Artikelen bij JOIN(2023)12 - Bestrijding van corruptie - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	JOIN(2023)12 - Bestrijding van corruptie.
document	JOIN(2023)12
datum	3 mei 2023

1. INLEIDING

Corruptie is zeer schadelijk voor de samenleving, voor onze democratieën, voor de economie en voor de burgers. Het ondermijnt de instellingen waarvan we afhankelijk zijn en verwatert daardoor hun geloofwaardigheid en hun vermogen om overheidsbeleid uit te voeren en openbare diensten van hoge kwaliteit te leveren. Corruptie werkt georganiseerde misdaad en vijandige buitenlandse inmenging in de hand. Het succesvol voorkomen en bestrijden van corruptie is essentieel om de waarden van de EU en de doeltreffendheid van het EU-beleid te waarborgen, en om de rechtsstaat en het vertrouwen in de bestuurders en openbare instellingen in stand te houden.

Corruptie belemmert duurzame economische groei, leidt middelen af van productieve resultaten, ondermijnt de efficiëntie van de overheidsuitgaven en vergroot sociale ongelijkheid. Het belemmert de effectieve en soepele werking van de interne markt, veroorzaakt onzekerheden bij het zakendoen en houdt investeringen tegen. Corruptie is van nature moeilijk te kwantificeren, maar volgens zelfs voorzichtige ramingen kost corruptie de EU-economie minstens 120 miljard euro per jaar¹. De negatieve effecten van corruptie zijn wereldwijd voelbaar en ondermijnen de inspanningen om goed bestuur en welvaart tot stand te brengen en de duurzameontwikkelingsdoelstellingen van de VN te verwezenlijken.

Een doeltreffend anticorruptiebeleid is een essentieel onderdeel van het voor de rechtsstaat vereiste gunstige klimaat, naast eerbiediging van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, vrije en pluralistische media, een transparant openbaar bestuur van hoge kwaliteit en een vrij en actief maatschappelijk middenveld. Een voortdurende inzet voor preventie, de instandhouding van een cultuur van integriteit en de actieve handhaving van anticorruptiewetgeving, met inbegrip van de effectieve vervolging van corruptiemisdrijven, zijn nodig om corruptie onder controle te houden. Deze aanpak komt ook tot uiting in het externe optreden van de EU op het gebied van corruptiebestrijding, geschraagd door steun voor de rechtsstaat en het beheer van de overheidsfinanciën van partnerlanden.

Volgens wereldwijde corruptie-indices behoren veel EU-lidstaten tot de landen die als de minst corrupte ter wereld worden beschouwd². Zoals ook uiteengezet in de verslagen over de rechtsstaat, zijn er echter veel problemen die moeten worden aangepakt en blijft corruptie een punt van zorg voor mensen in de hele EU, wat blijkt uit de gegevens van de Eurobarometer. In 2022 waren bijna zeven op de tien Europeanen (68 %) van mening dat corruptie in hun land wijdverbreid was en was slechts 31 % van oordeel dat de inspanningen van hun regering om corruptie te bestrijden doeltreffend zijn. Bovendien denkt meer dan de helft van de in de EU gevestigde bedrijven (51 %) dat het onwaarschijnlijk is dat corrupte personen of bedrijven in hun land worden aangepakt of bij de politie of het openbaar ministerie worden aangegeven³.

In haar toespraak over de Staat van de Unie van 2022 wees voorzitter Von der Leyen op de noodzaak om doortastend op te treden tegen corruptie. De EU kan een belangrijke rol spelen: niet alleen in de manier waarop zij haar eigen werkzaamheden beheert, maar ook door voortdurende inspanningen om maatregelen ter voorkoming van corruptie te integreren in de opzet van EU-beleid en -programma’s, en door de inspanningen van de lidstaten om een krachtig corruptiebestrijdingsbeleid en strenge anticorruptiewetgeving in te voeren actief te ondersteunen.

Vandaag heeft de Commissie twee gerichte voorstellen goedgekeurd om de EU-wetgeving op dit gebied aan te scherpen. Ten eerste stelt de Commissie een richtlijn voor om de EU-regels inzake de definities van en sancties voor corruptiedelicten te actualiseren en te harmoniseren, strenge normen vast te stellen met betrekking tot alle corruptiedelicten, corruptie beter te voorkomen en de handhaving te verbeteren⁴. Ten tweede stelt de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, met steun van de Commissie, voor om het instrumentarium van beperkende maatregelen (sancties) van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) aan te vullen met een specifieke GBVB-sanctieregeling ter bestrijding van corruptie wanneer en in gevallen waarin daden van corruptie de fundamentele belangen van de Unie en de doelstellingen van het GBVB, zoals omschreven in artikel 21 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, ernstig schaden of dreigen te schaden⁵. De hoge vertegenwoordiger dient daarom een voorstel voor een besluit van de Raad in en, samen met de Commissie, een voorstel voor een verordening van de Raad voor een thematisch kader voor GBVB-sancties om corruptie aan te pakken, ter aanvulling van onze interne en externe beleidsmaatregelen ter bestrijding van corruptie.

De Commissie zal haar actie intensiveren en de vandaag gepresenteerde anticorruptievoorstellen vormen een mijlpaal in de strijd tegen corruptie op nationaal en EU-niveau. Deze mededeling laat zien hoe deze bouwstenen een bredere inspanning voor een alomvattende en systematische strategische aanpak zullen begeleiden. Hierbij moeten bestaande werkzaamheden worden gebundeld en nieuwe richtingen en instrumenten worden ontwikkeld, zowel op het niveau van de EU als van de lidstaten, wat moet uitmonden in een duidelijk engagement om corruptie op mondiaal niveau aan te pakken. Het succes zal afhangen van een gezamenlijke en voortdurende inspanning op EU-, nationaal, regionaal en lokaal niveau, waarbij overheden, het maatschappelijk middenveld, de particuliere sector en internationale organisaties betrokken moeten zijn. Dit zal het publiek niet alleen bewust maken van de gevolgen van corruptie, maar zal burgers en bedrijven ook het vertrouwen geven om corruptie aan de kaak te stellen.

2. WAT IS CORRUPTIE?

Corruptie wordt gewoonlijk omschreven als misbruik van toevertrouwde macht voor persoonlijk gewin ⁶. Hoewel de aard en omvang van corruptie van land tot land kunnen verschillen, kan geen enkel land zich corruptievrij noemen. Als een wereldwijd probleem met grote grensoverschrijdende gevolgen is corruptie het onderwerp van een speciaal VN-verdrag: het Verdrag van de Verenigde Naties tegen corruptie (UNCAC). Dit verdrag is het enige juridisch bindende universele instrument voor corruptiebestrijding en bevat definities van verschillende vormen van corruptie, van kleine omkoping tot grote politieke schandalen. De EU en alle lidstaten zijn partij bij het verdrag. Corruptiebestrijding is ook een belangrijk thema geweest voor de Raad van Europa ⁷, met instrumenten als de verdragen van de Raad van Europa inzake strafrechtelijke en civielrechtelijke bestrijding van corruptie. Daarnaast werkt de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) aan maatregelen ter voorkoming van corruptie en heeft zij juridisch bindende bepalingen vastgesteld om de omkoping van buitenlandse ambtenaren bij internationale zakelijke transacties strafbaar te stellen ⁸.

