Toelichting bij SEC(2007)292 - Advies van de Raad overeenkomstig artikel 9, lid 1, van Verordening 1466/97 over het convergentieprogramma van Roemenië voor de periode 2006-2009 - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | SEC(2007)292 - Advies van de Raad overeenkomstig artikel 9, lid 1, van Verordening 1466/97 over het convergentieprogramma van Roemenië voor ... |
|---|---|
| bron | SEC(2007)292   |
| datum | 07-03-2007 |
Het stabiliteits- en groeipact, dat op 1 juli 1998 in werking is getreden, is gebaseerd op de doelstelling van deugdelijke overheidsfinanciën als middel om de voorwaarden voor prijsstabiliteit en voor een tot werkgelegenheidsschepping leidende sterke duurzame groei te verbeteren. Bij de hervorming van het pact in 2005 werd het nut ervan bij het verankeren van begrotingsdiscipline erkend, maar werd tevens versterking van de doeltreffendheid en de economische onderbouwing, alsook waarborging van de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn beoogd.
In Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid i, die deel uitmaakt van het pact, is bepaald dat de lidstaten bij de Raad en de Commissie stabiliteits- of convergentieprogramma's moeten indienen, alsook jaarlijkse actualiseringen daarvan (lidstaten die de gemeenschappelijke munt al hebben aangenomen dienen (geactualiseerde) stabiliteitsprogramma's in en lidstaten die deze nog niet hebben aangenomen dienen (geactualiseerde) convergentieprogramma's in).
Roemenië is op 1 januari 2007 tot de Europese Unie toegetreden en heeft op 25 januari 2007 zijn eerste convergentieprogramma ingediend. Overeenkomstig de verordening dient de Raad op basis van een aanbeveling van de Commissie en na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité hierover advies uit te brengen (zie het kader voor de belangrijkste beoordelingspunten).
Inhoudsopgave
Om de achtergrond te schetsen waartegen de begrotingsstrategie in het convergentieprogramma wordt beoordeeld, wordt hierna een beknopte samenvatting gegeven van de economische en budgettaire resultaten over de afgelopen tien jaar.
De voorbije vijf jaar heeft Roemenië een krachtige economische groei doorgemaakt, maar het BBP per hoofd (uitgedrukt in KKS) is er met 34% van het gemiddelde van de EU-25 in 2005 nog steeds laag. Er dient bijgevolg nog een grote inhaalbeweging te worden gemaakt, en dit is dan ook verreweg de voornaamste uitdaging waar Roemenië op middellange en lange termijn voor staat. In 2001-2005 was er sprake van een verbetering van de macro-economische stabiliteit, hetgeen tot uiting kwam in een scherpe en aanhoudende daling van de inflatie en de consolidatie van de openbare financiën. De investeringsactiviteit is toegenomen en werd nog in de hand gewerkt door een forse stijging van de netto BDI, die bijdroegen tot een verschuiving van de productie naar meer technologie-intensieve sectoren. De oriëntatie van de structuur van de industriële productie en de uitvoer wijzigde in de richting van producten met een hogere toegevoegde waarde, waardoor het externe concurrentievermogen ondanks de stijging van de loonkosten per eenheid product kon worden gehandhaafd. Het opmerkelijke herstel van de economische activiteit resulteerde in een slechts marginale stijging van de werkgelegenheidsgraad, die met circa 58% vrij laag is. Tegelijkertijd wordt Roemenië met een gestage emigratie en een vergrijzing van de bevolking geconfronteerd. Het feit dat in januari 2005 een forfaitaire inkomstenbelasting werd ingevoerd, droeg bij tot een inkrimping van de informele arbeidsmarkt, die evenwel zeer groot blijft.
