Toelichting bij COM(2012)782 - Unieprogramma ter ondersteuning van specifieke activiteiten op het gebied van financiële verslaggeving en controle van jaarrekeningen voor de periode 2014-2020 - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2012)782 - Unieprogramma ter ondersteuning van specifieke activiteiten op het gebied van financiële verslaggeving en controle van ... |
|---|---|
| bron | COM(2012)782   |
| datum | 19-12-2012 |
De eengemaakte markt is een van de grootste verwezenlijkingen van de Europese Unie. Integratie en een goed functionerende interne markt zijn onontbeerlijk om de Europa 2020-strategie te doen slagen en om de EU-economie op weg te zetten naar duurzame groei en op die manier de in 2008 uitgebroken financiële crisis en de daaropvolgende staatsschuldencrisis te overwinnen.
In het licht van het mondiale karakter van de kapitaalmarkten is het van essentieel belang dat de voorschriften voor de financiële verslaggeving en de controle van jaarrekeningen wereldwijd worden geharmoniseerd om een vlotte werking van de kapitaalmarkten te verzekeren en om binnen de EU een geïntegreerde markt voor financiële diensten tot stand te brengen. In plaats van een eigen reeks regionale standaarden voor financiële verslaggeving in te voeren en aldus de wetgeving op EU-niveau te harmoniseren maar een verdere regionale versnippering op mondiaal niveau in de hand te werken, heeft de EU in 2002 besloten bestaande internationale standaarden voor financiële verslaggeving, namelijk de International Financial Reporting Standards (IFRS), in te voeren.
Nu er alsmaar meer landen zijn die naar de IFRS convergeren en de IFRS invoeren, zal Europa bij de vaststelling van internationale standaarden voor jaarrekeningen meer gewicht in de schaal moeten werpen wil het zijn stem laten horen. Om zich te laten horen en ook te worden gehoord, moet de Unie met één stem spreken. EFRAG[1], het technische adviesorgaan van de Europese Commissie op boekhoudgebied, heeft geleidelijk de rol op zich genomen om in een vroeg stadium een technische en geloofwaardige bijdrage te leveren aan het IASB-proces voor de vaststelling van standaarden.
Zowel de instantie die internationale standaarden vaststelt, als de organisatie die de Europese belangen behartigt, moet onafhankelijk zijn, moet over voldoende capaciteit en deskundigheid beschikken om kwaliteitsvolle standaarden op te stellen, respectievelijk bijdragen aan deze standaarden te leveren, en moet een solide financiële basis hebben om haar taken van algemeen belang op lange termijn te kunnen vervullen.
Om de verwezenlijking van deze doelstellingen mogelijk te maken, hebben het Europees Parlement en de Raad in 2009 een Gemeenschapsprogramma ter ondersteuning van specifieke activiteiten op het gebied van financiële diensten, financiële verslaggeving en controle van jaarrekeningen[2] vastgesteld. Dat programma zal op 31 december 2013 aflopen. Doel van deze verordening is dat programma voor het volgende financiële kader (2014-2020) te hernieuwen waardoor gedurende deze periode rechtstreeks uit de Uniebegroting aan de financiering van de begunstigden van het programma kan worden bijgedragen.
De oorspronkelijke begunstigden van het programma waren de comités van toezichthouders[3], de International Accounting Standards Committee Foundation (IASCF), de European Financial Reporting Advisory Group (EFRAG) en de Public Interest Oversight Board (PIOB). Het besluit voorzag ook in de mogelijkheid een nieuwe begunstigde toe te voegen en een oude begunstigde te vervangen.
In 2010 zijn de Europese toezichthoudende autoriteiten opgericht, die onder meer de verantwoordelijkheden van de vroegere comités van toezichthouders hebben overgenomen. Deze verordening is er daarom op gericht de medefinanciering door de Unie van de resterende begunstigden, namelijk de IFRS Foundation (de rechtsopvolgster van de IASCF), de EFRAG en de PIOB, te verlengen.
De crisis die sinds 2007 op de financiële markten is losgebarsten, heeft duidelijk aangetoond hoe belangrijk transparantie is, waardoor de kwestie van de standaarden voor jaarrekeningen hoog op de politieke agenda is komen te staan. Het werd duidelijk dat een gunstig bedrijfsklimaat en een over de hele wereld gelijk speelveld moeten worden gecombineerd met transparantie en vergelijkbaarheid om een goed functionerende wereldwijde kapitaalmarkt tot stand te brengen. Leiders over de gehele wereld gingen het cruciale belang inzien van één enkele reeks wereldwijd geldende standaarden voor jaarrekeningen van hoge kwaliteit[4].