Een politiek en institutioneel systeem gebaseerd op integriteit, transparantie en verantwoordingsplicht in het openbare leven is de beste garantie tegen corruptie. Openbare diensten zijn ook beter bestand tegen corruptie als er een sterke cultuur van openbare dienstverlening en billijke beloning bestaat. Alle overheden moeten zich wapenen tegen het risico van corruptie. Hoewel corruptie eerst en vooral een misdrijf is en specifieke daden van corruptie zijn gedefinieerd in nationale en internationale wetgeving, kunnen een gebrek aan integriteit, belangenconflicten of ernstige schendingen van ethische regels ook wijzen op corruptierisico’s. Daarom is een doeltreffende aanpak van corruptie vaak gebaseerd op maatregelen ter bevordering van transparantie, ethiek en integriteit, en op regelgeving op gebieden als belangenconflicten, lobbying en draaideuren. Overheidsinstanties moeten streven naar de hoogste normen van integriteit, transparantie en onafhankelijkheid als een belangrijk onderdeel van de strijd tegen corruptie in bredere zin.

Corruptie maakt wezenlijk deel uit van bijna elke activiteit van de georganiseerde misdaad: 60 % van de georganiseerde misdaad gebruikt corruptie om te infiltreren in de openbare of particuliere sector ⁹. In de EU-strategie voor de veiligheidsunie ¹⁰ en de EU-strategie voor de aanpak van georganiseerde criminaliteit (2021-2025)¹¹ wordt dit verband erkend en wordt gewezen op het bijzondere risico van corruptie in specifieke sectoren, waaronder gezondheidszorg, vervoer, bouw, afvalbeheer, lucht- en ruimtevaart, defensie, landbouw, voedingsindustrie, arbeid en sociale bescherming. Uit een recent rapport blijkt dat corruptie het belangrijkste middel is om havens en logistieke ketens te infiltreren, waarbij criminele netwerken proberen op meerdere locaties corruptienetwerken op te richten om misdrijven zoals drugshandel te faciliteren ¹².

In de particuliere sector is corruptie ook een belangrijk risico waarvan de aanpak centraal staat, aangezien corrupte transacties tussen particulieren de gehele toeleveringsketen beïnvloeden, de markten verstoren, de concurrentie ondermijnen en de kosten voor bedrijven verhogen. Dit maakt deel uit van een omvangrijk geheel van regelgeving, programma’s voor de naleving van wettelijke voorschriften en zorgvuldigheidsprogramma’s, alsmede zachtere instrumenten, die gericht zijn op de bevordering van een algemene cultuur van ethiek en integriteit in het bedrijfsleven en die bijdragen tot het bredere kader voor corruptiebestrijding op EU- en mondiaal niveau ¹³.

3. HET EU-KADER VOOR CORRUPTIEBESTRIJDING

De werkzaamheden van de EU ter voorkoming, opsporing en bestrijding van corruptie op alle niveaus kunnen voortbouwen op een sterke basis van reeds bestaande maatregelen. Dit moet ook dienen als basis voor de ontwikkeling van een meer omvattende strategische aanpak, met inbegrip van nieuwe werkstromen en nieuwe benaderingen die zijn afgestemd op de omvang van de uitdaging en op de veranderende corruptierisico’s. Zoals in de verslagen over de rechtsstaat wordt erkend, biedt een strategisch kader voor corruptiebestrijding een belangrijke kans om politieke inzet en visie om te zetten in concrete acties. Anticorruptiestrategieën kunnen ervoor zorgen dat individuele mazen in de wetgeving of op institutioneel gebied niet geïsoleerd worden aangepakt, en dat anticorruptiebepalingen in alle relevante beleidssectoren worden geïntegreerd. Dit vraagt om een EU-anticorruptiestrategie. Om doeltreffend te zijn, moet deze strategie worden ontwikkeld op een sterke basis van consensus en breed overleg, met name met het Europees Parlement en de lidstaten. Zij moet ook gepaard gaan met specifieke en meetbare doelstellingen, een duidelijke begroting en personeelsbezetting en duidelijk omschreven verantwoordelijkheden.

Bij de voorbereiding van dergelijke hervormingen kan de uitwisseling van deskundigheid en ervaring op EU-niveau van groot nut zijn. Een eerste stap in het proces is het opzetten van een EU-anticorruptienetwerk. Sinds 2015 biedt een EU-programma voor het uitwisselen van ervaringen met corruptiebestrijding corruptiebestrijders uit de lidstaten een forum waar zij inspiratie kunnen opdoen en kunnen leren van wetgevende, institutionele en beleidshervormingen in andere lidstaten. Dit werk zal worden uitgebreid en verdiept via een netwerk dat moet fungeren als katalysator voor inspanningen op het gebied van corruptiepreventie in de hele EU. Het zal tot taak hebben beste praktijken en praktische richtsnoeren te ontwikkelen op verschillende gebieden van gemeenschappelijk belang. Het zal ook helpen om gegevens en bewijsmateriaal die kunnen dienen als een solide basis voor corruptiebestrijding en voor het monitoren van het succes daarvan, meer systematisch te verzamelen. Het netwerk zal voortbouwen op de ervaring die is opgedaan met de samenwerking met onder meer wetshandhavers en overheidsinstanties en zal alle relevante belanghebbenden samenbrengen, met inbegrip van beroepsbeoefenaren, deskundigen en onderzoekers, alsmede vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld en internationale organisaties.

3.1 Aanpak van corruptie als misdrijf

De EU beschikt weliswaar over strafwetgeving ter bestrijding van corruptie, maar deze is gefragmenteerd, verouderd en heeft een beperkt toepassingsgebied. De belangrijkste strafrechtelijke anticorruptiewetgeving van de EU is de Overeenkomst van 1997 ter bestrijding van corruptie waarbij ambtenaren betrokken zijn ¹⁴ en het Kaderbesluit van de Raad van 2003 inzake de bestrijding van corruptie in de privésector ¹⁵, die beide van vóór het Verdrag van Lissabon dateren. Zij zijn aangevuld met meer recente instrumenten, zoals de Richtlijn betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt ¹⁶ (“PIF-richtlijn”), en de voorgestelde Richtlijn betreffende ontneming en confiscatie van vermogensbestanddelen ¹⁷.

Het tegelijk met deze mededeling aangenomen voorstel voor een richtlijn bevat voorschriften inzake definities en sancties voor corruptiedelicten¹⁸. De lijst van corruptiedelicten wordt uitgebreid met oneigenlijke toe-eigening, ongeoorloofde beïnvloeding, misbruik van functies alsmede belemmering van de rechtsgang en ongeoorloofde verrijking in verband met corruptiedelicten, naast de meer klassieke gevallen van omkoping. De lijst bevat ook consequente sanctieniveaus alsook verzwarende en verzachtende omstandigheden. Verzwarende omstandigheden kunnen bijvoorbeeld van toepassing zijn als de dader een hoge openbare functie bekleedt of verantwoordelijk is voor wetshandhaving. Verzachtende omstandigheden zijn bijvoorbeeld situaties waarin de dader andere daders identificeert of helpt bij hun berechting. Voor het eerst op EU-niveau brengt het voorstel corruptie in de openbare en de particuliere sector samen in één rechtshandeling. Ook worden in het voorstel duidelijke monitoring- en rapportagevereisten vastgesteld om de handhaving te vergemakkelijken.

