Toelichting bij COM(2006)468 - Europees surveillancebevel in procedures tussen EU-lidstaten in afwachting van het proces - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2006)468 - Europees surveillancebevel in procedures tussen EU-lidstaten in afwachting van het proces. |
|---|---|
| bron | COM(2006)468   |
| datum | 29-08-2006 |
Motivering en doel van het voorstel
Een van de belangrijkste doelstellingen van de Europese Unie is de ontwikkeling van de Unie als een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid waarin het vrije verkeer van personen is gewaarborgd.
Volgens het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en de algemene rechtsbeginselen moet voorlopige hechtenis als een uitzonderlijke maatregel worden beschouwd en moet zoveel mogelijk gebruik worden gemaakt van niet tot vrijheidsbeneming strekkende surveillancemaatregelen.
Momenteel echter worden EU-burgers die ervan worden verdacht een strafbaar feit te hebben gepleegd op het grondgebied van een lidstaat waarvan zij geen ingezetene zijn soms in voorlopige hechtenis gehouden of aan langdurige niet tot vrijheidsbeneming strekkende surveillancemaatregelen onderworpen in een (voor hen) vreemde omgeving vooral omdat zij geen banden hebben met de betrokken gemeenschap en vanwege het vluchtgevaar. In een soortgelijke situatie zou een persoon die ervan wordt verdacht een strafbaar feit te hebben gepleegd in de staat waarvan hij ingezetene is vaak in aanmerking komen voor een minder dwingende surveillancemaatregel, zoals melding bij de politie of een reisverbod.
In het algemeen bevindt een buitenlandse verdachte zich in een kwetsbaardere positie dan een persoon die gewoonlijk in het betrokken land verblijft. Een niet-ingezeten verdachte is niet alleen min of meer van zijn familie en vrienden afgesneden, maar dreigt ook zijn baan te verliezen omdat een door een rechterlijke autoriteit van de processtaat opgelegde dwangmaatregel (bv. een reisverbod) tot gevolg heeft dat hij niet kan terugkeren naar het land waar hij gewoonlijk verblijft. In de regel bestaat duidelijk het gevaar dat beide categorieën verdachten ongelijk worden behandeld, hetgeen ook als een belemmering voor het vrije verkeer van personen in de Unie kan worden beschouwd.
Voorlopige hechtenis brengt niet alleen voor de betrokken verdachte kosten mee, doch leidt ook voor de betrokken overheidsinstanties tot aanzienlijke uitgaven. De overmatige of onnodige toepassing van voorlopige hechtenis en de duur ervan dragen bij tot de overbevolking van gevangenissen, die nog steeds nefaste gevolgen heeft voor de penitentiaire systemen in geheel Europa en een belangrijke belemmering vormt voor de verbetering van de detentieomstandigheden.
Het probleem is dat de diverse alternatieven voor voorlopige hechtenis en andere surveillancemaatregelen in afwachting van het proces (bv. melding bij de politie) momenteel niet over de grenzen heen kunnen worden toegepast omdat de staten geen buitenlandse rechterlijke beslissingen op dit gebied erkennen. Bijgevolg kunnen het recht op vrijheid en het vermoeden van onschuld nog steeds niet ten volle worden toegepast in de Europese Unie als geheel.
Het mandaat voor het indienen van dit voorstel voor een kaderbesluit over het Europees surveillancebevel in procedures tussen EU-lidstaten in afwachting van het proces wordt expliciet verstrekt in het “Programma van maatregelen om uitvoering te geven aan het beginsel van wederzijdse erkenning van strafrechtelijke beslissingen” (“programma voor wederzijdse erkenning”) van november 2000 (maatregel 10)[1]. De Europese Raad van Tampere (1999) verklaarde dat versterkte wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen de samenwerking tussen de autoriteiten en de rechterlijke bescherming van de rechten van het individu ten goede zou komen. De Raad onderschreef derhalve het beginsel van wederzijdse erkenning als de hoeksteen van de justitiële samenwerking in zowel burgerrechtelijke als strafzaken, dat ook van toepassing moet zijn op gerechtelijke bevelen die in de fase voorafgaande aan het onderzoek ter terechtzitting worden gegeven. In het werkprogramma van de Commissie voor 2005 (2005/JBZ/035) wordt melding gemaakt van een voorstel betreffende de wederzijdse erkenning van niet tot vrijheidsbeneming strekkende surveillancemaatregelen in afwachting van het proces. Een dergelijk voorstel wordt als prioriteit naar voren geschoven in de mededeling van de Commissie over het Haags Programma (2004)[2]en het actieplan van de Raad en de Commissie ter uitvoering van het Haags Programma voor de versterking van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht in de Europese Unie (2005)[3].
