Toelichting bij COM(2011)142 - Richtlijn 2014/17/ЕU van het Europees Parlement en de Raad van 4 februari 2014 inzake kredietovereenkomsten voor consumenten met betrekking tot voor bewoning bestemde onroerende goederen en tot wijziging van de Richtlijnen 2008/48/EG en 2013/36/EU en Verordening (EU) nr. 1093/2010 Voor de EER relevante tekst - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2011)142 - Richtlijn 2014/17/ЕU van het Europees Parlement en de Raad van 4 februari 2014 inzake kredietovereenkomsten voor ... |
|---|---|
| bron | COM(2011)142   |
| datum | 31-03-2011 |
Motivering en doel van het voorstel
Dit voorstel moet worden gezien in het kader van de inspanningen voor de totstandbrenging van een interne markt voor hypothecair krediet en tegen de achtergrond van de financiële crisis.
De financiële crisis heeft grote gevolgen gehad voor de burgers van de EU. Hoewel de toename van de effectisering, waardoor kredietgevers[1] de risico's van hun kredietportefeuilles op beleggers konden afwentelen, een belangrijke bijdragende factor was, hebben consumenten de gevolgen van de crisis aan den lijve ondervonden. Velen hebben hun vertrouwen in de financiële sector verloren en bepaalde kredietpraktijken die vroeger wijdverbreid waren, hebben nu een directe weerslag[2]. Naarmate kredietnemers steeds meer moeite kregen om hun leningen af te lossen, is het aantal wanbetalingen en gedwongen verkopen toegenomen. De aanpak van het onverantwoordelijk verstrekken en opnemen van krediet is dan ook een belangrijk onderdeel van de inspanningen voor financiële hervorming.
De Commissie werkt sinds een aantal jaren aan een algehele evaluatie van de EU-markten voor woningkredieten om te zorgen voor een efficiënte werking van de eengemaakte markt. In het Witboek over de integratie van de EU-markt voor hypothecair krediet[3] waren eerder al gebieden aangewezen die van rechtstreeks belang zijn voor het verantwoordelijk verstrekken en opnemen van krediet (bv. precontractuele informatie, adviesverlening, beoordeling van kredietwaardigheid, vervroegde aflossing en kredietbemiddeling) en die de efficiënte werking van de eengemaakte markt in de weg staan. Deze belemmeringen verhinderen het uitoefenen van activiteiten of verhogen de kosten van het uitoefenen van activiteiten in een andere lidstaat en zijn nadelig voor de consument doordat zij resulteren in laag consumentenvertrouwen, hogere kosten en lagere klantenmobiliteit, en dit zowel binnenlands als grensoverschrijdend. Naar aanleiding van de problemen die tijdens de financiële crisis aan het licht zijn gekomen, en in het kader van de inspanningen voor een efficiënte en concurrerende eengemaakte markt is de Commissie met maatregelen gekomen inzake het verantwoordelijk verstrekken en opnemen van krediet, die onder meer voorzien in een betrouwbaar kader voor kredietbemiddeling[4]. In dat verband dient dit voorstel een tweeledig doel. Ten eerste is het erop gericht voor consumenten, kredietgevers en kredietbemiddelaars een efficiënte en concurrerende eengemaakte markt met een hoge mate van bescherming tot stand te brengen door bevordering van het consumentenvertrouwen, de mobiliteit van klanten, de grensoverschrijdende activiteit van kredietgevers en kredietbemiddelaars, alsook van een gelijk speelveld, met inachtneming van in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie vastgelegde grondrechten, en met name het recht op bescherming van persoonsgegevens. Ten tweede wordt met dit voorstel beoogd de financiële stabiliteit te bevorderen door ervoor te zorgen dat de markten voor hypothecair krediet op een verantwoordelijke manier werken.
Algemene context
De omvang van de EU-markt voor hypothecair krediet is aanzienlijk: in 2008 beliepen de uitstaande woningkredieten in de EU27 bijna 6 biljoen EUR, hetgeen goed is voor ongeveer 50% van het bbp van de EU[5]. De EU-markt voor hypothecair krediet is ook van vitaal belang voor de miljoenen Europese burgers die momenteel een hypothecaire lening aflossen, en voor aspirant-huiseigenaars. Het aangaan van een hypothecaire lening is een van de belangrijkste financiële beslissingen in een mensenleven. De financiële verplichtingen die eruit voortvloeien, kunnen tientallen jaren duren.