De Europese Unie heeft het voortouw genomen door internationale standaarden voor jaarrekeningen (IFRS en IFRIC) in het Unierecht op te nemen. Overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1606/2012 (de 'IAS-verordening') moeten in de EU ter beurze genoteerde ondernemingen hun geconsolideerde financiële verslagen opstellen op basis van voor toepassing in de Unie goedgekeurde internationale standaarden voor jaarrekeningen. De lidstaten kunnen eisen of toestaan dat deze standaarden voor jaarrekeningen en/of door niet-beursgenoteerde ondernemingen worden gebruikt.
De financiële verslagen van Europese ondernemingen die voor toepassing in de Unie goedgekeurde IFRS hanteren, worden zonder aanpassing geaccepteerd in diverse kapitaalmarkten over de gehele wereld – zoals onder meer de Verenigde Staten, Australië en Japan. Nu er steeds meer landen de IFRS invoeren of naar de IFRS convergeren, wordt gestage vooruitgang geboekt in de richting van één enkele reeks wereldwijd geaccepteerde internationale standaarden voor jaarrekeningen.
De internationale standaarden voor jaarrekeningen (IFRS en IFRIC) worden opgesteld door de IASB en het IFRS Interpretation Committee. De IFRS Foundation is het overkoepelend orgaan van deze organisaties en zorgt voor de goede werking en adequate financiering ervan. Het orgaan dat standaarden voor jaarrekeningen van hoge kwaliteit ontwikkelt, moet onafhankelijk zijn en voldoende financiële draagkracht hebben om topmensen in dienst te kunnen nemen. Daartoe moet het kunnen beschikken over een solide, neutrale en berekenbare financieringsbasis die betrouwbaar is op lange termijn.
Naast de financiering moet ook het bestuur van de IFRS Foundation de onafhankelijke, geloofwaardige en goede werking van deze organisatie ondersteunen. Het bestuur van de Foundation is de afgelopen jaren verbeterd, vooral met de oprichting van de Monitoring Board. Dit orgaan is opgezet met het oog op het afleggen van verantwoording en het garanderen van een adequate vertegenwoordiging van het algemeen belang in de organisatie. De efficiëntie van de Standards Advisory Council is verbeterd en er is een Due Process Oversight Committee ingesteld. Er zijn echter nog verdere inspanningen vereist ter versterking van de status van de IFRS Foundation als opsteller van standaarden van hoge kwaliteit die representatief is voor het mondiale karakter van de kapitaalmarkten.
In dat verband heeft de Europese Unie met Besluit nr. 716/2009/EG aangetoond dat zij bereid is de IFRS Foundation (IASCF) de nodige financiële steun te verschaffen in de vorm van een stabiele medefinancieringsregeling. Samen met bepaalde individuele lidstaten is de Unie beginnen bij te dragen aan het budget van de IFRS Foundation in verhouding tot haar gewicht op de mondiale kapitaalmarkten. In het begrotingsjaar 2011 bedroeg de EU-bijdrage aan het budget van de IFRS Foundation 4 229 165,14 EUR (17 % van de totale subsidiabele kosten van de Foundation voor dat jaar).
Volgens het op 9 februari 2012 door de Monitoring Board gepubliceerde eindverslag over de evaluatie van het bestuur van de IFRS Foundation[5] zal het lidmaatschap van de Monitoring Board afhankelijk worden gesteld van de financiële bijdrage aan het budget van de IFRS Foundation. Het is bijgevolg van essentieel belang dat de EU volgens haar internationale economische gewicht aan het budget van de IFRS Foundation blijft bijdragen als Europa zijn huidige positie op het terrein van de internationale financiële verslaggeving wil behouden.
De EFRAG is in 2001 opgericht als een particuliere organisatie die de Europese Commissie met haar technische deskundigheid moest bijstaan in aangelegenheden op het gebied van financiële verslaggeving. Aanvankelijk bracht de EFRAG vooral adviezen uit aan de Commissie over de vraag of een bepaalde, voor toepassing in de Unie goed te keuren internationale standaard voor jaarrekeningen aan de technische goedkeuringscriteria voldeed[6]. De EFRAG is de IASB-werkzaamheden met betrekking tot de vaststelling van standaarden geleidelijk proactief gaan beïnvloeden. Thans geeft de organisatie commentaar op ontwerpstandaarden en draagt zij in een vroeg stadium tot de werkzaamheden bij door middel van de publicatie van discussiestukken over actuele boekhoudkwesties. De commentaren van de EFRAG worden overal ter wereld gelezen en geciteerd.