Corruptiebestrijding begint met preventie en het creëren van een cultuur van integriteit waarin corruptie niet wordt getolereerd. Volgens het richtlijnvoorstel moeten de lidstaten maatregelen nemen zoals voorlichtings- en bewustmakingscampagnes alsook onderzoeks- en onderwijsprogramma’s, en moeten zij het maatschappelijk middenveld en maatschappelijke organisaties aanmoedigen om deel te nemen aan de bestrijding van corruptie. Ook moeten zij ervoor zorgen dat belangrijke preventieve instrumenten voorhanden zijn, zoals vrije toegang tot informatie van openbaar belang, effectieve regels voor de bekendmaking en het beheer van belangenconflicten in de publieke sector, effectieve regels voor de openbaarmaking en verificatie van het vermogen van overheidsfunctionarissen en effectieve regels voor de interactie tussen de particuliere en de publieke sector. Het voorstel biedt een samenhangend geheel van regels om corruptie in de EU beter aan te pakken en de coördinatie van acties op nationaal en EU-niveau te verbeteren.

Het voorstel zal ook de handhaving versterken. Uit de verslagen over de rechtsstaat blijkt dat efficiënte strafrechtsstelsels met de juiste instrumenten voor corruptiebestrijding de sleutel zijn tot de handhaving van hoge normen. De richtlijn zal een doeltreffende bestrijding van corruptie in de hele EU vergemakkelijken door minimumvoorschriften vast te stellen om het complexe web van onderling samenhangende activiteiten die teren op corruptie in de huidige samenleving aan te pakken. In de richtlijn zal worden ingegaan op belangrijke factoren voor een doeltreffende bestrijding van corruptie, zoals capaciteit, specialisatie en toegang tot de relevante onderzoeksinstrumenten, alsook op belemmeringen voor doeltreffend onderzoek en doeltreffende vervolging, zoals omslachtige en ondoorzichtige procedures voor opheffing van de immuniteit of te korte verjaringstermijnen voor corruptiedelicten.

3.2 Integratie van corruptiebestrijding in het EU-beleid

Corruptiebestrijding staat centraal in het interne en externe beleid van de EU. Bij haar werkzaamheden heeft de Commissie er altijd naar gestreefd waarborgen voor corruptiebestrijding te bieden, mogelijke mazen te dichten, ervoor te zorgen dat transparantie en duidelijkheid de ruimte waarin corruptie kan gedijen verkleinen, en dat de instellingen en organen die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van EU-beleid op alle niveaus hoge normen van onafhankelijkheid en integriteit in acht nemen. Coördinatie van de belangrijkste spelers in de EU helpt ook om het risico dat corruptie het EU-beleid schaadt tot een minimum te beperken, en om maatregelen op nationaal niveau en wereldwijd te ondersteunen. Handhavingsmaatregelen die ervoor zorgen dat corruptie aan het licht komt en wordt bestraft, zijn een doeltreffend afschrikmiddel. Het beleid en de programma’s van de EU omvatten daarom een breed scala aan maatregelen, niet alleen om corruptie te ontmoedigen en op te sporen, maar ook om het onderzoek en de bestraffing van corruptie in voorkomend geval doeltreffender te maken. De voorgestelde richtlijn zal dit kader verder versterken.

Een cultuur van integriteit en transparantie opbouwen

Een politiek en institutioneel systeem gebaseerd op integriteit, transparantie en verantwoordingsplicht in het openbare leven is de beste garantie tegen corruptie. Daarom is een doeltreffende aanpak van corruptie vaak gebaseerd op maatregelen ter bevordering van transparantie, ethiek en integriteit, en op regelgeving op gebieden als belangenconflicten, lobbying en draaideuren.

De ervaring, die onder meer is opgedaan uit de verslagen over de rechtsstaat, leert dat een krachtig antwoord op corruptie zowel op nationaal als op EU-niveau gebaseerd is op systemen om belangenconflicten te voorkomen en aan te pakken; op de totstandbrenging van transparantie en de opstelling van lobbyregisters; en op het opzetten van uitvoerbare mechanismen voor de openbaarmaking en verificatie van de vermogens en de belangen van overheidsfunctionarissen.

Transparantie is niet alleen essentieel voor politieke verantwoording, maar ook voor het opbouwen van integriteit. Een systeem gebaseerd op transparante besluitvorming en uitvoering is van cruciaal belang om de mogelijkheden voor corruptie af te sluiten. Ook digitale transacties en de publicatie van financiële en andere gegevens door overheidsinstanties maken corrupte uitwisselingen moeilijker. Sterke en duidelijke ethische kaders, met de structuren en instellingen die nodig zijn om goed te functioneren, zijn krachtige instrumenten. Er is ook een belangrijke internationale dimensie: als onderdeel van het komende initiatief “Verdediging van de democratie”¹⁹ komt de Commissie met wetgeving over de transparantie van de vertegenwoordiging van buitenlandse belangen, om het risico van heimelijke inmenging in democratische processen op EU- en lidstaatniveau te beperken.

De afgelopen decennia zijn op deze gebieden belangrijke integriteits- en anticorruptienormen ontwikkeld. Het werk van organisaties als de Groep van Staten tegen Corruptie (Greco) en de Commissie van Venetië van de Raad van Europa, de OESO en het Bureau van de Verenigde Naties voor drugs- en misdaadbestrijding (UNODC) heeft een grote positieve invloed gehad op de werking van belangrijke instellingen en de ontwikkeling van sterke anticorruptie- en integriteitskaders. Voortbouwend op deze normen moeten integriteitsbeleid en beleidshervormingen echter worden toegesneden op de context, willen zij succesvol zijn. Met de aanbevelingen in het verslag over de rechtsstaat wordt beoogd de lidstaten te ondersteunen bij het doorvoeren van dergelijke hervormingen, de integriteitsregels aan te scherpen, belangenconflicten te voorkomen, lobbying transparanter te maken, “draaideurconstructies” tussen functies in de publieke en particuliere sector te reguleren en de regels ter zake te handhaven, en te zorgen voor doeltreffende systemen voor de openbaarmaking van vermogens en belangen.

Preventief beleid om corruptierisico’s aan te pakken

Zoals alle criminaliteit neemt corruptie toe naarmate de mogelijkheden daartoe toenemen. Het beleid van de EU is erop gericht de mogelijkheden voor corruptie te beperken door risico’s vast te stellen en de nodige instrumenten te creëren om deze aan te pakken. Een van de eerste taken van het nieuwe EU-anticorruptienetwerk is het in kaart brengen van veelvoorkomende hoogrisicogebieden tegen 2024. De Commissie zal deze werkzaamheden in nauw overleg met de lidstaten leiden. Het zal een belangrijk onderdeel vormen van de ontwikkeling van toekomstige EU-initiatieven ter bestrijding van corruptie.

