Toelichting bij COM(2012)93 - Boekhoudregels en actieplannen over broeikasgasemissies en -verwijderingen als gevolg van het landgebruik, veranderingen in landgebruik en bosbouw - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2012)93 - Boekhoudregels en actieplannen over broeikasgasemissies en -verwijderingen als gevolg van het landgebruik, veranderingen in ... |
|---|---|
| bron | COM(2012)93   |
| datum | 12-03-2012 |
De noodzaak om nu iets te doen aan de klimaatverandering
Eind 2010 is in de context van het Raamverdrag van de VN inzake klimaatverandering (UNFCCC) erkend dat de opwarming van de aarde niet hoger mag worden dan 2 ˚C[1] boven het niveau vóór de industriële revolutie. Dit is van essentieel belang als de negatieve gevolgen van de menselijke inmenging met het klimaatsysteem moeten worden beperkt. De mondiale emissies moeten daarom af gaan nemen. Voor deze langetermijndoelstelling moeten de mondiale broeikasgasemissies tegen 2050 zijn teruggebracht met ten minste 50 % ten opzichte van het niveau van 1990[2].
Ontwikkelde landen zouden als groep hun emissies tegen 2050 met 80 tot 95 % moeten hebben teruggebracht in vergelijking met het niveau van 1990. Op de middellange termijn heeft de Unie zich ertoe verbonden haar broeikasgasemissies tegen 2020 met 20 % te verlagen ten opzichte van het niveau van 1990 en met 30 % als de voorwaarden juist zijn[3]. De sector voor landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw (LULUCF) maakt geen deel uit van die toezegging.
Echter, Richtlijn 2009/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 tot wijziging van Richtlijn 2003/87/EG teneinde de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten van de Gemeenschap te verbeteren en uit te breiden[4] (het Europees emissiehandelssysteem, 'EU ETS') en Beschikking nr. 406/2009/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 inzake de inspanningen van de lidstaten om hun broeikasgasemissies te verminderen om aan de verbintenissen van de Gemeenschap op het gebied van het verminderen van broeikasgassen tot 2020 te voldoen[5] (de beschikking inzake de verdeling van de emissiereductie-inspanningen, 'ESD') vermelden dat alle sectoren van de economie moeten bijdragen aan het bereiken van de broeikasgasemissiereductiedoelstellingen van de Unie voor 2020. Bovendien wordt de Commissie in artikel 9 van Beschikking nr. 406/2009/EG verzocht na te gaan hoe landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw in de emissiereductieverbintenis van de Unie kunnen worden opgenomen en een wetsvoorstel te doen, waarbij wordt gezorgd voor het permanente karakter en de milieu-integriteit van de bijdrage van landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw alsmede voor een nauwkeurige monitoring.
Na uitgebreid overleg met de lidstaten en belanghebbende partijen, en een effectbeoordeling, stelt de Commissie dienovereenkomstig een besluit vast om als eerste stap een juridisch kader te bieden voor deugdelijke, geharmoniseerde en uitgebreide boekhoudregels voor de LULUCF-sector die zijn ontworpen om te voldoen aan het specifieke profiel van deze sector. In het voorstel wordt een juridisch kader vastgesteld voor de LULUCF-sector dat losstaat van de kaders die de bestaande verbintenissen reguleren (EU ETS en ESD), dat wil zeggen dat de sector in deze fase niet officieel wordt meegenomen in de emissiereductiedoelstelling met betrekking tot broeikasgassen van 20 %. Pas op het moment dat er is voorzien in deugdelijke boekhoudregels en bewaking en rapportage, kan de LULUCF-sector officieel worden opgenomen in de emissiereductiedoelstellingen van de Unie. Hiertoe heeft de Commissie eveneens een voorstel ingediend om Beschikking nr. 280/2004/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 betreffende een bewakingssysteem voor de uitstoot van broeikasgassen in de Gemeenschap en de uitvoering van het Protocol van Kyoto[6] in te trekken, en deze te vervangen door een Verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende een bewakings- en rapportagesysteem voor de uitstoot van broeikasgassen en een rapportagemechanisme voor overige informatie op nationaal niveau en op het niveau van de Unie met betrekking tot klimaatverandering[7].
