Toelichting bij COM(2007)337 - Standpunt van de EG in de ACS-EG-Raad van ministers ten aanzien van de herziening van de financieringsvoorwaarden in geval van kortetermijnfluctuaties van de exportopbrengsten (ACS EG partnerschapsovereenkomst, bijlage II, hoofdstuk 3) - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2007)337 - Standpunt van de EG in de ACS-EG-Raad van ministers ten aanzien van de herziening van de financieringsvoorwaarden in geval ... |
|---|---|
| bron | COM(2007)337   |
| datum | 19-06-2007 |
In de ACS-EG-partnerschapsovereenkomst, die op 23 juni 2000 in Cotonou is ondertekend[1] en op 25 juni 2005 in Luxemburg is herzien[2] (hierna de 'overeenkomst van Cotonou' genoemd) erkennen de partijen dat instabiliteit van de exportopbrengsten de ontwikkeling van de ACS-staten negatief kan beïnvloeden en de verwezenlijking van hun ontwikkelingsdoelstellingen in gevaar kan brengen. Er is dus een stelsel voor aanvullende financiële middelen opgezet (hierna 'FLEX' genoemd), om de negatieve effecten van eventuele instabiliteit van de exportopbrengsten overeenkomstig artikel 68, lid 1, van de overeenkomst te reduceren.
Als gevolg van verschillende methodologische en operationele problemen kan FLEX evenwel niet al zijn doelstellingen halen, en daarom hebben de ACS-staten in januari 2005 een wijzigingsvoorstel[3] ingediend. Bij de vijfjaarlijkse herziening van de Overeenkomst van Cotonou kon met dat voorstel geen rekening worden gehouden, en daarom is overeengekomen dat de Commissie en de ACS-staten het voorstel later zouden onderzoeken[4].
De Commissie is het eens met de analyse van bepaalde tekortkomingen van FLEX (zonder dat zij noodzakelijk akkoord gaat met de door de ACS-staten voorgestelde oplossingen). Een grondige herziening blijkt dus noodzakelijk om de doelstellingen van artikel 68 beter te bereiken. Deze herziening betreft de criteria, de technische aspecten om de gehanteerde indicatoren te verduidelijken, de vrijmakingstermijn en het anticyclische karakter van FLEX.
Overeenkomstig artikel 100 van de Overeenkomst van Cotonou kan bijlage II worden herzien bij besluit van de ACS-EG-Raad van Ministers. In dat kader beveelt de Commissie aan dat de Raad en de lidstaten haar machtigen om met de ACS-staten te onderhandelen over de herziening van het samenwerkingsinstrument FLEX.
Inhoudsopgave
- Doel
- VAN DE VOORGESTELDE HERZIENING
- 2. TOEKENNINGSCRITERIA
- 2.1. Uitbreiding van het aantal landen met een preferentiële behandeling
- 2.2. Referentieperiode
- 2.3 . Gebruikte munteenheid
- 2.4 . Afschaffing van het tweede toekenningscriterium
- 2.5 . Toevoeging van een clausule aan het eerste toekenningscriteriumscriterium
- 2.6 . Aantal opeenvolgende jaren
- 3. WIJZE VAN BEREKENING EN BETALING VAN FLEX
- 3.1. Begrotingseffect
- 3.2. Vrijmaking van financiële middelen
- 3.3. Landen zonder strategiedocument en speciale situaties
- 4. Instelling van een FLEX-toewijzing
De in artikel 68, lid 2, van de Overeenkomst van Cotonou genoemde steun in geval van kortetermijnfluctuaties van de exportopbrengsten heeft ten doel " het veiligstellen van sociaal-economische hervormingen en beleid die door de terugval van de [export]opbrengsten negatief kunnen worden beïnvloed, en het reduceren van de negatieve effecten van instabiliteit van de exportopbrengsten, met name wat betreft landbouw- en mijnbouwproducten ".
FLEX heeft dus niet tot doel het verlies aan exportopbrengsten direct te compenseren maar wel de negatieve effecten ervan op het economisch potentieel op te vangen en de uitgaven in de sociale sector in stand te houden.