Over heel Europa is sprake van een stijgende schuldenlast per huishouden. Dit hoeft op zich weliswaar niet te wijzen op het onverantwoordelijk verstrekken en opnemen van krediet, zolang de schuldenlast houdbaar blijft en aflossingen kunnen worden nagekomen. De cijfers wijzen echter uit dat burgers steeds meer moeite hebben om hun schuldverplichtingen na te komen. Dit heeft geleid tot een stijging van het aantal wanbetalingen en van het aantal gedwongen verkopen. Gegevens kunnen worden beïnvloed door andere factoren dan het onverantwoordelijk verstrekken en opnemen van krediet, zoals de algemene economische neergang. Uit statistische gegevens in combinatie met kwalitatieve informatie uit bijdragen van belanghebbenden en empirische bewijzen van over heel Europa blijkt echter dat dit niet louter een conjunctuurgebonden probleem is of tot een of twee lidstaten is beperkt, maar in de hele EU te zien is.
De beslissing om een specifiek hypothecair krediet toe te staan, de keuze van een kredietnemer voor een bepaald hypothecair product en het vermogen van de kredietnemer om de lening af te lossen, worden door een reeks factoren bepaald. Met name het economisch klimaat, informatie-asymmetrieën en belangenconflicten, lacunes en inconsistenties in de regelgeving, alsook andere factoren zoals de financiële basiskennis van de kredietnemer en hypothecaire financieringsstructuren, spelen een rol. Deze andere factoren zijn onmiskenbaar van belang, maar niettemin heeft het onverantwoordelijke gedrag van bepaalde marktdeelnemers bijgedragen aan het ontstaan van een vastgoedzeepbel en was dit een van de hoofdkenmerken van de financiële crisis. Het is bijgevolg duidelijk dat het onverantwoordelijk verstrekken en opnemen van krediet moet worden aangepakt om te voorkomen dat de omstandigheden die tot de huidige financiële crisis hebben geleid, zich opnieuw voordoen.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Misleidende reclame wordt geregeld door Richtlijn 2006/114/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 inzake misleidende en vergelijkende reclame[6], die van toepassing is op betrekkingen tussen handelaars, en door Richtlijn 2005/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2005 betreffende oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten op de interne markt[7]. Deze voorschriften houden evenwel geen rekening met de specifieke kenmerken van hypothecair krediet en voorzien evenmin in de behoefte van consumenten om advertenties onderling te kunnen vergelijken.
Oneerlijke bedingen in consumentenovereenkomsten worden geregeld door Richtlijn 93/13/EEG van de Raad van 5 april 1993 inzake oneerlijke bedingen in consumentenovereenkomsten[8], waarin het begrip 'goede trouw' is geïntroduceerd om aanmerkelijke onevenwichtigheden te voorkomen in de rechten en verplichtingen van consumenten enerzijds en die van verkopers en leveranciers anderzijds. Dit algemene vereiste wordt aangevuld door een reeks voorbeelden van bedingen die als oneerlijk kunnen worden aangemerkt. Deze voorschriften houden evenwel geen rekening met de specifieke kenmerken van hypothecair krediet. Precontractuele informatie betreffende hypothecaire leningen is het onderwerp van de Europese vrijwillige gedragscode betreffende voorlichting in de precontractuele fase inzake woningkredieten ("de code") van maart 2001[9]. De code werd door de Commissie onderschreven in Aanbeveling 2001/193/EG van 1 maart 2001 betreffende de voorlichting die kredietgevers die woningkredieten aanbieden in de precontractuele fase aan de consumenten moeten geven[10]. De code had ten doel vast te stellen over welke algemene informatie de consument moet kunnen beschikken en een gestandaardiseerd Europees informatieblad overeen te komen aan de hand waarvan consumenten zowel binnenlands als grensoverschrijdend woningkredieten met elkaar kunnen vergelijken. De tenuitvoerlegging van de code is echter inconsistent en suboptimaal.
Een aantal lidstaten past specifieke bepalingen van Richtlijn 2008/48/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2008 inzake kredietovereenkomsten voor consumenten (de richtlijn consumentenkrediet)[11] toe op hypothecair krediet. Deze richtlijn heeft betrekking op consumentenkredieten van 200 EUR tot 75 000 EUR, en regelt reclame, precontractuele en contractuele informatie, kredietwaardigheidsbeoordelingen, adequate toelichtingen en voorschriften inzake informatieverstrekking voor kredietbemiddelaars. Kredieten voor de aankoop van vastgoed met een hypotheek of een soortgelijke zekerheid en leningen voor renovatie van meer dan 75 000 EUR vallen buiten deze richtlijn.
Kredietinstellingen worden geregeld door en zijn onderworpen aan de voorschriften inzake vergunningverlening, registratie en toezicht van Richtlijn 2006/48/EG van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van kredietinstellingen[12]. Op EU-niveau bestaan dergelijke voorschriften niet voor niet-kredietinstellingen die hypothecair krediet verstrekken en evenmin voor kredietbemiddelaars.
