Toelichting bij SEC(2007)191 - Advies van de Raad overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening 1466/97 over het geactualiseerde convergentieprogramma van het Verenigd Koninkrijk voor de periode 2006/2007-2011/2012 - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | SEC(2007)191 - Advies van de Raad overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening 1466/97 over het geactualiseerde convergentieprogramma ... |
|---|---|
| bron | SEC(2007)191   |
| datum | 13-02-2007 |
Het stabiliteits- en groeipact, dat op 1 juli 1998 in werking is getreden, is gebaseerd op de doelstelling van deugdelijke overheidsfinanciën als middel om de voorwaarden voor prijsstabiliteit en voor een tot werkgelegenheidsschepping leidende sterke duurzame groei te verbeteren. Bij de hervorming van het pact in 2005 werd het nut ervan bij het verankeren van begrotingsdiscipline erkend, maar werd tevens versterking van de doeltreffendheid en de economische onderbouwing, alsook waarborging van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn beoogd.
In Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid i, die deel uitmaakt van het pact, is bepaald dat de lidstaten bij de Raad en de Commissie stabiliteits- of convergentieprogramma's moeten indienen, alsook jaarlijkse actualiseringen daarvan (de lidstaten die de gemeenschappelijke munt al hebben aangenomen dienen (geactualiseerde) stabiliteitsprogramma's in en lidstaten die deze nog niet hebben aangenomen dienen (geactualiseerde) convergentieprogramma's in). Het eerste convergentieprogramma van het Verenigd Koninkrijk is in december 1998 ingediend. Overeenkomstig de verordening bracht de Raad op basis van een aanbeveling van de Commissie en na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité op 8 februari 1999 hierover advies uit. Geactualiseerde stabiliteits- en convergentieprogramma's worden volgens deze zelfde procedure door de Commissie beoordeeld en door bovengenoemd comité onderzocht, terwijl ook de Raad over de mogelijkheid beschikt deze programma´s te evalueren.
Inhoudsopgave
- Achtergrond voor de beoordeling van het geactualiseerde programma
- Recente economische en budgettaire resultaten
- Buitensporigtekortprocedure ten aanzien van het Verenigd Koninkrijk
- Beoordeling in het advies van de Raad over het vorige programma
- Beoordeling van de Commissie van het nationale hervormingsprogramma van oktober 2006
- Vergelijking van de belangrijkste macro-economische en budgettaire prognoses
- 2005/ 2006/ 2007/ 2008/ 2009/ 2010/ 2011/
De Commissie heeft het op 18 december 2006 ingediende meest recente geactualiseerde convergentieprogramma van het Verenigd Koninkrijk onderzocht en een aanbeveling voor een advies van de Raad aangenomen (zie het kader voor de belangrijkste beoordelingspunten).
Om de achtergrond te schetsen waartegen de begrotingsstrategie in het geactualiseerde convergentieprogramma wordt beoordeeld, bevatten de volgende punten een overzicht van:
1. de economische en budgettaire resultaten over de afgelopen tien jaar;
2. de positie van het land overeenkomstig het corrigerende deel van het stabiliteits- en groeipact (buitensporigtekortprocedure);
3. de meest recente beoordeling van de positie van het land overeenkomstig het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact (samenvatting van het advies van de Raad over de vorige actualisering van het convergentieprogramma);
4. de beoordeling van de Commissie van het nationale hervormingsprogramma van oktober 2006.