De rol van landgebruik en bosbouw bij klimaatverandering
In de Unie zijn emissies van broeikasgassen voornamelijk afkomstig uit energieproductie en andere door de mens veroorzaakte bronnen. Tegelijkertijd wordt koolstof door fotosynthese geabsorbeerd (verwijderd) uit de atmosfeer en opgeslagen in bomen en bijbehorende houtproducten, en in andere planten en grond. Daarom kunnen een juist landgebruik en beheerspraktijken in de bosbouw en landbouw de emissies van koolstof beperken en de verwijderingen ervan uit de atmosfeer uitbreiden. Dergelijke praktijken vallen onder de LULUCF-sector, die voornamelijk kooldioxide-emissies (CO2) en -verwijderingen door terrestrische ecosystemen omvat, doorgaans geraamd als veranderingen in het koolstofreservoir[8]. In 2009 heeft de LULUCF-sector een hoeveelheid koolstof uit de atmosfeer verwijderd die gelijk is aan ongeveer 9 % van de totale broeikasgasemissies van de Unie in andere sectoren.
Landbouw, bosbouw, aanverwante industrieën en energie zijn de belangrijkste economische sectoren die relevant zijn voor LULUCF en kunnen op diverse manieren bijdragen aan de emissiereductie en de uitbreiding van putten. Landbouwmaatregelen, gericht op het verminderen van de conversie van grasland en koolstofverliezen door het cultiveren van organische grond, zouden het verbeteren van agronomische praktijken zoals het gebruiken van verschillende gewassoorten (bijv. meer peulgewassen) en een uitbreiding van vruchtwisselingen kunnen omvatten. Boslandbouwpraktijken, die grotere koolstofreservoirs in de bodem opleveren, kunnen bijdragen door vee te houden of voedingsgewassen te verbouwen op grond waarop ook bomen worden gekweekt voor hout, energie of andere houtproducten. Organisch materiaal kan ook weer op de grond worden teruggebracht of daar achtergelaten om de productiviteit van akkerland en grasland te verbeteren, terwijl het opnieuw bevochtigen, braak laten liggen of niet draineren van organische grond, inclusief veengrond, en het herstellen van aangetaste grond significante voordelen kan hebben voor de reductie en biodiversiteit. Gezien dit alles zou het opnemen van akker- en graslandbeheer in de boekhouding van emissies een noodzakelijke stap zijn naar de volledige erkenning van de bijdrage van deze activiteiten aan het halen van de klimaatveranderingsverbintenissen.
Ook bosbouw heeft veel potentieel om de reductie te stimuleren. Hiertoe behoren praktijken als het omzetten van niet-bosbouwgrond in bos (d.w.z. bebossing)[9], het vermijden dat bos wordt omgezet in andere grondsoorten (d.w.z. ontbossing), het opslaan van koolstof in bestaande bossen door langere vruchtwisselingsperioden van bomen, het vermijden van kaalkap (bijv. bosbeheer met betrekking tot uitdunnen of selectief kappen) en omzetting naar niet door menselijke activiteit verstoorde bossen, en meer wijdverbreid gebruik van preventieve maatregelen om de gevolgen van verstoringen zoals branden, plagen en stormen te beperken. Even belangrijk is dat bestaande bossen productiever kunnen worden gemaakt door vruchtwisselingen dichter bij het productiemaximum te laten plaatsvinden, meer te produceren uit bossen met een lage productie en de productie van houtafsnijdsel en takkenhout te verhogen, vooropgesteld dat de biodiversiteit, vruchtbaarheid van de grond en organisch materiaal behouden kunnen blijven. Ook door de samenstelling van soorten te wijzigen en door de groeisnelheden kan een effect worden bereikt.
