Toelichting bij SEC(2007)189 - Recommendation for a Council opinion in accordance with the third paragraph of Article 9 of Council Regulation 1466/97 On the updated convergence programme of Estonia, 2006-2010 - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | SEC(2007)189 - Recommendation for a Council opinion in accordance with the third paragraph of Article 9 of Council Regulation 1466/97 On ... |
|---|---|
| bron | SEC(2007)189   |
| datum | 13-02-2007 |
Het stabiliteits- en groeipact, dat op 1 juli 1998 in werking is getreden, is gebaseerd op de doelstelling van deugdelijke openbare financiën als middel om de voorwaarden voor prijsstabiliteit en voor een tot werkgelegenheidsschepping leidende sterke duurzame groei te verbeteren. Bij de hervorming van het pact in 2005 werd het nut ervan bij het verankeren van begrotingsdiscipline erkend, maar werd tevens versterking van de doeltreffendheid en de economische onderbouwing, alsook waarborging van de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn beoogd.
In Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid i, die deel uitmaakt van het pact, is bepaald dat de lidstaten bij de Raad en de Commissie stabiliteits- of convergentieprogramma's moeten indienen, alsook jaarlijkse actualiseringen daarvan (lidstaten die de gemeenschappelijke munt al hebben aangenomen dienen (geactualiseerde) stabiliteitsprogramma's in en lidstaten die deze nog niet hebben aangenomen dienen (geactualiseerde) convergentieprogramma's in). Het eerste convergentieprogramma van Estland is in mei 2004 ingediend. Overeenkomstig de verordening bracht de Raad op basis van een aanbeveling van de Commissie en na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité op 5 juli 2004 hierover advies uit. Geactualiseerde stabiliteits- en convergentieprogramma's worden volgens dezelfde procedure door de Commissie beoordeeld en door hogervermeld Comité onderzocht, terwijl ook de Raad over de mogelijkheid beschikt deze programma's te evalueren.
Inhoudsopgave
- Achtergrond
- VOOR DE BEOORDELING VAN HET GEACTUALISEERDE PROGRAMMA
- 2.1. Recente economische en budgettaire resultaten
- 2.2. Beoordeling in het advies van de Raad over het vorige programma
- 2.3. Beoordeling van de Commissie van het nationale hervormingsprogramma van oktober 2006
- Vergelijking van de belangrijkste macro-economische en budgettaire prognoses
De Commissie heeft het op 1 december 2006 ingediende meest recente geactualiseerde convergentieprogramma van Estland onderzocht en een aanbeveling voor een advies van de Raad aangenomen (zie het kader voor de belangrijkste beoordelingspunten).
Om de achtergrond te schetsen waartegen de begrotingsstrategie in het geactualiseerde convergentieprogramma wordt beoordeeld, bevatten de volgende punten een overzicht van:
1. de economische en budgettaire resultaten over de afgelopen tien jaar;
2. de meest recente beoordeling van de positie van het land overeenkomstig het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact (samenvatting van het advies van de Raad over de vorige actualisering van het convergentieprogramma); en
3. de beoordeling van de Commissie van het nationale hervormingsprogramma van oktober 2006.
Estland heeft de transitie naar een functionerende markteconomie met succes afgerond en laat thans de hoogste economische groei in de EU optekenen. De arbeids- en productmarkten zijn zeer flexibel. De combinatie van forse loonstijgingen en dienovereenkomstige hoge productiviteitswinsten heeft het land in staat gesteld de EU snel in te halen wat de levensstandaard betreft. De binnenlandse vraag is de afgelopen jaren aanzienlijk toegenomen. Deze ontwikkeling ging vergezeld van een sterke exportprestatie. Meer recentelijk is Estland juist als gevolg van zijn succes voor nieuwe uitdagingen komen te staan. Na verscheidene jaren een krachtige groei te hebben vertoond, wordt de economie thans met capaciteitsbeperkingen geconfronteerd, met name op de arbeidsmarkt, die stilaan uitgeput raakt. Dat er een groot risico van oververhitting bestaat, blijkt uit een toenemende kerninflatie, een aanzienlijk extern tekort en een krachtige kredietgroei die tot een sterke opleving van de vastgoedmarkt heeft geleid.