Samenhang met de andere beleidsgebieden van de EU en doelstellingen van de Unie
De doelstellingen van het voorstel zijn in overeenstemming met het beleid en de doelstellingen van de Unie. Het Verdrag voorziet in maatregelen om ervoor te zorgen dat een werkende interne markt met een hoge mate van consumentenbescherming tot stand komt en dat diensten vrij kunnen worden verricht. Een dergelijke markt voor woningkredieten is verre van voltooid, want er bestaan nog altijd verscheidene hinderpalen voor de vrije dienstverrichting.
Het voorstel is bovendien in overeenstemming met en complementair aan andere EU-wetgeving en -beleidslijnen, met name op het gebied van consumentenbescherming en prudentieel toezicht. De richtlijn consumentenkrediet[13] is in 2008 vastgesteld met de bedoeling de consumentenbescherming te verbeteren en de integratie van de markt voor consumentenkrediet te bevorderen. Dit voorstel completeert de richtlijn consumentenkrediet door te voorzien in een soortgelijk kader voor hypothecair krediet. Het voorstel stoelt grotendeels op de gedragsbepalingen van de richtlijn consumentenkrediet; indien passend is echter met de specifieke kenmerken van het hypothecair krediet rekening gehouden, bijvoorbeeld door risicowaarschuwingen in de bepalingen inzake precontractuele informatie op te nemen en door de bepalingen inzake de kredietwaardigheidsbeoordeling te versterken. Zodoende wordt in het voorstel ook rekening gehouden met het feit dat sommige lidstaten reeds besloten hebben sommige bepalingen van de richtlijn consumentenkrediet op hypothecair krediet toe te passen. Bovendien zullen geplande of lopende wijzigingen van de prudentiële en toezichtsvoorschriften voor de banksector, bijvoorbeeld de wijzigingen van de kapitaalvereisten en de voorschriften inzake effectisering, directe gevolgen hebben voor de kredietpraktijken van de banken. Dit voorstel completeert de werkzaamheden aan de toezichtzijde door er in de eerste plaats voor te zorgen dat ondernemingen zich verantwoordelijk gedragen en dat alle actoren in de kredietketen aan een regelgevingskader onderworpen zijn. Samen moeten deze initiatieven bijdragen aan een lager kredietrisico en een grotere financiële stabiliteit.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
De afgelopen jaren heeft de Commissie een grondige evaluatie gemaakt van de EU-markten voor hypothecair krediet, hetgeen geresulteerd heeft in het Witboek over de integratie van de EU-markt voor hypothecair krediet[14]. Het Witboek en het uitvoerige raadplegingswerk dat eraan vooraf is gegaan, maken een integrerend deel uit van het voorbereidende werk voor het initiatief inzake het verantwoordelijk verstrekken en opnemen van krediet.
Tegen deze achtergrond en in de nasleep van de financiële crisis startte de Commissie een openbare raadpleging om haar inzicht in de kwesties betreffende verantwoordelijk verstrekken en opnemen van krediet te versterken en te verdiepen. Gedurende het hele proces hielden de diensten van de Commissie ook een aantal bijeenkomsten met vertegenwoordigers van de lidstaten, de kredietgevers, kredietbemiddelaars, vakbonden en consumenten. Het Europees Parlement en het Europees Economisch en Sociaal Comité hebben verschillende rapporten aangenomen inzake kwesties betreffende het verantwoordelijk verstrekken en opnemen van krediet. De Commissie heeft de Europese toezichthouder voor gegevensbescherming geraadpleegd met betrekking tot de bescherming van persoonsgegevens van consumenten. De Commissie heeft ook nota genomen van significant onderzoek dat in andere fora, zoals de OESO en de Wereldbank, is verricht.
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
Uit het uitvoerige raadplegingsproces zijn enkele kernboodschappen naar voren gekomen. Ten eerste betoogt de banksector dat het onverantwoordelijk verstrekken van krediet niet in dezelfde mate aan de orde is in de EU als in de VS en dat de EU bijgevolg niet hoeft op te treden. De problemen op de EU-markten voor hypothecair krediet zijn weliswaar niet zo wijdverbreid als in de VS, toch zijn vergelijkbare zwakke punten in de regulering van de EU-markten geconstateerd, bijvoorbeeld een gebrek aan effectieve regulering van bepaalde actoren en zwaktes in de regulering van marketing- en verkoopprocessen voor hypothecair krediet. Ten tweede ondersteunen de consumentenvertegenwoordigers een initiatief dat voor een betere consumentenbescherming zal zorgen en dat een overmatige schuldenlast zou kunnen voorkomen. Zij zijn ook te vinden voor maatregelen die consumenten in staat zouden stellen aanbiedingen onderling te vergelijken en consumenten vertrouwen zouden inboezemen in de actoren met wie zij omgaan. Zij zijn gewonnen voor een voorstel op EU-niveau dat enkel minimumstandaarden zou vaststellen, en de lidstaten de vrijheid zou laten overeenkomstig de lokale omstandigheden en cultuur de consumenten nog beter te beschermen. Ten derde betogen sommige belanghebbenden, gezien de huidige kleine markt voor grensoverschrijdende hypotheken, dat er beter op nationaal dan op EU-niveau maatregelen kunnen worden getroffen. Onder de belanghebbenden bestond de breedste steun voor EU-maatregelen met betrekking tot met name de volgende drie kwesties: de verplichting een kredietbeoordeling uit te voeren, de noodzaak voor duidelijke, begrijpelijke en vergelijkbare precontractuele informatie en de noodzaak ervoor te zorgen dat alle deelnemers aan de kredietmarkt aan een passende vorm van regelgeving en toezicht onderworpen zijn.