Naast de mogelijkheden die rechtstreeks zijn gekoppeld aan bos- en landbouw, zijn er potentiële reductievoordelen in de aanverwante industrieën (bijv. pulp en papier, houtverwerking) en in sectoren voor hernieuwbare energie als landbouwgrond en bossen worden beheerd voor de productie van hout en energie. Hoewel koolstof wordt opgeslagen in bomen en andere planten en grond, kan het ook gedurende tientallen jaren worden opgeslagen in producten (bijv. bouwhout). Industrie- en klantgericht beleid kan op een aanzienlijke manier bijdragen aan het vergroten van het gebruik en het recyclen van hout en/of de productie van pulp, papier en houten producten op de lange termijn, en zo de meer emissie-intensieve equivalenten (bijv. beton, staal, kunststof uit fossiele brandstoffen) vervangen. Het is zelfs zo dat de bio-industrie gebruik kan maken van gewassen die worden geteeld voor materiaalvervanging (bijv. hennep en gras voor isolatie in plaats van glasvezel, stro voor de productie van meubels, panelen van autoportieren gemaakt van vlas of sisal, bio-kunststoffen) of voor energie (bijv. het gebruik van biomassa in plaats van fossiele brandstoffen). Uit onderzoeken is gebleken dat voor elke ton koolstof in houtproducten in plaats van niet-houtproducten een gemiddelde broeikasgasemissiereductie van ongeveer twee ton koolstof kan worden verwacht[10].
Het opnemen van een verplichte boekhouding voor bosbeheer, akkerbeheer en graslandbeheer zou de zichtbaarheid vergroten van door landbouwers, bosbouwers en op bosbouw gebaseerde industrieën genomen maatregelen en de basis bieden voor het vaststellen van beleidsprikkels om hun reductiemaatregelen te vergroten. Als dergelijke inspanningen worden bijgehouden in een boekhouding, worden de algemene broeikasgevolgen ervan juister weergegeven en verhoogt de kostenefficiëntie van het bereiken van de emissiereductiedoelstellingen.
Aangezien het gebruik van landbouwgrond, bosbouw en aanverwante industrieën zeer uiteenloopt in de lidstaten voor wat het emissiepotentieel binnen de Unie betreft, zal geen enkele aanpak voor alle lidstaten geschikt zijn. Er is een aangepaste aanpak nodig om de verschillende vormen van grondgebruik en bosbouwpraktijken aan te pakken. De belangrijkste voorwaarde voor het beschermen en uitbreiden van de koolstofreservoirs en de mate van verwijdering is het bieden van een gelijk speelveld tussen de verschillende soorten maatregelen in de diverse sectoren in de lidstaten (bijv. graslandbeheer of productie van bio-energie), door middel van een accurate en geharmoniseerde boekhouding van emissies en verwijderingen door de LULUCF-sector.
Huidig beleid is onvoldoende
Hoewel de LULUCF-sector nog niet meetelt voor de emissiereductiedoelstelling van de Unie voor 2020, telt deze gedeeltelijk mee voor de verbintenis van de Unie krachtens het Protocol van Kyoto ("Protocol van Kyoto") in het kader van het UNFCCC, goedgekeurd bij Beschikking van de Raad 2002/358/EG[11] voor de periode van 2008 tot 2012. Echter, de bestaande internationale boekhoudregels, een mix van vrijwillige en verplichte praktijken, hebben aanzienlijke nadelen. Belangrijker nog is dat boekhouding voor de meeste LULUCF-activiteiten vrijwillig is, met name voor bosbeheer (goed voor ongeveer 70 % van de sector) en het beheer van akker- en grasland (goed voor ongeveer 17 % van de sector). Als gevolg hiervan verschilt het boekhouden in deze eerste verbintenisperiode krachtens het Protocol van Kyoto sterk tussen de lidstaten. Een ander nadeel is het gebrek aan stimulansen voor de reductie van klimaatverandering in de bosbouw. Verbetering van de boekhouding is noodzakelijk om een gelijk speelveld te creëren binnen de landbouw, bosbouw en aanverwante industrieën en energiesectoren in de lidstaten teneinde hun consistente behandeling op de interne markt te kunnen waarborgen.
Een deugdelijke en geharmoniseerde raming van emissies en verwijderingen in landbouw en bosbouw vereist een investering in de capaciteit voor bewaking en rapportage. Niettemin zijn er nog steeds aanzienlijke lacunes en moet de accuraatheid en volledigheid van de verstrekte gegevens worden verbeterd, met name wat betreft gegevens over landbouwgrond. Verbeteringen in bewaking en rapportage ondersteunen dan ook niet alleen de boekhouding, maar zouden ook een deugdelijke, duidelijke en zichtbare indicator zijn van de voortgang in landbouw en bosbouw.