Algemene context
In het programma voor wederzijdse erkenning wordt erop gewezen dat bepaalde aspecten van wederzijdse erkenning in internationaal verband nog niet zijn aangesneden, in het bijzonder aspecten betreffende de aan behandeling voorafgaande bevelen. Dit is nog steeds het geval voor de wederzijdse erkenning van surveillancemaatregelen in afwachting van het proces.
In meerdere studies wordt echter aangegeven dat er in de Europese Unie ernstige problemen zijn met betrekking tot voorlopige hechtenis. Het EU-netwerk van onafhankelijke deskundigen op het gebied van grondrechten verwijst in zijn verslag over de situatie van de grondrechten in de Europese Unie en haar lidstaten in 2002 naar statistieken van de Raad van Europa waaruit blijkt dat er in meerdere lidstaten een groot aantal personen in voorlopige hechtenis is genomen. Uit de antwoorden op een vragenlijst betreffende statistische gegevens over de gevangenispopulatie, inclusief verdachten in voorlopige hechtenis, die door de Commissie in 2003 op verzoek van het Italiaanse voorzitterschap is opgesteld, blijkt dat er tussen de EU-lidstaten grote verschillen bestaan zowel ter zake van het aantal verdachten in voorlopige hechtenis per 100 000 inwoners als ter zake van de verhouding tussen het aantal buitenlandse gedetineerden en de totale gevangenispopulatie. De algemene tendens is dat er steeds meer gebruik wordt gemaakt van voorlopige hechtenis.
In dit verband moet er ook op worden gewezen dat het Europees Parlement in zijn resoluties over de situatie van de grondrechten in de Europese Unie de Commissie heeft verzocht maatregelen te nemen op het gebied van voorlopige hechtenis en de alternatieven daarvoor. In 2001 verzocht het Europees Parlement de lidstaten hun beleidsinspanningen op dit terrein te intensiveren onder meer door detentie zoveel mogelijk te beperken en volstrekt te voorkomen dat kinderen in verzekerde bewaring worden gesteld, behalve in absolute uitzonderingsgevallen. Het Europees Parlement verzocht de Raad een kaderbesluit aan te nemen over gemeenschappelijke normen voor procesrecht, bijvoorbeeld met betrekking tot voorschriften inzake aan behandeling voorafgaande bevelen, teneinde in de gehele EU een gemeenschappelijk peil van bescherming van grondrechten te waarborgen. Dit verzoek werd het daaropvolgende jaar herhaald. In de resolutie van het Europees Parlement van 2002 wordt erop gewezen dat het van essentieel belang is dat de lidstaten de procedures voor voorlopige hechtenis onderzoeken, teneinde te verzekeren dat de mensenrechten niet worden geschonden en dat geen onnodig lange hechtenistermijnen worden toegepast, en ervoor te zorgen dat de hechtenisgronden regelmatig worden getoetst.
In zijn publicatie The CPT standards (2003) wees het CPT-Comité (het Europees Comité inzake de voorkoming van foltering en onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing) van de Raad van Europa erop dat overbevolking van gevangenissen vaak bijzonder acuut is in instellingen voor voorlopige hechtenis. In dergelijke omstandigheden is het volgens het CPT-Comité geen oplossing om steeds meer geld te investeren in de bouw van gevangenissen. In plaats daarvan moeten het geldende recht en de praktijken inzake voorlopige hechtenis onder de loep worden genomen. Gezien de ernst van het probleem werd er opgeroepen tot samenwerking op Europees niveau.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Zoals reeds vermeld zijn er momenteel geen internationale instrumenten die uitdrukkelijk toestaan dat surveillancemaatregelen in afwachting van het proces van de ene naar de andere lidstaat worden overgedragen.
De invoering op het niveau van de Europese Unie van een regeling voor de wederzijdse erkenning van surveillancemaatregelen in afwachting van het proces mag evenwel uiteraard niet los worden gezien van het rechtskader voor voorlopige hechtenis in het algemeen. Dit volgt ook uit de voorschriften van artikel 6 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU).