Het Verenigd Koninkrijk heeft in de afgelopen tien jaar economisch goed gepresteerd: de groei is vrij hoog, de inflatie is laag en de arbeidsmarkten hebben een reeks economische schokken goed doorstaan. Kenmerkend was de grotere stabiliteit: de conjuncturele productieschommelingen zijn afgevlakt en de inflatie vertoonde een minder wisselvallig beeld. De krachtige productiegroei is voornamelijk gedragen door een forse consumptie van de particuliere huishoudens, waar betrekkelijk lage besparingen tegenover stonden. Ook al zijn de arbeids-, de kapitaal- en de productmarkt in de meeste opzichten opmerkelijk flexibel, toch zijn een aantal zwakke punten aan de aanbodzijde van hardnekkige aard gebleken. De betrekkelijk lage productiviteit is tot op zekere hoogte te wijten aan de verhoudingsgewijs grote werkgelegenheid, hoewel het gebrek aan secundaire scholing en onderinvesteringen in de infrastructuur, zoals het vervoer, ook een belangrijke rol zullen spelen. Na de forse budgettaire consolidatie in het eerste deel van de periode zijn de overheidsfinanciën vanaf 2001 aanzienlijk verslechterd, deels omdat de regering in het kader van de aanpak van een aantal van deze problemen bewust heeft gekozen voor een verhoging van de uitgaven aan publieke dienstverlening zonder de meeruitgaven volledig te dekken, maar ook omdat de ontvangsten achterbleven.
Op 24 januari 2006 heeft de Raad overeenkomstig artikel 104, lid 6, vastgesteld dat er in het Verenigd Koninkrijk een buitensporig tekort bestond, en overeenkomstig artikel 104, lid 7, de aanbeveling gedaan dat het buitensporige tekort uiterlijk in het begrotingsjaar 2006/2007 zou worden gecorrigeerd en dat de autoriteiten uiterlijk 24 juli 2006, dus binnen de door het pact voorgeschreven termijn van zes maanden, doeltreffende maatregelen zouden nemen. Op 20 september 2006 heeft Commissie de maatregelen van het Verenigd Koninkrijk in een mededeling aan de Raad aan een evaluatie onderworpen. De Commissie was afgaande op de op dat moment beschikbare informatie van oordeel dat het Verenigd Koninkrijk er net in zou slagen het buitensporige tekort te corrigeren, maar dat hieromtrent nog grote onzekerheid bestond, en dat de structurele aanpassing leek achter te blijven bij de aanbevolen 0,5% van het BBP. Tijdens zijn bijeenkomst van 10 oktober 2006 heeft de Raad zich bij deze evaluatie aangesloten en heeft hij geconcludeerd dat op dat moment geen verdere stappen nodig waren.
Op 14 maart 2006 heeft de Raad advies uitgebracht over de vorige actualisering van het convergentieprogramma voor de begrotingsjaren 2005/2006-2011/2012 i. De Raad was van oordeel dat het voorgenomen aanpassingstraject "niet zonder risico's" was. In het licht van artikel 104, lid 7, en met het oog op de risico's voor de houdbaarheid op lange termijn verzocht de Raad het Verenigd Koninkrijk het tekort uiterlijk in het begrotingsjaar 2006/2007 op een geloofwaardige en duurzame wijze terug te dringen tot onder de 3% van het BBP, de begroting daarna verder te consolideren, door met name het voornemen uit te voeren om de uitgavengroei na 2007/2008 aan banden te leggen, en een middellangetermijndoelstelling te hanteren waarbij snelle vooruitgang richting houdbare overheidsfinanciën en een schuldquote van ruim onder de 60% van het BBP gewaarborgd zouden zijn en een veiligheidsmarge zou ontstaan die ruim genoeg was om te voorkomen dat het VK tekort zou schieten in zijn verplichting het tekort onder de referentiewaarde van 3% van het BBP te houden en waarbij met name gezien de behoefte aan overheidsinvesteringen, budgettaire manoeuvreerruimte over zou blijven.
Het uitvoeringsverslag van het nationale hervormingsprogramma van het Verenigd Koninkrijk in het kader van de vernieuwde Lissabonstrategie voor groei en werkgelegenheid is op 16 oktober 2006 ingediend. In het nationale hervormingsprogramma van het Verenigd Koninkrijk worden als belangrijkste prioriteiten aangemerkt: handhaving van de houdbaarheid van de begroting gezien de demografische ontwikkelingen, uitbouw van een ondernemend en flexibel bedrijfsleven, bevordering van innovatie en O&O, verruiming van de mogelijkheden om beroepsvaardigheden te verwerven, vergroting van innovatie en inzetbaarheid bij de aanwending van kapitaal en totstandbrenging van een moderne en flexibele verzorgingsstaat waarin iedereen eerlijk wordt behandeld.
