Toelichting bij COM(2012)548 - Wijziging van Verordening (EG) nr. 273/2004 inzake drugsprecursoren - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2012)548 - Wijziging van Verordening (EG) nr. 273/2004 inzake drugsprecursoren. |
|---|---|
| bron | COM(2012)548   |
| datum | 27-09-2012 |
Algemene context
Veel chemische stoffen worden bij een grote verscheidenheid aan belangrijke industriële processen (bv. bij de synthese van kunststoffen, farmaceutica, cosmetica, parfums, detergenten en aroma's) gebruikt en op regionale en mondiale markten verhandeld voor deze legale toepassingen. Sommige van deze chemische stoffen kunnen echter worden misbruikt voor de illegale vervaardiging van verdovende middelen en psychotrope stoffen. Voor een legaal doel geproduceerde chemische stoffen die kunnen worden misbruikt voor de illegale productie van drugs worden drugsprecursoren genoemd.
Drugsprecursoren worden zelden geproduceerd door de criminelen die ze willen gebruiken voor de illegale vervaardiging van drugs, omdat er in veel gevallen een aanzienlijke industriële infrastructuur nodig is voor de productie ervan. Daarom proberen criminelen misbruik te maken van de legale handel in deze stoffen.
Vanwege de belangrijke legitieme toepassingen ervan is de handel in drugsprecursoren op zich niet verboden. Om evenwel misbruik ervan voor de illegale productie van drugs te voorkomen, is op internationaal niveau een specifiek regelgevingskader opgezet op grond van artikel 12 van het Verdrag van de Verenigde Naties tegen de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen (hierna 'VN-verdrag van 1988'). De Europese Unie is partij bij het verdrag en is haar verplichtingen nagekomen door middel van Verordening (EG) nr. 273/2004 voor wat het toezicht op de handel in drugsprecursoren binnen de EU betreft en Verordening (EG) nr. 111/2005 voor wat de buitenlandse handel betreft. Het EU-regelgevingskader voorziet in het toezicht op en de controle van de legitieme handel in drugsprecursoren. Marktdeelnemers, d.w.z. fabrikanten, distributeurs, makelaars, importeurs, exporteurs en groothandelaren van chemische stoffen die zich bezighouden met de legitieme handel in drugsprecursoren, zijn verplicht maatregelen te nemen tegen diefstal, hun klanten te controleren, verdachte transacties op te sporen en de autoriteiten daarvan in kennis te stellen. Dit partnerschap tussen industrie en autoriteiten is van cruciaal belang voor de goede werking van het regelgevingskader.
Overheidsinstanties zien erop toe dat bedrijven die met drugsprecursoren werken hun verplichtingen uit hoofde van de wetgeving nakomen, door het uitvoeren van inspecties ter plaatse en via administratieve procedures zoals het verlenen van vergunningen en registraties.
Motivering en doel van het voorstel
Drugshandelaars kopen de drugsprecursoren die zij nodig hebben aan in verschillende delen van de wereld en maken gebruik van de zwakke punten in de controle. Dit voorstel beoogt een specifiek zwak punt aan te pakken dat is geconstateerd in de Europese Unie nadat grote hoeveelheden azijnzuuranhydride, de belangrijkste drugsprecursor van heroïne uit de interne handel in de EU werden weggesluist voor de illegale productie van drugs: in 2008 vond wereldwijd 75 % van de inbeslagnamen in de EU plaats. Heroïnegebruik draagt sinds de jaren zeventig bij tot de volksgezondheidsproblemen in Europa. Het is nog steeds de belangrijkste factor in het tot morbiditeit en mortaliteit leidende drugsgebruik in de Europese Unie.
Hoewel de in de EU in beslag genomen hoeveelheden azijnzuuranhydride sinds 2008 zeer aanzienlijk zijn gedaald, blijft het INCB[1] in zijn jaarverslagen vermelden dat de Europese wettelijke controlemaatregelen niet strikt genoeg zijn om te voorkomen dat misbruik wordt gemaakt van de handel binnen de EU in de belangrijkste precursor voor heroïne.
