderingen gemaakt, zoals ook blijkt uit de vooruitgang inzake de millenniumdoelstellingen voor ontwikkeling. Met betrekking tot menselijke ontwikkeling, uitbanning van de armoede en ongelijkheid blijven er nog aanzienlijke problemen, die in sommige regio's zijn geëscaleerd tot open conflicten, toegenomen kwetsbaarheid, slepende crises en wereldwijd toegenomen migratiestromen. De koppelingen tussen regionale en wereldwijde waardeketens blijven beperkt, in het bijzonder voor de minst ontwikkelde landen.


4.

II. Gedeelde beginselen en gemeenschappelijke belangen (de inhoud)


In het oorspronkelijke partnerschap tussen de ACS-landen en de Europese Unie lag de nadruk op ontwikkelingshulp en handel en was de relatie er een van donor en ontvanger. Intussen zijn de omstandigheden en de relatie veranderd en ligt de nadruk in het partnerschap veel meer op het nastreven van gezamenlijke belangen. Door te voorzien in een inhoudelijke politieke dialoog met de ACS-landen en regio's versterkte de in 2000 ondertekende Overeenkomst van Cotonou de politieke pijler van het partnerschap. De Europese Unie en de ACS-groep zijn echter niet dichter tot elkaar gekomen als gezamenlijke partners op het internationale toneel. Met de Overeenkomst van Cotonou werd ook een aspect van vrede en veiligheid ingevoerd, dat zich het snelst heeft ontwikkeld in het partnerschap tussen Afrika en de Europese Unie, terwijl met de Cariben de samenwerking over de veiligheid van burgers sterker wordt, en met de eilanden in de Stille Oceaan de samenwerking toeneemt op het vlak van klimaatrisico's en gendergelijkheid. Dat met de meeste ACS-landen economische partnerschapsovereenkomsten zijn gesloten, heeft ervoor gezorgd dat de handelspijler van de Overeenkomst van Cotonou is geëvolueerd naar een veelzijdige relatie met een aantal regionale groeperingen.

De toekomstige relatie zal moeten worden aangepast aan de nieuwe realiteit van een multidimensioneel partnerschap met meerdere belanghebbenden. Aangezien de beste resultaten worden geboekt als de Europese Unie en van de ACS-landen daadwerkelijk een gezamenlijke agenda hebben, is het bij het bepalen van welke nieuwe richting het partnerschap moet inslaan, essentieel na te gaan welke gemeenschappelijke belangen en gedeelde waarden de partners hebben. Uit een voorafgaande beoordeling kwamen de volgende gemeenschappelijke belangen en gedeelde beginselen naar voren, waarover een verdere raadpleging en reflectie nodig is.

5.

Gemeenschappelijke wereldwijde belangen in een multipolaire wereld


Stevige politieke allianties op basis van gemeenschappelijke belangen en gedeelde waarden vormen de basis van geslaagde samenwerking over wereldwijde kwesties. De ACS-landen en de Europese Unie hebben een gemeenschappelijk belang bij het ondersteunen van duurzaam beheer van mondiale publieke goederen en uitdagingen als klimaatverandering en water-, energie- en voedselzekerheid. Andere wereldwijde problemen met grensoverschrijdende gevolgen in de Europese Unie en de ACS-landen zijn onder meer vrede en veiligheid (met inbegrip van terrorisme, extremisme en internationale criminaliteit), milieu (in het bijzonder biodiversiteit), migratie, gezondheid en financiële kwesties (met inbegrip van internationale financiële structuren, financiële stromen en belastingen).

Klimaatverandering is een duidelijk voorbeeld van een gebied waarop de Europese Unie een voortrekkersrol speelt en waarvoor de ACS-landen bijzondere belangstelling hebben, aangezien sommige regio's waarin de ACS-landen zijn gelegen, erg hard getroffen zullen worden door de gevolgen van de klimaatverandering. Verwacht wordt dat in december van dit jaar een nieuwe wereldwijde overeenkomst over klimaatverandering wordt gesloten, waarvoor de actieve inbreng van de ACS-landen cruciaal zal zijn. Tegelijk hebben veel ACS-landen enorme mogelijkheden op het vlak van de productie van hernieuwbare energie en blauwe groei, gebieden waarop een aanzienlijke inbreng van de particuliere sector nodig zal zijn.

6.

1. In welke mate heeft het partnerschap wereldwijde problemen doeltreffend kunnen aanpakken?


2. Hoe kunnen de resultaten op dit vlak worden verbeterd en voor welke wereldwijde problemen kan het partnerschap in de toekomst de grootste toegevoegde waarde hebben, binnen de context van het nieuwe kader voor duurzame-ontwikkelingsdoelstellingen en op relevante internationale fora?