Kader: Belangrijkste beoordelingspunten Overeenkomstig artikel 5, lid 1, (voor stabiliteitsprogramma´s) en artikel 9, lid 1, (voor convergentieprogramma´s) van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad wordt beoordeeld: of de economische hypothesen waarop het programma gebaseerd is, realistisch zijn; de middellangetermijnbegrotingsdoelstelling (MTD) van de lidstaat en of het aanpassingstraject richting de MTD passend is; of de met het oog op de naleving van dit aanpassingstraject genomen of voorgenomen maatregelen afdoende zijn om de MTD gedurende de cyclus te halen; bij de beoordeling van het aanpassingstraject richting de MTD: of in economisch goede tijden een grotere aanpassing wordt nagestreefd en in economisch slechte tijden juist een minder zware inspanning toelaatbaar is, en – voor de lidstaten van het eurogebied en het WKM II – of de lidstaat een jaarlijkse verbetering van het conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo, ongerekend eenmalige en tijdelijke maatregelen, met 0,5% van het BBP als benchmark nastreeft om zijn MTD te bereiken; bij de bepaling van het aanpassingstraject richting de MTD (voor de lidstaten die deze doelstelling nog niet bereikt hebben) en bij het toestaan van een tijdelijke afwijking van de MTD (voor landen die de doelstelling wel hebben bereikt): de uitvoering van grote structurele hervormingen die op lange termijn rechtstreekse kostenbesparende effecten hebben (mede doordat zij de potentiële groei verhogen) en bijgevolg een verifieerbare positieve invloed op de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn hebben (met dien verstande dat een passende veiligheidsmarge voor de naleving van de referentiewaarde van 3% van het BBP gewaarborgd moet zijn en dat een terugkeer naar de MTD binnen de programmaperiode wordt verwacht), waarbij bijzondere aandacht wordt besteed aan pensioenhervormingen die gepaard gaan met de invoering van een meerpijlerstelsel dat een verplichte pijler met volledige kapitaaldekking omvat; of het economisch beleid van de betrokken lidstaat strookt met de globale richtsnoeren voor het economisch beleid. Bij de beoordeling van de aannemelijkheid van de macro-economische hypothesen wordt gekeken naar de najaarsprognoses 2006 van de diensten van de Commissie en wordt ook gebruikgemaakt van de algemeen aanvaarde methode voor de raming van de potentiële productie en de conjunctuurgezuiverde saldi. De consistentie met de globale richtsnoeren voor het economisch beleid wordt getoetst aan de globale richtsnoeren voor het economisch beleid op het gebied van de openbare financiën, zoals opgenomen in de geïntegreerde richtsnoeren voor de periode 2005-2008. Voorts worden beoordeeld: de ontwikkeling van de schuldquote en de vooruitzichten voor de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn, waaraan volgens het verslag van de Raad van 20 maart 2005 over de verbetering van de uitvoering van het stabiliteits- en groeipact 'bij het toezicht op de begrotingssituatie voldoende aandacht' zou moeten worden geschonken. In een mededeling van de Commissie van 12 oktober 2006 wordt de aanpak voor de toetsing van de houdbaarheid op lange termijn uiteengezet i; de inachtneming van de gedragscode i, die voor de stabiliteits- en convergentieprogramma´s onder meer een gemeenschappelijke structuur en een reeks gegevenstabellen voorschrijft.
- Aanbeveling voor een
ADVIES VAN DE RAAD
overeenkomstig artikel 9, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het convergentieprogramma van Roemenië voor de periode 2006-2009
DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,
Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid i, en met name op artikel 9, lid 1,
Gezien de aanbeveling van de Commissie,
Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,
BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:
1. Op [27 maart 2007] heeft de Raad het convergentieprogramma van Roemenië voor de periode 2006-2009 behandeld.
2. De voorbije vijf jaar heeft Roemenië een krachtige economische groei doorgemaakt, maar het BBP per hoofd (uitgedrukt in KKS) is er met circa 34% van het gemiddelde van de EU-25 in 2005 nog steeds laag. Er dient bijgevolg nog een grote inhaalbeweging te worden gemaakt, en dit is dan ook verreweg de voornaamste uitdaging waar Roemenië op middellange en lange termijn voor staat. In 2001-2005 was er sprake van een verbetering van de macro-economische stabiliteit, hetgeen tot uiting kwam in een scherpe en aanhoudende daling van de inflatie en de consolidatie van de openbare financiën. In 2006 bedroeg de gemiddelde inflatie 6,6%.