De vergaarde informatie heeft bevestigd dat een EU-optreden op het gebied van het verantwoordelijk verstrekken en opnemen van krediet te rechtvaardigen is en heeft aanzienlijk bijgedragen aan het prioriteren en opstellen van de richtlijn.
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
De Commissie is ook uitgegaan van een reeks studies en rapporten betreffende het verantwoordelijk verstrekken en opnemen van krediet, waaronder de studie van London Economics over de rol en de regulering van niet-kredietinstellingen op de EU-markt voor hypothecair krediet (december 2008), de studie van Europe Economics betreffende kredietbemiddelaars in de interne markt (januari 2009), het rapport van de deskundigengroep kredietantecedenten (juni 2009); het rapport van OPTEM over de consumententoetsing van een mogelijk nieuw formaat en nieuwe inhoud voor het Europees gestandaardiseerd informatieblad voor woningkredieten (oktober 2009) en de studie van London Economics over de kosten en baten van verschillende beleidsopties voor hypothecair krediet (maart 2011).
Effectbeoordeling
De Commissie heeft een effectbeoordeling uitgevoerd.
In deze effectbeoordeling wordt een aantal problemen genoemd die zich op de EU-markten voor hypothecair krediet voordoen met betrekking tot het onverantwoordelijk verstrekken en opnemen van krediet in de precontractuele fase en de mogelijke ruimte voor onverantwoordelijk gedrag van kredietbemiddelaars en niet-kredietinstellingen. Deze problemen zijn te wijten aan tekortkomingen van de markt en de regelgeving, alsook aan andere factoren zoals het algemene economische klimaat en beperkte financiële basiskennis. In de precontractuele fase worden de volgende problemen genoemd: niet-vergelijkbaar, onevenwichtig, onvolledig en onduidelijk reclamemateriaal, onvolledige, niet-tijdige, complexe, niet-vergelijkbare en onduidelijke precontractuele informatie, ongeschikt advies en inadequate geschiktheids- en kredietwaardigheidsbeoordelingen. Andere problemen die werden benadrukt, betreffen onder meer de ondoeltreffende, inconsistente of ontbrekende regelingen voor de registratie van, de vergunningverlening aan en het toezicht op kredietbemiddelaars en niet-kredietinstellingen die hypothecair krediet verstrekken. De genoemde problemen kunnen grote macro-economische doorwerkingseffecten hebben, tot benadeling van de consument leiden, economische of wettelijke belemmeringen voor grensoverschrijdende activiteiten vormen en het speelveld voor de verschillende actoren ongelijk maken.
In de effectbeoordeling is voor elk probleemgebied een reeks beleidsopties onderzocht, waaronder het afzien van optreden, op principes gebaseerde voorschriften en meer gedetailleerde of specifieke voorschriften op EU-niveau. Daarnaast wordt ook het meest geschikte instrument voor maatregelen onderzocht, waarbij een afweging wordt gemaakt tussen zelfregulering, een richtlijn, een verordening, een mededeling en een aanbeveling.
De conclusie van de effectbeoordeling luidt dat een pakket aanbevolen beleidsopties nodig is om er in de hele EU voor te zorgen dat krediet op verantwoordelijke wijze wordt verstrekt en opgenomen, alsook dat het aanbevolen instrument een richtlijn is.