Mensenrechten, democratie en rechtsstaat, maar ook behoorlijk bestuur

Naast respect voor mensenrechten, democratie en de rechtsstaat vormt behoorlijk bestuur de grondslag voor het partnerschap tussen de ACS-landen en de Europese Unie. Deze waarden zijn cruciaal voor een duurzaam ontwikkelingsmodel. Er wordt vooruitgang geboekt, maar er is nog veel werk. De Overeenkomst van Cotonou bevat verschillende vormen van politieke dialoog, waaronder de regelmatige politieke dialoog (artikel 8) en de intensievere politieke dialoog, maar ook het opstarten van ad-hocoverleg als een van de essentiële onderdelen van de overeenkomst wordt overtreden (mensenrechten, democratische beginselen en de rechtsstaat) of als er zich een ernstig geval van corruptie voordoet in een partnerland. In de overeenkomst wordt bepaald dat in een dergelijk geval passende maatregelen kunnen worden goedgekeurd, zoals de opschorting van de samenwerking als laatste redmiddel, als dat nodig wordt geacht (artikelen 96-97). Sinds 2000 zijn in 24 gevallen raadplegingen in deze zin geopend, waarvan één te maken had met corruptie.

3. Hebben de mechanismen waarin de Overeenkomst van Cotonou voorziet (politieke dialoog, financiële steun, geschikte maatregelen, opschorting van de overeenkomst) tot zinvolle verbeteringen geleid op het vlak van mensenrechten, democratie, rechtsstaat en behoorlijk bestuur, met inbegrip van corruptiebestrijding? Moet het toekomstige partnerschap op dit vlak meer doen, en zo ja, op welke manier?

4. Zijn lokale autoriteiten en niet-statelijke actoren (maatschappelijke organisaties, de media), nationale parlementen, rechtbanken en nationale mensenrechteninstanties op gepaste wijze bij het partnerschap betrokken en is dat nuttig geweest voor het stimuleren van mensenrechten, democratie, de rechtsstaat en behoorlijk bestuur? Kunnen zij nog meer bijdragen, en zo ja, op welke manier?

Vrede en veiligheid, bestrijding van terrorisme en georganiseerde misdaad

In artikel 11 van de Overeenkomst van Cotonou wordt erkend dat vrede en veiligheid noodzakelijk zijn voor duurzame ontwikkeling en uitbanning van de armoede, en dat blijkt ook: kwetsbare landen of landen die getroffen zijn door conflicten, hebben grotendeels gefaald bij het behalen van de millenniumdoelstellingen voor ontwikkeling. De gewelddadige conflicten tussen staten zijn toegenomen. Om conflicten en kwetsbaarheid aan te pakken, is een omvattende benadering nodig waarin diplomatieke, veiligheids- en ontwikkelingsinstrumenten worden gecombineerd en de nadruk ligt op conflictpreventie, vredesopbouw en staatsopbouw. Dat ondersteuning voor democratische processen ook bijdraagt aan vrede en stabiliteit, wordt genoegzaam erkend. Deze brede vraagstukken maken integraal deel uit van de politieke dialoog tussen de partners in het kader van de Overeenkomst van Cotonou. Daarnaast hebben de Europese Unie en de ACS-landen de jongste jaren te maken met transregionale bedreigingen voor de veiligheid die verband houden met terrorisme en gewelddadig extremisme, alle vormen van smokkel (mensen, wapens, drugs) en piraterij. Bovenop deze risico's komt nog de sterke bevolkingsgroei in Afrika in combinatie met zaken als snelle verstedelijking, blijvende of toenemende ongelijkheid en een hoge werkloosheidsgraad, in het bijzonder bij jongeren. Veel van deze problemen hebben raakvlakken over de continentsgrenzen heen, en om die problemen doeltreffend aan te pakken moeten de Europese Unie en de ACS-landen hun waaier aan instrumenten op een samenhangende wijze inzetten.

7.

5. Zijn de bepalingen over vrede en veiligheid in de Overeenkomst van Cotonou geschikt en nuttig en is het evenwicht tussen de betrokkenheid van het regionale en het ACS-niveau efficiënt gebleken?


6. Moet het toekomstige partnerschap zorgen voor meer efficiënte gezamenlijke actie inzake conflictpreventie, met inbegrip van vroegtijdige waarschuwing en bemiddeling, vredesopbouw en staatsopbouw, en inzake de aanpak van transnationale veiligheidskwesties? Moet dit gebeuren in de context van de relatie tussen Europese Unie en de ACS-landen?

Duurzame en inclusieve groei, investeringen en handel

De stimulering van duurzame en inclusieve economische groei is cruciaal voor de economische ontwikkeling en de vermindering van armoede op lange termijn, en voor het aanpakken van demografische problemen. Hoewel de resultaten tussen de landen onderling verschillen en ook in de tijd variëren, zijn de economische prestaties in het ACS-gebied opmerkelijk, met de creatie van grotere binnenlandse markten en nieuwe economische opportuniteiten. Anderzijds zijn de industrialisering, digitalisering en economische diversifiëring in heel wat ACS-landen beperkt gebleven. Armoede en ongelijkheid zijn niet zo ver teruggedrongen als verwacht, en de werkloosheid en omvang van de informele economie blijven te groot. De weerbaarheid van kwestbare mensen vergroten, blijft nog steeds een uitdaging. Met een bevolking die tegen 2050 zal zijn verdubbeld, en een overvloed aan natuurlijke hulpbronnen, blijft het economische potentieel van Afrika wereldwijd erg groot. Duurzaam gebruik van de oceanen, met inbegrip van de rijkdom aan visbestanden, aquacultuur en mineralen, kunnen belangrijke kansen bieden voor de economie en voor investeringen. Landen als Brazilië, China en Indië plaatsen zichzelf op een strategische positie in deze regio's, met een toegenomen aanwezigheid, toenemende investeringen en handelsrelaties en een groeiende samenwerkingsportfolio.