Uit de beoordeling door de Commissie van dit programma (goedgekeurd als onderdeel van het jaarlijkse voortgangsverslag van december 2006 i ) blijkt dat het Verenigd Koninkrijk goede vorderingen maakt bij de tenuitvoerlegging van zijn nationale hervormingsprogramma. Op alle beleidsterreinen is solide vooruitgang geboekt, in het bijzonder op micro-economisch vlak en inzake het werkgelegenheidsbeleid. Op macro-economisch vlak zijn plannen voor een begrotingsconsolidatie en pensioenhervorming opgesteld, die nog moeten worden uitgevoerd. Het Verenigd Koninkrijk heeft geprobeerd de belanghebbenden daar nauwer bij te betrekken.
Gezien de onderkende sterke en zwakke punten is het Verenigd Koninkrijk aanbevolen actie te ondernemen op het gebied van primaire en secundaire scholing.
Kader: Belangrijkste beoordelingspunten Overeenkomstig artikel 5, lid 1, (voor stabiliteitsprogramma´s) en artikel 9, lid 1, (voor convergentieprogramma´s) van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad wordt beoordeeld: of de economische hypothesen waarop het programma gebaseerd is, realistisch zijn; de middellangetermijnbegrotingsdoelstelling (MTD) van de lidstaat en of het aanpassingstraject richting de MTD passend is; of de met het oog op de naleving van dit aanpassingstraject genomen of voorgenomen maatregelen afdoende zijn om de MTD gedurende de cyclus te halen; bij de beoordeling van het aanpassingstraject richting de MTD: of in economisch goede tijden een grotere aanpassing wordt nagestreefd en in economisch slechte tijden juist een minder zware inspanning toelaatbaar is, en - voor de lidstaten van het eurogebied en het WKM II – of de lidstaat een jaarlijkse verbetering van het conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo, ongerekend eenmalige en tijdelijke maatregelen, met 0,5% van het BBP als benchmark nastreeft om zijn MTD te bereiken; bij de bepaling van het aanpassingstraject richting de MTD (voor de lidstaten die deze doelstelling nog niet bereikt hebben) en bij het toestaan van een tijdelijke afwijking van de MTD (voor landen die de doelstelling wel hebben bereikt): de uitvoering van grote structurele hervormingen die op lange termijn rechtstreekse kostenbesparende effecten hebben (mede doordat zij de potentiële groei verhogen) en bijgevolg een verifieerbare positieve invloed op de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn hebben (met dien verstande dat een passende veiligheidsmarge voor de naleving van de referentiewaarde van 3% van het BBP gewaarborgd moet zijn en dat een terugkeer naar de MTD binnen de programmaperiode wordt verwacht), waarbij bijzondere aandacht wordt besteed aan pensioenhervormingen die gepaard gaan met de invoering van een meerpijlerstelsel dat een verplichte pijler met volledige kapitaaldekking omvat; of het economisch beleid van de betrokken lidstaat strookt met de globale richtsnoeren voor het economisch beleid. Bij de beoordeling van de aannemelijkheid van de macro-economische hypothesen wordt gekeken naar de najaarsprognoses 2006 van de diensten van de Commissie en wordt ook gebruikgemaakt van de algemeen aanvaarde methode voor de raming van de potentiële productie en de conjunctuurgezuiverde saldi. De consistentie met de globale richtsnoeren voor het economisch beleid wordt getoetst aan de globale richtsnoeren voor het economisch beleid op het gebied van de overheidsfinanciën, zoals opgenomen in de geïntegreerde richtsnoeren voor de periode 2005-2008. Voorts worden beoordeeld: de ontwikkeling van de schuldquote en de vooruitzichten voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn, waaraan volgens het verslag van de Raad van 20 maart 2005 over de verbetering van de uitvoering van het stabiliteits- en groeipact 'bij het toezicht op de begrotingssituatie voldoende aandacht' zou moeten worden geschonken. In een mededeling van de Commissie van 12 oktober 2006 wordt de aanpak voor de toetsing van de houdbaarheid op lange termijn uiteengezet i; de mate van integratie met het nationale hervormingsprogramma van de lidstaten in het kader van de Lissabonstrategie voor groei en werkgelegenheid. In zijn begeleidende nota van 7 juni 2005 aan de Europese Raad over de globale richtsnoeren voor het economisch beleid voor de periode 2005-2008 heeft de Raad (Ecofin) verklaard dat de nationale hervormingsprogramma´s moeten stroken met de stabiliteits- en convergentieprogramma´s; de inachtneming van de gedragscode i, die voor de stabiliteits- en convergentieprogramma´s onder meer een gemeenschappelijke structuur en een reeks gegevenstabellen voorschrijft.