Daarbij zal worden voortgebouwd op het werk dat reeds is verricht op gebieden met een duidelijk risico. Overheidsopdrachten – die 14 % van het bbp van de EU-lidstaten vertegenwoordigen – zijn een bijzonder aandachtspunt. Een belangrijke hervorming in 2014 ²⁰ versterkte de waarborgen inzake belangenconflicten, met verplichte uitsluiting van inschrijvers die zich in het verleden schuldig hebben gemaakt aan corruptie. Volledig elektronische aanbesteding is sinds 2018 verplicht in de EU en er wordt verder gewerkt aan een cultuur van transparantie, met publicatie van alle contracten voor overheidsopdrachten en met de verplichting voor de lidstaten om gevallen van corruptie in verband met EU-opdrachten te melden. Open concurrentie in een transparante omgeving door opgeleide professionals is de sleutel tot het uitschakelen van mogelijkheden voor corruptie.

Corruptie gedijt waar zij niet kan worden geïdentificeerd of bewezen. Corrupte praktijken houden vaak verband met belastingfraude, belastingontduiking en belastingontwijking. Transparantieregels in de belastingwetgeving helpen dergelijke praktijken op te sporen. De actualisering van de regels inzake administratieve samenwerking op het gebied van de directe belastingen ²¹ en de belasting over de toegevoegde waarde ²² is bedoeld om de uitwisseling van informatie tussen de lidstaten te intensiveren, wat helpt om corruptie op te sporen voordat een formeel strafrechtelijk onderzoek wordt ingesteld.

Een bijzonder probleem bij het opsporen van corruptie is het gebruik van lege vennootschappen en andere ondoorzichtige en complexe bedrijfsconstructies ²³ om transacties en de identiteit van uiteindelijke begunstigden te verbergen. De EU-antiwitwasrichtlijn is regelmatig herzien en aangescherpt ²⁴ om verplichte registers van uiteindelijke begunstigden van vennootschappen en andere rechtspersonen in te voeren ²⁵. Deze registers helpen belangenconflicten aan het licht te brengen, corruptie op hoog niveau te ontmaskeren en onderzoeken naar illegale geldstromen te ondersteunen. De richtlijn heeft ook een belangrijke preventieve waarde, aangezien verplichte entiteiten uit de particuliere sector op grond van de richtlijn meer cliëntenonderzoek moeten verrichten indien grotere risico’s worden vastgesteld, bijvoorbeeld in verband met politiek prominente personen ²⁶. Het voorstel voor een antiwitwaspakket van juli 2021 versterkt het EU-kader voor de bescherming van de integriteit van het financiële stelsel en de interne markt van de EU ²⁷.

Ook initiatieven ter bestrijding van specifieke risico’s van georganiseerde misdaad helpen de mogelijkheden voor corruptie te beperken. Een voorbeeld is de handel in cultuurgoederen, waar het EU-actieplan tegen de illegale handel in cultuurgoederen van december 2022^²⁸ de EU en de lidstaten een uitgebreid kader biedt om de preventie, opsporing en strafrechtelijke respons op de illegale handel in cultuurgoederen te bevorderen.

Het voorkomen van corruptie door ontwerp vereist onafhankelijke en onpartijdige nationale instanties die krachtens het EU-recht zijn opgericht, of het nu gaat om nationale mededingingsautoriteiten, organen die toezicht uitoefenen op de gunning van overheidsopdrachten of regelgevende instanties. Dit brengt het EU- en het nationale niveau samen in één cultuur van preventie en integriteit. Zo bevat de mededingingswetgeving minimumgaranties voor de onafhankelijkheid van nationale autoriteiten die de EU-mededingingsregels handhaven ²⁹. Deze omvatten regels inzake belangenconflicten en bescherming tegen ontslag. Krachtens internemarktwetgeving met regels voor nationale regelgevende en veiligheidsinstanties op gebieden als elektronische communicatie, media, elektriciteit, gas, levensmiddelen en diervoeders, de gemeenschappelijke Europese spoorwegruimte en de veiligheid op het spoor moeten de lidstaten garanderen dat de betrokken instanties functioneel onafhankelijk zijn en hun bevoegdheden op onpartijdige en transparante wijze uitoefenen.

Het vaststellen en in kaart brengen van risicogebieden is de sleutel tot doeltreffende corruptiebestrijding. Corruptieactiviteiten veranderen voortdurend en passen zich aan nieuwe kansen aan, en de patronen verschillen van lidstaat tot lidstaat. Geen enkele sector of activiteit is gevrijwaard van corruptierisico’s, maar veelvoorkomende hoogrisicogebieden verdienen bijzondere aandacht – meestal die waarbij het gaat om het beheer van aanzienlijke overheidsmiddelen of de toegang tot vergunningen of tot een kritieke dienst. Sectoren als gezondheidszorg, bouw of stadsplanning zijn daarom kwetsbaar, en plotselinge stijgingen van overheidsinvesteringen kunnen nieuwe corruptiegerelateerde risico’s creëren. Gebieden met een hoog criminaliteitsrisico, zoals havens, die aantrekkingspolen zijn voor criminele organisaties die in drugs handelen, moeten ook voortdurend worden gemonitord.

Voorbeelden van hoe nieuwe actieterreinen kunnen worden aangepakt zijn verblijfs- en burgerschapsregelingen voor investeerders (goudenvisum- en goudenpaspoortregelingen), waarvoor de Commissie heeft gewaarschuwd dat zij kunnen worden gebruikt om financiële misdrijven, waaronder omkoping en corruptie, te verbergen ³⁰. De Commissie beschouwt burgerschapsregelingen voor investeerders, waarbij het burgerschap van een lidstaat, en dus van de Unie, systematisch wordt toegekend in ruil voor vooraf vastgestelde betalingen of investeringen en zonder een echte band met de toekennende lidstaat, als een inbreuk op het EU-recht en heeft maatregelen genomen tegen lidstaten die dergelijke regelingen handhaven ³¹. Sport is een ander voorbeeld van een gebied dat vrij recent is aangemerkt als een hoogrisicogebied, waar criminele organisaties winst nastreven via wedstrijdvervalsing door middel van corruptie en afpersing ³².

Opsporing van corruptie

Hoewel interne en externe controlemechanismen en autoriteiten in de overheidssector – evenals actieve en vindingrijke wetshandhavingsinstanties – het beste in staat zijn om tekenen van corrupte activiteiten op te sporen, is er voor de samenleving als geheel een belangrijke rol weggelegd om corruptie aan het licht te brengen.

Veel prominente recente gevallen zijn aan het licht gekomen dankzij mensen die niet zwegen wanneer zij in het kader van hun werk op misstanden stuitten. De sleutelrol van klokkenluiders bij de verdediging van het algemeen belang wordt erkend in de klokkenluidersrichtlijn van 2019 ³³. Deze richtlijn draagt bij tot de bestrijding van corruptie op vele belangrijke EU-beleidsterreinen, zoals overheidsopdrachten, financiële diensten, de bescherming van de financiële belangen van de EU, milieubescherming, vervoersveiligheid, volksgezondheid en nucleaire veiligheid. In de richtlijn zijn effectieve normen vastgesteld om klokkenluiders die illegale activiteiten aan het licht brengen te beschermen. De lidstaten moeten duidelijke interne en externe meldingskanalen opzetten die de vertrouwelijkheid van klokkenluiders in zowel de openbare als de particuliere sector kunnen garanderen, samen met een welomschreven terugkoppeling en follow-up. Een doeltreffende uitvoering van de klokkenluidersrichtlijn is een belangrijke stap in de richting van een strenge handhaving van de anticorruptieregels. De voorgestelde richtlijn gaat een stap verder door de bescherming uit te breiden tot personen die corruptiedelicten melden. Dit zal mensen aanmoedigen om corruptiedelicten te melden zonder angst voor vergelding en zal corruptieonderzoeken doeltreffender maken.