8.

7. Hoe efficiënt is het partnerschap geweest bij het stimuleren van duurzame en inclusieve economische ontwikkeling?


9.

8. Moet het toekomstige partnerschap binnen het nieuwe kader van de duurzame-ontwikkelingsdoelstellingen meer doen, en zo ja, op welke manier?


Een noodzakelijke voorwaarde voor duurzame en inclusieve ontwikkeling is het behoud van macro-economische stabiliteit, met inbegrip van een stabiel financieel systeem. Heel wat ACS-landen hebben in de afgelopen tien jaar van hoge groeicijfers hun macro-economisch kader verbeterd waardoor er meer internationaal en binnenlands kapitaal werd vrijgemaakt. De recente financiële en economische crisis heeft aangetoond welke schade macro-economische instabiliteit kan aanrichten op het vlak van de levensstandaarden en welke neveneffecten dat kan hebben. Dit is bijzonder relevant in een wereld die steeds meer onderlinge samenhang vertoont op het vlak van economie en financiën, met heel wat opkomende economieën en bijhorende financiële markten.

Ondanks aanhoudende groei en overvloedige natuurlijke rijkdommen hebben niet alle landen de binnenlandse inkomsten kunnen innen die nodig zijn voor duurzame ontwikkeling. Met de invoering van een billijk en efficiënt belastingstelsel en de oprichting van efficiënte diensten die met de belastinginvordering zijn belast, wordt de basis gelegd voor duurzame inkomsten. Problemen als belastingontwijking, belastingontduiking en illegale geldstromen blijven wel bestaan.

9. Hoe efficiënt is het partnerschap geweest voor de ondersteuning van de macro-economische en financiële stabiliteit? Op welke vlakken kan samenwerking tussen ACS-landen en de Europese Unie toegevoegde waarde bieden voor deze stabiliteit?

10. Hoe efficiënt is het partnerschap geweest voor een betere beschikbaarstelling van binnenlandse inkomsten, voor het stimuleren van een eerlijk en efficiënt belastingstelsel en voor de bestrijding van illegale geldstromen? Biedt een sterkere samenwerking tussen ACS-landen en de Europese Unie op dit gebied toegevoegde waarde en meer efficiëntie?

De aanzienlijke mogelijkheden die de inbreng van de particuliere sector biedt op het vlak van armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling - in combinatie met sociale, traditionele en coöperatieve vormen van economie – worden steeds meer erkend. Particuliere financiële stromen als overmakingen, buitenlandse investeringen en financiering van institutionele investeerders, zijn al groter dan alle overheidsmiddelen samen. Om het potentieel van de particuliere sector ten volle te benutten, moet ervoor worden gezorgd dat er ruimte is voor particuliere initiatieven, handel en financiën, voor duurzame investeringen en fatsoenlijk werk, en om informele activiteiten over te hevelen naar de formele sector. Dat vergt van ondernemingen de duidelijke wil om investeringen van de particuliere sector te katalyseren in sectoren waar de markt tekort schiet en verantwoorde praktijken op te nemen in de strategieën van hun kernactiviteiten.

Officiële ontwikkelingshulp kan de katalysator zijn om ook particuliere financiering vrij te maken voor duurzame ontwikkeling. Hiervoor zijn nieuwe instrumenten ontwikkeld, zoals blending, schuldbewijzen en eigenvermogensinstrumenten en andere vormen van innovatieve financiering, met name voor transport en energie-infrastructuur. Een duurzame energiesector is cruciaal voor duurzame ontwikkeling.

De sector van de informatie- en communicatietechnologie kan een grote impuls bieden aan ontwikkeling, aan het overbruggen van de digitale kloof en aan de ontwikkeling van kennismaatschappijen, net als wetenschappelijke en technologische innovatie op een heel aantal gebieden.

De landbouw en de veeteelt hebben specifieke aandacht nodig, aangezien in heel wat ACS-economieën de meerderheid van de bevolking in deze sectoren werkt. Daarom ook heeft deze sector een multiplicatoreffect op groei en werkgelegenheid, en op de bestrijding van armoede op het platteland. De landbouw staat bij zijn ontwikkeling echter voor grote problemen zoals de klimaatverandering, de instabiliteit van de prijzen en het voldoen aan handelsnormen zoals voedselzekerheid.

10.

11. Is het partnerschap erin geslaagd een aanzienlijke bijdrage te leveren tot het vrijmaken van middelen uit de particuliere sector en tot het aantrekken van directe buitenlandse investeringen?


12. Hoe kan het potentieel van de particuliere sector in de Europese Unie en de ACS-landen beter worden benut? Op welke manier kan de samenwerking van de Europese Unie en de ACS-landen het beste helpen bij de ontwikkeling van de particuliere sector binnen het kader dat na het aflopen van de Overeenkomst van Cotonou tot stand komt, en welke rol kan officiële ontwikkelingshulp hierbij spelen?

11.

13. Welke mogelijkheden ziet u in deze context voor de nieuwe, digitale economie?


12.

14. In hoeverre heeft het partnerschap een bijdrage geleverd aan het verbeteren van de ontwikkeling van de landbouw en de handel in landbouwproducten?