- Aanbeveling voor een
ADVIES VAN DE RAAD
overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het geactualiseerde convergentieprogramma van het Verenigd Koninkrijk voor de periode 2006/2007-2011/2012
DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,
Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid i, en met name op artikel 9, lid 3,
Gezien de aanbeveling van de Commissie,
Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,
BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:
5. Op [27 februari 2007] heeft de Raad het geactualiseerde convergentieprogramma van het Verenigd Koninkrijk voor de begrotingsjaren 2006/2007-2011/2012 i behandeld.
6. Het programma bevat twee macro-economische scenario´s: een centraal scenario en een alternatief scenario met een trendmatige groei die een kwartpunt lager ligt dan in het centrale scenario. De prognoses voor de overheidsfinanciën in de actualisering van het convergentieprogramma berusten op laatstgenoemd scenario, dat voor deze beoordeling als referentiescenario wordt genomen. Volgens dit scenario bedraagt de reële BBP-groei in 2006 en 2007 2¾% en vlakt deze af tot 2½% in de rest van de programmaperiode. Afgaande op de thans beschikbare informatie lijkt dit scenario uit te gaan van plausibele groeihypothesen. De prognoses voor de inflatie, die terugloopt van 2½% in 2006 naar 2% vanaf 2007, lijken gezien recentere gegevens aan de lage kant voor de eerste jaren, maar zijn voor het overige plausibel.
7. In de najaarsprognoses 2006 van de diensten van de Commissie wordt het overheidstekort voor 2006/2007 op 3,0% van het BBP geraamd. De huidige actualisering van het convergentieprogramma noemt voor dat jaar een tekort van naar schatting 2,8% van het BBP, waaruit blijkt dat de recente trend waarbij de ontvangsten een krachtige groei te zien geven, maar de uitgaven minder sterk stijgen, in de resterende maanden van het begrotingsjaar doorzet.
8. Het begrotingsbeleid heeft volgens het geactualiseerde convergentieprogramma vooral tot doel de houdbaarheid op lange termijn en een eerlijke lastenverdeling tussen en binnen de generaties te waarborgen en, afhankelijk daarvan, een monetair beleid te steunen waarin conjunctuurbewegingen met name worden afgevlakt door middel van automatische stabilisatoren. Het programma beoogt een terugdringing van het tekort tot onder de 3% van het BBP in 2006/2007 (namelijk 2,8%) en tot 1,4% van het BBP aan het eind van de projectieperiode in 2011/2012. Het primaire saldo van naar schatting -0,6% van het BBP in 2005/2006 keert terug naar evenwicht in 2008/2009 en komt uit op een overschot van 0,7% van het BBP in 2011/2012. De budgettaire aanpassing is in de projectieperiode gelijkelijk verdeeld tussen ontvangsten en uitgaven. In de eerste twee jaar van de projectieperiode vertoont de ontvangstenquote een stijging, die deels is terug te voeren op beleidsmaatregelen, terwijl vanaf 2008/2009 juist een duidelijke aanpassing aan de uitgavenzijde plaatsvindt, waar de groei van de lopende uitgaven wordt gematigd. De overheidsinvesteringen in de zin van het convergentieprogramma i stabiliseren zich vanaf 2006/2007 op een niveau van 2¼% van het BBP, zodat het tekort vanaf 2007/2008 volledig is bestemd voor de financiering van overheidsinvesteringen. Het aanpassingstraject komt in grote lijnen overeen met dat van de actualisering 2005, hoewel de macro-economische kortetermijnvooruitzichten gunstiger zijn.