Op 14 februari 2006 heeft de Raad advies uitgebracht over de vorige actualisering van het convergentieprogramma voor de periode 2005-2009. De Raad was van oordeel dat 'over het geheel genomen de begrotingssituatie gezond is en de begrotingsstrategie een goed voorbeeld is van een begrotingsbeleid dat strookt met het pact'. In het licht van 'een begrotingsresultaat dat in 2005 veel beter uitvalt dan de raming in het programma en de noodzaak procyclisch beleid te vermijden', heeft de Raad Estland verzocht 'te streven naar een hoger begrotingsoverschot in 2006 en de daaropvolgende jaren om de externe onevenwichtigheid verder te corrigeren'.
Het uitvoeringsverslag van het nationale hervormingsprogramma van Estland in het kader van de vernieuwde Lissabonstrategie voor groei en werkgelegenheid is op 12 oktober 2006 ingediend. In het nationale hervormingsprogramma van Estland worden als belangrijkste uitdagingen/prioriteiten aangemerkt: O&O en innovatie, en werkgelegenheid.
Uit de beoordeling van de Commissie van dit programma (goedgekeurd als onderdeel van het jaarlijkse voortgangsverslag van december 2006 i) blijkt dat Estland zeer goede vorderingen maakt bij de tenuitvoerlegging van zijn nationale hervormingsprogramma. Het land levert ook indrukwekkende inspanningen om de samenhang tussen het nationale hervormingsprogramma en het cohesiebeleid te verzekeren.
Tegen de achtergrond van de geboekte vooruitgang werd Estland aangespoord om zich ook op de volgende terreinen te concentreren: onderwijs en levenslang leren; O&O en innovatie; mededingingsbeleid; flexibiliteit van de arbeidsmarkt en actief arbeidsmarktbeleid.
Box: Belangrijkste beoordelingspunten Overeenkomstig artikel 5, lid 1, (voor stabiliteitsprogramma´s) en artikel 9, lid 1, (voor convergentieprogramma´s) van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad wordt beoordeeld: of de economische hypothesen waarop het programma gebaseerd is, realistisch zijn; de middellangetermijnbegrotingsdoelstelling (MTD) van de lidstaat en of het aanpassingstraject richting de MTD passend is; of de met het oog op de naleving van dit aanpassingstraject genomen of voorgenomen maatregelen afdoende zijn om de MTD gedurende de cyclus te halen; bij de beoordeling van het aanpassingstraject richting de MTD: of in economisch goede tijden een grotere aanpassing wordt nagestreefd en in economisch slechte tijden juist een minder zware inspanning toelaatbaar is, en - voor de lidstaten van het eurogebied en het WKM II – of de lidstaat een jaarlijkse verbetering van het conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo, ongerekend eenmalige en tijdelijke maatregelen, met 0,5% van het BBP als benchmark nastreeft om zijn MTD te bereiken; bij de bepaling van het aanpassingstraject richting de MTD (voor lidstaten die deze doelstelling nog niet hebben bereikt) en bij het toestaan van een tijdelijke afwijking van de MTD (voor lidstaten die de doelstelling wel hebben bereikt): de uitvoering van grote structurele hervormingen die op lange termijn rechtstreekse kostenbesparende effecten hebben (mede doordat zij de potentiële groei verhogen) en bijgevolg een verifieerbare positieve invloed op de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn hebben (met dien verstande dat een passende veiligheidsmarge voor de naleving van de referentiewaarde van 3% van het BBP gewaarborgd moet zijn en dat een terugkeer naar de MTD binnen de programmaperiode wordt verwacht), waarbij bijzondere aandacht wordt besteed aan pensioenhervormingen