De in de effectbeoordeling aanbevolen opties moeten ertoe leiden dat de consumentenbenadeling aanzienlijk kleiner wordt. Zij zullen het consumentenvertrouwen in kredietgevers, kredietbemiddelaars en hypothecaire producten vergroten en de kans verkleinen dat consumenten een product aanschaffen dat zij zich niet kunnen veroorloven, hetgeen kan leiden tot overmatige schuldenlast, wanbetaling en uiteindelijk gedwongen verkoop. Het sterke positieve effect op het consumentenvertrouwen zal naar verwachting ook bevorderlijk zijn voor de vraag naar hypothecaire kredietproducten en zowel de binnenlandse als, zij het in mindere mate, de grensoverschrijdende mobiliteit van consumenten aanmoedigen. In een aantal lidstaten zal de tenuitvoerlegging van sommige van de geselecteerde opties niet leiden tot ingrijpende veranderingen in de activiteiten van marktdeelnemers aan de aanbodzijde, omdat daar reeds soortgelijke verplichtingen bestaan. De aanbevolen beleidsopties zullen evenwel een aanzienlijk effect hebben op de grensoverschrijdende activiteiten van kredietgevers en kredietbemiddelaars. Met de tenuitvoerlegging van de aanbevolen opties zullen nieuwe zakelijke kansen en schaal- en meerproductvoordelen ontstaan en zal bijgevolg de grensoverschrijdende activiteit worden aangemoedigd. Dit zal positieve gevolgen hebben voor zowel de exploitanten als de consumenten. Met de toetreding van buitenlandse kredietgevers en kredietbemiddelaars tot de markt zal de concurrentie scherper worden, waardoor de consument een grotere keuze aan kredietproducten zal krijgen en de prijzen mogelijk zelfs marginaal zullen dalen. De aanbevolen beleidsopties zullen ook kosten voor kredietgevers en kredietbemiddelaars met zich meebrengen. Deze kosten zullen echter door verschillende factoren worden beperkt, waaronder het feit dat een aantal aanbevolen beleidsopties reeds in verscheidene lidstaten ten uitvoer is gelegd, dat vele aanbevolen beleidsopties in grote delen van de sector reeds gangbare praktijk zijn en dat er tussen de verschillende beleidsopties aanzienlijke synergieën worden verwacht. De totale baten van het maatregelenpakket worden tussen 1 272 en 1 934 miljoen EUR geraamd. Naar verwachting zullen de totale eenmalige en lopende kosten respectievelijk tussen 383 en 621 miljoen EUR en tussen 268 en 330 miljoen EUR bedragen.
De verschillende beleidsopties en de gevolgen ervan voor de belanghebbenden worden uitvoerig in de effectbeoordeling besproken.
Rechtsgrondslag
Artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de EU.
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing voor zover het voorstel geen gebieden bestrijkt die onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen.
De doelstellingen van het overwogen optreden kunnen niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt en kunnen derhalve wegens de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Unie worden verwezenlijkt, om de volgende reden(en).
Het Verdrag voorziet in maatregelen om ervoor te zorgen dat een werkende interne markt met een hoge mate van consumentenbescherming tot stand komt en dat diensten vrij kunnen worden verricht. Een dergelijke markt voor woningkredieten is verre van voltooid, want er bestaan nog altijd verscheidene hinderpalen voor het vrij verrichten van diensten en het tot stand brengen van een interne markt. Deze hinderpalen beperken de grensoverschrijdende activiteit aan zowel de vraag- als de aanbodzijde, waardoor de concurrentie wordt ingeperkt. Kredietgevers zijn daardoor mogelijk minder efficiënt dan zij zouden kunnen zijn en kredietnemers ondervinden mogelijk consumentenbenadeling.
Met passende EU-beleidsinitiatieven kunnen factoren worden aangepakt die het uitoefenen van activiteiten in een andere lidstaat verhinderen of ertoe leiden dat aan het uitoefenen van activiteiten in een andere lidstaat meer kosten verbonden zijn dan voor binnenlandse dienstverrichters. Bepaalde genoemde problemen kunnen ertoe leiden dat er voor binnenlandse dienstverrichters meer kosten verbonden zijn aan het verstrekken van hypothecair krediet of hen beletten activiteiten uit te oefenen. Voor kredietgevers die hun diensten grensoverschrijdend willen aanbieden, zijn er echter meer kosten verbonden aan het opzetten van activiteiten, hetgeen nieuwe toetreders tot de markt kan afschrikken en bijgevolg de concurrentie kan beperken.
In een concurrerende en efficiënt werkende eengemaakte markt met een hoge mate van consumentenbescherming zouden consumenten in hun eigen land of in een andere lidstaat het product zoeken dat het beste in hun behoeften voorziet. EU-consumenten betrekken hun hypothecaire kredieten echter vooral op de plaatselijke markt. Dit is onder meer toe te schrijven aan een gebrek aan bekendheid van de consument met wat elders wordt aangeboden en een gebrek aan consumentenvertrouwen vanwege ontoereikende of slechte informatie, de vrees dat wettelijke rechten niet worden gehandhaafd of gebrekkige juridische bescherming ingeval iets verkeerd gaat.