Op 7 januari 2010 heeft de Europese Commissie een verslag betreffende de uitvoering en de werking van de bestaande EU-wetgeving inzake drugsprecursoren[2] vastgesteld, waarin werd geconcludeerd dat de wetgeving in het algemeen goed functioneert, maar ook enkele zwakke punten werden aangewezen en aanbevelingen werden gedaan om deze aan te pakken[3].
Door Verordening (EG) nr. 273/2004 te wijzigen, maakt dit voorstel werk van de aanbeveling uit het verslag van de Commissie om de preventie van het misbruik van de interne handel in de EU in azijnzuuranhydride, de belangrijkste drugsprecursor voor heroïne, te verbeteren door de registratieverplichting, tot dusver alleen van toepassing op marktdeelnemers die azijnzuuranhydride in de handel brengen, uit te breiden zodat deze ook gaat gelden voor gebruikers van de stof, en door de geharmoniseerde registratiebepalingen te verbeteren om voor een robuuster gelijk speelveld te zorgen waarmee de interne markt in stand wordt gehouden en wordt voorkomen dat afwijkende nationale maatregelen worden ingevoerd.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de Unie
Dit voorstel is volledig in overeenstemming met de doelstellingen van de EU-drugsstrategie 2005-2012[4] en het EU-drugsactieplan (2009-2012)[5], waarin tot doel wordt gesteld het misbruik van en de illegale handel binnen of via de Unie in voor de productie van illegale drugs gebruikte drugsprecursoren terug te dringen.
Het drugsvraagstuk is complex en vergt daarom een multidisciplinaire aanpak waarin het terugdringen van de vraag en het verminderen van het aanbod worden gecombineerd[6]. Het voorkomen van misbruik en illegale verhandeling van drugsprecursoren is gericht op het verminderen van het aanbod van illegale drugs – waarbij het uiteindelijke doel is de EU-burgers een hoog niveau van gezondheidsbescherming, welzijn en sociale samenhang te bieden door het voorkomen en terugdringen van drugsgebruik, in overeenstemming met de EU-drugsstrategie. De diensten van de Europese Commissie voeren momenteel een evaluatie uit van de EU-drugsstrategie voor de periode 2005-2012, ter voorbereiding op de EU-drugsstrategie vanaf 2013[7]. Deze evaluatie plaatst echter geen vraagtekens bij de pijler 'verminderen van het aanbod' (waaronder ook het voorkomen van misbruik van drugsprecursoren valt) en aangezien de Unie partij is bij artikel 12 van het VN-verdrag van 1988 is zij in ieder geval gehouden te streven naar voorkoming van misbruik van drugsprecursoren.
Een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid is een grondbeginsel van het Verdrag, dat gewaarborgd moet worden bij het opstellen en uitvoeren van alle beleidslijnen en activiteiten van de EU. De controle op misbruik van drugsprecursoren draagt bij tot de bescherming van de menselijke gezondheid, in het bijzonder op het gebied van de schade aan de gezondheid door drugsgebruik, waar het Verdrag de Unie oproept het optreden van de lidstaten ter preventie van drugsgebruik aan te vullen[8].
Het initiatief is bovendien ook in overeenstemming met het beginsel van het Verdrag dat de Unie ernaar streeft een hoog niveau van veiligheid te waarborgen, door middel van maatregelen ter voorkoming en bestrijding van criminaliteit, en maatregelen inzake coördinatie en samenwerking tussen de politiële en andere bevoegde autoriteiten[9].