3. Volgens het macro-economische scenario dat aan het programma ten grondslag ligt, zal de reële BBP-groei geleidelijk teruglopen van ruim boven het potentiële groeicijfer van 8% in 2006 tot een nog steeds hoog cijfer van 5,9% in 2009. Afgaande op de thans beschikbare informatie lijkt dit scenario van plausibele groeihypothesen uit te gaan. De programmaprognoses voor de inflatie lijken aan de lage kant, aangezien wordt aangenomen dat er zich een gestage vertraging van de kredietgroei en van de toename van de particuliere consumptie zal voordoen, een ontwikkeling die kan uitblijven. Anders dan in het programma wordt in de najaarsprognoses 2006 van de diensten van de Commissie uitgegaan van een verdere stijging van het externe tekort in 2007 en 2008 omdat de invoer sneller blijft toenemen dan de uitvoer als gevolg van de krachtige particuliere consumptie en investeringsactiviteit.
4. In de najaarsprognoses 2006 van de diensten van de Commissie werd het overheidstekort voor 2006 op 1,4% van het BBP geraamd, terwijl in het economisch pretoetredingsprogramma van december 2005 van een tekortdoelstelling van 0,7% van het BBP werd uitgegaan. In het convergentieprogramma wordt het tekort thans op 2,3% van het BBP geschat, maar uit voorlopige gegevens blijkt dat het feitelijke tekort zelfs nog hoger zou uitkomen. De ontsporing ten opzichte van de oorspronkelijke doelstelling is het gevolg van aanzienlijke extra uitgaven (met name lopende bestedingen wegens een reallocatie van niet-verrichte investeringsuitgaven), die de sterker dan verwachte groei van de ontvangsten ruimschoots neutraliseerden.
5. De voornaamste doelstelling van het programma bestaat erin de begrotingsconsolidatie voort te zetten zodat de middellangetermijndoelstelling van een structureel tekort (d.w.z. het conjunctuurgezuiverde tekort, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen) van 0,9% van het BBP in 2011, dus na afloop van de programmaperiode, wordt gehaald. Het programma mikt op een kleine reductie van het overheidstekort van 2,3% van het BBP in 2006 tot 2% van het BBP in 2009, na een toename van het tekort tot 2,7% van het BBP in 2007. Verwacht wordt dat het primaire tekort eenzelfde ontwikkeling te zien zal geven en aan het einde van de programmaperiode 1% van het BBP zal bedragen.
6. De aan het einde van de programmaperiode plaatsvindende, marginale aanpassing wordt gerealiseerd doordat de ontvangstenquote iets sterker stijgt dan de uitgavenquote (bijna 4 procentpunt tegen 3½ procentpunt). De stijging van de ontvangstenquote is grotendeels toe te schrijven aan de belastingen (vooral in 2007) en aan de 'andere ontvangsten' (vermoedelijk in verband met de instroom van EU-middelen). De toename van de uitgavenquote is in belangrijke mate terug te voeren op een zeer forse stijging van de overheidsinvesteringen, die volgens de plannen ruimschoots zouden verdubbelen als percentage van het BBP ten gevolge van een verwachte aanzienlijke toename van de besteding van EU-middelen. De begrotingsdoelstellingen zijn veel minder ambitieus in vergelijking met het economische pretoetredingsprogramma van december 2005, ondanks het feit dat er sprake is van vergelijkbare onderliggende groeihypothesen.
7. Het volgens de algemeen aanvaarde methode berekende structurele tekort (d.w.z. het conjunctuurgezuiverde tekort, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen) zou verder verslechteren van 3% van het BBP in 2006 tot circa 3½% van het BBP in 2007 en vervolgens wederom verbeteren tot 2¼% van het BBP in 2009. Zoals gezegd, wordt in het programma als middellangetermijndoelstelling (MTD) voor de begrotingssituatie een structureel tekort van 0,9% van het BBP gehanteerd, dat volgens het programma in 2011, dus na afloop van de programmaperiode, zou worden gerealiseerd. Aangezien de MTD ambitieuzer is dan de minimumbenchmark (geraamd op een tekort van 1¾% van het BBP), mag worden aangenomen dat de verwezenlijking ervan een veiligheidsmarge tegen het ontstaan van een buitensporig tekort zal bieden. De MTD houdt afdoende rekening met de schuldquote en de gemiddelde potentiële productiegroei op lange termijn.
