Toelichting bij COM(2013)460 - Effectieve maatregelen in de lidstaten voor het bevorderen van integratie van Roma - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2013)460 - Effectieve maatregelen in de lidstaten voor het bevorderen van integratie van Roma. |
|---|---|
| bron | COM(2013)460   |
| datum | 26-06-2013 |
Vele Roma in Europa hebben in hun dagelijks leven te kampen met vooroordelen, onverdraagzaamheid, discriminatie en sociale uitsluiting. Ze worden gemarginaliseerd en leven meestal in zeer slechte sociaaleconomische omstandigheden. Gemiddeld gaat slechts de helft van de Roma-kinderen naar de kinderopvang of het kleuteronderwijs. Aan het eind van de schoolplichtige leeftijd daalt het aantal Roma‑leerlingen sterk: slechts 15% van de jongvolwassen Roma voltooit het hoger secundair onderwijs. Minder dan één op de drie Roma zegt een baan te hebben. Een vijfde heeft geen ziekteverzekering en 90% leeft onder de armoedegrens[1]. Dit alles ondermijnt de sociale cohesie en de duurzame menselijke ontwikkeling, drukt het concurrentievermogen en brengt kosten met zich voor de maatschappij als geheel. De discriminatie van de Roma is ook onverenigbaar met de waarden waarop de EU is gegrondvest. De kern van het probleem ligt in het nauwe verband tussen de discriminatie en de sociale uitsluiting van de Roma.
Beleidscontext
De Commissie keurde op 5 april 2011 een mededeling betreffende een EU‑kader voor de nationale strategieën voor integratie van de Roma tot 2020[2] goed. In juni 2011 volgde goedkeuring door de Europese Raad. In de mededeling werd uiting gegeven aan de politieke wil van de EU om werk te maken van de integratie van de Roma.
De Europese Commissie wil er met dit kader voor zorgen dat de lidstaten de integratie van de Roma op een doeltreffende manier aanpakken en zich achter doelstellingen scharen op de vier hoofdterreinen onderwijs, werkgelegenheid, gezondheidszorg en huisvesting.
In de mededeling is ook vastgesteld dat de Commissie jaarlijks verslag moet uitbrengen over de vorderingen die de lidstaten hebben gemaakt. In 2012 heeft zij de nationale strategieën van de lidstaten voor het eerst beoordeeld. Zij heeft horizontale conclusies aangenomen (COM(2012) 226 final) en specifieke aanwijzingen vastgesteld met betrekking tot de sterke en zwakke punten van de strategieën van de lidstaten (SWD(2012) 133 final).
Het verslag van de Commissie van 2013 spitst zich toe op de vooruitgang die de lidstaten hebben geboekt in verband met een aantal voorwaarden waaraan moet worden voldaan, willen de nationale strategieën kans van slagen hebben. Zo moeten de regionale en lokale autoriteiten worden ingeschakeld en moet er nauw worden samengewerkt met het maatschappelijk middenveld. Voorts moet de uitvoering van de strategieën worden gecontroleerd en geëvalueerd. Hiervoor moet de nationale contactpunten voor de Roma een grotere rol worden toebedeeld, moet de nodige financiering worden toegekend en moet de strijd tegen discriminatie worden opgevoerd. Dit laatste thema moet ook worden opgenomen in het beleid op andere terreinen. Bij haar beoordeling heeft de Commissie rekening gehouden met de input van het maatschappelijk middenveld en van andere belanghebbenden.
Het voorstel voor een aanbeveling van de Raad bouwt voort op de conclusies van voornoemd verslag en op het voortgangsverslag van de Commissie van 2012[3]. Om ervoor te zorgen dat er sneller vooruitgang wordt geboekt, vestigt het de aandacht van de lidstaten op een aantal concrete maatregelen die van vitaal belang zijn voor een doeltreffender uitvoering van hun strategieën.