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen, bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
De diensten van de Commissie hebben in 2009 en begin 2010 alle belanghebbenden geraadpleegd over de uitvoering van Verordening (EG) nr. 273/2004 en hun bevindingen neergelegd in een verslag aan het Europees Parlement en de Raad, dat op 7 januari 2010 is vastgesteld[10]. In mei 2010 heeft de Raad conclusies vastgesteld over het verslag van de Commissie, waarin het belang wordt erkend van een voortdurende actieve samenwerking tussen de autoriteiten en de industrie en een betere uitvoering van de Europese wetgeving. De Raad heeft de Commissie verzocht een werkprogramma op te stellen om in samenwerking met lidstaten de aangewezen zwakke punten in de wetgeving aan te pakken en vóór het einde van 2011 wetswijzigingen voor te stellen waarvan nauwkeurig is nagegaan wat de gevolgen zijn voor de autoriteiten in de lidstaten en de marktdeelnemers[11].
Vervolgens heeft de Commissie zes mogelijke beleidsopties ontwikkeld (zie het volgende punt voor de details) en deze besproken met de lidstaten en vertegenwoordigers van het bedrijfsleven tijdens een bijzondere bijeenkomst van de werkgroep drugsprecursoren in juni 2010.
De lidstaten en belanghebbenden uit de industrie zijn verder over de zes opties geraadpleegd door middel van een schriftelijke raadpleging, uitgevoerd van 23 juli tot en met 18 oktober 2010. Er zijn drie belangrijke doelgroepen aangewezen: fabrikanten en handelaren (marktdeelnemers), eindgebruikers en bevoegde instanties van de lidstaten. Bovendien is van 1 oktober 2007 tot en met 24 november 2010 een raadpleging van kleine en middelgrote bedrijven uitgevoerd via het Enterprise Europe Network, om ervoor te zorgen dat de belangen van een specifieke doelgroep – de eindgebruikers van drugsprecursoren, waarvan de meeste kleine en middelgrote bedrijven zijn – in aanmerking werden genomen.
Ten slotte heeft de Commissie een externe adviseur opdracht gegeven de aan elk van de beleidsopties verbonden administratieve kosten voor bedrijven en instanties uitvoerig te beoordelen.
Effectbeoordeling
Aangezien de belangrijkste probleemfactor wordt gevormd door de ontoereikende controle door de bevoegde instanties over alle bij de legitieme handel in drugsprecursoren betrokken economische actoren, hebben alle onderzochte beleidsopties tot doel de controle te verbeteren door middel van aangescherpte verslagleggings-, kennisgevings- of registratieverplichtingen voor de economische actoren. De effecten van de volgende zes beleidsopties zijn geanalyseerd:
– optie 1 (basisscenario): geen maatregelen: de huidige EU-wetgeving blijft ongewijzigd;
– optie 2: aanscherping van de verslagleggingsverplichtingen;
– optie 3: aanscherping van de regels en verplichtingen voor marktdeelnemers met betrekking tot afnemersverklaringen van eindgebruikers;
– optie 4: vereisen dat marktdeelnemers systematisch kennisgeving doen van nieuwe eindgebruikers aan de autoriteiten om verificatie mogelijk te maken;
– optie 5: registratie verplicht stellen voor eindgebruikers en de voorschriften met betrekking tot registratie aanscherpen;
– optie 6: azijnzuuranhydride verplaatsen van categorie 2 naar categorie 1 van geregistreerde stoffen.
Voor de opties 2 tot en met 5 zijn twee subopties geanalyseerd, namelijk één waarin zij specifiek tot azijnzuuranhydride worden beperkt en één waarin zij op alle geregistreerde stoffen van categorie 2 worden toegepast.
De algemene conclusie van de effectbeoordeling[12] was dat zowel optie 4 (alleen voor azijnzuuranhydride) als optie 5 (alleen voor azijnzuuranhydride) een goede keuze zouden zijn om de gestelde doelen te verwezenlijken. Beide opties zouden gevolgen hebben voor kleine en middelgrote bedrijven, aangezien het bij eindgebruikers die met azijnzuuranhydride werken vooral om kleine en middelgrote bedrijven gaat, maar optie 5 zou minder belastend zijn dan optie 4 wat betreft de jaarlijkse kosten voor de ondernemingen (mits de autoriteiten niet alle kosten aan de registranten doorberekenen door leges te heffen), een argument dat met name relevant is voor kleine en middelgrote bedrijven. Al met al doen de krachtige politieke steun waarop optie 5 van de kant van de meeste lidstaten kan rekenen, in combinatie met het op internationaal niveau verkondigde standpunt dat het in de Europese wetgeving ontbreekt aan een systematischere controle van (alle) eindgebruikers van azijnzuuranhydride, alsmede de iets lagere lasten voor kleine en middelgrote bedrijven, de balans omslaan in het voordeel van optie 5.
Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag van dit voorstel is artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Artikel 114 is erop gericht een interne markt tot stand te brengen en tegelijkertijd een hoog beschermingsniveau voor de menselijke gezondheid en het milieu te waarborgen.
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel, zoals vastgesteld in artikel 5, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, is van toepassing in zoverre het voorstel niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie valt.
De algemene doelstelling van Verordening (EG) nr. 273/2004 is misbruik van uit het legitieme handelsverkeer afkomstige drugsprecursoren te voorkomen, overeenkomstig de verplichtingen van de Unie uit hoofde van artikel 12 van het VN-verdrag van 1988. De verordening draagt bij tot de wereldwijde bestrijding van de illegale productie van en handel in verdovende middelen en psychotrope stoffen, en waarborgt tegelijkertijd de goede werking van de interne markt voor drugsprecursoren door marktdeelnemers binnen de EU dezelfde geharmoniseerde regels op te leggen terwijl onnodige belemmeringen voor legitieme handel en administratieve lasten voor ondernemingen en bevoegde instanties worden vermeden.
Het doel van dit voorstel, namelijk de controlemaatregelen voor azijnzuuranhydride aan te scherpen om te voorkomen dat deze stof voor misbruik van de interne markt van de EU wordt weggesluist, en tegelijkertijd marktverstoringen te vermijden, kan niet voldoende worden verwezenlijkt door de lidstaten alleen en optreden van de Unie zal doelmatiger zijn om de volgende redenen:
– sommige lidstaten menen juridisch niet in staat te zijn nationale controlemaatregelen vast te stellen die verder gaan dan de EU-wetgeving op grond van artikel 10 van Verordening (EG) nr. 273/2004, dat lidstaten machtigt de nodige nationale maatregelen te nemen om de bevoegde instanties in staat te stellen hun en controle- en toezichtstaken uit te voeren. Zij voeren aan dat de EU-wetgeving alleen marktdeelnemers aan controlemaatregelen onderwerpt (er worden geen verplichtingen opgelegd aan eindgebruikers), hetgeen moet worden gezien als een doelbewust en bindend besluit van de EU-wetgever dat eindgebruikers niet moeten worden onderworpen aan de controle van de wetgeving inzake drugsprecursoren;
– daarentegen hebben andere lidstaten reeds materiële nationale controles op artikel 10 gebaseerd of overwegen dit te doen, hetgeen in de eerste plaats leidt tot verschillende benaderingen van de controle in verschillende lidstaten en daarmee nadelig zou kunnen zijn voor de goede werking van de markt van de Unie, en in de tweede plaats het risico oplevert dat geïsoleerde acties in individuele lidstaten een verschuiving van het probleem van de ene lidstaat naar de andere teweegbrengen, aangezien drugshandelaars gebruik zullen maken van de 'zwakste schakel' binnen de markt van de Unie. Een combinatie van verschillende nationale maatregelen zal minder doeltreffend zijn dan een geharmoniseerde aanpak op EU-niveau. Dit wordt ook bevestigd door het feit dat zowel de lidstaten als de betrokken industriële sectoren de Commissie hebben opgeroepen te handelen om de interne markt met een gelijk speelveld in stand te houden, en niet te veel te vertrouwen op aanvullende nationale maatregelen.