Bevorderen van synergie met bredere beleidsdoelstellingen is eveneens belangrijk. Er zijn stimulansen om het gebruik van bio-energie te bevorderen[12], maar tot op heden is er geen samenhangende aanpak van de verzachting van de klimaatverandering in de LULUCF-sector door middel van maatregelen in landbouw, bosbouw en aanverwante industrieën.
De reductie van de klimaatverandering kan zelfs een steeds belangrijker rol spelen bij het gemeenschappelijk landbouwbeleid. In het plattelandsontwikkelingsbeleid van de Unie na 2013 kunnen reductie en aanpassing van de klimaatverandering worden aangepakt door betere stimulansen te bieden voor koolstofvastlegging in landbouw en bosbouw. Sommige hiervan zouden tegelijkertijd de koolstofreservoirs uitbreiden en beschermen en extra baten genereren voor biodiversiteit en voor de aanpassing door het waterhoudend vermogen te vergroten en erosie te verlagen. Een verplichte boekhouding van bijbehorende koolstofstromen zou de positieve bijdrage van deze maatregelen zichtbaarder maken en hun volledige bijdrage aan het behalen van de klimaatveranderingsdoelstelling waarborgen. Een boekhouding voor de LULUCF-sector zou ook de voordelen van duurzame bio-energie verduidelijken door de hieraan gerelateerde emissies beter tot uitdrukking te laten komen, met name die welke voortkomen uit de verbranding van biomassa, waarvan op dit moment niet wordt boekgehouden. Dit zou de stimulansen versterken die worden geboden door de duurzaamheidscriteria in de context van de doelstellingen op het gebied van hernieuwbare energie.
De LULUCF-sector is echter niet als andere sectoren. Emissies en verwijderingen van broeikasgassen in deze sector zijn het resultaat van relatief langzame natuurlijke processen. Het kan tientallen jaren duren voordat maatregelen als bebossing een aanzienlijk effect hebben. Daarom moeten voor de lange termijn maatregelen worden overwogen om in de bosbouw en landbouw voor meer verwijderingen en minder emissies te zorgen. Bovendien zijn emissies en verwijderingen omkeerbaar: dergelijke omkeringen kunnen ontstaan doordat extreme gebeurtenissen als branden, stormen, droogtes of plagen gevolgen hebben gehad voor bos en grond of door beheersbesluiten (bijv. om bomen te kappen of te planten). Daarnaast zijn de jaar-tot-jaarfluctuaties van emissies en verwijderingen in bossen groot en kunnen ze in sommige lidstaten maar liefst 35 % van de totale emissies bedragen als gevolg van natuurlijke verstoringen en de oogst. Dit maakt het voor lidstaten moeilijk om de jaarlijkse doelstellingen te halen.
Hoewel emissies en verwijderingen door de LULUCF-sector worden meegedeeld krachtens het UNFCCC en gedeeltelijk worden gerapporteerd krachtens het Protocol van Kyoto, is de sector weggelaten uit de klimaatverbintenissen van de Unie krachtens het klimaat- en energiepakket vanwege de erkenning van ernstige tekortkomingen in internationale boekhoudregels voor emissies en verwijderingen door deze sector. Ook was de verwachting op het moment dat de emissiereductiedoelstelling van de Unie werd vastgesteld, dat de klimaattop in Kopenhagen in 2009 tot een internationale overeenkomst inzake klimaatverandering zou hebben geleid, inclusief herziene boekhoudregels voor de LULUCF-sector, die dan door de Unie zouden kunnen worden aangenomen. Dat is toen niet gebeurd.