Handel en de integratie van de ACS-landen in de wereldeconomie kunnen een enorm groot effect hebben op duurzame ontwikkeling. Op internationaal vlak is de Doharonde over de liberalisering van de handel vastgelopen. De ACS-landen als geheel hebben het afgelopen decennium een overschot op de handelsbalans met de Europese Unie, en voor de meeste ACS-landen blijft de Unie de belangrijkste handels- en investeringspartner. De diversificatie van de handel in en de handel tussen ACS-landen bleef echter beperkt. Opkomende economieën breiden hun aanwezigheid in sneltempo uit. Binnen het kader van de Overeenkomst van Cotonou werden de handelsbetrekkingen tussen de ACS-landen en de Europese Unie op een nieuwe leest geschoeid, met de onderhandeling van de wederkerige - maar asymmetrische - economische partnerschapsovereenkomsten met de meerderheid van de ACS-landen. De economische partnerschapsovereenkomsten zijn volledig in overeenstemming met de regels van de Wereldhandelsorganisatie. De Overeenkomst van Cotonou blijft de kaderovereenkomst voor de economische partnerschapsovereenkomsten, die verwijzen naar de doelstellingen en essentiële onderdelen van de Overeenkomst van Cotonou. Behalve dat economische partnerschapsovereenkomsten worden gedefinieerd als de nieuwe handelsovereenkomsten tussen de Europese Unie en de ACS-landen, bevat de Overeenkomst van Cotonou ook bepalingen over handelssamenwerking, met inbegrip van handel in diensten en handelsgerelateerde aangelegenheden, die alle ACS-landen aanbelangen. Voor ACS-landen die geen partij zijn bij de economische partnerschapsovereenkomsten wordt de handel met de Europese Unie geregeld via het stelsel van algemene preferenties, met inbegrip van de alles-behalve-wapens-regeling voor minst ontwikkelde landen, of de meest-begunstigde-natie-behandeling (voor hogermiddeninkomens- en hooginkomenslanden).

13.

15. Welke bijdrage hebben de handelsvoorkeuren van het partnerschap geleverd aan de integratie van de ACS-landen in de wereldeconomie en aan de ontwikkelingsdoelstellingen?


16. Is er binnen het kader dat na het aflopen van de Overeenkomst van Cotonou tot stand komt, nog behoefte aan specifieke bepalingen inzake handelssamenwerking, ook gelet op het feit dat sommige ACS-landen geen economische partnerschapsovereenkomst hebben ondertekend? Indien ja, waarop kunnen of moeten die bepalingen dan betrekking hebben?

Menselijke en sociale ontwikkeling

De wereld staat vandaag voor de cruciale en onderling samenhangende uitdagingen van uitbanning van armoede - cruciaal voor de Overeenkomst van Cotonou en de belangrijkste doelstelling van ontwikkelingssamenwerking in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie - en het bereiken van duurzame ontwikkeling in haar drie dimensies. Met de uitbanning van armoede wordt vooruitgang geboekt, maar de resultaten verschillen erg tussen de regio's en de landen. In heel wat landen is er nog steeds genderongelijkheid en blijft het geweld tegen vrouwen en meisjes een belemmering vormen van de inspanningen om alle doelstellingen te bereiken.

De steeds terugkerende crisissen en kwetsbaarheid vormen, net als de vele mogelijke externe schokken, factoren die de vooruitgang die met ontwikkeling is geboekt, geheel of gedeeltelijk teniet doen. Het verband tussen ontwikkelingshulp en humanitaire bijstand is ook groter geworden. Niet alleen de armste bevolkingsgroepen zijn kwetsbaar, maar ook de mensen die gevaar op armoede lopen of zelfs de nieuwe middenklasse in opkomende landen blijven kwetsbaar, en hun weerbaarheid moet worden vergroot. Bovendien neemt het onevenwicht in de verdeling van rijkdom en inkomen wereldwijd nog toe. Er is een negatief verband tussen ongelijkheid (in inkomen, in toegang tot gezondheidszorg en sociale diensten, in geslacht, tussen groepen) en menselijke ontwikkeling, waardoor de maatschappelijke samenhang wordt ondermijnd en de politieke instabiliteit en de onrust toenemen. Snel groeiende problemen als de klimaatverandering, bevolkingsexplosie, werkloosheid bij jongeren, verstedelijking, migratie en menselijke mobiliteit, moeten worden aangepakt om vooruitgang te blijven boeken en achteruitgang te voorkomen. Het beleid moet dus op alle niveaus samenhangend zijn zodat menselijke ontwikkeling duurzaam kan verlopen.

17. Is het partnerschap op doeltreffende wijze geslaagd in zijn doelstelling van menselijke ontwikkeling, met name inzake de uitbanning van armoede, maar ook inzake gendergelijkheid en vrouwenemancipatie? Hoe kan dit worden verbeterd?

18. Wat zijn binnen het nieuwe kader van de duurzame-ontwikkelingsdoelstellingen de belangrijkste problemen op het vlak van menselijke ontwikkeling waar het toekomstige partnerschap zich op moet toeleggen?

Migratie en mobiliteit

Migratie en mobiliteit zijn uitermate belangrijk, zowel binnen als tussen de ACS-landen en de Europese Unie. De Europese Unie hanteert een omvattende aanpak van migratiegerelateerde kwesties.