In de eerste toepassingsjaren van FLEX zijn verschillende methodologische en operationele problemen aan het licht gekomen, waardoor de doeltreffendheid van het systeem sterk wordt verminderd. Het anticyclische effect van het systeem gaat verloren door de langzame tenuitvoerlegging. Bovendien wordt FLEX gefinancierd uit de B-middelen voor onvoorziene uitgaven[5], wat in het kader van het negende EOF heeft geleid tot problemen bij de toegang tot FLEX-middelen wanneer de B-middelen waren opgebruikt.
De drie belangrijkste componenten van de tenuitvoerlegging van FLEX, namelijk de toekenningscriteria, de wijze van berekening en vrijmaking van FLEX-middelen en de financieringsbron, moeten bijgevolg grondig worden herzien.
Op dit ogenblik wordt de toegang tot FLEX bepaald door twee criteria die cumulatief worden toegepast: het eerste criterium betreft de fluctuaties van de exportopbrengsten en het tweede de theoretische weerslag daarvan op het begrotingstekort van de staat. Deze twee criteria moeten vanwege interpretatieproblemen worden bijgewerkt, zonder dat aan het basisconcept moet worden geraakt.
Op dit ogenblik wordt aan het eerste criterium van FLEX voldaan in de volgende gevallen[6]:
"- een daling van 10% (2% in het geval van de minst ontwikkelde, niet aan zee grenzende en insulaire staten) van de exportopbrengsten uit goederen, vergeleken met het rekenkundig gemiddelde van de opbrengsten in de eerste drie jaar van de vier jaar voorafgaande aan het toepassingsjaar; of
- een daling van 10% (2% in het geval van de minst ontwikkelde, niet aan zee grenzende en insulaire staten) van de exportopbrengsten van alle landbouw- en mijnbouwproducten, vergeleken met het rekenkundig gemiddelde van de opbrengsten in de eerste drie jaar van de vier jaar voorafgaande aan het toepassingsjaar voor landen waarvan de opbrengsten uit landbouw- en mijnbouwproducten meer dan 40% vertegenwoordigen van de totale exportopbrengsten uit goederen".
Bij de herziening van de Overeenkomst van Cotonou is het aantal landen dat vanaf een daling van de exportopbrengsten van 2% steun kan krijgen, uitgebreid tot de landen 'die zich in een situatie na een conflict of een natuurramp bevinden' (artikel 68, lid 3, van de Overeenkomst van Cotonou).
Er wordt voorgesteld artikel 9 van bijlage II bij de Overeenkomst van Cotonou te wijzigen om rekening te houden met de uitbreiding van de definitie van landen die vanaf een daling van de exportopbrengsten van 2% aan het toekenningscriterium voldoen, tot landen die zich in een situatie na een conflict of een natuurramp bevinden.
Op dit ogenblik omvat de referentieperiode voor de berekening van de fluctuaties van de exportopbrengsten de jaren N-4 tot en met N-2. Er wordt voorgesteld het laatste aan het toepassingsjaar (N) voorafgaande jaar (N-1) in de referentieperiode op te nemen, aangezien die gegevens in ieder geval door het partnerland moeten worden verstrekt.
Gezien het terugkerende karakter van de fluctuaties kan de referentieperiode ook 'extreme waarden' omvatten en dus niet de algemene tendens weerspiegelen.
Voorbeelden van cijfergegevens voor de jaren N-4, N-3, N-2, N-1, N:
- 50, 53, 92, 59, 62 = een positieve tendens, maar het land komt in aanmerking voor FLEX aangezien het gemiddelde (N-4, N-3, N-2) gelijk is aan 65 en de uitvoer in het toepassingsjaar lager ligt dan 98% van dat gemiddelde.
- 50, 41, 53, 56, 48 = een negatieve fluctuatie ten opzichte van de tendens, maar het land komt niet in aanmerking voor FLEX aangezien het gemiddelde (N-4, N-3, N-2) gelijk is aan 48 en de uitvoer in het toepassingsjaar hoger ligt dan 98% van dat gemiddelde.