Alle EU-lidstaten hebben het EVRM en het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten bekrachtigd. Bijgevolg zijn zij gehouden tot eerbiediging van de voorschriften inzake: het recht op vrijheid; het vermoeden van onschuld; de in deze instrumenten vastgestelde wettige gronden voor detentie; de soorten autoriteiten die bevoegd zijn beslissingen betreffende detentie te geven; het recht de wettigheid van de detentie voor een rechterlijke instantie aan te vechten en de te verwachten termijnen voor de verschillende fasen van het vooronderzoek.
In deze internationale instrumenten wordt ook bepaald dat een persoon van zijn vrijheid mag worden beroofd indien er een redelijke verdenking bestaat dat hij een strafbaar feit heeft gepleegd en dat er een of meer bijzondere gronden voor detentie voorhanden moeten zijn die verband houden met recidivegevaar, het laten verdwijnen van bewijsmateriaal en vluchtgevaar. Daarnaast kan de invrijheidstelling afhankelijk worden gesteld van de betaling van een borgsom als waarborg voor de verschijning ter terechtzitting.
In deze internationale instrumenten is echter geen strafdrempel voor voorlopige hechtenis vastgesteld. Deze strafdrempel wordt vastgesteld op basis van het nationale recht van de lidstaten en varieert bijgevolg van lidstaat tot lidstaat. In sommige lidstaten wordt er bij beslissingen inzake voorlopige hechtenis geen rekening gehouden met de straf voor het betrokken delict. In andere lidstaten is voorlopige hechtenis altijd mogelijk wanneer de verdachte geen vaste verblijfplaats op het grondgebied heeft en er vluchtgevaar bestaat, ook wanneer de algemene strafdrempel voor voorlopige hechtenis niet is overschreden.
In sommige lidstaten is de strafdrempel voor niet tot vrijheidsbeneming strekkende surveillancemaatregelen in afwachting van het proces lager dan de strafdrempel voor voorlopige hechtenis. Voor niet tot vrijheidsbeneming strekkende surveillancemaatregelen en voorlopige hechtenis gelden echter dezelfde algemene beginselen. Het evenredigheidsbeginsel houdt bijvoorbeeld in dat dwangmaatregelen alleen mogen worden gebruikt wanneer dat absoluut noodzakelijk is en slechts zolang dat nodig is.
Tot slot zij opgemerkt dat het EVRM weinig bepalingen bevat die (ook al is het indirect) betrekking hebben op uitlevering en andere grensoverschrijdende kwesties. Een voorbeeld is artikel 5, lid 1, onder f, EVRM waarin wordt bepaald dat een persoon mag worden gearresteerd met het oog op zijn uitwijzing of uitlevering. De verklaring hiervoor is dat het EVRM niet is opgesteld om ten behoeve van de lidstaten van de Raad van Europa een gemeenschappelijke rechtsruimte tot stand te brengen, maar wel om minimumnormen voor elk van de nationale rechtsstelsels vast te stellen.
Samenhang met andere beleidsgebieden en doelstellingen van de EU
Het algemene doel van dit voorstel voor een kaderbesluit van de Raad is de versterking van het recht op vrijheid en van het vermoeden van onschuld in de Europese Unie als geheel en de bevordering van de gelijke behandeling van alle burgers in de gemeenschappelijke ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid.
Deze doelstelling strookt met het Haags programma voor de versterking van vrijheid, veiligheid en recht in de Europese Unie, dat op 5 november 2004 door de Europese Raad is aangenomen. In het Haags programma wordt onder meer vermeld dat vrijheid en recht voortaan als één en ondeelbaar moeten worden beschouwd in de Unie als geheel .