Journalisten spelen een bijzonder belangrijke rol bij het aan het licht brengen van corruptie. Veel journalisten en mediaorganisaties worden echter geconfronteerd met intimidatie en andere bedreigingen wanneer zij zich uitspreken over kwesties van algemeen belang en corruptie aan het licht brengen. De Commissie heeft onlangs maatregelen voorgesteld om hun veiligheid te verbeteren ³⁴ en hen beter te beschermen tegen misbruik van procesrecht ³⁵. Het voorstel van 2022 voor een Europese verordening mediavrijheid ³⁶ bevat belangrijke bepalingen om de onafhankelijkheid van de media te versterken. Waarborgen tegen politieke inmenging in redactionele besluiten door middel van onafhankelijkheidsvereisten, adequate en stabiele financiering van publieke mediadiensten, en regels inzake de transparantie van media-eigendom en de toewijzing van overheidsreclame zullen de media in staat stellen hun belangrijke maatschappelijke rol beter te vervullen, onder meer door toezicht te houden en corruptie aan de kaak te stellen. Het voorstel bevat ook maatregelen om de onafhankelijkheid van redacteuren te beschermen en om belangenconflicten bekend te maken.

De particuliere sector is ook een belangrijke partner in de strijd tegen corruptie. In de financiële sector hebben particuliere entiteiten zorgvuldigheidsverplichtingen die het financiële stelsel van de EU helpen beschermen. Zij hebben steun nodig bij hun inspanningen om gevallen van witwassen van de opbrengsten van corruptie op te sporen en te melden. Het antiwitwaskader van de EU is erop gericht particuliere entiteiten meer inzicht te geven in de risico’s en hen beter in staat te stellen zaken op te sporen en te melden. Dit wordt ondersteund door informatie van financiële-inlichtingeneenheden en rechtshandhavingsinstanties over corruptietypologieën en -trends alsook corruptierisico-indicatoren. Om een cultuur van integriteit te bevorderen, bevat de richtlijn duurzaamheidsrapportage door bedrijven van 2022³⁷ verplichtingen voor binnen het toepassingsgebied van de richtlijn vallende entiteiten uit de particuliere sector om in hun bestuursverslagen informatie op te nemen over bedrijfsethiek en bedrijfscultuur, met inbegrip van corruptiebestrijding.

Harde aanpak van corruptie

Het onderzoeken, vervolgen en bestraffen van corruptie is grotendeels de verantwoordelijkheid van de rechtshandhavingsinstanties in de lidstaten. Uit de verslagen over de rechtsstaat blijkt dat er problemen zijn met het onderzoek, de vervolging en de berechting van corruptiezaken. De voorgestelde richtlijn inzake de strafrechtelijke bestrijding van corruptie pakt specifieke tekortkomingen aan. De strijd tegen corruptie vereist onafhankelijke en efficiënte rechtsstelsels, met voldoende financiële middelen, geschikt personeel en de mogelijkheid om ten volle gebruik te maken van digitale instrumenten, om de anticorruptiewetgeving effectief toe te passen en te handhaven, op basis van onpartijdige onderzoeken en vervolgingen. Doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties voor corruptie en de ontneming en confiscatie van de opbrengsten van deze misdrijven ondersteunen de geloofwaardigheid van justitie en de rechtshandhaving en werken afschrikkend.

Intensievere samenwerking tussen EU- en nationale niveaus kan zorgen voor een krachtigere aanpak van corruptie. Geharmoniseerde regels inzake delicten en sancties, regels inzake justitiële samenwerking in strafzaken op basis van het beginsel van wederzijdse erkenning, en het werk van gespecialiseerde agentschappen en organen zoals Eurojust, Europol, het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) en het Europees Openbaar Ministerie (EOM) dragen bij tot het opsporen, onderzoeken en vervolgen van corruptie.

De Commissie heeft belangrijke stappen gezet om de lidstaten betere instrumenten te geven om criminelen illegaal verkregen vermogen, met inbegrip van uit corruptiemisdrijven verkregen vermogensbestanddelen, te ontnemen ³⁸. De wederzijdse erkenning van bevriezingsbevelen ³⁹ versnelt en vergemakkelijkt de bevriezing en confiscatie van criminele vermogensbestanddelen in de hele EU. Meer recentelijk, in mei 2022, heeft de Commissie een richtlijn betreffende de ontneming en confiscatie van vermogensbestanddelen ⁴⁰ voorgesteld om ervoor te zorgen dat winsten uit criminele activiteiten, waaronder corruptie, doeltreffend kunnen worden opgespoord, geïdentificeerd, bevroren, beheerd en geconfisqueerd ⁴¹.

Andere EU-wetgeving ter ondersteuning van rechtshandhaving tegen corruptie omvat het onlangs aangenomen pakket elektronisch bewijsmateriaal, dat het toegenomen gebruik van elektronische-communicatiekanalen door criminelen en structuren van de georganiseerde misdaad weerspiegelt. Hierdoor zullen nationale autoriteiten elektronisch bewijsmateriaal voor strafzaken rechtstreeks kunnen opvragen bij dienstverleners in andere lidstaten. Corruptie is een van de strafbare feiten waarvoor het Europees verstrekkingsbevel en het Europees bewaringsbevel zullen kunnen worden gebruikt. Het Europees aanhoudingsbevel ⁴² voorziet reeds in een snelle grensoverschrijdende overleveringsprocedure tussen rechterlijke autoriteiten van de lidstaten met het oog op strafvervolging of de uitvoering van een vrijheidsstraf, ook in corruptiezaken. Het werk van rechtshandhavingsinstanties, met name bureaus voor de ontneming van vermogensbestanddelen en corruptiebestrijdingsautoriteiten, wordt ook vergemakkelijkt door de mogelijkheid om toegang te krijgen tot financiële en bankgegevens en deze te gebruiken ⁴³.

De werkzaamheden van de EU op het gebied van fraudebestrijding ondersteunen de corruptiebestrijding

De EU en haar lidstaten zijn samen verantwoordelijk voor de bescherming van de financiële belangen van de EU ⁴⁴. Heel vaak dragen maatregelen ter bestrijding van fraude (waarbij mensen proberen illegaal voordeel uit de EU-begroting te halen) ook bij tot de bestrijding van corruptie (waarbij overheidsbevoegdheid voor hetzelfde doel wordt misbruikt).