De ACS-groep heeft verzocht om een referentieperiode van zes jaar, waarbij de hoogste en de laagste waarde niet in aanmerking zouden worden genomen. Dat voorstel legt meer de nadruk op de structurele tendensen, terwijl het instrument zelf eerder tot doel heeft kortetermijnfluctuaties ten opzichte van die tendens op te vangen.
Er wordt voorgesteld artikel 9 van bijlage II bij de Overeenkomst van Cotonou te wijzigen teneinde de vier aan het toepassingsjaar voorafgaande jaren als referentieperiode te nemen en het jaar met de meest 'extreme' gegevens, dat wil zeggen het jaar waarin de exportopbrengsten het verst van het gemiddelde af liggen, van de berekening uit te sluiten[7].
De dalingen van de exportopbrengsten worden thans systematisch in euro uitgedrukt. De inflatie en de wisselkoersfluctuaties in de landen waarvan de valuta is gekoppeld aan de Amerikaanse dollar of een andere referentievaluta en/of de landen waarvan de handel grotendeels plaatsvindt in een andere referentievaluta dan de euro, kunnen echter een belangrijk effect op de mogelijke toekenning hebben. Zo bijvoorbeeld zou Saint Lucia, waarvan de valuta, de Oost-Caribische dollar, sinds 30 jaar een vaste wisselkoers met de Amerikaanse dollar heeft en waarvan de internationale handel grotendeels in Amerikaanse dollar plaatsvindt, in 2004 niet in aanmerking zijn gekomen indien de gegevens in de plaatselijke munteenheid waren berekend.
Er wordt voorgesteld de fluctuaties van de exportopbrengsten te analyseren in de plaatselijke valuta, gecorrigeerd met het inflatiecijfer (index van de consumptieprijzen of deflator van het bruto binnenlands product).
Er wordt voorgesteld een lid toe te voegen aan het nieuwe artikel 9bis van bijlage II bij de Overeenkomst van Cotonou, waarin naar de keuze van de valuta wordt verwezen.
Het tweede criterium voor de toekenning van aanvullende financiële middelen betreft 'een verslechtering van 2% van het overheidstekort dat voor het betrokken jaar is geprogrammeerd of voor het daaropvolgende jaar wordt verwacht'[8]. Teneinde het theoretische begrotingseffect van een daling van de exportopbrengsten te kunnen berekenen, wordt ervan uitgegaan dat de uitvoer in dezelfde mate tot de overheidsbegroting als tot het BBP bijdraagt. De verslechtering van het overheidstekort als gevolg van een daling van de exportopbrengsten wordt dus geraamd aan de hand van de volgende formule:
" Verslechtering van het overheidstekort = de waarde van de daling van de exportopbrengsten in het jaar N x (gemiddelde verhouding inkomsten/BBP voor de jaren N-4, N-3, N-2)" ( FLEX-richtsnoeren 2005).
De ACS-landen hebben net als de Commissie in haar voorstel van 2004 de noodzaak van dit criterium betwist. Er zijn immers verschillende redenen om van dit criterium af te zien:
- het effect van de daling van de exportopbrengsten op de overheidsbegroting (en dus op de middelen waarover de overheid voor haar ontwikkelingsbeleid beschikt) is moeilijk te bepalen. De structuur van de exportsector (publiek/privaat, al dan niet geconcentreerd) en het niveau van belasting van de uitvoer verschillen immers sterk van het ene tot het andere land. Het verlies van de exportopbrengsten in N kan een weerslag hebben op de begroting in N of N+1 naargelang van de belastingstelsels en het tijdstip van het belastingjaar waarop de daling van de exportopbrengsten zich voordoet. Ook de kwaliteit van het macro-economisch beheer en de mate waarin de overheidsfinanciën onder controle zijn, zullen een weerslag hebben op het begrotingseffect van externe schokken zoals een fluctuatie van de exportopbrengsten. De reële weerslag van de instabiliteit van de exportopbrengsten op de daadwerkelijke begrotingssituatie loopt dus sterk uiteen naargelang van de nationale omstandigheden, en de huidige aanpak zou de schijn kunnen wekken dat wordt aangezet tot een minder strak beheer van de overheidsfinanciën.