die gepaard gaan met de invoering van een meerpijlerstelsel dat een verplichte pijler met volledige kapitaaldekking omvat; of het economisch beleid van de betrokken lidstaat strookt met de globale richtsnoeren voor het economisch beleid. Bij de beoordeling van de aannemelijkheid van de macro-economische hypothesen wordt gekeken naar de najaarsprognoses 2006 van de diensten van de Commissie en wordt ook gebruikgemaakt van de algemeen aanvaarde methode voor de raming van de potentiële productie en de conjunctuurgezuiverde saldi. De consistentie met de globale richtsnoeren voor het economisch beleid wordt getoetst aan de globale richtsnoeren voor het economisch beleid op het gebied van de openbare financiën, zoals opgenomen in de geïntegreerde richtsnoeren voor de periode 2005-2008. Voorts worden beoordeeld: de ontwikkeling van de schuldquote en de vooruitzichten voor de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn, waaraan volgens het verslag van de Raad van 20 maart 2005 over de verbetering van de uitvoering van het stabiliteits- en groeipact 'bij het toezicht op de begrotingssituatie voldoende aandacht' zou moeten worden geschonken. In een mededeling van de Commissie van 12 oktober 2006 wordt de aanpak voor de toetsing van de houdbaarheid op lange termijn uiteengezet i; de mate van integratie met het nationale hervormingsprogramma van de lidstaten in het kader van de Lissabonstrategie voor groei en werkgelegenheid. In zijn begeleidende nota van 7 juni 2005 aan de Europese Raad over de globale richtsnoeren voor het economisch beleid voor de periode 2005-2008 heeft de Raad (Ecofin) verklaard dat de nationale hervormingsprogramma´s moeten stroken met de stabiliteits- en convergentieprogramma´s; de inachtneming van de gedragscode i, die voor de stabiliteits- en convergentieprogramma´s onder meer een gemeenschappelijke structuur en een reeks gegevenstabellen voorschrijft.
- Aanbeveling voor een
ADVIES VAN DE RAAD
overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het geactualiseerde convergentieprogramma van Estland voor de periode 2006-2010
DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,
Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid i, en met name op artikel 9, lid 3,
Gezien de aanbeveling van de Commissie,
Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,
BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:
4. Op [27 februari 2007] heeft de Raad het geactualiseerde convergentieprogramma van Estland voor de periode 2006-2010 behandeld.
5. Volgens het macro-economische scenario dat aan het programma ten grondslag ligt, zal de reële BBP-groei vertragen van een piek van 11% in 2006 tot 8¼% in 2007 en 7½% per jaar in de latere programmajaren. Afgaande op de thans beschikbare informatie lijkt dit scenario uit te gaan van voorzichtige groeihypothesen. De verwachte ontwikkeling op middellange termijn, namelijk een geleidelijke groeivertraging ten opzichte van het huidige tempo dat tot oververhitting neigt, is duidelijk met risico's omgeven. De in het programma gehanteerde inflatieprognoses lijken realistisch.
6. Het overheidsoverschot voor 2006 wordt in de najaarsprognoses 2006 van de diensten van de Commissie geraamd op 2,5% van het BBP, tegen een streefcijfer van 0,3% van het BBP in het vorige geactualiseerde convergentieprogramma. Dit veel betere resultaat, dat ook in de nieuwe actualisering wordt voorspeld, vloeit voort uit het doorwerkend effect van het meevallende resultaat over 2005 en uit de verrassend hoge groei in 2006.