Tijdens de zeventiende Conferentie van de partijen bij het UNFCCC, waarin de partijen bij het Kyoto-protocol bijeenkomen, is in december 2011 in Durban echter vooruitgang geboekt. In dit kader worden in Besluit -/CMP.7 regels, definities en voorwaarden vastgesteld voor de boekhouding van de LULUCF-sector vanaf een tweede verbintenisperiode krachtens het Protocol van Kyoto. Met name de boekhouding voor activiteiten op het gebied van bosbeheer, inclusief houtproducten, wordt verplicht en er zijn definities vastgesteld voor natuurlijke verstoringen en drainage en het opnieuw bevochtigen van waterrijke gebieden. Het is dan ook belangrijk om door te gaan op het niveau van de Unie, parallel aan het internationale proces. Een wetgevingsvoorstel inzake boekhouding voor emissies en verwijderingen door aan de LULUCF-sector gerelateerde activiteiten in de Unie moet in overeenstemming zijn met de besluiten die op internationaal niveau worden genomen, teneinde voor het juiste niveau van samenhang te zorgen. Tegelijkertijd moet de Unie echter de kans krijgen om het goede voorbeeld te geven, gericht op een internationale overeenkomst vanaf de tweede verbintenisperiode van het Protocol van Kyoto.
Het doel van dit voorstel is dan ook om de LULUCF-sector geleidelijk te integreren in het klimaatbeleid van de Unie door middel van een afzonderlijk juridisch kader dat rekening houdt met het specifieke profiel van de sector en door voor een deugdelijk en geharmoniseerd boekhoudkader te zorgen. Maar het allerbelangrijkst is dat het de boekhouding van antropogene broeikasgasemissies uit alle economische activiteiten binnen de Unie zou voltooien. Als onderdeel hiervan zou de zichtbaarheid van bestaande en nieuwe reductie-inspanningen in landbouw, bosbouw en aanverwante industrieën groter worden en zou er een basis worden geboden voor het vaststellen van toereikende beleidsstimulansen (bijv. in het kader van het GLB en het Stappenplan voor efficiënt hulpbronnengebruik in Europa[13]). Het vaststellen van gemeenschappelijke boekhoudregels voor de Unie zou het speelveld tussen lidstaten ook gelijker maken. De veranderingen in koolstofreservoirs als gevolg van het gebruik van in eigen land geproduceerde biomassa zou worden vastgelegd, waardoor de boekhouding van bio-energie op het niveau van de economie wordt voltooid. Dit zou de milieu-integriteit van het klimaatbeleid van de Unie versterken. Tot slot zou het een belangrijke en noodzakelijke stap zijn naar een kosteneffectief nastreven van ambitieuzere klimaatdoelstellingen. Het is hierom dan ook van belang deugdelijke en geharmoniseerde boekhoudregels vast te stellen voor de sector en hun bijdrage aan het halen van de klimaatveranderingsdoelstellingen te waarborgen.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
Begin 2010 is een deskundigengroep klimaatbeleid voor de LULUCF-sector opgericht in het kader van het Europese klimaatveranderingsprogramma. De groep bestond uit een brede reeks belanghebbende partijen: milieu-ngo's, handelsorganisaties, deskundigen uit de overheid en onderzoekers. Het doel van de groep was het definiëren van belangrijke kwesties met betrekking tot de opname van de LULUCF-sector in de inspanningen van de Unie ter verzachting van de klimaatverandering en het leveren van inbreng dienaangaande. Dit hielp bij het bepalen van de reikwijdte en het sturen van het werk van de Commissie. Het beknopte verslag met de belangrijkste resultaten is beschikbaar op de desbetreffende websites van de Commissie[14].
In 2010 werd een publieke onlineraadpleging gehouden om inzichten te verzamelen over de mogelijkheden en uitdagingen met betrekking tot het opnemen van de LULUCF-sector in de broeikasgasemissiereductieverbintenissen[15]. Er zijn in totaal 153 reacties ontvangen die de standpunten van particuliere ondernemingen, organisaties voor bedrijven en industrie, particulieren en particuliere grondeigenaren, niet-gouvernementele organisaties, academici en onderzoekers, en overheden weergeven. Dezelfde vragen zijn vervolgens gebruikt in een afzonderlijke raadpleging met lidstaten waarop 14 reacties werden ontvangen. De volgende punten kunnen worden genoemd op basis van de gegevens die via de publieke onlineraadpleging werden verzameld:
· de meeste respondenten zijn van mening dat landgebruikactiviteiten zouden kunnen bijdragen om de gevolgen van klimaatverandering op te vangen, zelfs op korte termijn (tot 2020) en op de langere termijn tussen 2020 en 2050;
· de meerderheid antwoordde dat de LULUCF-sector een onderdeel zou moeten zijn van de emissiereductiedoelstellingen voor broeikasgassen voor 2020 van de Unie, en men neigt ernaar om de sector alleen op te nemen als de Unie een ambitieuzere verbintenis zou aangaan;
· de respondenten gaven in het algemeen de voorkeur aan een afzonderlijk boekhoudkader voor de LULUCF-sector, in tegenstelling tot opname in EU ETS of ESD;
· de meerderheid van de respondenten was eveneens van mening dat er behoefte is aan meer harmonisatie en standaardisatie bij het rapporteren en bewaken binnen de Unie;
· de grote meerderheid van de respondenten was van mening dat het bestaande uniale en internationale beleid onvoldoende was om ervoor te zorgen dat landgebruikactiviteiten bijdragen aan het opvangen van de gevolgen van klimaatverandering.