Aanvankelijk waren de vertegenwoordiging en de stemrechten in de bestuursorganen van de EFRAG (zoals de General Assembly en de Supervisory Board) afhankelijk van de financiële bijdrage aan het EFRAG-budget. Het orgaan dat met de technische kernwerkzaamheden is belast, namelijk de Technical Expert Group (TEG), is altijd onafhankelijk geweest.
In 2008 heeft een grondige hervorming van het bestuur van de EFRAG plaatsgevonden om recht te doen aan haar grotere beleidsrol – uitgroeien tot de Europese spreekbuis op boekhoudgebied. Doel van de hervorming was te komen tot een beter publiek toezicht en een sterkere verantwoordingsplicht.
Er zijn twee belangrijke wijzigingen doorgevoerd:
· er is een Planning and Resource Committee (PRC) opgezet, waarin de in een vroeg stadium plaatsvindende proactieve werkzaamheden zijn geconcentreerd en waaraan nationale opstellers van standaarden deelnemen; en
· de rol van de Supervisory Board is versterkt: de leden ervan zijn niet langer vertegenwoordigers van de organisaties die financiering verstrekken, maar zijn op persoonlijke titel benoemd. De leden vertegenwoordigen diverse belanghebbenden – opstellers van jaarrekeningen (met inbegrip van kleine en middelgrote ondernemingen), gebruikers ervan en financiële instellingen, of hebben een achtergrond als beleidsmaker – en zij worden allemaal geacht in het algemeen belang te handelen. Van de 17 leden van de Supervisory Board zijn er vier beleidsmakers: zij zijn of waren met name betrokken bij het uitstippelen van overheidsbeleid en worden benoemd door de Commissie.
De TEG is verantwoordelijk gebleven voor de technische kernwerkzaamheden van de EFRAG. Elk EFRAG-standpunt over de internationale standaarden voor jaarrekeningen moet worden besproken en goedgekeurd door de TEG, die als een onafhankelijk comité van technische deskundigen optreedt. De TEG-vergaderingen worden voorgezeten door de EFRAG-voorzitter en de EFRAG heeft een eigen secretariaat (bestaande uit beroepsbeoefenaars uit de boekhoudsector). De aan de Commissie uitgebrachte goedkeuringsadviezen en de aan de IASB gerichte commentaren vormen de hoofdmoot van de TEG-werkzaamheden.
De meeste EFRAG-vergaderingen zijn openbaar en de diensten van de Commissie kunnen alle EFRAG-vergaderingen als waarnemer bijwonen.
Dankzij de doelgerichte bestuurshervorming in 2008 kon de EFRAG haar proactieve werkzaamheden uitbreiden in samenwerking met de Europese nationale opstellers van standaarden. Via verdere bestuurshervormingen die in de komende maanden zullen worden aangevat, zal de EFRAG instrumenten blijven ontwikkelen om ervoor te zorgen dat zij het voornaamste platform wordt voor het vormen van de 'enige spreekbuis op boekhoudgebied van de Unie' en voor het leveren van Unie-input aan de IASB. Met dat doel voor ogen zal de EFRAG overgaan tot een grondige evaluatie van haar bestuursstructuur, waarbij naar behoren rekening zal worden gehouden met de meest recente ontwikkelingen op het gebied van de internationale financiële verslaggeving.
Nu meer en meer landen de IFRS invoeren, zal de EU stappen moeten ondernemen om te voorkomen dat zij geleidelijk aan invloed en gewicht in de IASB inboet. Het is daarom van vitaal belang dat de Europese belangen goed worden behartigd op internationaal niveau. Te dien einde is het van essentieel belang dat Europa 'met één stem spreekt' die geloofwaardig en technisch deugdelijk is.
De EFRAG heeft behoefte aan solide en diverse langetermijnfinanciering om geloofwaardig en onafhankelijk te zijn en documenten van topkwaliteit te kunnen opstellen doordat zij topdeskundigen in dienst kan nemen. Bovendien is het pan-Europese standpunt slechts vertegenwoordigd als de EFRAG niet alleen door de grote lidstaten, maar ook door de Commissie namens de kleinere lidstaten wordt medegefinancierd.