Het Financieel Reglement⁴⁵ van de EU bevat algemene bepalingen inzake fraudepreventie en -opsporing, met regels voor overheidsopdrachten en de toekenning van financiering, om het risico van corruptie met betrekking tot EU-middelen tot een minimum te beperken. Dit omvat regels ter voorkoming van belangenconflicten ⁴⁶. De huidige fraudebestrijdingsstrategie⁴⁷ van de Commissie biedt een kader voor de gecoördineerde toepassing van de regels ter bescherming van de EU-begroting tegen fraude, corruptie en andere opzettelijke onregelmatigheden. Voor de uitvoering van de EU-begroting zijn er verschillende instrumenten om strenge controles te waarborgen, aangepast aan de vraag of financiële programma’s onder direct beheer door de Commissie, onder indirect beheer of onder gedeeld beheer met de lidstaten worden uitgevoerd. Instrumenten zoals het systeem voor vroegtijdige opsporing en uitsluiting (EDES) helpen om frauduleuze of onbetrouwbare marktdeelnemers op te sporen en hen uit te sluiten van het verkrijgen van EU-middelen. Een recent voorstel tot herziening van het Financieel Reglement ⁴⁸ zou ook de kwaliteit van de gegevens over de ontvangers van EU-financiering (met inbegrip van hun uiteindelijke begunstigden) verbeteren, onder meer door het verplichte gebruik van één geïntegreerd IT-systeem voor datamining en risicoscores dat door de Commissie ter beschikking wordt gesteld. Het voorstel zou het EDES ook uitbreiden tot nieuwe uitgaventerreinen ⁴⁹.

Strenge beoordelingen vooraf helpen ervoor te zorgen dat entiteiten die EU-middelen aanwenden over doeltreffende internecontrolesystemen beschikken om met name fraude en corruptie te voorkomen. Waarborgen voor fraude- en corruptiebestrijding zijn essentiële vereisten van de controlesystemen voor EU-middelen op nationaal niveau⁵⁰, en de lidstaten zijn verplicht onregelmatigheden die met corruptie verband kunnen houden, te voorkomen, op te sporen, te corrigeren en te melden. Ook voor auditinstanties is een belangrijke rol weggelegd: zij moeten ervoor zorgen dat er doeltreffende systemen zijn om corrupte praktijken op te sporen en te voorkomen. De Europese Rekenkamer en de dienst Interne audit van de Commissie vullen de audits van de lidstaten en de programmaspecifieke audits aan, en er worden terugvorderingsmechanismen toegepast op alle EU-middelen waarbij sprake is van corruptie.

De EU voorkomt niet alleen corruptie met EU-middelen, maar heeft ook een sterke institutionele structuur ontwikkeld om corruptie die verband houdt met de EU-begroting te helpen opsporen en vervolgen. Dit omvat het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF), het Europees Openbaar Ministerie (EOM), de coördinerende rol van Eurojust en de analysecapaciteit van Europol, dit alles in nauwe samenwerking met de nationale autoriteiten. Het EOM is operationeel sinds juni 2021 ⁵¹ en is verantwoordelijk voor het onderzoeken, vervolgen en voor het gerecht brengen van daders van en medeplichtigen aan strafbare feiten die de financiële belangen van de EU schaden, met inbegrip van corruptie die de EU-begroting kan schaden. In dit kader verricht het EOM onderzoeken en oefent het de functie van openbaar aanklager uit in de bevoegde rechtbanken van de deelnemende lidstaten.

De goede werking van onderzoeks- en vervolgingsinstanties bij de bestrijding van corruptie is essentieel voor de handhaving van de rechtsstaat. Het algemeen conditionaliteitsregime⁵² beschermt de EU-begroting tegen schendingen van de beginselen van de rechtsstaat die de begroting aantasten of ernstig dreigen aan te tasten. Dit omvat systematische nalatigheid van de lidstaten om corruptie aan te pakken. Krachtens deze conditionaliteitsverordening kan de Raad, op voorstel van de Commissie, vastleggingen of betalingen opschorten of andere maatregelen nemen indien schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in die lidstaat ⁵³ het goed financieel beheer van de EU-begroting of de bescherming van de financiële belangen van de EU op voldoende directe wijze aantasten of ernstig dreigen aan te tasten.

4. ONDERSTEUNING VAN DE BESTRIJDING VAN CORRUPTIE IN DE LIDSTATEN

Corruptie kent vele vormen en corruptiepatronen verschillen per lidstaat, op nationaal en lokaal niveau, en per sector. Bepaalde gemeenschappelijke regels, normen en goede praktijken zijn noodzakelijk om corruptie te bestrijden, maar beleidsmaatregelen moeten worden aangepast aan specifieke uitdagingen, risico’s en behoeften opdat ze doeltreffend zouden zijn. De EU neemt daarom initiatieven op maat om elke lidstaat te ondersteunen in zijn strijd tegen corruptie op nationaal niveau.

EU-steun voor nationale anticorruptiehervormingen

De EU levert haar eigen bijdrage aan de ontwikkeling en uitwisseling van beste praktijken via het jaarlijkse verslag over de rechtsstaat. Sinds 2020 volgt de Commissie de ontwikkelingen op het gebied van corruptiebestrijding op nationaal niveau als een van de centrale aspecten van de rechtsstaat. Sinds 2022 bevatten de verslagen ook aanbevelingen voor elk land, die erop gericht zijn de lidstaten te ondersteunen bij hun inspanningen om lopende of geplande hervormingen voort te zetten, positieve ontwikkelingen aan te moedigen en te helpen vaststellen waar verbeteringen of opvolging van recente veranderingen of hervormingen nodig zijn.

De landenbeoordelingen in de jaarlijkse verslagen over de rechtsstaat laten zien hoe elke lidstaat werkt aan het voorkomen van corruptie door wetgeving aan te passen aan nieuwe trends en door lessen te trekken uit het verleden; hoe zij een anticorruptiecultuur opbouwt; en hoe zij inspanningen levert om de handhaving te verbeteren. Via aanbevelingen en de follow-up van elk verslag werkt de Commissie op technisch en politiek niveau samen met de lidstaten om expertise te bieden, hen te helpen de vastgestelde uitdagingen te overwinnen en de nodige hervormingen door te voeren. Het proces biedt ook waardevolle gemeenschappelijke inzichten, waarbij specifieke thema’s naar voren komen die in het nieuwe netwerk kunnen worden meegenomen.

Corruptiebestrijding maakt, samen met de onafhankelijkheid en efficiëntie van het rechtsstelsel en de kwaliteit en inclusiviteit van het wetgevingsproces, ook deel uit van het Europees semester. Gezien het economisch belang en de directe gevolgen voor het ondernemingsklimaat, de investeringen, de economische groei en de werkgelegenheid, wordt in de beoordelingen in de verslagen van het Europees Semester ook aandacht besteed aan de uitdagingen waarmee sommige lidstaten als gevolg van corruptie worden geconfronteerd. Specifieke voorbeelden zijn een effectievere bescherming van klokkenluiders, versterking van het kader voor corruptiebestrijding door de oprichting van nieuwe onafhankelijke controleorganen, strengere controleprocedures, systematische controles van vermogensverklaringen, het creëren van onafhankelijke mogelijkheden om corruptie te vervolgen en strengere regels inzake belangenconflicten en de handhaving daarvan.