Financiële integratie en financiële stabiliteit zijn elkaar versterkende doelstellingen die tot het nationale niveau behoren, maar waarvan de verwezenlijking fundamenteel afhangt van bepaalde taken die alleen op EU-niveau kunnen worden uitgevoerd. Zoals de recente financiële crisis heeft laten zien, kunnen de effecten van het onverantwoordelijk verstrekken van krediet in een land snel tot andere landen uitdijen doordat bepaalde bankgroepen in verschillende landen gevestigd zijn en de effectisering van risico een internationaal karakter heeft. Deze richtlijn betreft in de eerste plaats de interactie tussen kredietgevers/kredietbemiddelaars en burgers. Het onverantwoordelijk verstrekken en opnemen van krediet was een van de factoren die aan de financiële crisis ten grondslag lagen: het ontstaan van de financiële onrust was in grote mate daaraan te wijten. De voorgestelde bepalingen moeten ervoor zorgen dat hypothecair krediet in de hele EU op een verantwoordelijke manier wordt aangegaan en dat dit bijdraagt aan de financiële, economische en sociale stabiliteit van de EU.
Het tot stand brengen van een interne markt voor hypothecair krediet met een hoge mate van consumentenbescherming en het vergemakkelijken van de verrichting van diensten in de hele EU zouden volledig in overeenstemming zijn met het Verdrag. Indien alleen de lidstaten maatregelen zouden nemen, zou dit waarschijnlijk resulteren in onderling verschillende voorschriften, hetgeen een ondermijnend effect zou kunnen hebben op of nieuwe hinderpalen kunnen opwerpen voor de werking van de interne markt, alsook ertoe leiden dat consumenten over de hele EU in verschillende mate worden beschermd. Gemeenschappelijke normen op EU-niveau, zoals die welke worden voorgesteld, moeten bijdragen aan een efficiënte en concurrerende interne markt met een hoge mate van consumentenbescherming. Dergelijke normen zijn bovendien van essentieel belang om ervoor te zorgen dat de juiste lering uit de hypotheekcrisis wordt getrokken en dat een dergelijke financiële crisis zich in de toekomst niet meer voordoet.
Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de volgende reden(en) in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
Het voorstel gaat niet verder dan nodig is om de beoogde doelstellingen te verwezenlijken. Het regelt niet alle aspecten van het verstrekken en opnemen van krediet maar beperkt zich tot enkele essentiële aspecten van de hypothecaire krediettransactie.
Voor alle voorgestelde voorschriften is een evenredigheidstoets uitgevoerd en is intensief overleg gepleegd om tot passende en evenredige regelgeving te komen.
Het voorstel laat de mogelijkheid om later uitvoeringsmaatregelen of technische normen vast te stellen ingeval er voor specifieke kwesties nader bepaalde technische richtsnoeren of verduidelijkingen moeten worden gegeven.
Op 23 september 2009 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan voorstellen voor verordeningen tot oprichting van de Europese Bankautoriteit (EBA), de Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen (EAVB) en de Europese Autoriteit voor effecten en markten (EAEM)[15]. In deze samenhang herinnert de Commissie aan de verklaringen die zij met betrekking tot de artikelen 290 en 291 VWEU heeft uitgebracht bij de vaststelling van de verordeningen tot oprichting van de Europese toezichthoudende autoriteiten: 'Wat het proces voor de vaststelling van regelgevingsnormen betreft, benadrukt de Commissie het unieke karakter van de financiëledienstensector, dat een gevolg is van de Lamfalussy-structuur en dat expliciet erkend wordt in Verklaring 39 bij het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. De Commissie betwijfelt evenwel ten zeerste of de beperkingen van haar rol met betrekking tot de vaststelling van gedelegeerde handelingen en uitvoeringsmaatregelen in overeenstemming is met de artikelen 290 en 291 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie'.
Keuze van instrumenten
Voorgesteld instrument: richtlijn.
Andere instrumenten zouden om de volgende reden(en) ongeschikt zijn.
Volledige harmonisering is niet altijd nodig of passend, omdat bijvoorbeeld de structuur van de vastgoed- en hypotheekmarkten alsook de product- en vergoedingsstructuren over de hele EU variëren. Het EU-optreden moet voldoende gedetailleerd zijn om doeltreffend te zijn maar ook van een voldoende hoog niveau om rekening te houden met de diversiteit in de EU. Een richtlijn biedt een zekere flexibiliteit wat de mate van harmonisering betreft. Dergelijke gerichte bepalingen kunnen inspelen op de diversiteit in de EU-markten voor hypothecair krediet.
Aanbevolen wordt voor het pakket voorgestelde maatregelen als rechtsinstrument een richtlijn te gebruiken.
Afgezien van de normale administratieve kosten voor het handhaven van de naleving van EU-wetgeving, zullen er geen gevolgen voor de begroting zijn omdat er geen nieuwe comités worden opgericht en er geen financiële verplichtingen worden aangegaan.
Evaluatie-/herzienings-/vervalbepaling
Het voorstel bevat een evaluatieclausule.
Europese Economische Ruimte
De voorgestelde maatregel betreft een onderwerp dat onder de EER-overeenkomst valt en moet daarom worden uitgebreid tot de Europese Economische Ruimte.