7. De in het programma uitgestippelde begrotingsstrategie op middellange termijn is er vooral op gericht de openbare financiën ten minste in evenwicht te houden en de houdbaarheid ervan op lange termijn te waarborgen in het licht van het effect van de vergrijzing op de begroting. In het kader van de begrotingsstrategie wordt ervan uitgegaan dat het nominale overheidsoverschot zal teruglopen van 2½% van het BBP in 2006 tot ongeveer 1¼% in 2007-2008 en daarna weer zal toenemen tot 1½% van het BBP. Het primaire saldo zal een soortgelijke ontwikkeling te zien geven, gezien de verwaarloosbare omvang van de rente-uitgaven. De vermindering van het overschot in 2007 is toe te schrijven aan een stijging van de uitgavenquote en een dalende tendens van de ontvangstenquote. Vanaf 2008 dalen de ontvangstenquote en de uitgavenquote in eenzelfde tempo, met name als gevolg van de verlaging van de inkomstenbelasting en omdat de uitgaven minder snel stijgen dan het nominale BBP, dat een krachtige groei te zien zal geven. Het nieuwe programma wijkt af van de in het verleden gevolgde praktijk om steeds een nulsaldo voor de overheidsbegroting na te streven (wat de afgelopen jaren steeds ruimschoots is gelukt) en mikt in plaats daarvan op een omvangrijk overschot over de gehele programmaperiode. Daarmee wordt een stap gezet in de richting van het inspelen op de conjuncturele omstandigheden waarin de economie momenteel verkeert. In vergelijking met de vorige actualisering zijn de doelstellingen vanaf 2007 met ten minste 1 procentpunt van het BBP opwaarts herzien tegen de achtergrond van een optimistischer (en realistischer) macro-economisch scenario.
8. Aangenomen wordt dat het structurele saldo (d.w.z. het conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen), berekend overeenkomstig de algemeen aanvaarde methode, in 2007 met ongeveer 1 procentpunt zal afnemen tot ½% van het BBP en daarna zal toenemen tot ruim 1% van het BBP in 2008 en meer dan 1½ % van het BBP in 2009 en 2010. Evenals in de vorige actualisering van het convergentieprogramma wordt in het programma als middellangetermijndoelstelling (MTD) voor de begrotingssituatie een structureel sluitende begroting gehanteerd, waarbij het volgens het nieuwe programma de bedoeling is dit begrotingsevenwicht gedurende de gehele programmaperiode te handhaven. Aangezien de vastgestelde MTD ambitieuzer is dan de minimumbenchmark (geraamd op een tekort van circa 2% van het BBP), mag worden aangenomen dat de verwezenlijking ervan een veiligheidsmarge tegen het ontstaan van een buitensporig tekort zal bieden. De MTD van het programma ligt binnen de marge die in het stabiliteits- en groeipact en in de gedragscode is vastgesteld voor de lidstaten die tot het eurogebied en tot WKM II behoren, en is beduidend ambitieuzer dan in het licht van de schuldquote en de gemiddelde potentiële productiegroei op lange termijn noodzakelijk is.
9. De risico's met betrekking tot de in het programma opgenomen begrotingsprognoses houden elkaar min of meer in evenwicht. De in het programma gehanteerde macro-economische hypothesen kunnen over de gehele programmaperiode bezien als voorzichtig worden aangemerkt. De prognoses voor de belastingontvangsten lijken algemeen genomen plausibel. Om de beoogde matiging van de uitgavenstijging te realiseren, verdient het evenwel aanbeveling het kader voor de begrotingsplanning op middellange termijn een bindender karakter te geven.
10. In het licht van deze risicobeoordeling lijkt de in het programma uitgestippelde begrotingsstrategie toereikend om de MTD in de gehele programmaperiode ruimschoots vast te houden. A fortiori verschaft deze strategie in de gehele programmaperiode een veiligheidsmarge die ruim genoeg is om te voorkomen dat het tekort bij normale macro-economische fluctuaties de drempel van 3% van het BBP overschrijdt. Het begrotingsbeleid zoals dat uit het programma naar voren komt, is niet geheel in overeenstemming met het stabiliteits- en groeipact, in die zin dat het procyclisch is in goede tijden, namelijk in 2007 wanneer een daling van het structurele saldo met ongeveer 1% van het BBP wordt verwacht.