Er moet worden beklemtoond dat dit voorstel voor een kaderbesluit in het verlengde ligt van het programma voor wederzijdse erkenning, dat volgens het Haags programma moet worden vervolledigd. In dit programma voor wederzijdse erkenning zijn een aantal specifieke erkenningsmaatregelen opgesomd. De maatregelen van dit programma kunnen niet los van elkaar worden gezien, maar moeten op elkaar worden afgestemd. Meer bepaald moet dit voorstel worden gezien in samenhang met het voorstel van de Commissie voor een kaderbesluit van de Raad over bepaalde procedurele rechten in strafprocedures binnen de gehele Europese Unie (2004)[4], dat onder meer bepalingen bevat inzake het recht op juridisch advies en bijstand door een tolk.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbende partijen
De eerste stap in het raadplegingsproces was de opstelling van een vragenlijst om na te gaan welke de mogelijke belemmeringen zijn voor samenwerking tussen de lidstaten op het gebied van voorlopige hechtenis en alternatieven daarvoor. De vragen betroffen de legitieme gronden voor voorlopige hechtenis; het ging daarbij onder andere om de drempel voor het in hechtenis nemen van een verdachte (verbonden met de straf voor het delict); de eventuele maximale duur voor voorlopige hechtenis; de gronden voor voorlopige hechtenis (graad van verdenking en “bijzondere gronden”); de kwestie of verdachten van ernstige delicten gemakkelijker in voorlopige hechtenis kunnen worden genomen; de diverse “alternatieve” maatregelen voor voorlopige hechtenis; de kwestie of een schending van een verplichting in het kader van een surveillancemaatregel een delict is; de op dit gebied bevoegde rechterlijke autoriteiten; en bijzondere categorieën gedetineerden en hun behandeling. Alle toenmalige 15 EU-lidstaten hebben de vragenlijst beantwoord. De antwoorden zijn verzameld in een document dat aan de lidstaten werd verstrekt.
Op basis van de antwoorden op de vragenlijst stelde de Commissie een discussiedocument op. In dit discussiedocument, dat werd toegezonden aan een aantal deskundigen uit de EU-lidstaten (en de toenmalige toetredende landen), wordt onder meer voorgesteld op het niveau van de Europese Unie een zogeheten “Europees bevel tot melding bij een autoriteit” in te voeren als niet tot vrijheidsbeneming strekkende surveillancemaatregel in afwachting van het proces. In het discussiedocument wordt voorts ingegaan op de beperkingen en mogelijkheden om maatregelen te nemen op het gebied van voorlopige hechtenis in het algemeen.
Op 12 mei 2003 werd te Brussel een eerste deskundigenvergadering gehouden om het toepassingsgebied van een toekomstig instrument af te bakenen. Tal van deskundigen, onder wie vertegenwoordigers van NGO's, waren op persoonlijke titel uitgenodigd, terwijl andere deskundigen hun respectieve lidstaten vertegenwoordigden. Ook Eurojust was vertegenwoordigd. Tijdens deze vergadering werden verscheidene aspecten van voorlopige hechtenis en alternatieven daarvoor besproken, en met name het standpunt van de Commissie ten aanzien van het Europees bevel tot melding. De conclusie van deze vergadering en van de daaropvolgende besprekingen was dat de werkzaamheden moeten worden toegespitst op de wederzijdse erkenning van niet tot vrijheidsbeneming strekkende surveillancemaatregelen in afwachting van het proces, zonder dat het nodig is dieper in te gaan op procedurele waarborgen (die in een afzonderlijk groenboek worden behandeld) en detentieomstandigheden.
Op 17 augustus 2004 heeft de Commissie het groenboek over de wederzijdse erkenning van niet tot vrijheidsbeneming strekkende controlemaatregelen in afwachting van het proces[5] en het daarbijbehorende werkdocument van de diensten van de Commissie[6] aangenomen, waarin ten volle rekening wordt gehouden met de resultaten van de eerste (voorbereidende) deskundigenvergadering en met de antwoorden op de eerste vragenlijst (zie hierboven). Bijlage 2 bij het werkdocument van de diensten van de Commissie bevat onder meer een samenvatting van de antwoorden inzake surveillancemaatregelen (alternatieven voor voorlopige hechtenis) en toepasselijke sancties in geval van niet-naleving ervan (conform maatregel 9 van het programma voor wederzijdse erkenning). Bijlage 3 bij het werkdocument van de diensten van de Commissie bevat tevens een samenvatting van de antwoorden van de toenmalige lidstaten en de toenmalige 10 kandidaat-lidstaten op een vragenlijst betreffende statistische gegevens over de gevangenispopulatie, inclusief verdachten in voorlopige hechtenis, die de Commissie in 2003 op verzoek van het Italiaanse voorzitterschap heeft opgesteld (zie hierboven).
Bij het opstellen van het groenboek had de Commissie ook toegang tot documenten van het Committee of Experts on remand in custody and its implications for the management of penal institutions (PC-DP; Comité van deskundigen inzake voorlopige hechtenis en de gevolgen ervan voor het beheer van strafinrichtingen) van de Raad van Europa (de Commissie nam als waarnemer aan de werkzaamheden deel), en met name tot een vragenlijst over het recht en de praktijken van de lidstaten op het gebied van voorlopige hechtenis, inclusief een analyse van de antwoorden op deze vragenlijst.