Landspecifieke aanbevelingen in het kader van het Europees Semester hebben in verscheidene lidstaten als richtsnoer gediend voor concrete hervormingen en investeringen om hun capaciteit op het gebied van corruptiebestrijding te verbeteren. Deze komen tot uiting in concrete mijlpalen in de nationale herstel- en veerkrachtplannen. Specifieke hervormingsverbintenissen die verschillende lidstaten in deze plannen zijn aangegaan, zullen ervoor zorgen dat belangenconflicten, corruptie en fraude met betrekking tot het gebruik van overheidsmiddelen worden voorkomen, opgespoord en gecorrigeerd.

De Commissie maakt ook gebruik van sectorale programma’s om de corruptiebestrijding in de lidstaten te ondersteunen. Het instrument voor technische ondersteuning biedt technische expertise op maat om de lidstaten te helpen hun bestuurlijke capaciteit op te bouwen en hervormingen op te zetten en uit te voeren, waarvan vele gericht zijn op een betere bescherming tegen corruptie. Voorbeelden van hervormingen die door het instrument voor technische ondersteuning worden ondersteund, zijn het verankeren van transparantie en verantwoordingsplicht in nationale structuren, technische ondersteuning voor het opstellen en uitvoeren van ethische richtsnoeren en strategieën voor corruptie- en fraudebestrijding, en steun voor de omzetting en uitvoering van EU-wetgeving inzake corruptiebestrijding.

In het kader van het Fonds voor interne veiligheid financiert de EU ook een reeks acties ter bestrijding van corruptie. Deze zijn vooral gericht op het verbeteren van de coördinatie en samenwerking tussen rechtshandhavingsinstanties en tussen andere nationale autoriteiten, ook met belangrijke organen zoals Europol en relevante internationale organisaties. Voorbeelden hiervan zijn capaciteitsopbouw voor nationale corruptiebestrijdingsautoriteiten en steun voor projecten van maatschappelijke organisaties. Het fraudebestrijdingsprogramma van de EU biedt de lidstaten steun bij de bestrijding van fraude, corruptie en andere onwettige activiteiten die de financiële belangen van de Unie schaden. Het programma helpt met name de nationale autoriteiten bij het versterken van hun onderzoekscapaciteit en omvat een onderdeel opleiding.

Voorbeeld: Het project “speak Up Europe” wil Europeanen in staat stellen zich uit te spreken over wangedrag in openbare, particuliere en maatschappelijke organisaties. Het stimuleert veilige kanalen voor het melden van corruptie en biedt technische en juridische bijstand. De Commissie financiert ook nationale projecten. In Oostenrijk omvatte dit een programma van het Federaal Bureau voor Corruptiebestrijding om zowel de overheid als het maatschappelijk middenveld meer bewust te maken. In Litouwen kreeg de Speciale Onderzoeksdienst in 2021 steun om een e-learningplatform met professioneel opleidingsmateriaal op het gebied van corruptiebestrijding op te zetten voor ambtenaren en voor anderen die geïnteresseerd zijn in het creëren van een anticorruptieklimaat.

Ondersteuning van justitiële autoriteiten en rechtshandhavingsinstanties

Samenwerking tussen rechtshandhavingsinstanties kan een belangrijke bijdrage leveren aan het onderzoek naar en de vervolging van corruptie. Eurojust bevordert de justitiële samenwerking tussen de lidstaten bij de bestrijding van corruptie. In 2021 ondersteunde het de lidstaten in 326 corruptiezaken, zette het 11 gemeenschappelijke onderzoeksteams op en hield het 13 coördinatievergaderingen over specifieke zaken. Anticorruptiebeleid wordt benadrukt in de strategie voor de Europese justitiële opleiding voor de periode 2021-2024 ⁵⁴ voor opleidingen EU-recht die gericht zijn op beoefenaars van juridische beroepen. Het Europees netwerk voor justitiële opleiding heeft in 2023 verschillende seminars over corruptiebestrijding georganiseerd. In de eerste zeven maanden van zijn activiteiten in 2021 heeft het EOM 40 gevallen van corruptie ten nadele van de EU-begroting onderzocht. In 2022 is dat aantal gestegen tot 87.

Vanwege de verbanden tussen corruptie en georganiseerde misdaad ondersteunt Europol de lidstaten actief bij de bestrijding van corruptie door strategische analyses uit te voeren en ondersteuning te bieden bij strafrechtelijke onderzoeken en criminele-inlichtingenoperaties. Europol beschikt over een Europees Centrum tegen financiële en economische criminaliteit dat operationele en analytische ondersteuning biedt aan Europol-partners en lidstaten bij het onderzoeken van financiële en economische criminaliteit, waaronder corruptie, en bij het bevriezen en in beslag nemen van criminele vermogensbestanddelen.

Voorbeeld: Het Europees Centrum tegen financiële en economische criminaliteit heeft de Spaanse Guardia Civil en Policía Nacional ondersteund bij het opsporen van corruptie onder politie- en douaneambtenaren die de invoer van drugs in de EU faciliteren. Deze corruptie had tot doel het vervoer van honderden miljoenen euro’s aan cocaïne en hasj naar West-Europa te vergemakkelijken. Het centrum ondersteunde het onderzoek met bruikbare inlichtingen en analytische ondersteuning, en met directe operationele ondersteuning.

5. EU-INSTELLINGEN EN CORRUPTIEBESTRIJDING

De geloofwaardigheid van het optreden van de EU om corruptie in het EU-beleid aan te pakken en de inspanningen van de lidstaten te ondersteunen, berust op de doeltreffendheid en de reputatie van haar eigen instellingen, organen en instanties. Sinds de jaren negentig heeft de EU een reeks regels en processen ontwikkeld om het risico van corruptie door haar eigen personeel en op politiek niveau tot een minimum te beperken. Zij heeft getracht een reeks ethische, integriteits- en transparantieregels in te voeren die corruptie moeten helpen voorkomen, alsook nieuwe organen om eventuele gevallen van corruptie te vervolgen. De recente gebeurtenissen hebben ons er echter aan herinnerd dat de EU-instellingen niet immuun zijn voor corruptie en dat dit kader niet alleen strikt en consequent moet worden toegepast, maar ook voortdurend moet worden bijgewerkt. De EU-instellingen en de lidstaten moeten aan dezelfde normen worden gehouden, met dezelfde inzet om corruptie te voorkomen, een cultuur van integriteit te bevorderen en veeleisende regels te handhaven.

Binnen de EU-instellingen geldt een nultolerantiebeleid ten aanzien van corruptie. De basis voor het voorkomen van corruptie is een sterk kader voor ethiek, integriteit en transparantie. In het statuut van de ambtenaren van de Europese Unie ⁵⁵ zijn de individuele ethische verplichtingen voor EU-personeelsleden vastgelegd. Het Statuut bevat specifieke regels voor gebieden als belangenconflicten, gunsten en geschenken, eerbewijzen en onderscheidingen, externe activiteiten en openbare ambten, activiteiten van echtgenoten, verplichtingen na beëindiging van het dienstverband, vertrouwelijkheid, melding van mogelijk onwettige activiteiten, klokkenluiden en tuchtmaatregelen. Elke instelling, elk orgaan en elke instantie van de EU is verantwoordelijk voor de toepassing van het rechtskader op haar/zijn personeel en voor de naleving ervan. Dit omvat de regelmatige actualisering van interne regels, bewustmakingsacties, adviesverlening aan het personeel en sanctionering van overtredingen van de regels. Krachtens het Statuut kunnen aan personeelsleden tuchtrechtelijke sancties worden opgelegd wegens overtreding van de regels en kunnen instellingen, organen en instanties besluiten speciale, gespecialiseerde interne diensten op te richten voor onderzoek en tuchtzaken ⁵⁶. De verplichtingen uit hoofde van het Statuut gelden naast die uit hoofde van het Financieel Reglement van de EU ⁵⁷.