Het financieringsprogramma 2010-2013 is opgezet om een betrouwbare financiering op lange termijn te garanderen. In het begrotingsjaar 2011 bedroeg de EU-bijdrage aan de EFRAG uit hoofde van het EU-financieringsbesluit van 16 september 2009 2 288 160 EUR (43 % van het totale EFRAG-budget voor dat jaar).
De doelstellingen van dat programma zijn langetermijndoelstellingen. Daarom is het moeilijk om al conclusies te trekken nadat pas twee volledige jaren financiering is verstrekt. Op basis van de tot dusver opgedane financieringservaringen kan worden gesteld dat het programma zijn hoofddoelstellingen heeft verwezenlijkt. Zo heeft het de EFRAG onder meer in staat gesteld haar activiteiten uit te breiden en proactieve werkzaamheden aan te vatten, belanghebbenden te bereiken en hun standpunten te vernemen op contactevenementen, en haar onafhankelijkheid te vergroten door zelf het salaris van haar voorzitter te betalen. Voor meer bijzonderheden over de tot dusver opgedane ervaringen zij verwezen naar de aan dit voorstel gehechte beoordeling vooraf van de diensten van de Commissie.
De Public Interest Oversight Board (PIOB) is een Spaanse stichting zonder winstoogmerk die in Madrid is gevestigd. De voornaamste partners van de PIOB zijn de Monitoring Group (MG), het orgaan dat internationale toezichthouders en instellingen vertegenwoordigt[7], en de International Federation of Accountants (IFAC), het particuliere orgaan dat boekhouders en auditors uit de hele wereld vertegenwoordigt[8]. De PIOB bestaat uit tien leden, inclusief de voorzitter ervan. Twee van de leden worden benoemd door de Europese Commissie.
De PIOB-leden zijn personen die overeenkomstig een memorandum van overeenstemming voor een termijn van drie jaar worden benoemd door de Monitoring Group. In de PIOB is een grote verscheidenheid aan belanghebbenden vertegenwoordigd: wetgevers (bv. het Europees Parlement, nationale wetgevers), toezichthouders op financiële markten, met inbegrip van met het toezicht op auditors belast instanties, nationale opstellers van boekhoud- en controlestandaarden, auditors en het auditberoep in het algemeen, opstellers van financiële overzichten (ondernemingen), gebruikers van financiële overzichten (bv. beleggers, analisten, onderzoekers en leveranciers) en academici.
De rol van de PIOB bestaat erin te garanderen dat de internationale controlestandaarden volgens geijkte procedures, onder publiek toezicht en op transparante wijze worden voorgesteld, ontwikkeld en aangenomen in het kader van de International Federation of Accountants (IFAC). De stichting wordt bestuurd door een raad van trustees, waarbij ieder lid van de PIOB een trustee is.
In het begrotingsjaar 2010 bedroeg de EU-bijdrage aan de PIOB uit hoofde van het EU-financieringsbesluit van 16 september 2009 286 231 EUR. Dat bedrag vertegenwoordigde 22 % van de totale subsidiabele kosten van de PIOB (1 301 050 EUR). In het begrotingsjaar 2011 beliep de EU-bijdrage aan de PIOB 288 991,78 EUR, wat eveneens goed was voor 22 % van de subsidiabele kosten van de PIOB voor dat jaar (1 313 599 EUR).
Tot dusver is de ervaring met de medefinanciering van de PIOB positief geweest. De Europese Commissie heeft tweemaal de gelegenheid gehad de PIOB-kantoren te bezoeken (maart 2010 en april 2011) en de financiële controles van de stichting te verifiëren. De Europese Commissie heeft het PIOB-personeel ook wegwijs gemaakt in de EU-begrotingsprocedures. Uit praktisch oogpunt zijn de werkzaamheden met betrekking tot het beheer van de subsidie voor huishoudelijke uitgaven voor de begrotingsjaren 2010 en 2011 voor beide zijden een zeer nuttige leerervaring gebleken. Dit heeft het pad geëffend voor een efficiënter beheer van toekomstige financiële bijdragen.
De medefinanciering door de EU van de PIOB is uitgegroeid tot een voorbeeld voor andere potentiële contribuanten. Momenteel wordt de PIOB alleen medegefinancierd door de IFAC (circa 78 %) en de EU (circa 22 %). De Europese Commissie spant zich momenteel in om de financiering van de PIOB te diversifiëren en de onafhankelijkheid ervan ten opzichte van het auditberoep te versterken. Verwacht wordt dat reeds in het begrotingsjaar 2013 tal van internationale instellingen financiële bijdragen aan de PIOB zullen leveren. Bovendien hebben de Monitoring Group, de PIOB en de IFAC een taskforce in het leven geroepen om een groep donoren uit de gehele wereld te selecteren en te overtuigen om de PIOB op stabiele basis en op lange termijn te financieren.