De problemen in verband met illegale migratie moeten worden aangepakt, net als de diepere oorzaken van migratie zoals armoede, conflicten, demografische druk, klimaat en milieu, schendingen van mensenrechten, fundamentele vrijheden en de rechtsstaat, en het gebrek aan fatsoenlijk werk en basisvoorzieningen qua sociale bescherming. Door de nooit eerder geziene schaal van gedwongen ontheemding moet deze kwestie worden aangepakt vanuit de kant van de ontwikkelingshulp en de kant van de humanitaire hulp tegelijk.

Derde landen moeten ook ondersteuning krijgen bij hun inspanningen om doeltreffend migratiebeleid te ontwikkelen. Migratiemogelijkheden moeten worden benut via toegenomen legale migratie en mobiliteit, met name voor doeleinden op het vlak van onderwijs, wetenschap, cultuur, opleiding en werk, die een positief effect hebben op economieën en samenlevingen.

De dialoog tussen de ACS-landen en de Europese Unie over migratie, die in artikel 13 van de Overeenkomst van Cotonou is opgenomen, loopt. Met name een meer efficiënte aanpak van illegale migratie is belangrijk, met inbegrip van de bestrijding van misdaadnetwerken en de terugkeer en overname van personen die geen recht hebben om in de Europese Unie te blijven. De bescherming van vluchtelingen en asielzoekers, met bijzondere aandacht voor kwetsbare groepen, is cruciaal.

19. Is het partnerschap een nuttig instrument geweest om migratiegerelateerde kwesties te bespreken, en heeft het een positief effect gehad? Is artikel 13 van de Overeenkomst van Cotonou volledig toegepast?

20. Kan een toekomstig partnerschap hier nog meer doen, en op welke aspecten moet het worden toegespitst (legale migratie en mobiliteit, diepere oorzaken van migratie aanpakken, terugkeer en overname, aanpak van mensenhandel en -smokkel, internationale bescherming?

III. Werken aan een meer doeltreffend partnerschap (de werkmethode)

In deze afdeling wordt voortgebouwd op de ervaring die is opgedaan tijdens de jarenlange samenwerking, en in het bijzonder bij de uitvoering van Overeenkomst van Cotonou. In de vragen die in deze afdeling aan de orde komen, wordt nagegaan hoe het partnerschap een meer doeltreffend instrument kan worden voor het bevorderen van de belangen van zowel de EU als de ACS-landen.

14.

Een sterkere politieke relatie


De Overeenkomst van Cotonou voorziet in een sterk kader van gemeenschappelijke fundamentele beginselen, die zijn verankerd in een juridisch bindende overeenkomst. Met deze overeenkomst wordt de grondslag gelegd voor de contacten met de leden van de ACS-groep van staten als geheel en met elk land of subregio afzonderlijk. De uitvoering is gebaseerd op een brede politieke dialoog die plaatsvindt op verschillende niveaus - zowel nationaal als regionaal - en binnen het kader van de gemeenschappelijke ACS-EU-instellingen. De EU-lidstaten zijn partij bij de Overeenkomst van Cotonou, waardoor hun bilaterale betrekkingen met de ACS-landen ook verlopen binnen het kader van de overeenkomst.

21. Hoe doeltreffend was de politieke dialoog en op welk niveau is deze dialoog het doeltreffendst: nationaal, regionaal of via de gemeenschappelijke EU-ACS-instellingen? Moet de reikwijdte van de politieke dialoog groter of kleiner worden?

22. Zou een sterkere betrokkenheid van de lidstaten van de Europese Unie, waarbij hun bilaterale beleidsmaatregelen en instrumenten worden gecombineerd met de politieke dialoog op nationaal niveau, de effectiviteit en de efficiëntie van de dialoog versterken?

23. Was het juridisch bindend karakter van de overeenkomst van cruciaal belang voor de uitvoering ervan in vergelijking met andere regionale partnerschappen die op politieke verklaringen zijn gebaseerd?

Samenhang van de geografische reikwijdte

De geografische reikwijdte van het partnerschap tussen de Europese Unie en de ACS-landen is in de loop van de tijd aanzienlijk uitgebreid. Omwille van de samenhang en efficiënte samenwerking zou het nuttig kunnen zijn andere landen met soortgelijke uitdagingen binnen het overkoepelende kader te brengen. De versterking van de Afrikaanse continentale agenda heeft in 2007 geleid tot de oprichting van het Partnerschap tussen Afrika en de Europese Unie. Het omvat de Noord-Afrikaanse landen, die geen overeenkomstsluitende partijen bij de Overeenkomst van Cotonou zijn. Zuid-Afrika is een overeenkomstsluitende partij, waarop evenwel niet alle bepalingen van de overeenkomst van toepassing zijn. De meeste minst ontwikkelde landen zijn leden van de ACS-groep van staten en de overstap naar een meer 'universele agenda' van duurzame-ontwikkelingsdoelstellingen gaat samen met een uniforme benadering van deze landengroep. In dit verband moet in het kader van de evaluatie ook de huidige geografische reikwijdte worden beoordeeld en moet worden nagegaan of een bredere reikwijdte van het partnerschap op ACS-niveau in combinatie met een sterkere regionale verankering voordelig zou zijn voor de partijen. Het evenwicht en de taakverdeling tussen de betrekkingen van de Europese Unie met de ACS-landen als groep en de betrekkingen met de regionale groeperingen die samen de ACS-groep van staten vormen, is een van de essentiële vraagstukken die moeten worden onderzocht. In sommige gevallen kan de regionale context ook betrekking hebben op naburige landen die geen deel uitmaken van het ACS-kader. De Caribische landen zijn bijvoorbeeld lid van de Gemeenschap van Latijns-Amerikaanse en Caribische landen.