De in het groenboek opgenomen vragen werden besproken op een tweede deskundigenvergadering op 4 en 5 november 2004. Na onderzoek van de schriftelijke antwoorden[7] op het groenboek werd op initiatief van de Commissie op 8 april 2005 een derde deskundigenvergadering gehouden. Om de werkzaamheden vooruit te helpen, hebben de diensten van de Commissie een werkdocument opgesteld, dat door de deelnemers aan de vergadering (vertegenwoordigers van de lidstaten, NGO’s, internationale organisaties, rechtspractici) werd besproken. De meeste lidstaten steunden het idee om het beginsel van wederzijdse erkenning toe te passen op niet tot vrijheidsbeneming strekkende surveillancemaatregelen in afwachting van het proces. Er werden uiteenlopende standpunten ingenomen over de volgende kwesties: het toepassingsgebied van het instrument (moet het ook minder ernstige strafbare feiten bestrijken die niet onder het kaderbesluit betreffende het Europees aanhoudingsbevel vallen, enz.); de weigeringsgronden; de vraag of de uitvaardigende dan wel de uitvoerende lidstaat de hoofdverantwoordelijkheid draagt voor het toezicht op de betrokken persoon en de procedure in afwachting van het proces inzake overbrenging van de betrokken persoon naar de processtaat (moet het Europees aanhoudingsbevel worden gebruikt of moet in het toekomstige instrument een specifiek mechanisme worden opgenomen?).
Een klein aantal lidstaten betwijfelde echter of een nieuw EU-instrument over deze kwestie een meerwaarde biedt. Volgens deze lidstaten zou een dergelijk instrument slechts op een zeer beperkt aantal personen van toepassing zijn.
Effectbeoordeling
Bijgevolg werd beslist een externe contractant te raadplegen en hem te verzoeken de Commissie aanvullende statistische gegevens te verstrekken teneinde te kunnen nagaan of een kaderbesluit op dit gebied een meerwaarde biedt. Deze gegevens zijn opgenomen in de aan dit voorstel gehechte effectbeoordeling zie:( europa.eu.int/comm/dgs/justice_home/evaluation ).
Daarnaast heeft de externe contractant de volgende vijf (door de Commissie gespecificeerde) beleidsopties geëvalueerd aan de hand van de richtsnoeren van de Commissie en het handboek voor effectbeoordelingen:
1. Niets doen (status quo): aangezien de lidstaten momenteel geen buitenlandse rechterlijke beslissingen inzake surveillancemaatregelen erkennen, zou handhaving van de status quo ertoe leiden dat enkel de terugzending van een verdachte naar de processtaat middels een Europees aanhoudingsbevel is geregeld (en dan nog in beperkte mate). De betrokkene zou aan geen enkele surveillancemaatregel worden onderworpen. Het toepassingsgebied en de weigeringsgronden van het kaderbesluit betreffende het Europees aanhoudingsbevel zouden gelden.
2. Nieuw wetgevingsinstrument voor de wederzijdse erkenning van surveillancemaatregelen in afwachting van het proces: de lidstaten zouden surveillancemaatregelen in afwachting van het proces wederzijds erkennen en de verdachte zou in de lidstaat van verblijf aan een dergelijke surveillancemaatregel worden onderworpen in plaats van in de processtaat in voorlopige hechtenis te worden genomen of aan een minder ingrijpende dwangmaatregel te worden onderworpen. Het toepassingsgebied van het instrument kan worden uitgebreid tot minder ernstige strafbare feiten (onder de in het Europees aanhoudingsbevel vermelde drempel van één jaar). De weigeringsgronden kunnen restrictiever zijn dan die voor het Europees aanhoudingsbevel. Bovendien zou dit instrument een specifiek terugzendingsmechanisme bevatten om een verdachte die niet meewerkt over te brengen naar de processtaat (wanneer er geen verstekvonnis kan worden gewezen). Voor de terugzending zouden zeer korte termijnen gelden.