9. Het volgens de algemeen aanvaarde methode berekende structurele saldo (d.w.z. het conjunctuurgezuiverde saldo, ongerekend eenmalige en tijdelijke maatregelen) geeft een verbetering te zien: het tekort van 2½% van het BBP in 2006/2007 loopt terug tot circa 1¼% van het BBP in het laatste jaar van het programma (2011/2012). Deze aanpassing verloopt tussen 2006/2007 en 2008/2009 sneller en daarna trager. Evenals in de actualisering van 2005 wordt geen kwantitatieve middellangetermijndoelstelling (MTD) voor het structurele tekort genoemd. Het programma verwijst naar budgettaire doelstellingen waarbij de nationale regelgeving wordt gevolgd en een middellangetermijntraject voor het structurele tekort wordt aangehouden dat noodzakelijk is om de schuldquote op een betrekkelijk laag niveau te stabiliseren, maar dat alleen onder bepaalde omstandigheden een veiligheidsmarge biedt die ruim genoeg is om onder de drempel van 3% van het BBP te blijven.
10. De aan de begrotingsprognoses in het programma verbonden risico's lijken elkaar voor 2007/2008 min of meer in evenwicht te houden, maar daarna kunnen de begrotingsresultaten slechter uitvallen dan waarop in het programma wordt gerekend. De geprojecteerde stijging van de belastingquote berust deels op betrekkelijk wisselvallige factoren zoals de winsten uit de financiële en de olieproducerende sector. Wel lijken de betrekkelijk goede vooruitzichten voor de ontvangsten te worden bevestigd door recente economische ontwikkelingen, waaronder een hoge winstgevendheid. Vanaf 2008/2009 zal het tekorttraject van het programma echter alleen worden gehaald als de geprojecteerde matiging van de uitgavengroei wordt gerealiseerd en actief toezicht wordt gehouden op de inachtneming van de uitgavenplafonds. Hoewel de Britse autoriteiten al voor een aantal kleinere ministeries een korting op de budgettaire middelen heeft aangekondigd, berust de uitgavenmatiging vanaf 2008/2009 voor het grootste deel nog niet op concrete maatregelen, maar moet deze nog worden bevestigd in de Comprehensive Spending Review van de autoriteiten in juli 2007 waarin robuuste bestedingsplannen voor de jaren tot 2010/2011 zullen worden aangekondigd. Actief toezicht op de inachtneming van de uitgavenplafonds heeft tot dusver positieve resultaten opgeleverd.
11. Gezien deze risicobeoordeling lijkt de begrotingskoers van het programma in grote lijnen te voldoen aan de eis dat het buitensporig tekort in 2006/2007 wordt gecorrigeerd, zoals de Raad heeft aanbevolen. De koers biedt echter afhankelijk van de uitkomsten van de Comprehensive Spending Review alleen rond 2009/2010 een veiligheidsmarge die ruim genoeg is om te voorkomen dat het tekort bij normale macro-economische fluctuaties de drempel van 3% van het BBP overschrijdt. In de jaren na de correctie van het buitensporige tekort moet het uit het programma blijkende tempo van de budgettaire consolidatie dan ook worden opgevoerd, en met name aan het eind van de projectieperiode, waarin geen duidelijke verdere aanpassing wordt beoogd ondanks de min of meer gunstige economische vooruitzichten.
12. De bruto schuldquote, die in 2005/2006 op 42,1% stond, zal in de projectieperiode langzaam stijgen en in 2008/2009 een piek van net boven de 44% bereiken, waarmee ze wel ruim onder de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 60% blijft. Daarna stabiliseert de quote zich op dit niveau om vervolgens aan het eind van de programmaperiode weer te gaan dalen.