15.

24. Zou het nuttig zijn om in de toekomst het kader open te stellen voor andere landen dan de huidige leden van de ACS-groep van staten? Welke landen zouden hiervoor in aanmerking komen?


25. Welk soort kader moet aan de basis liggen van de betrekkingen tussen de Europese Unie en de ACS-landen? Hoe moet een vervolgkader voor de betrekkingen tussen de Unie en de ACS-landen zich verhouden tot de meer recente regionale partnerschappen die de Unie met de landen van Afrika, het Caribische gebied en de Stille Oceaan heeft aangegaan? Zouden afzonderlijke partnerschappen met regionale partners in de toekomst deel kunnen uitmaken van een ACS-EU kader?

16.

26. Is er ruimte om meer gestructureerde betrekkingen met Azië, Latijns-Amerika, het Midden-Oosten en Noord-Afrika tot stand te brengen?


Een samenwerking die meer toegespitst is op landengroepen met een soortgelijk ontwikkelingsniveau

Om ervoor te zorgen dat de ontwikkelingshulp van de Europese Unie toegespitst is op de gebieden waar zij het hardst nodig is en het effect van deze hulp op de uitbanning van armoede zo sterk mogelijk is, heeft de EU onlangs nog meer de nadruk gelegd op het differentiatiebeginsel. Dit heeft ertoe geleid dat een aantal partnerlanden van de Europese Unie de bilaterale ontwikkelingshulp ontgroeid zijn. Tijdens de laatste twee decennia is gebleken dat de ACS-groep van staten geconfronteerd wordt met een toenemende diversiteit op het vlak van ontwikkelingspatronen, in het bijzonder tussen de middeninkomenslanden die een sterke groei kennen en de minst ontwikkelde landen en kwetsbare staten. Ongeveer de helft van de 79 ACS-landen zijn vandaag nog steeds minst ontwikkelde landen, terwijl een aantal onder hen ondertussen het niveau van lagermiddeninkomensland (11), hogermiddeninkomensland (23) of hooginkomensland (4) hebben bereikt. In het licht van deze ontwikkelingen moet worden overwogen dat meer ontwikkelde ACS-landen zich kunnen opwerken en niet langer een beroep moeten doen op bilaterale ontwikkelingshulp. ACS-landen hebben nog steeds te kampen met grote armoede en ongelijkheid, ook in de landen die zich economisch gezien hebben opgewerkt. Meer op maat gesneden vormen van samenwerking, zoals door technische bijstand, kennisoverdracht en onderzoek, waardoor oplossingen samen kunnen worden opgesteld en ontwikkeld, zijn noodzakelijk om een antwoord te bieden op de verschillende uitdagingen waarmee ACS-partners in hun uiteenlopende ontwikkelingsfasen worden geconfronteerd.

27. Is het huidige systeem voor de toewijzing van ontwikkelingsmiddelen, dat gebaseerd is op behoeften, capaciteiten en prestatie, toereikend om middelen vrij te maken voor die landen waar de grootste impact kan worden tot stand gebracht? Moeten de middelen nog steeds bij voorrang worden toegekend aan de meest behoeftige landen, inclusief fragiele staten?

17.

28. Met welke vorm van samenwerking kan worden voorzien in de specifieke behoeften van meer ontwikkelde ACS-landen om een billijkere en duurzamere groei te bewerkstelligen?


De betrekkingen met essentiële actoren versterken

De Overeenkomst van Cotonou voorziet in een kader voor brede en inclusieve betrekkingen die zich beperken tot de nationale regeringen, maar waarbij de rol van parlementen, lokale autoriteiten en de niet-overheidsactoren (maatschappelijke organisaties, bedrijfswereld, vakbonden) in het ontwikkelingsproces wordt erkend. In het kader van de overeenkomst zijn hun rol bij zowel de politieke dialoog als de programmering en uitvoering van samenwerkingsprogramma's geformaliseerd. De daadwerkelijke betrokkenheid van verscheidene van deze spelers bleef evenwel beperkt en hun potentieel is niet volledig benut.

29. Heeft het huidige model voor de betrokkenheid van belanghebbende partijen ertoe bijgedragen dat de doelstellingen van het partnerschap op een efficiënte manier werden bereikt? Welke actoren zouden een belangrijkere rol kunnen spelen bij de uitvoering van het partnerschap? Hoe moet dit worden aangepakt?

30. Hoe kan een effectieve en efficiënte betrokkenheid van zowel de internationale als binnenlandse particuliere sector, het maatschappelijk middenveld, de sociale partners en de lokale autoriteiten in het partnerschap worden bevorderd?