Doel van het voorstel
Het voorstel voor een aanbeveling van de Raad is gebaseerd op de mededelingen van de Commissie van 2011 en 2012[4] en op de conclusies van de Raad inzake de Roma‑integratie[5] van 2011. Het moet de lidstaten helpen hun maatregelen voor de integratie van de Roma doeltreffender te maken. Daarnaast moet het ervoor zorgen dat de lidstaten de uitvoering van hun nationale strategieën voor de integratie van de Roma en de beleidsmaatregelen ter bevordering van hun situatie kracht bijzetten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de specifieke problemen waarmee de lidstaten kampen in verband met de omvang en de situatie van de nationale Roma‑bevolking. Het EU‑kader wordt op deze manier versterkt met een niet‑bindend rechtsinstrument dat de lidstaten in staat stelt hun toezeggingen waar te maken. De aanbeveling bestrijkt met name:
· op beste praktijken gebaseerde gerichte maatregelen om de integratie van de Roma te bevorderen, met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel en zonder overlapping met EU‑wetgeving. De maatregelen moeten betrekking hebben op onderwijs, werkgelegenheid, gezondheidszorg en huisvesting;
· horizontale voorwaarden voor het welslagen van het Roma-integratiebeleid en de duurzaamheid van het beleid. Het gaat hierbij onder meer om de bestrijding van discriminatie en stereotypen, de bescherming van kinderen en vrouwen, sociale investeringen en het verzamelen van informatie over de situatie van de Roma om het effect van het beleid te controleren, de omzetting van nationale verbintenissen in lokale maatregelen, de ondersteuning van organen die ijveren voor een gelijke behandeling van de Roma, een toename van de middelen en capaciteit van de nationale contactpunten voor de Roma en de ontwikkeling van transnationale samenwerking;
· algemene beginselen voor een transparante en passende toewijzing van middelen voor de integratie van de Roma (zowel EU‑middelen als nationale en lokale middelen). De algemene aanbevelingen in verband met EU‑financiering steunen op de ervaringen van de lopende programmeringsperiode en op de voorgestelde verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij.
Het zijn in de eerste plaats de nationale overheden die verantwoordelijk zijn voor de integratie van de Roma. Dit blijft een moeilijke opdracht, aangezien de sociale en economische integratie een tweerichtingsproces is dat een mentaliteitsverandering vraagt van het merendeel van de bevolking en van de Roma‑gemeenschappen.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de Unie
Gelijkheid is op grond van artikel 2 VEU een van de fundamentele waarden en hoofddoelstellingen van de Unie.
In artikel 3 VEU is bovendien de strijd van de EU tegen sociale uitsluiting en discriminatie verankerd.
Op grond van artikel 8 VWEU moet de EU er bij elk optreden naar streven de ongelijkheden tussen mannen en vrouwen op te heffen en de gelijkheid van mannen en vrouwen te bevorderen. Artikel 10 VWEU voegt daaraan toe dat de Unie bij de bepaling en de uitvoering van haar beleid en optreden moet streven naar bestrijding van iedere discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afkomst, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele gerichtheid.
Artikel 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie verbiedt tot slot discriminatie op grond van onder meer ras en etnische afkomst.
Het voorstel stemt overeen met de bestaande secundaire wetgeving ter bestrijding van discriminatie, voor zover het een aanvulling vormt op het vastgestelde wettelijke kader. Richtlijn 2000/43/EG van de Raad over de toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming brengt een bindend kader tot stand door discriminatie op grond van ras of etnische afstamming op gebieden als werkgelegenheid en opleiding, onderwijs, sociale bescherming (waaronder sociale zekerheid en gezondheidszorg), sociale voordelen en toegang tot goederen en diensten (waaronder huisvesting) in de hele EU te verbieden. De richtlijn verbiedt directe en indirecte discriminatie, intimidatie en opdracht tot discrimineren. Alle EU‑lidstaten hebben deze richtlijn omgezet in nationale wetgeving. De Europese Commissie controleert of de richtlijn correct ten uitvoer wordt gelegd en zal hierover in 2013 een verslag publiceren.
2. RESULTATEN VAN DE RAADPLEGING VAN DE BETROKKEN PARTIJEN
Het voorstel steunt op het werk dat is verricht tijdens twee vergaderingen van een groep lidstaten die in 2012 werd opgericht in het kader van het netwerk van nationale contactpunten voor de Roma[6]. De vergaderingen hebben plaatsgevonden op 7-8 november en 6-7 december 2012. De lidstaten hebben op vrijwillige basis deelgenomen en vruchtbare discussies gevoerd over een aantal kwesties die als essentieel worden beschouwd voor een betere integratie van de Roma.