13. Van de vergrijzing gaat in het VK een langetermijneffect op de begroting uit dat dicht bij het EU-gemiddelde ligt. De pensioenuitgaven stijgen iets minder dan gemiddeld in de EU het geval is. Dit komt deels doordat particuliere pensioenregelingen in het VK van oudsher een belangrijkere rol spelen dan in andere EU-landen. De voorgenomen pensioenhervormingen moeten de bezorgdheid over een mogelijk ontoereikende toekomstige pensioenvoorziening wegnemen door particulier pensioensparen aantrekkelijker te maken en de overheidspensioenen te verhogen. Daardoor lopen de pensioenuitgaven van de overheid wel iets meer op dan waarop eerder was gerekend. De hervorming omvat ook een geleidelijke verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd. De budgettaire uitgangspositie is weliswaar verbeterd ten opzichte van 2005, maar vormt nog altijd een bedreiging voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën, zelfs als het langetermijneffect van de vergrijzing op de begroting buiten beschouwing wordt gelaten. Door een consolidatie van de overheidsfinanciën die verder gaat dan in het convergentieprogramma wordt beoogd, zouden de risico´s voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën dan ook deels kunnen worden ondervangen. Al met al lijkt het VK een middelgroot risico te lopen wat de houdbaarheid van de overheidsfinanciën betreft.
14. Het convergentieprogramma bevat een kwalitatieve beoordeling van de algemene gevolgen van het uitvoeringsverslag van oktober 2006 van het nationale hervormingsprogramma binnen het kader van de begrotingsstrategie op middellange termijn. Daarnaast verschaft het systematisch informatie over de rechtstreekse budgettaire kosten of besparingen van de voornaamste hervormingen waarin het nationale hervormingsprogramma voorziet, en wordt in de begrotingsprognoses expliciet rekening gehouden met de gevolgen van de in het nationale hervormingsprogramma geschetste maatregelen voor de overheidsfinanciën. De in het convergentieprogramma opgenomen maatregelen op het gebied van de overheidsfinanciën lijken aan te sluiten bij de in het kader van het nationale hervormingsprogramma voorgenomen acties. Met name wordt in beide programma´s vermeld dat uitvoering zal worden gegeven aan het voornemen van de regering om de doelmatigheid en de kostenefficiëntie in de publieke dienstverlening te verhogen, en is in de langetermijnprognoses voor de overheidsfinanciën rekening gehouden met de geraamde kosten van de voorgenomen pensioenhervorming.
15. De in het programma uitgestippelde begrotingsstrategie is over het algemeen in overeenstemming met de globale richtsnoeren voor het economisch beleid die in de geïntegreerde richtsnoeren voor de periode 2005-2008 zijn opgenomen.
16. Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, vertoont het programma enkele lacunes in de verplichte en facultatieve gegevens i, die zwaarder wegen dan in de vorige actualisering vanwege de kortere tijdhorizon van de bestedingsplannen.
Al met al lijkt het programma in grote lijnen te voldoen aan de eis dat het buitensporig tekort wordt gecorrigeerd binnen de door de Raad gestelde termijn (begrotingsjaar 2006/2007). Voor de jaren na 2009/2010 wordt echter geen duidelijke verdere consolidatie beoogd en de budgettaire doelstellingen na 2007/2008 worden alleen gehaald als de geprojecteerde uitgavenbeheersing daadwerkelijk wordt gerealiseerd.
Derhalve wordt het Verenigd Koninkrijk verzocht de begroting in de programmaperiode verder te consolideren door met name het voornemen uit te voeren om de uitgavengroei in de jaren na 2007/2008 aan banden te leggen, en zijn begrotingssituatie met het oog op de risico´s voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn verder te verbeteren.
Het Verenigd Koninkrijk wordt ook verzocht de datavereisten van de gedragscode in acht te nemen.
europa.eu.int/comm/economy_finance/about
europa.eu.int/comm/economy_finance/about .