Evenredigheidsbeginsel
Dit voorstel gaat overeenkomstig het in artikel 5, lid 4, van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde evenredigheidsbeginsel niet verder dan nodig is om het beoogde doel te bereiken. Door te voorkomen dat drugsprecursoren uit de legale handel worden misbruikt voor de productie van illegale drugs, zal dit voorstel naar verwachting de illegale handel in verdovende middelen en psychotrope stoffen helpen bestrijden, en bijgevolg de burgers beschermen tegen de met drugsverslaving samenhangende gezondheidsschade. Door te waarborgen dat voor marktdeelnemers en gebruikers die betrokken zijn bij de legale handel van die drugsprecursoren geharmoniseerde regels gelden, zou het voorstel verder moeten zorgen voor een goede werking van de markt van de Unie door onnodige belemmeringen voor dergelijke legitieme handel te vermijden en de administratieve lasten voor de marktdeelnemers en de bevoegde autoriteiten te verminderen.
Het voorstel richt zich uitsluitend op de zwakke punten die in de beoordeling van de werking en de uitvoering van de verordeningen inzake drugsprecursoren zijn aangewezen, namelijk door registratie niet alleen voor marktdeelnemers die azijnzuuranhydride in de handel brengen, maar ook voor gebruikers die het voor eigen gebruik of voor hun eigen processen in bezit houden (d.w.z. eindgebruikers) verplicht te stellen. Het voorstel houdt geen uitbreiding in van de beoogde bepalingen voor azijnzuuranhydride tot andere geregistreerde stoffen van categorie 2.
Keuze van het instrument
Het gekozen rechtsinstrument is een verordening, aangezien het voorstel beoogt de regels die gelden voor marktdeelnemers (eindgebruikers) die met azijnzuuranhydride werken voor eigen gebruik of voor hun eigen processen te harmoniseren. De voorgestelde verordening wijzigt de reeds bestaande Verordening (EG) nr. 273/2004.
Belangrijkste bepalingen van het voorstel
Het voorstel voert de verplichting in voor eindgebruikers van azijnzuuranhydride om een registratie te verkrijgen, zoals die reeds bestaat voor marktdeelnemers die deze stof in de handel brengen, en scherpt tevens de regels voor registratie aan.
Daarnaast wordt voorgesteld een Europese databank inzake drugsprecursoren op te zetten en bij te houden ter modernisering van de verzameling van de door de lidstaten verschafte informatie over inbeslagnamen en onderschepte zendingen van drugsprecursoren, overeenkomstig het huidige artikel 13 van Verordening (EG) nr. 273/2004, en een lijst bij te houden van over een EU-vergunning of –registratie beschikkende marktdeelnemers en gebruikers die drugsprecursoren legaal verhandelen of gebruiken, alsmede marktdeelnemers in staat te stellen om de bevoegde instanties beknopt informatie te verstrekken over hun transacties met geregistreerde stoffen, overeenkomstig het huidige artikel 8, lid 2, van Verordening (EG) nr. 273/2004.
Ten slotte past de ontwerpverordening de bepalingen van Verordening (EG) nr. 273/2004 inzake de vroegere comitéprocedure aan de nieuwe regels van het Verdrag van Lissabon aan.
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Europese Unie omdat er geen extra middelen nodig zijn voor de uitvoering van de voorgestelde actie. De middelen die nodig zijn voor de implementatie van Europese databank zijn reeds opgenomen in de tijdens de begrotingsprocedure toegekende toewijzingen en binnen het begrotingsonderdeel betreffende de interne markt. Dit voorstel heeft derhalve geen extra gevolgen voor de begroting naast die welke voor de komende jaren reeds voorzien zijn in de officiële programmering van de Commissie.
– Van het voorstel moet kennisgeving worden gedaan aan de WTO in het kader van de Overeenkomst inzake technische handelsbelemmeringen (TBT-Overeenkomst).
– De voorgestelde handeling is relevant voor de Europese Economische Ruimte (EER).
– De voorgestelde handeling voorziet in een overgangsperiode voor de inwerkingtreding van de nieuwe registratieverplichting voor eindgebruikers van azijnzuuranhydride.
– De voorgestelde handeling bevat een herzieningsclausule die het mogelijk maakt na te gaan of de gewijzigde verordening doeltreffend is gebleken bij het voorkomen van misbruik van azijnzuuranhydride.