Overeenkomstig het EU‑kader werd de lidstaten verzocht om tegen eind 2011 nationale strategieën voor de integratie van de Roma mee te delen. Alle lidstaten zijn hun verbintenissen nagekomen en de strategieën zijn gepubliceerd op de website van de Commissie, zodat alle burgers ze kunnen raadplegen. De Commissie heeft een groot aantal bijdragen van diverse belanghebbenden ontvangen, onder meer tijdens de dialoog tussen commissarissen en vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld die op 15 mei 2013 heeft plaatsgevonden. De bijdragen hadden betrekking op de strategieën zelf en recenter ook op de uitvoering ervan[7].
Voorts hebben regelmatig vergaderingen plaatsgevonden met de vertegenwoordigers van Europese overkoepelende Roma‑organisaties[8] over de problemen en de belangrijkste zaken die op alle niveaus moeten worden geregeld om de integratie van de Roma actief te bevorderen.
Gezien het aantal bijdragen dat zij in dit kader heeft ontvangen, besloot de Commissie dat er geen verdere openbare raadpleging over de aanbeveling nodig was.
Rechtsgrondslag
De inhoud van een voorstel voor een aanbeveling van de Raad moet verband houden met een beleidsterrein dat verankerd is in de Verdragen. Dat verband is ook nodig om te kunnen bepalen welke goedkeuringsvoorschriften gelden (eenparigheid of gekwalificeerde meerderheid van stemmen).
Volgens de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie moet de keuze van de rechtsgrondslag berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn. Tot die gegevens behoren met name het doel en de inhoud van de handeling[9].
Artikel 292 VWEU bepaalt het mandaat van de Raad om aanbevelingen vast te stellen en luidt als volgt:
“De Raad stelt aanbevelingen vast. De Raad besluit op voorstel van de Commissie in alle gevallen waarin in de Verdragen is bepaald dat hij handelingen op voorstel van de Commissie vaststelt. De Raad besluit met eenparigheid van stemmen op de gebieden waarop handelingen van de Unie met eenparigheid van stemmen moeten worden vastgesteld. De Commissie, alsmede de Europese Centrale Bank in de in de Verdragen bepaalde specifieke gevallen, stellen aanbevelingen vast.”
Het recht van de EU om op te treden tegen discriminatie, met name op grond van ras of etnische afstamming, vloeit voort uit artikel 19, lid 1, VWEU. Deze bepaling vormt de wettelijke basis voor alle bindende en niet-bindende maatregelen ter bestrijding van discriminerende handelingen en praktijken en luidt als volgt:
‘1. Onverminderd de andere bepalingen van de Verdragen, kan de Raad, binnen de grenzen van de door de Verdragen aan de Unie verleende bevoegdheden, met eenparigheid van stemmen, volgens een bijzondere wetgevingsprocedure, op voorstel van de Commissie en na goedkeuring door het Europees Parlement, passende maatregelen nemen om discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afstamming, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid te bestrijden.”
Artikel 292 VWEU moet bijgevolg samen met de passende rechtsgrondslag voor de inhoud van het voorstel worden gelezen, namelijk artikel 19, lid 1, VWEU.
Subsidiariteit en evenredigheid
Overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel treedt de Unie slechts op indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt (noodzakelijkheidstoets), maar vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Unie kunnen worden bereikt (toets van toegevoegde waarde van de EU).
De maatregelen die bepaalde lidstaten hebben genomen, lopen sterk uiteen wat betreft reikwijdte en doeltreffendheid. Bovendien heeft een groot deel van de lidstaten nog geen specifieke actie ondernomen voor de integratie van de Roma. Volgens de conclusies van het voortgangsverslag 2013 over de uitvoering van de nationale strategieën voor integratie van de Roma[10] heeft de Commissie opgemerkt dat hoewel de lidstaten de wettelijke mogelijkheid hebben gehad om de Roma‑integratie aan te pakken, de tot nog toe geplande maatregelen onvoldoende zijn. Doordat de integratie van de Roma onvoldoende wordt gecoördineerd, worden de verschillen tussen de lidstaten steeds groter.