Op economisch vlak en inzake ontwikkelingssamenwerking zijn een aantal nieuwe actoren zeer actief geworden in de ACS-regio. Hierbij gaat het onder meer over opkomende economieën zoals Brazilië, China, Indië of Indonesië en over de Arabische staten uit de regio van de Perzische Golf en particuliere stichtingen. Daarnaast hebben sommige ACS-landen, hoewel zij nog steeds worden geconfronteerd met belangrijke ontwikkelingsuitdagingen nu een bni per hoofd van de bevolking dat hoger is dan dit van sommige EU-lidstaten. Sommige verstrekken zelf ontwikkelingshulp aan andere ACS-landen.

18.

31. Moet het partnerschap worden opengesteld voor de hierboven genoemde nieuwe spelers?


32. Moet in dit verband de mogelijkheid om het partnerschap open te stellen voor 'geassocieerde leden' of 'waarnemers' worden overwogen?

33. Hoe zou een nieuw kader trilaterale of Zuid/Zuid-samenwerking kunnen bevorderen, inclusief een grotere betrokkenheid van ACS-landen als ontwikkelingsactoren ter ondersteuning van andere ACS-landen?

De institutionele structuur en de werking van het partnerschap stroomlijnen

Bij de evaluatie van het partnerschap moeten ook de institutionele structuur en de werking onderzocht worden om op het passende niveau te komen tot een meer effectieve besluitvorming. In de afgelopen jaren is een brede waaier van gezamenlijke instellingen opgezet, inclusief de instanties die in het kader van economische partnerschapsovereenkomsten zijn opgericht. Voorts moet bij de evaluatie rekening worden gehouden met het feit dat instellingen zoals de Afrikaanse Unie en regionale organisaties in Afrika, het Caribisch gebied (CARIFORUM) en het gebied van de Stille Oceaan (Pacific Islands Forum) hun positie op mondiaal vlak en in het bijzonder wat betreft hun betrekkingen met de Europese Unie hebben versterkt.

34. Is de gemeenschappelijke institutionele structuur (met de ACS-EU Raad van ministers, het ACS-EU Comité van ambassadeurs en de Paritaire Parlementaire Vergadering ACS-EU) doeltreffend geweest bij het bespreken en bevorderen van gemeenschappelijke standpunten en belangen en het verstrekken van politieke richtsnoeren en impulsen aan het EU-ACS partnerschap en de uitvoering van de Overeenkomst van Cotonou?

19.

35. Wat is de meerwaarde van de gemeenschappelijke ACS-EU instellingen in vergelijking met meer recente kaders van regionale economische gemeenschappen voor dialoog en samenwerking?


20.

36. Welke institutionele regelingen zouden het doeltreffendst zijn voor het aanpakken van gemeenschappelijke uitdagingen en het bevorderen van gezamenlijke belangen?


21.

37. Zou het nodig zijn om te voorzien in een hogere mate van zelffinanciering van deze werking (gemeenschappelijke ACS-EU instellingen en ACS-secretariaat) door de ACS-landen?


Beter aangepaste en meer flexibele instrumenten en methodes voor ontwikkelingssamenwerking

De samenwerkingsinstrumenten en -methodes hebben tot doel de Cotonou-beginselen van resultaatgerichtheid, partnerschap en eigen inbreng in de praktijk te brengen. De programmering en uitvoering van het Europees Ontwikkelingsfonds zijn dus opgezet als een gezamenlijke verantwoordelijkheid. Bij het opstellen van procedures en systemen is voorzien in eigen inbreng en afstemming met de door de regeringen genomen beleidsmaatregelen, waarbij een belangrijke taak is weggelegd voor de nationale/regionale/intra-ACS ordonnateur. De nationale ordonnateur is een hoge functionaris die door elk ACS-land is aangesteld om het land te vertegenwoordigen en die hoofdelijk verantwoordelijk is voor alle verrichtingen die met middelen uit het Europees Ontwikkelingsfonds worden gefinancierd. Hierdoor kan de regeringsinstantie/regionale organisatie de volledige verantwoordelijkheid opnemen. Zoals blijkt uit de evaluaties, heeft deze benadering evenwel niet altijd geresulteerd in de verwachte efficiënte sectorale dialoog en soepele uitvoering en zou een aanpassing noodzakelijk kunnen zijn.

Het Europees Ontwikkelingsfonds wordt uitgevoerd door middel van nationale, regionale en intra-ACS-programma's. Het Europees Ontwikkelingsfonds omvat ook speciale en flexibele maatregelen voor ontwikkeling en humanitaire interventies bij noodgevallen en onvoorspelbare gebeurtenissen.

Daarnaast kunnen ACS-partnerlanden in het kader van de EU-begroting een beroep doen op het pan-Afrikaanse programma of thematische programma's die worden gefinancieerd met middelen van het financieringsinstrument voor ontwikkelingssamenwerking 5 . Voorts worden met middelen van het instrument voor bijdrage aan stabiliteit en vrede 6 en het Europees instrument voor de democratie en de mensenrechten 7 talrijke projecten in de ACS-landen gefinancierd. Deze veelheid aan instrumenten brengt een aantal pijnpunten met zich inzake de concentratie, coördinatie en complementariteit van de EU-ontwikkelingshulp. De uitbreiding van de gezamenlijke programmering van de door de Europese Unie en haar lidstaten verstrekte bijstand heeft tot doel de impact van het EU-optreden en de doeltreffendheid van de steun te versterken.