8. De aan de begrotingsprognoses in het programma verbonden risico's lijken elkaar in 2007 min of meer in evenwicht te houden, maar daarna kunnen de begrotingsresultaten slechter uitvallen dan waarop in het programma wordt gerekend. In 2007 kunnen zowel de uitgaven als de ontvangsten lager uitkomen dan gepland: de uitgaven omdat de investeringsplannen van de overheid naar alle waarschijnlijkheid niet zullen worden verwezenlijkt en de ontvangsten omdat de belastingintensiteit van de economische activiteit bijzonder optimistisch lijkt te zijn ingeschat. Vanaf 2008 is de begrotingsstrategie onvoldoende gepreciseerd, waarbij er in 2009 sprake is van een volatiele ontwikkeling van diverse uitgavenposten en niet nader omschreven bezuinigingen. De ontsporingen van de uitgaven in de afgelopen jaren als gevolg van veelvuldige begrotingswijzigingen, de onzekerheid omtrent het totale bedrag van de vergoeding die de overheid aan burgers zal moeten betalen omdat ten tijde van het communistische regime genationaliseerde eigendommen niet zijn teruggegeven, en de mogelijke kwijtschelding van onafgeloste schulden van staatsbedrijven aan de overheid houden een risico van uitgavenoverschrijdingen in, ook al zullen de geplande investeringsuitgaven wellicht niet volledig worden gerealiseerd. Bovendien is het niet uitgesloten dat, zoals in het verleden al is gebeurd, het teveel aan begrotingsmiddelen dat voor investeringen is uitgetrokken, voor consumptieve doeleinden wordt aangewend, met alle negatieve gevolgen van dien voor de kwaliteit van de overheidsuitgaven.
9. In het licht van deze risicobeoordeling lijkt de in het programma uitgestippelde begrotingsstrategie niet te volstaan om de MTD binnen de programmaperiode te verwezenlijken, zoals ook in het programma wordt aangenomen. Bovendien lijkt deze strategie geen veiligheidsmarge te verschaffen die ruim genoeg is om gedurende de gehele programmaperiode te voorkomen dat het tekort bij normale macro-economische fluctuaties de drempel van 3% van het BBP overschrijdt. Het uit het programma blijkende aanpassingstempo richting de MTD is duidelijk ontoereikend en dient sterk te worden opgevoerd om te stroken met het stabiliteits- en groeipact, dat voorschrijft dat in goede economische tijden een grotere aanpassing moet worden bewerkstelligd, terwijl in slechte economische tijden een minder zware inspanning toelaatbaar is. Meer in het bijzonder is er in een context van goede tijden sprake van een volledig aan het einde van de programmaperiode plaatsvindende, marginale structurele verbetering waarbij er zich in 2007 een verslechtering voordoet, terwijl de geplande aanpassing met name in 2009 niet door concrete maatregelen wordt onderbouwd.
10. De bruto overheidsschuld zou in 2006 op ongeveer 13% van het BBP zijn uitgekomen en is daarmee ruim onder de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 60% van het BBP gebleven. Volgens het programma zal de schuldquote gedurende de programmaperiode met circa 1 procentpunt van het BBP dalen.
11. Bij gebreke van de langetermijnprognoses van de leeftijdsgebonden uitgaven op grond van de gemeenschappelijke macro-economische voorspellingen uitgevoerd door het EPC/de Commissie, is het niet mogelijk om het effect van de vergrijzing in Roemenië op een vergelijkbare en solide basis te berekenen zoals thans wordt gedaan voor de andere lidstaten, waarvoor de prognoses op deze grondslag wel beschikbaar zijn. Gezien de huidige demografische structuur valt evenwel niet uit te sluiten dat van de vergrijzing een aanzienlijk effect op de uitgaven zal uitgaan. De door een groot structureel tekort gekenmerkte budgettaire uitgangspositie volstaat niet om de schuld te stabiliseren, nog afgezien van de budgettaire gevolgen op lange termijn van de vergrijzing. Een verbetering van de structurele begrotingssituatie op middellange termijn zou de risico's voor de houdbaarheid van de openbare financiën kunnen helpen beperken.
12. De in het programma uitgestippelde begrotingsstrategie is gedeeltelijk in overeenstemming met de globale richtsnoeren voor het economisch beleid die in de geïntegreerde richtsnoeren voor de periode 2005-2008 zijn opgenomen. Met name de begrotingsaanpassing richting de MTD is duidelijk ontoereikend en moet tijdens de programmaperiode aanzienlijk worden geïntensiveerd. Bovendien geeft de in het programma geschetste begrotingsstrategie, en met name het feit dat de budgettaire teugels tot 2007 worden gevierd, aanleiding tot bezorgdheid ten aanzien van de houdbaarheid van de hoge groei en het externe tekort, dat in 2006 naar schatting 10,3% van het BBP zou hebben bedragen.
13. Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, vertoont het programma enkele lacunes in de verplichte en facultatieve gegevens i.
De algemene conclusie luidt dat er in het programma tegen de achtergrond van bijzonder gunstige groeivooruitzichten en een toenemend extern tekort wordt uitgegaan van een procyclische beleidsversoepeling in 2007 en van duidelijk ontoereikende, in de laatste jaren van de programmaperiode plaatsvindende vorderingen richting de MTD, dat volgens de plannen overigens pas na afloop van de programmaperiode zou worden gehaald. Vanaf 2008 is de verwezenlijking van de begrotingsdoelstellingen bovendien aan risico's onderhevig. In het licht van de bovenstaande evaluatie wordt Roemenië verzocht om:
(i) de goede tijden te benutten om het aanpassingstempo richting de MTD aanzienlijk op te voeren door in 2007 en de daaropvolgende jaren ambitieuzere begrotingsdoelstellingen na te streven;
(ii) de voorgenomen sterke verhoging van de overheidsuitgaven in de hand te houden en de samenstelling ervan te herzien teneinde het groeipotentieel te bevorderen, alsook de planning en uitvoering van de overheidsuitgaven binnen een bindend middellangetermijnkader te verbeteren.
Reëel BBP (Verandering in %) CP jan 4, 8, 6, 6, 5,
COM nov 4, 7, 5, 5, n.b.
PEP dec 5, 6, 6, 6, n.b.
HICP-inflatie (%) CP jan 9, 6, 4, 4, 3,
COM nov 9, 6, 5, 4, n.b.
PEP dec 9, 7, 5, 3, n.b.
Output gap (% van het potentiële BBP) CP jan 0, 2, 2, 1, 1,
COM nov 0, 1, 1, 1, n.b.
PEP dec n.b. n.b. n.b. n.b. n.b.
Overheidssaldo (% van het BBP) CP jan -1, -2, -2, -2, -2,
COM nov -1, -1, -2, -2, n.b.
PEP dec -0, -0, -1, -1, n.b.
Primair saldo (% van het BBP) CP jan -0, -1, -1, -1, -1,
COM nov -0, -0, -1, -1, n.b.
PEP dec 0, 0, 0, -0, n.b.
Conjunctuurgezuiverd saldo (% van het BBP) CP jan -1, -3, -3, -3, -2,
COM nov -1, -2, -3, -2, n.b.
PEP dec n.b. n.b. n.b. n.b. n.b.
Structureel saldo3 (% van het BBP) CP jan -1, -3, -3, -3, -2,
COM nov -1, -2, -3, -2, n.b.
PEP dec n.b. n.b. n.b. n.b. n.b.
Bruto overheidsschuld (% van het BBP) CP jan 15, 12, 13, 12, 11,
COM nov 15, 13, 13, 14, n.b.
PEP dec 17, 15, 14, 14, n.b.
Noten: 1 Eurostat heeft de overheidsrekeningen van Roemenië officieel nog niet aan een volledige kwaliteitsbeoordeling onderworpen. Kort na de kennisgeving van 1 april 2007 zal Eurostat de gegevens over het overheidssaldo en de overheidsschuld bekendmaken en valideren. 2 Berekeningen van de diensten van de Commissie op basis van de in het programma voorkomende informatie. 3 Conjunctuurgezuiverd saldo (zoals in de vorige rijen), ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen. 4 Er zijn geen eenmalige en andere tijdelijke maatregelen in het programma opgenomen. 5 Er zijn geen eenmalige en andere tijdelijke maatregelen in de najaarsprognoses 2006 van de diensten van de Commissie opgenomen. 6 Op basis van een geraamde potentiële groei van achtereenvolgens 5,6%, 5,7%, 6,1% en 6,2% in de periode 2005-2008. Bronnen: Convergentieprogramma (CP); economisch pretoetredingsprogramma (PEP); economische najaarsprognoses 2006 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de diensten van de Commissie.