Nationale regelingen die versnipperd zijn en onderling afwijken, zullen nog meer praktische problemen veroorzaken tussen de lidstaten en de situatie zo nog verslechteren. Het is dan ook gebleken dat een ongecoördineerde aanpak van de integratie van de Roma in de EU, waar het vrij verkeer van burgers is gewaarborgd, inefficiënt is. Een gebrek aan coördinatie kan leiden tot een grote toename van het aantal Roma dat migreert naar lidstaten waar de levensomstandigheden gunstiger zijn en waar betere maatregelen worden getroffen om mensen uit achtergestelde groepen te integreren in de maatschappij.
In dat opzicht moet het voorstel de bestaande EU‑maatregelen op de betrokken gebieden aanvullen (met name Richtlijn 2004/38/EG betreffende het vrij verkeer van burgers en Richtlijn 2000/43/EG betreffende rassendiscriminatie) en zorgen voor een betere coördinatie van de door de lidstaten te nemen maatregelen. Op deze manier kunnen meer efficiënte resultaten worden geboekt.
De doelstellingen van het beoogde optreden kunnen dus niet voldoende door de lidstaten afzonderlijk worden verwezenlijkt. Ze kunnen beter worden gerealiseerd door gecoördineerde maatregelen op EU-niveau dan door nationale initiatieven, waarvan de werkingssfeer, het beoogde effect en de doeltreffendheid uiteenlopen.
Krachtens het evenredigheidsbeginsel mogen de inhoud en de vorm van het optreden van de Unie niet verder gaan dan wat nodig is om de doelstellingen van de Verdragen te verwezenlijken. Uit ervaring blijkt dat in de lidstaten en op EU-niveau de afgelopen jaren weliswaar enige vooruitgang is geboekt, maar er weinig veranderd is in het dagelijks leven van de meeste Roma. Volgens de bevindingen van de Commissie zijn er nog steeds geen krachtige en proportionele maatregelen genomen om de sociale en economische problemen van een groot deel van de Roma‑bevolking in de EU aan te pakken.
Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel beperkt het niet-bindende voorstel zich tot de vaststelling van gemeenschappelijke doelstellingen en aanbevelingen voor specifieke maatregelen. Daartoe behoren ook positieve acties waar artikel 5 van Richtlijn 2000/43/EG uitdrukkelijk in voorziet om de nadelen die verband houden met ras of etnische afstamming te voorkomen of te compenseren, volgens de in de rechtspraak van het Europees Hof van Justitie op het gebied van discriminatie op grond van geslacht ontwikkelde voorwaarden[11]. Dit geeft de lidstaten voldoende speelruimte om zelf te bepalen hoe zij de gemeenschappelijke doelstellingen op nationaal niveau het beste kunnen verwezenlijken, rekening houdend met de nationale, regionale en lokale omstandigheden.
Het voorstel doet geen afbreuk aan de bevoegdheid van de lidstaten op het gebied van sociale integratie van achtergestelde groepen als de Roma, aangezien het geen verplichtingen oplegt. Het stelt slechts verschillende mogelijkheden voor en laat de lidstaten zelf bepalen hoe de doelstellingen het best kunnen worden verwezenlijkt.
Keuze van instrument
De keuze voor een niet-bindend instrument is erop gericht de lidstaten praktische aanwijzingen te geven met betrekking tot de integratie van de Roma, zonder dwingende regels op te leggen.
De keuze voor een aanbeveling van de Raad moet de politieke verbintenissen die de lidstaten zijn aangegaan versterken en ervoor zorgen dat de minimumnormen voor de uitvoering van doeltreffende nationale strategieën voor de integratie van de Roma in de hele EU op elkaar zijn afgestemd. De aanbeveling zal ook de transnationale samenwerking ten goede komen en geeft de lidstaten tegelijkertijd voldoende speelruimte om zelf de vormen en methodes te kiezen.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de EU.