De volledige resultaten van de publieke onlineraadpleging en de raadpleging van lidstaten zijn beschikbaar op de desbetreffende websites van de Commissie[16].
Tot slot heeft de Commissie op 28 januari 2011 in Brussel ook een vergadering met belanghebbende partijen gehouden. Ongeveer 75 deelnemers, die lidstaten, handelsorganisaties, milieu-ngo's en onderzoeksinstellingen vertegenwoordigden, hebben aan de besprekingen deelgenomen. De notulen zijn eveneens beschikbaar op de desbetreffende websites van de Commissie[17].
Effectbeoordeling
De effectbeoordeling onderzocht drie belangrijke kwesties die moeten worden behandeld wanneer wordt beoordeeld hoe de LULUCF-sector moet worden opgenomen in de broeikasgasemissiereductieverbintenissen van de Unie, namelijk het:
· zorgen voor deugdelijke boekhoudregels voor emissies en verwijderingen;
· bereiken van deugdelijke bewaking en rapportage;
· vaststellen van de juiste beleidscontext voor het opnemen van de sector in de klimaatveranderingsverbintenissen van de Unie.
Op basis van de beleidscontext voor het opnemen van de sector in de verbintenissen van de Unie, die op dit moment wordt gereguleerd door de ESD en het EU ETS, werden er in de effectbeoordeling drie opties overwogen voor het opnemen van de LULUCF-sector, namelijk als onderdeel van de ESD, als afzonderlijk kader of om de opname in zijn geheel uit te stellen. Elke optie behandelde de kwesties van boekhouding en bewaking. De potentiële sociale, economische en milieugevolgen van de diverse opties werden uitgebreid overwogen.
Uit de effectbeoordeling bleek dat er goede redenen waren om de LULUCF-sector op te nemen in de broeikasgasemissiereductieverbintenissen van de Unie, namelijk om de beleidssamenhang, de milieu-integriteit en de economische efficiëntie ervan te vergroten. Dit is echter alleen mogelijk als de juiste beleidscontext voor de LULUCF-sector wordt vastgesteld. De hoge variëteit aan emissies en verwijderingen in bossen betekent dat jaarlijkse emissiereductiedoelstellingen van het soort dat voor andere sectoren geldt, ongeschikt zijn. Ook de lange doorlooptijden die reductiemaatregelen nodig hebben om effect te sorteren, plaatsen de LULUCF-sector op een ander niveau dan de meeste sectoren, In het licht hiervan heeft de effectbeoordeling aangegeven dat een afzonderlijk juridisch kader voor de LULUCF-sector de voorkeursoptie is. Wat de boekhouding betreft, omvatten de aangewezen geschikte opties een verplichte boekhouding van emissies en verwijderingen door zowel bosbouw- als landbouwactiviteiten waarbij een gelijk gewicht werd gegeven aan maatregelen om de gevolgen voor het klimaat op te vangen, ongeacht of die worden genomen in de bosbouw, landbouw, aanverwante industrieën of energiesectoren. Dit is kostenefficiënter en zorgt voor een gelijker speelveld, niet alleen voor de lidstaten, maar ook voor de diverse sectoren van de interne markt van de Unie. Het biedt ook een kader voor stimulansen voor reductiemaatregelen om de gevolgen van klimaatverandering op te vangen door landbouwers, bosbouwers en aanverwante industrieën, en zorgt ervoor dat zulke maatregelen zichtbaar zijn en correct worden geregistreerd. Een brede dekking van emissies en verwijderingen zorgt er eveneens voor dat potentiële omkeringen worden weergegeven in het boekhoudsysteem. Reductiemaatregelen mogen echter niet in de wacht worden gezet. Er kunnen nationale actieplannen worden opgesteld om een strategie en voorspelling voor de LULUCF-sector te bieden. Dit zou een tussenstap zijn naar de volledige integratie van de sector in het huidige beleid. Bovendien heeft de effectbeoordeling ook aangegeven dat bewaking en rapportage moesten worden verbeterd om het boekhoudkader en de indicatoren die de voortgang in landbouw en bosbouw meten, te ondersteunen. De Commissie stelt voor om dit te bereiken door middel van een afzonderlijk kader, namelijk door de beschikking over een bewakingssysteem te herzien. Omwille van vergelijkbaarheid en kostenefficiëntie kan eveneens beter gebruik worden gemaakt van bewakingsinstrumenten in de gehele Unie, zoals LUCAS en CORINE.