11. Volgens de ramingen is de bruto overheidsschuld in 2006 gedaald tot 3,7% van het BBP, ruim onder de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 60% van het BBP. In het programma wordt ervan uitgegaan dat de schuldquote gedurende de programmaperiode met nog eens 2 procentpunt zal dalen.
12. Estland behoort tot de EU-lidstaten waar het langetermijneffect van de vergrijzing op de begroting het geringst is: de leeftijdsgebonden uitgaven als percentage van het BBP zullen er in de komende decennia naar verwachting teruglopen onder invloed van het aanzienlijke uitgavenbeperkende effect van de hervorming van het pensioenstelsel. In Estland is het huidige peil van de brutoschuld zeer laag en indien de openbare financiën in overeenstemming met de begrotingsplannen voor de programmaperiode gezond worden gehouden, dan zou dit bijdragen tot een beperking van de risico's voor de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn. Alles samen lijkt Estland weinig risico te lopen wat de houdbaarheid van de openbare financiën betreft.
13. Het convergentieprogramma bevat een kwalitatieve beoordeling van de algemene gevolgen van het uitvoeringsverslag van oktober 2006 van het nationale hervormingsprogramma binnen het kader van de begrotingsstrategie op middellange termijn. Daarnaast verschaft het enige informatie over de rechtstreekse budgettaire kosten of besparingen van de voornaamste hervormingen waarin het nationale hervormingsprogramma voorziet, en wordt in de begrotingsprognoses expliciet rekening gehouden met de gevolgen van de in het nationale hervormingsprogramma geschetste maatregelen voor de openbare financiën. De in het convergentieprogramma opgenomen maatregelen op het gebied van de openbare financiën lijken aan te sluiten bij de in het kader van het nationale hervormingsprogramma voorgenomen acties. In beide programma's wordt met name de nadruk gelegd op een voorzichtig begrotingsbeleid, dat als een cruciale factor voor de macro-economische stabilisatie wordt beschouwd.
14. De in het programma uitgestippelde begrotingsstrategie is over het algemeen in overeenstemming met de globale richtsnoeren voor het economisch beleid die in de geïntegreerde richtsnoeren voor de periode 2005-2008 zijn opgenomen.
15. Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, bevat het programma alle verplichte en de meeste facultatieve gegevens i.
De algemene conclusie luidt dat er sprake is van een solide begrotingssituatie op middellange termijn en dat de begrotingsstrategie een goed voorbeeld vormt van een begrotingsbeleid dat in overeenstemming met het stabiliteits- en groeipact wordt gevoerd. Dit neemt echter niet weg dat de in 2007 verwachte verslechtering van het begrotingsoverschot in goede economische tijden een procyclisch begrotingsbeleid impliceert.
In het licht van de bovenstaande evaluatie wordt Estland verzocht in 2007 een hoger begrotingsoverschot na te streven dan in het programma wordt gepland om de macro-economische stabiliteit te bevorderen en de correctie van de externe onevenwichtigheid verder te ondersteunen.
2 Conjunctuurgezuiverd saldo (zoals in de vorige rijen), ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen.
3 Eenmalige en andere tijdelijke maatregelen uit het programma (0,6% van het BBP in 2006 en 0,4% in 2007; alle met een tekortverminderend effect).
4 Eenmalige en andere tijdelijke maatregelen uit de najaarsprognoses 2006 van de diensten van de Commissie (0,2% van het BBP in 2005, 0,6% van het BBP in 2006, 0,4% van het BBP in 2007 en 0,2% in 2008; alle met een tekortverminderend effect).
5 Op basis van een geraamde potentiële groei van achtereenvolgens 9,1%, 9,6%, 9,9% en 9,9% in de periode 2005-2008.