- de willekeurige keuze van 2% verslechtering van het overheidstekort trekt de resultaten scheef. Een land dat al een aanzienlijk geprogrammeerd tekort heeft, zal bij overigens gelijke omstandigheden moeilijker toegang hebben tot FLEX dan een land waarvan het verwachte tekort minder hoog ligt[9].
- de gegevens betreffende de vooruitzichten voor de tekorten, aan de hand waarvan de mogelijke toekenning wordt berekend, kunnen sterk verschillen van de definitieve gegevens.
Er wordt daarom voorgesteld het tweede toekenningscriterium, dat is vastgesteld bij artikel 9 van bijlage II bij de Overeenkomst van Cotonou, te schrappen.
De schrapping van het tweede toekenningscriterium mag evenwel niet leiden tot een sterke toename van het aantal steuntoewijzingen uit FLEX voor relatief lage bedragen die geen effect hebben op de macro-economische stabiliteit en het vermogen van een land om zijn hervormingen en zijn sociaal-economisch beleid te implementeren.
Om onze steun te concentreren op de landen die het zwaarst door de daling van de exportopbrengsten zijn getroffen, wordt voorgesteld artikel 9 van bijlage II bij de Overeenkomst van Cotonou zodanig te wijzigen dat de steun wordt beperkt tot situaties waarin de daling van de exportopbrengsten hoger ligt dan 0,7% van het BBP[10].
Op dit ogenblik kan een land gedurende vier opeenvolgende jaren steun uit FLEX ontvangen[11].
Er wordt voorgesteld artikel 9, lid 2, van bijlage II bij de Overeenkomst van Cotonou zodanig te wijzigen dat de toegang tot FLEX wordt verminderd tot drie opeenvolgende jaren, en aldus te zorgen voor verenigbaarheid met artikel 68 van de Overeenkomst van Cotonou, dat betrekking heeft op ' kortetermijn fluctuaties van de exportopbrengsten' en niet op neerwaartse structurele tendensen van die opbrengsten.
Indien een ACS-land aan de criteria voldoet, bedraagt de financiële steun (beperkt door de beschikbaarheid van de B-middelen van het betrokken land – zie punt 4) uit hoofde van FLEX thans ten hoogste de geraamde verslechtering van het verwachte overheidstekort. Aangezien het gebruik van het 'begrotingstekort' als referentiepunt (zie punt 2.5) het risico van scheeftrekking inhoudt, zou het aangewezen zijn gebruik te maken van het begrotingseffect eerder dan het begrotingstekort. Teneinde de FLEX-steun meer te concentreren op de landen die het slechtst gewapend zijn om fluctuaties van de exportopbrengsten op te vangen, en in het bijzonder landen waar de inkomsten van de centrale overheid exclusief schenkingen vrij laag liggen, wordt voorgesteld een maximum vast te stellen voor de steun aan landen waarvan het relatieve aandeel van de opbrengsten in het BBP hoger ligt dan het ACS-gemiddelde.
Er wordt voorgesteld een artikel 9bis toe te voegen aan bijlage II bij de Overeenkomst van Cotonou, teneinde de steun te herberekenen en te beperken tot het theoretische begrotingseffect, dat als volgt wordt omschreven:
" Theoretisch begrotingseffect = waarde van de daling van de exportopbrengsten in jaar N, vermenigvuldigd met het gemiddelde van de verhouding inkomsten/BBP voor de jaren N-4, N-3, N-2 en N-1, waarbij geen rekening wordt gehouden met de meest extreme waarde en het verhoudingscijfer tot 25% wordt beperkt". Met de inkomsten worden de inkomsten van de centrale overheid exclusief schenkingen bedoeld.