Indien de EU haar huidige financiële bijdrage (die 22 % van het totale budget vertegenwoordigt) zou terugschroeven, dan zou daarvan een verkeerd signaal uitgaan op een moment dat de PIOB haar financieringsstructuur tracht te diversifiëren. Een dergelijke ingreep zou evenwel ook uiterst delicaat zijn in het licht van onze lopende hervormingen van de auditmarkt, waarmee wordt beoogd de auditkantoren, de opstellers van de internationale controlestandaarden (ISA's) en de toezichthouders op auditors onafhankelijker te maken.
In haar beoordeling vooraf waarvan het Commissievoorstel tot vaststelling van het programma voor de periode 2010-2013 vergezeld ging[9], heeft de Commissie de mogelijke alternatieven van financiering onderzocht. Het programma had ten doel een stabiele, gediversifieerde, degelijke en toereikende financiering te garanderen, zodat de betrokken organen hun taken op een onafhankelijke en efficiënte manier konden vervullen. Het is duidelijk gebleken dat medefinanciering door de Unie de meest efficiënte en geschikte optie is om deze doelstellingen te realiseren.
In de beoordeling vooraf waarvan het onderhavige voorstel vergezeld gaat, is de Commissie tot de bevinding gekomen dat het programma tot dusver de verwachtingen heeft ingelost en de gestelde doelen heeft bereikt en dat de financiering dient te worden voortgezet. Daarnaast worden met het financieringsprogramma ook langetermijndoelstellingen nagestreefd. Het is dan ook passend voor te stellen dat het programma in het volgende financiële kader 2014-2020 wordt voortgezet.
Inhoudsopgave
- Juridische aspecten van het voorstel
- Gevolgen voor de begroting
- 1.1. Financiële verslaggeving: de IFRS Foundation
- 1.2. Financiële verslaggeving: de European Financial Reporting Advisory Group (EFRAG)
- 1.3. Controle van jaarrekeningen: de Public Interest Oversight Board (PIOB)
- 2. RESULTATEN VAN HET OVERLEG MET BELANGHEBBENDE PARTIJEN EN EFFECTBEOORDELING
- 3.1. Rechtsgrondslag
- 3.2. Subsidiariteitsbeginsel
- 3.3. Evenredigheidsbeginsel
Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 114, lid 2.
In overeenstemming met het in het raam van het meerjarige financiële kader goedgekeurde wetgevingsbeleid van de Commissie wordt het onderhavige financieringsprogramma voorgesteld in de vorm van een verordening.
Het Unieprogramma voorziet in de mogelijkheid om medefinanciering te verlenen voor activiteiten van bepaalde organen die een doelstelling nastreven die past in en bevorderlijk is voor het Uniebeleid op het gebied van financiële verslaggeving en controle van jaarrekeningen. Het voorstel is in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel aangezien overeenkomstig artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie de doelstellingen ervan niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en derhalve wegens de omvang en de gevolgen van het optreden beter door de Unie kunnen worden gerealiseerd.
Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel, zoals vastgelegd in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Zoals in de beoordeling vooraf is aangegeven, gaat deze verordening niet verder dan wat nodig is om de doelstellingen ervan te verwezenlijken. Er wordt Uniefinanciering voorgesteld voor een duidelijk omschreven en beperkt aantal van de belangrijkste organen op het gebied van financiële diensten. Binnen het huidige institutionele kader zullen de nieuwe financieringsregelingen zorgen voor een stabiele, gediversifieerde, degelijke en toereikende financiering zodat deze organen hun taken die verband houden met de Unie of die het algemeen belang van de Unie dienen, op een onafhankelijke en efficiënte manier kunnen vervullen. De financiële steun wordt verleend overeenkomstig de voorwaarden die zijn neergelegd in Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie en Gedelegeerde Verordening (EU, Euratom) nr. …/… van de Commissie van 29 oktober 2012 houdende uitvoeringsvoorschriften voor Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie.
Het totale op de Uniebegroting in te schrijven bedrag beloopt 58,01 miljoen EUR tegen lopende prijzen voor de periode 2014-2020. Het programma loopt over een periode van zeven jaar, die is afgestemd op de financiële vooruitzichten 2014-2020.