De volledige resultaten worden gepresenteerd in de effectbeoordeling dit bij dit voorstel is gevoegd.
Samenvatting van het voorstel
Het belangrijkste doel van dit besluit is het vaststellen van deugdelijke en uitgebreide boekhoudregels voor de LULUCF-sector evenals het mogelijk maken van toekomstige beleidsontwikkeling naar de volledige opname van de LULUCF-sector in de broeikasgasemissiereductieverbintenissen van de Unie onder de juiste voorwaarden. Hiertoe wordt in dit besluit een kader vastgesteld voor:
· een boekhoudingsverplichting voor de lidstaten ten aanzien van broeikasgasemissies door bronnen en broeikasgasverwijderingen door putten die bij landbouw- en bosbouwactiviteiten in de LULUCF-sector horen, en een vrijwillige boekhouding voor herbegroeiing en het draineren en opnieuw bevochtigen van waterrijke gebieden;
· de algemene boekhoudregels die moeten worden toegepast;
· de specifieke boekhoudregels voor bebossing, herbebossing, ontbossing, bosbeheer, veranderingen in de houtproductenpool, akkerlandbeheer, graslandbeheer, herbegroeiing en drainage en opnieuw bevochtigen van waterrijke gebieden;
· de specifieke boekhoudregels voor natuurlijke verstoringen;
· het aannemen van LULUCF-actieplannen in lidstaten die zijn gericht op het beperken of verminderen van emissies door bronnen en het handhaven of vergroten van verwijderingen door putten die bij LULUCF-activiteiten horen, en voor de evaluatie van die plannen door de Commissie;
· de bevoegdheid van de Commissie om de in artikel 2 vastgestelde definities te wijzigen in het licht van veranderingen in de definities die zijn gewijzigd door de instanties van het UNFCCC, het Protocol van Kyoto of andere door de Unie gesloten multilaterale overeenkomsten met betrekking tot klimaatverandering, om bijlage I te wijzigen om boekhoudperioden toe te voegen en te zorgen voor consistentie tussen die boekhoudperioden en de desbetreffende perioden die van toepassing zijn op emissiereductieverbintenissen van de Unie in andere sectoren, om bijlage II te wijzigen met bijgewerkte referentieniveaus overeenkomstig de voorgestelde referentieniveaus die door de lidstaten zijn ingediend krachtens artikel 6 behoudens correcties die overeenkomstig dit besluit zijn aangebracht, om de in bijlage III gespecificeerde informatie te herzien overeenkomstig wetenschappelijke vooruitgang en om de voorwaarden te herzien met betrekking tot de boekhoudregels voor natuurlijke verstoringen, zoals vastgesteld in artikel 9, lid 2, in het licht van wetenschappelijke vooruitgang of om herzieningen aan wetgeving te weerspiegelen die zijn aangenomen door instanties van het UNFCCC of het Protocol van Kyoto.
Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag van dit wetgevingsvoorstel is artikel 192, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Het voorstel streeft naar een legitiem doel binnen de reikwijdte van artikel 191, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, namelijk het bestrijden van de klimaatverandering. Het doel van dit wetsvoorstel is het waarborgen van een accurate en consistente boekhouding van lidstaten voor emissies door bronnen en verwijderingen door putten die gerelateerd zijn aan de LULUCF-sector, en daardoor het verbeteren van de beschikbaarheid van informatie voor beleids- en besluitvorming in de context van de klimaatveranderingsverbintenissen van de Unie en het bieden van stimulansen voor inspanningen om de gevolgen van de klimaatverandering te verminderen. Deze doelstelling kan niet worden bereikt door minder beperkende middelen dan dit wetgevingsvoorstel.
Subsidiariteitsbeginsel
Wil een maatregel van de Europese Unie gerechtvaardigd zijn, dan moet het subsidiariteitsbeginsel worden nageleefd.
(a) Transnationale aard van het probleem (noodzaaktest)
De klimaatverandering is een grensoverschrijdende kwestie die gezamenlijke actie door de lidstaten vereist. Uitsluitend nationale maatregelen zouden niet leiden tot de naleving van de algemene emissiereductiedoelstellingen voor broeikasgassen die op het niveau van de Unie zijn vastgesteld; ze zouden ook niet aan de doelstellingen voldoen noch aan internationaal aangegane verbintenissen. Het is voor de Europese Unie dan ook noodzakelijk een juridisch kader vast te stellen om waar mogelijk te zorgen voor een geharmoniseerde boekhouding voor de LULUCF-sector om de bijdrage van deze sector aan de klimaatveranderingsverbintenissen van de Unie te bevorderen.
(b) Doelmatigheidstest (toegevoegde waarde)
Vanwege de effectiviteit zou het nemen van maatregelen op het niveau van de Unie duidelijke voordelen hebben ten opzichte van maatregelen op het niveau van lidstaten. Omdat de overkoepelende klimaatveranderingsverbintenissen op het niveau van de Unie zijn aangegaan, is het effectief om ook de vereiste boekhoudregels op dit niveau vast te stellen. Bovendien vereist het overwinnen van de geïdentificeerde problemen, zoals de noodzaak om te kunnen beschikken over accurate en consistente boekhoudmethoden voor de verschillende LULUCF-activiteiten, gemeenschappelijke regels in alle lidstaten. Dit kan alleen maar op het niveau van de Europese Unie worden geregeld.
Dit juridisch kader zorgt voor doelmatigheid door het toepassen van een geharmoniseerde en gedegen boekhouding en LULUCF-actieplannen, en door een gedetailleerdere beoordeling en evaluatie van de voortgang in de lidstaten mogelijk te maken. Dit waarborgt de samenhang van het klimaatbeleid van de Unie, zorgt voor verdere verbetering van de milieu-integriteit van de klimaatveranderingsverplichtingen van de Unie en vergroot de economische efficiëntie van het klimaatbeleid van de Unie.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende redenen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel:
Het gaat niet verder dan wat nodig is om de doelstellingen voor het verbeteren van de kwaliteit van klimaatveranderingsgegevens en het waarborgen van de naleving van internationale en uniale eisen en verplichtingen, te bereiken.
Het voorstel staat in verhouding tot de algemene doelstelling van de Unie om de streefdoelen van de Unie die zijn vastgesteld in het klimaat- en energiepakket, het Protocol van Kyoto, het Akkoord van Kopenhagen en de Besluiten 1/CP.16, 1/CMP.6 en 2/CMP.6 ("Overeenkomst van Cancún") te halen.
Het voorstel voorziet in de uitvoering van boekhoudregels die vergelijkbaar zijn met, maar deugdelijker en uitgebreider zijn dan de regels die op internationaal niveau zijn besproken en toegepast, met name met betrekking tot Besluit -/CMP.7.
Zoals is gespecificeerd in het financieel memorandum bij dit besluit, wordt het besluit uitgevoerd met gebruik van de bestaande begroting en zullen er geen gevolgen zijn voor het meerjarige financiële kader.
Het voorstel bevat een bepaling volgens welke de Commissie de boekhoudregels in dit besluit uiterlijk binnen één jaar na het einde van de eerste boekhoudperiode herziet.