3. Nieuw wetgevingsinstrument voor de wederzijdse erkenning van surveillancemaatregelen in afwachting van het proces en uitbreiding van het Europees aanhoudingsbevel tot alle strafbare feiten: deze optie zou dezelfde elementen bevatten als optie 2. Alleen zou geen specifiek terugzendingsmechanisme worden ingevoerd. Een verdachte die niet meewerkt, zou middels een Europees aanhoudingsbevel terug worden overgebracht naar de processtaat. Om ook minder ernstige strafbare feiten te bestrijken (feiten onder de bovenvermelde drempel voor het Europees aanhoudingsbevel) zou een nieuwe categorie strafbare feiten moeten worden ingevoerd (“het op de vlucht zijn voor justitie”, bv. schending van een in het kader van een surveillancemaatregel opgelegde verplichting of weigering ter zitting te verschijnen indien de aanwezigheid vereist is).
4. Samenwerkingsprogramma: een beperkt aantal lidstaten zou deelnemen aan een proefprogramma voor samenwerking tijdens procedures in afwachting van een proces.
5. Eurobail (Europese borgtocht): dit model is gebaseerd op een werkverdeling tussen het gerecht van het land waar het proces plaatsvindt en het gerecht van het land waar de verdachte verblijft. Het gerecht van de processtaat onderzoekt of het betrokken strafbare feit op het eerste gezicht in aanmerking komt voor een borgtochtregeling. Zo ja, wordt de verdachte teruggestuurd naar zijn land van verblijf, waar het gerecht een definitieve beslissing neemt over zijn voorlopige invrijheidstelling. De staat van verblijf is verantwoordelijk voor het terugzenden van de verdachte naar de processtaat (indien dit is vereist).
De voorkeur wordt gegeven aan beleidsoptie 2: “ nieuw wetgevingsinstrument voor de wederzijdse erkenning van surveillancemaatregelen in afwachting van het proces ” (met inbegrip van een specifiek terugzendingsmechanisme). Deze beleidsoptie zou ervoor zorgen dat niet-ingezeten EU-onderdanen tijdens het vooronderzoek niet worden gediscrimineerd in de processtaat Deze beleidsoptie zou verenigbaar zijn met de ter zake geldende algemene beginselen, met name het evenredigheidsbeginsel, en zou leiden tot een vermindering van de uitgaven voor detentie.
Voor nadere bijzonderheden, zie het verslag van de externe contractant en de effectbeoordeling:
europa.eu.int/comm/dgs/justice_home/evaluation .
Samenvatting van de voorgestelde maatregel(en)
Het Europees surveillancebevel is een door een rechterlijke autoriteit (d.w.z. een gerecht, een rechter, een onderzoeksmagistraat of een openbare aanklager) van een lidstaat gegeven beslissing die door een bevoegde autoriteit van een andere lidstaat moet worden erkend. Doel is dat de verdachte in zijn natuurlijke omgeving (verblijfplaats) aan surveillancemaatregelen in afwachting van het proces wordt onderworpen. Wat de drempel betreft, kan van het Europees surveillancebevel gebruik worden gemaakt telkens het overeenkomstig het nationale recht van de uitvaardigende lidstaat mogelijk is een verdachte in hechtenis te nemen, ongeacht het feit dat de drempels van lidstaat tot lidstaat verschillen. Het Europees surveillancebevel is echter niet alleen een alternatief voor voorlopige hechtenis, maar is ook mogelijk voor delicten waarvoor enkel minder ingrijpende dwangmaatregelen (bv. een reisverbod) dan voorlopige hechtenis mogelijk zijn, d.w.z. dat de drempel lager kan zijn dan voor voorlopige hechtenis.
Het voorstel voor een kaderbesluit bevat geen verplichting voor de rechterlijke autoriteit om een Europees surveillancebevel uit te vaardigen. De rechterlijke autoriteit “kan” daartoe overgaan, d.w.z. dat de uitvaardigende autoriteit beslist of zij van deze mogelijkheid gebruik wenst te maken. Hoewel de verdachte kan verzoeken dat een Europees surveillancebevel wordt uitgevaardigd, heeft hij daar strikt genomen geen “recht" op. Als algemene regel moet de uitvaardigende autoriteit echter altijd de elementen van de zaak beoordelen in het licht van het recht op vrijheid, het vermoeden van onschuld en het evenredigheidsbeginsel. Wanneer een verdachte in de staat van gewone verblijfplaats wordt onderworpen aan een surveillancemaatregel in afwachting van het proces, wordt dit waarschijnlijk vaak als minder belemmerend beschouwd dan wanneer een dergelijke surveillancemaatregel ten uitvoer wordt gelegd in de staat waar het ten laste gelegde strafbare feit werd gepleegd, om nog te zwijgen van de toepassing van voorlopige hechtenis in laatstbedoelde staat.