Nadere uitleg van het voorstel, per hoofdstuk of per artikel
Ter vergemakkelijking van het besluitvormingsproces wordt in de volgende korte samenvatting de kerninhoud van de richtlijn geschetst.
Artikel 1 (inhoud) bepaalt dat de richtlijn specifiek handelt over hypothecair krediet aan consumenten en over bepaalde prudentiële en toezichtsvereisten voor kredietgevers en –bemiddelaars. Bijgevolg is de richtlijn in de eerste plaats op woningen en niet op zakelijk vastgoed gericht.
In artikel 2 (toepassingsgebied) wordt het toepassingsgebied van de richtlijn vermeld, namelijk kredietovereenkomsten die worden gedekt door een hypotheek of door een andere zekerheid, leningen voor de aankoop van vastgoed en bepaalde kredietovereenkomsten voor het renoveren van vastgoed. Deze richtlijn weerhoudt lidstaten er niet van eventueel het toepassingsgebied tot andere begunstigden, zoals kleine en middelgrote ondernemingen, of ook tot bepaalde transacties van zakelijk vastgoed uit te breiden.
In artikel 3 (definities) worden de in deze richtlijn gehanteerde termen gedefinieerd. Voor zover mogelijk zijn de definities afgestemd op die van andere teksten van de Unie, met name Richtlijn 2008/48/EG van het Europees Parlement en van de Raad van 23 april 2008, waarin de voorschriften op Unieniveau worden vastgesteld inzake consumentenkredietovereenkomsten en Richtlijn 2002/92/EG van het Europees Parlement en de Raad van 9 december 2002 betreffende verzekeringsbemiddeling[16]. Gezien de specifieke kenmerken van deze richtlijn zijn sommige definities evenwel op dit voorstel toegesneden.
Artikel 4 (bevoegde autoriteiten) schrijft voor dat de lidstaten bevoegde autoriteiten aanwijzen voor de tenuitvoerlegging van de richtlijn.
De artikelen 5 (gedragsregels bij het verstrekken van krediet aan consumenten) en 6 (minimale bekwaamheidsvereisten) stellen belangrijke voorwaarden voor zowel kredietgevers als kredietbemiddelaars om ervoor te zorgen dat hypothecair krediet met een hoge mate van professionalisme wordt verstrekt, zoals een verplichting in het belang van de consument te handelen en vereisten met betrekking tot het beschikken over de geschikte kennis en bekwaamheid.
De artikelen 7 (algemene bepalingen inzake reclame en marketing) en 8 (in reclame op te nemen standaardinformatie) stellen algemene beginselen voor marketing– en reclamecommunicatie vast en schrijven voor welke vorm en inhoud de in de reclame opgenomen informatie moet hebben. De standaardinformatie betreft essentiële kenmerken van het krediet en, wanneer het krediet door een hypotheek is gedekt, een waarschuwing voor de gevolgen die de consument moet dragen wanneer hij zijn in de kredietovereenkomst aangegane verbintenissen niet nakomt. Deze bepalingen vormen een aanvulling van en uitbreiding op de verplichtingen van Richtlijn 2005/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2005 betreffende oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten op de interne markt en tot wijziging van Richtlijn 84/450/EEG van de Raad, de Richtlijnen 97/7/EG, 98/27/EG en 2002/65/EG van het Europees Parlement en de Raad en van Verordening (EG) nr. 2006/2004 van het Europees Parlement en de Raad ("Richtlijn oneerlijke handelspraktijken").
Artikel 9 (precontractuele informatie) voert de verplichting in voor kredietgevers en kredietbemiddelaars te allen tijde algemene informatie over het assortiment kredietproducten beschikbaar te stellen. Het stelt bovendien een verplichting in voor kredietgevers en, in voorkomend geval, kredietbemiddelaars de consument geïndividualiseerde informatie te verstrekken op basis van een Europees gestandaardiseerd informatieblad. Deze vereisten komen grotendeels overeen met de vrijwillige verplichtingen in de Europese vrijwillige gedragscode inzake woningkredieten. De inhoud en opmaak van het Europees gestandaardiseerd informatieblad, zoals nader beschreven in bijlage II, zijn echter bijgewerkt op grond van de resultaten van consumententoetsing in 27 lidstaten.
Artikel 10 (informatievoorschriften voor kredietbemiddelaars) verplicht kredietbemiddelaars alvorens hun te diensten verrichten consumenten te informeren over hun identiteit, status en banden met de kredietgever, zodat mogelijke belangenconflicten transparanter worden.
Artikel 11 (adequate toelichtingen) voert een verplichting in voor kredietgevers en kredietbemiddelaars de consument in de precontractuele fase toelichtingen te geven over de voorgestelde kredietovereenkomst(en), naar gelang van de kennis en de ervaring van de klant met betrekking tot krediet.