De waarde van het verlies aan exportopbrengsten wordt berekend in de plaatselijke munteenheid, gecorrigeerd met het inflatiecijfer, als het verschil tussen de opbrengsten van jaar N en het rekenkundig gemiddelde van de opbrengsten van de jaren N-4, N-3, N-2 en N-1, waarbij geen rekening wordt gehouden met de meest extreme waarde. De waarde van het verlies aan exportopbrengsten wordt vervolgens omgerekend in euro tegen de in het jaar N geldende wisselkoers.
Op dit ogenblik verschilt de steunverlening naargelang het betrokken land al dan niet voor begrotingssteun in aanmerking komt.
(a) Landen die begrotingssteun ontvangen
Landen die in aanmerking komen voor begrotingssteun, ontvangen de financiële steun in de vorm van algemene begrotingssteun teneinde het verlies aan exportopbrengsten te compenseren, wat overeenstemt met de doelstellingen van FLEX. De uitbetalingstermijn zou echter kunnen worden verkort. Er bestaat al een voorschottensysteem, waarvan het bedrag is beperkt tot 80% van het potentiële bedrag[12] van de financiële steun. Dit systeem wordt thans onvoldoende gebruikt, te meer omdat de definitieve statistieken betreffende de exportopbrengsten in het algemeen weinig of niet verschillen van de voorlopige statistieken aan de hand waarvan deze voorschotten kunnen worden uitgekeerd.
Er wordt voorgesteld artikel 10 van bijlage II bij de Overeenkomst van Cotonou zodanig te wijzigen dat systematisch een voorschot wordt uitgekeerd en het maximumbedrag van dat voorschot wordt opgetrokken tot 100% van het potentiële bedrag van de financiële steun. De volgende werkwijze zou kunnen worden overwogen: uiterste datum voor het verzoek om FLEX-steun in het eerste halfjaar van het jaar N+1, besluit van het EOF-comité en vrijmaking in het tweede halfjaar van N+1 of uiterlijk bij de aanvang van het jaar N+2. Eventueel te veel ontvangen bedragen (wanneer uit de definitieve statistieken blijkt dat het verlies aan exportopbrengsten lager lag) zouden dan worden terugbetaald door een overeenkomstige verlaging van de volgende betaling van begrotingssteun.
(b) Landen die geen begrotingssteun ontvangen
Voor landen die niet voor begrotingssteun in aanmerking komen, wordt het bedrag toegevoegd aan het nationaal indicatief programma voor nieuwe projecten en programma's of vult het de bestaande projecten en programma's aan. De financiële steun uit hoofde van FLEX draagt voor deze landen niet direct bij tot macro-economische stabilisering en heeft evenmin een echt anticyclisch karakter. Aangezien het moeilijk is voorschotten voor projecten te beheren, wordt niet aanbevolen het beginsel van voorschotten uit te breiden tot landen die niet in aanmerking komen voor begrotingssteun en verdient het de voorkeur de definitieve statistieken van de exportopbrengsten af te wachten alvorens financiële steun uit FLEX toe te wijzen.
Daarentegen zou meer gebruik moeten worden gemaakt van FLEX om de negatieve effecten van de instabiliteit van de exportopbrengsten te verhelpen en aldus een systematischer toepassing te stimuleren van andere mechanismen zoals die van artikel 68, lid 5, van de Overeenkomst van Cotonou: " De Gemeenschap verleent tevens steun voor marktconforme verzekeringsregelingen die bestemd zijn voor ACS-staten die zich tegen de risico's van fluctuaties van de exportopbrengsten wensen te beschermen.".
Er wordt voorgesteld artikel 9 van bijlage II bij de Overeenkomst van Cotonou te wijzigen door een verwijzing toe te voegen naar commerciële verzekeringsregelingen voor ACS-landen die zich tegen fluctuaties van de exportopbrengsten wensen te beschermen.