Krachtens het Europees surveillancebevel zouden aan de verdachte een of meer verplichtingen worden opgelegd teneinde de drie 'klassieke' gevaren te ondervangen die overeenkomstig het nationale recht de toepassing van voorlopige hechtenis rechtvaardigen, d.w.z. het laten verdwijnen van bewijsmateriaal, recidivegevaar en vooral vluchtgevaar. Het gaat tot op zekere hoogte om dezelfde verplichtingen als die van de aanbevelingen van de Raad van Europa over voorlopige hechtenis. Alle verplichtingen die door de uitvaardigende autoriteit kunnen worden opgelegd zijn “facultatief”, met uitzondering van (i) de verplichting voor de verdachte om zich beschikbaar te houden voor de ontvangst van dagvaardingen voor zijn proces (wanneer krachtens het recht van de uitvaardigende staat echter een verstekvonnis mogelijk is, kan de verdachte niet worden verplicht ter zitting te verschijnen) en (ii) de verplichting de rechtsgang niet te belemmeren en geen strafbare feiten te plegen. De andere (“facultatieve”) verplichtingen zijn in overeenstemming met de aanbevelingen van de Raad van Europa en het nationale recht (bv. reisverbod, melding bij de politie, uitgaansverbod en huisarrest).
De lidstaat waar de verdachte gewoonlijk verblijft, is verantwoordelijk voor het toezicht op de verdachte en moet elke schending melden bij de uitvaardigende rechterlijke autoriteit, die indien zij dit nodig acht kan beslissen dat de verdachte moet worden aangehouden en overgebracht naar de uitvaardigende staat. Ter zake gelden strikte termijnen. Alvorens een dergelijke beslissing wordt gegeven, heeft de verdachte het recht om door de uitvaardigende autoriteit te worden gehoord. Aan dit vereiste kan worden voldaan door middel van een videoconferentie[8] tussen de uitvaardigende en de uitvoerende staat. De procedure voor overbrenging staat in verhouding tot de doelstelling van het voorstel, namelijk de toepassing van voorlopige hechtenis zoveel mogelijk beperken, en is bijgevolg verenigbaar met artikel 5, lid 1, EVRM (met name punt b).
Het voorstel is in beginsel gebaseerd op een verplichting voor de staat van gewone verblijfplaats van de verdachte om een door de processtaat uitgevaardigd Europees surveillancebevel ten uitvoer te leggen. Er zijn echter een aantal – weliswaar strikte - weigeringsgronden die door de uitvoerende staat kunnen worden aangevoerd.
Het voorstel is voorts gebaseerd op directe contacten tussen de uitvaardigende en de uitvoerende autoriteiten.
Rechtsgrondslag
Artikel 31, lid 1, onder a) en c), en artikel 34, lid 2, onder b), VEU.
Subsidiariteits- en evenredigheidsbeginselen
Momenteel erkennen de lidstaten geen buitenlandse rechterlijke beslissingen inzake niet tot vrijheidsbeneming strekkende surveillancemaatregelen in afwachting van het proces. Bij gebrek aan gemeenschappelijk optreden en met het oog op de bevordering van de wederzijdse erkenning zouden de lidstaten bijgevolg afzonderlijk nationale rechtsvoorschriften moeten vaststellen om dergelijke surveillancemaatregelen te erkennen. Deze aanpak heeft waarschijnlijk weinig kans van slagen omdat daarvoor vereist is dat de 25 afzonderlijk optredende lidstaten eenvormige nationale rechtsvoorschriften vaststellen. Een dergelijke eenvormigheid (zowel inhoudelijk als wat de werking in de tijd betreft) kan gemakkelijker worden bereikt door een gemeenschappelijk optreden in de vorm van een kaderbesluit van de Raad. Dit kaderbesluit gaat niet verder dan wat nodig is om die doelstelling te verwezenlijken. Het is ook in overeenstemming met artikel 33 VEU.
Keuze van het instrument
Een kaderbesluit op basis van artikel 34, lid 2, onder b), VEU.
De tenuitvoerlegging van het voorstel voor een kaderbesluit brengt geen extra beleidsuitgaven mee ten laste van de begrotingen van de lidstaten of van de algemene begroting van de Europese Unie.