Artikel 12 (berekening van het jaarlijkse kostenpercentage) betreft de hoofdindicator die voor de vergelijking van hypothecaire kredietproducten wordt gehanteerd. Het schrijft voor dat voor hypothecaire kredietproducten de definitie van het jaarlijkse kostenpercentage (JKP) wordt gehanteerd die gebruikt wordt in Richtlijn 2008/48/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2008, waarin voorschriften op Unieniveau worden vastgesteld inzake consumentenkredietovereenkomsten. De JKP-berekeningsmethode wordt nader beschreven in bijlage I en er zijn ook bepalingen vastgesteld voor het wijzigen van de methodologie zodat kan worden ingespeeld op marktontwikkelingen.
Artikel 13 (informatie over de debetrentevoet) schrijft voor dat de consument moet worden geïnformeerd wanneer de debetrentevoet verandert.
Artikel 14 (verplichting de kredietwaardigheid van de consument te beoordelen) schrijft voor dat de kredietgever het vermogen van de consument om het krediet terug te betalen moet beoordelen rekening houdende met diens persoonlijke omstandigheden en op basis van voldoende informatie. Het voert ook een verplichting in voor de kredietgever om het krediet te weigeren wanneer de resultaten van de kredietwaardigheidsbeoordeling negatief zijn.
Artikel 15 (informatieplicht van de consument) voert een verplichting tot 'verantwoordelijk opnemen van leningen' in, namelijk dat de kredietnemer alle noodzakelijke en correcte informatie moet verstrekken om het uitvoeren van de kredietwaardigheidsbeoordeling mogelijk te maken.
Artikel 16 (toegang tot gegevensbanken) voert bepalingen in die ervoor zorgen dat kredietgevers op niet-discriminerende basis toegang hebben tot relevante gegevensbanken.
Artikel 17 (normen voor adviesverlening) stelt normen vast om ervoor te zorgen dat wanneer advies wordt verleend, het voor de consument duidelijk is dat het om advies gaat, zonder dat een verplichting tot het verlenen van advies wordt ingevoerd. Het voert een verplichting in een voldoende aantal kredietovereenkomsten op de markt in overweging te nemen en het advies af te stemmen op het profiel van de kredietnemer.
Artikel 18 (vervroegde aflossing) schrijft voor dat lidstaten ervoor zorgen dat consumenten het recht hebben hun krediet vóór het verstrijken van de kredietovereenkomst af te lossen en laat daarbij de lidstaten de vrijheid voorwaarden te stellen voor de uitoefening van dat recht, mits deze voorwaarden niet al te belastend zijn.
De artikelen 19 tot en met 22 (over de vergunningverlening aan, de registratie van en het toezicht op kredietbemiddelaars) stellen de beginselen vast voor een regelgevings- en toezichtskader voor kredietbemiddelaars. Dit kader voorziet in de vergunningverlening aan en registratie van kredietbemiddelaars, afhankelijk van het bij het starten van de activiteit en daarna permanent naleven van bepaalde voorschriften, alsook in het instellen van een paspoortstelsel. De voorschriften gelden voor alle kredietbemiddelaars, of zij nu verbonden zijn of niet, om voor een hoge mate van professionalisme in de sector te zorgen.
Artikel 23 (vergunningverlening aan, registratie van en toezicht op niet-kredietinstellingen) bepaalt dat niet-kredietinstellingen aan adequate vormen van vergunningverlening, registratie en toezicht onderworpen moeten zijn. Dit moet ervoor zorgen dat er voor alle kredietgevers, of zij nu een kredietinstelling zijn of niet, adequate vormen van regulering en toezicht van toepassing zijn.
Artikel 24 (sancties) schrijft voor dat lidstaten er zorg voor moeten dragen dat in geval van niet-naleving van de richtlijn passende administratieve maatregelen of sancties kunnen worden getroffen.
Artikel 25 (geschillenbeslechtingsmechanismen) bepaalt dat lidstaten buitengerechtelijke organen moeten oprichten voor de beslechting van geschillen tussen kredietgevers en consumenten en tussen kredietbemiddelaars en consumenten.
De artikelen 26 tot en met 28 (gedelegeerde handelingen) bepalen welke procedures moeten worden gevolgd om bepaalde elementen van de richtlijn aan te passen, te specificeren of bij te werken.
Artikel 29 (dwingend karakter van deze richtlijn) en artikel 30 (omzetting) bepalen respectievelijk dat de richtlijn door de lidstaten ten uitvoer moet worden gelegd en hoe zij ten uitvoer moet worden gelegd.
Artikel 31 (evaluatieclausule) voorziet erin dat na vijf jaar wordt geëvalueerd of de richtlijn passend en doeltreffend is wat het halen van de doelstellingen betreft.