Het doel van FLEX is in de eerste plaats de instandhouding van de sociaal-economische hervormingen en beleidsmaatregelen die door een daling van de exportopbrengsten negatief kunnen worden beïnvloed. Daarbij wordt uitgegaan van de veronderstelling dat die daling van de exportopbrengsten van externe oorsprong is en dat de regering een hervormingsbeleid voert om het welzijn van de bevolking te verbeteren. Bij 'speciale' gevallen (bijvoorbeeld een land dat geen ondertekend strategiedocument heeft of een land waarop passende maatregelen krachtens de artikelen 96 en 97 van de Overeenkomst van Cotonou van toepassing zijn) worden deze hypotheses niet noodzakelijk geverifieerd. De toegang tot FLEX zou compatibel moeten zijn met de beoordeling van de politieke situatie door de Raad.
Er wordt bijgevolg voorgesteld systematisch rekening te houden met FLEX wanneer de Raad besluit tot de vaststelling van passende maatregelen ten aanzien van een partnerland in het kader van de politieke dialoog van de Overeenkomst van Cotonou.
In het verleden heeft het feit dat de financiële steun uit FLEX beperkt was door de omvang en de beschikbaarheid van de B-middelen, een sterke weerslag op het volume van die steun gehad. Zo is voor het toepassingsjaar 2004 slechts 10,6 miljoen euro van een totaal potentieel bedrag van 193,6 miljoen euro uitgekeerd. De gemiddelde dekking van de potentiële behoeften beliep 21,5% voor de jaren 2003 tot 2005, met een maximum van 28% in 2003 (dat wil zeggen een uitgekeerd bedrag van 81,5 miljoen euro).
Door de herziening van de Overeenkomst van Cotonou kunnen de B-middelen thans op grond van 'nieuwe behoeften' worden aangevuld[13]. De reserves van het tiende EOF voor nationale samenwerking zijn evenwel niet voldoende voor een volledige dekking van de behoeften van FLEX ten belope van het theoretische maximale begrotingseffect (zie punt 3.1)[14]. Daarom moet een objectieve, genormaliseerde en transparante methode worden gevonden om het aandeel van de B-middelen dat aan FLEX wordt besteed, te beperken.
Als oplossing wordt voorgesteld een jaarlijkse maximumtoewijzing voor FLEX voor alle ACS-landen vast te stellen, zoals werd gesuggereerd bij de eindevaluatie voor de toepassingsjaren 2005 en 2006. Gelet op de beschikbare reserves van de B-middelen voor het tiende EOF wordt voorgesteld de verhoging van de beschikbare FLEX-middelen uit hoofde van het tiende EOF binnen de perken te houden.
Teneinde rekening te houden met mogelijke fluctuaties van jaar tot jaar wordt voorgesteld aan FLEX een basistoewijzing van 80 miljoen euro toe te kennen, met een maximum van 100 miljoen euro ingeval de potentiële bedragen uitzonderlijk hoog liggen en het dekkingspercentage minder dan 33% van de potentiële bedragen beloopt. Die toewijzing stemt overeen met een dekking van 35 à 45% van de daadwerkelijke geraamde behoeften in de voorbije drie jaar, en sluit aan bij de dekking van de geraamde kosten van de hervorming van de communautaire marktordening voor suiker in de ACS-landen die het suikerprotocol hebben ondertekend, en bij het maximumbedrag dat uit hoofde van het negende EOF aan FLEX is toegewezen.
Indien het potentiële bedrag van FLEX het bedrag van de jaarlijkse toewijzing overschrijdt, zouden de landen financiële steun uit FLEX ontvangen naar verhouding van de mate waarin zij in aanmerking komen voor steun. Teneinde het gehele proces niet te vertragen wordt overwogen in het jaar N+1 op basis van voorlopige statistieken kennis te geven van een bedrag voor de landen die in aanmerking komen voor begrotingssteun waarvoor snelle betaling mogelijk is (zie punt 3.3). Voor de andere landen zullen de bedragen op basis van definitieve statistieken worden medegedeeld.
Er wordt voorgesteld aan het nieuwe artikel 9bis van bijlage II bij de Overeenkomst van Cotonou een lid toe te voegen dat voorziet in de instelling van een jaarlijkse totale FLEX-toewijzing en in de allocatie daarvan naar verhouding van de behoeften.
De Commissie stelt bijgevolg voor dat de Raad het besluit in bijlage goedkeurt.