38. Zorgt een specifiek financieringsinstrument ter ondersteuning van de ACS-EU partnerschap voor meerwaarde? Zo ja, waarom is dit zo? Hoe verschilt een dergelijk instrument van andere externe financieringsinstrumenten die worden gefinancierd met middelen uit de algemene begroting van de Unie? Is dit instrument voldoende flexibel, in het bijzonder bij crisissituaties? Kan dit instrument op een andere wijze worden ingezet?

39. Wat is de meerwaarde van het gezamenlijk beheer van het Europees Ontwikkelingsfonds waarbij nationale autoriteiten worden betrokken bij de programmering en het beheer van steunprogramma's in vergelijking met andere samenwerkingsinstrumenten van de EU in landen die niet tot de ACS behoren?

40. Resulteert de huidige opzet van het programmeringsproces en de uitvoering van de activiteiten in een daadwerkelijke eigen inbreng van de begunstigden? Wat is voor verbetering vatbaar? Hoe kunnen de Europese Unie en haar lidstaten de impact van de gezamenlijke programmering maximaliseren?

Op het vlak van de uitvoering heeft de EU-samenwerking verschillende vormen aangenomen, gaande van een projectmatige aanpak tot begrotingssteun. Recentelijk wordt meer gebruik gemaakt van gecombineerde instrumenten. Voorts zijn EU-trustfonds opgericht en zijn er gedelegeerde samenwerkingsregelingen ten voordele van Europese en internationale ontwikkelingsorganisaties. Met het oog op het nieuwe partnerschap is het aangewezen na te gaan welke de juiste combinatie van uitvoeringsmodaliteiten is (met inbegrip van het verstrekken van leningen in plaats van subsidies of het verlenen van investeringsgaranties). Daarnaast moet gestreefd worden naar randvoorwaarden die bevorderlijk zijn voor een efficiënte en effectieve financiële controle en verantwoording.

Voor talrijke ACS-landen geldt dat het relatieve belang van officiële ontwikkelingshulp in hun bruto nationaal inkomen is verminderd. Aanpassingen aan het instrumentarium voor de financiële samenwerking zijn dus noodzakelijk, met als oogmerk een zo efficiënt mogelijke bijdrage van de officiële ontwikkelingshulp van de EU aan de overkoepelende doelstelling van ontwikkelingssamenwerking te bewerkstellingen. Hierbij kan worden gedacht aan synergie-effecten met andere financieringsbronnen, de inzet van andere uitvoeringsinstrumenten (bv. particuliere initiatieven en particuliere investeringen) of nieuwe instrumenten, bv. een twinning- 8 of TAIEX- 9 instrument op het vlak van kennisoverdracht.

41. Worden de gemeenschappelijke beginselen en belangen van de Europese Unie en de ACS-landen toereikend ondersteund door de verschillende bestaande instrumenten of zijn er lacunes die moeten worden aangepakt? Hoe beoordeelt u de doeltreffendheid en efficiëntie van de verschillende uitvoeringsbepalingen?

42. Is een hogere mate van zelffinanciering door de ACS-staten noodzakelijk met het oog op een eigen inbreng in de activiteiten? Zou dit voor alle landen moeten gelden? Op welke beginselen moet dit worden gebaseerd?

22.

43. Hoe kan de deskundigheid van de Europese Unie en haar lidstaten beter worden benut, in het bijzonder in de middeninkomenslanden?



(1) De groep van staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Zuidzee werd opgericht bij de Overeenkomst van Georgetown in 1975.
(2) Gebaseerd op de gezamenlijke strategie van Afrika en Europa die is goedgekeurd door de staatshoofden en regeringsleiders tijdens de tweede EU-Afrikatop in 2007. De huidige routekaart 2014-2017 werd op de vierde EU-Afrikatop in 2014 goedgekeurd.
(3) In november 2012 bekrachtigde de Europese Raad de gezamenlijke strategie voor een partnerschap tussen de EU en het Caribisch gebied, die was uitgewerkt op basis van het besluit van mei 2010 tijdens de EU-Cariforumtop in Madrid. De Cariforum-ministers ondersteunden de nieuwe strategie tijdens hun jaarlijkse bijeenkomst in november 2012.
(4) COM(2006) 248 final
(5) Verordening (EU) nr. 233/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2014 tot vaststelling van een financieringsinstrument voor ontwikkelingssamenwerking voor de periode 2014-2020.
(6) Verordening (EU) nr. 230/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2014 tot vaststelling van een instrument voor bijdrage aan stabiliteit en vrede.
(7) Verordening (EU) nr. 235/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2014 tot vaststelling van een financieringsinstrument voor democratie en mensenrechten in de wereld.
(8) Een twinning-instrument heeft tot doel deskundigheid omtrent de overheidssector in de EU-lidstaten en in de begunstigde landen te bundelen, om de samenwerkingsactiviteiten te intensiveren.
(9)

TAIEX is het instrument voor technische bijstand en uitwisseling van informatie van de Europese Commissie in kandidaat-lidstaten en nabuurschapslanden. Met dit instrument wordt steun verleend aan overheidsdiensten met betrekking tot de aanpassing aan en de toepassing en handhaving van EU-wetgeving en wordt de uitwisseling van beste EU-praktijken bevorderd.