Om publieke controle mogelijk te maken en burgers en andere belangengroepen de mogelijkheid te geven lobbyactiviteiten op EU-niveau te volgen, hebben het Europees Parlement, de Raad en de Commissie in 2021 een nieuw gezamenlijk kader voor hun samenwerking inzake het transparantieregister vastgesteld ⁵⁸ teneinde de ethische en transparante belangenvertegenwoordiging op EU-niveau verder te bevorderen ⁵⁹. Het kader bevat een gedragscode met ethische regels en beginselen die door geregistreerde belangenvertegenwoordigers moeten worden nageleefd. Het wordt aangevuld met interne transparantiemaatregelen in de instellingen betreffende bijeenkomsten en andere interacties met lobbyisten.

Wat betreft de leden van de EU-instellingen, te weten de leden van het Europees Parlement, de voorzitter van de Europese Raad, de Europese Commissie, het Hof van Justitie van de Europese Unie, de Europese Centrale Bank en de Rekenkamer, bevatten de Verdragen de verschillende kaders voor de individuele ethische verplichtingen van de leden van elke instelling, en de sancties in geval van overtredingen ⁶⁰. Deze worden gewoonlijk aangevuld met meer gedetailleerde regels, met name procedureregels of gedragscodes ⁶¹, die per instelling verschillen. Deze ethische kaders moeten regelmatig worden bijgewerkt om de transparantie, integriteit en verantwoordingsplicht in de EU-instellingen verder te verbeteren. De Commissie zal daarom voorstellen een interinstitutioneel ethisch orgaan op te richten dat strenge gemeenschappelijke normen en maatregelen neemt om de transparantie te vergroten.

Een kerntaak van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) is het verrichten van administratieve onderzoeken naar fraude, corruptie of andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de EU worden geschaad. De EU-instellingen zijn in 1999 overeengekomen het mandaat van OLAF uit te breiden tot alle gevallen van ernstig wangedrag door EU-personeel of leden van de instellingen, organen en instanties van de EU, ongeacht de eventuele gevolgen voor de financiële belangen van de EU. Hieronder vallen bijvoorbeeld ernstige zaken in verband met de uitoefening van het beroep of inbreuken op de gedragscode. Andere instellingen en organen kunnen zich bij dit akkoord aansluiten, maar de praktische toepassing ervan stuit op enkele belemmeringen wat betreft de toegang van OLAF tot informatie of gebouwen van sommige instellingen. Binnen zijn algemene bevoegdheden om gevallen van wanbeheer door EU instellingen te behandelen, heeft de Europese Ombudsman ook een belangrijke toezichthoudende rol.

De nationale rechtbanken zijn bevoegd om zaken te behandelen in verband met strafbare feiten, waaronder corruptie en fraude, begaan door personeelsleden of leden van de instellingen. Dergelijke zaken kunnen voor de rechter worden gebracht door nationale aanklagers of, als de financiële belangen van de EU in het geding zijn, door het EOM. Indien leden of personeelsleden immuniteit genieten voor in een officiële hoedanigheid verrichte handelingen, moet de betrokken EU-instelling deze immuniteit opheffen indien deze opheffing niet strijdig is met de belangen van de Unie en haar besluit onderworpen is aan de controle van het Hof van Justitie van de Europese Unie.

6. OPBOUWEN VAN EEN GEMEENSCHAPPELIJKE CULTUUR OM CORRUPTIE TE BESTRIJDEN

Een collectieve, samenlevingsbrede cultuur van nultolerantie ten aanzien van corruptie is een krachtige uitdrukking van het Europese engagement voor de rechtsstaat en hoge integriteitsnormen in het openbare leven. Het bevorderen van deze waarden is een essentiële aanvulling op meer directe maatregelen op het gebied van preventie, opsporing en vervolging. De totstandbrenging van een dergelijke cultuur vereist actie op vele fronten: van het integreren van ethiek en integriteit in de verwachtingen van individuele jongeren via hun onderwijs, tot het vergemakkelijken van uitwisselingen tussen actoren op nationaal en Europees niveau om te komen tot meer inzicht in de uitdagingen en hen vastberadener te maken om op te treden. Nauwe en regelmatige coördinatie met alle betrokken overheidsinstanties, multilaterale organisaties, het maatschappelijk middenveld, de media en de particuliere sector is van essentieel belang.

Samenwerking met de particuliere sector, het maatschappelijk middenveld, de onderzoeks- en academische wereld, de media en de burgers kan bijdragen tot de totstandbrenging van een cultuur van integriteit via een samenlevingsbrede aanpak. De Commissie zal voorrang geven aan bewustmakingscampagnes en programma’s voor burgerschapsvorming, waarbij de nadruk wordt gelegd op de cruciale rol die individuen spelen bij het ondersteunen van een cultuur van integriteit, onder meer door te onderzoeken hoe degenen die dergelijke programma’s volgen zouden kunnen optreden als ambassadeurs voor integriteit. De Commissie zal ook bestaande EU-financieringsmogelijkheden op het gebied van corruptiebestrijding in kaart brengen om deze meer zichtbaarheid en samenhang te geven.

Het programma Erasmus+ omvat anticorruptiethema’s in zijn werkzaamheden op het gebied van onderwijs, opleiding, jeugd en sport in Europa. Corruptiebestrijding wordt behandeld in het kader van verschillende beleidsprioriteiten, zoals burgerparticipatie en verantwoordelijk burgerschap. De EU steunt bijvoorbeeld de gezamenlijke masteropleiding “Ethiek en integriteit in de sport” van Erasmus Mundus en Erasmus+ heeft steun verleend aan innovatieve benaderingen van onderwijs in corruptiebestrijding op scholen in Hongarije, Italië en Slovenië. De kaderprogramma’s voor onderzoek en innovatie ondersteunen ook onderzoek en verzamelen gegevens over nieuwe vormen van corruptie met het oog op de ontwikkeling van innovatieve oplossingen ten behoeve van corruptiebestrijdingsautoriteiten en corruptiebestrijders.

Voor het maatschappelijk middenveld is een sleutelrol weggelegd, niet alleen als waakhond om potentiële risico’s of gevallen van corruptie op te sporen, maar ook als katalysator om een anticorruptiecultuur te bevorderen en in stand te houden via bewustmaking, educatie en pleitbezorging. In veel lidstaten zijn maatschappelijke organisaties belangrijke partners bij de uitvoering van nationale anticorruptiestrategieën. Deze rol kan worden uitgebreid. Een voorbeeld zijn de “integriteitspacten” die zijn ontwikkeld als instrument ter voorkoming van corruptie bij overheidsopdrachten, gebaseerd op een verbintenis van de aanbestedende dienst en de inschrijvers om de beste praktijken na te leven en de transparantie te maximaliseren. Op deze werkzaamheden wordt toegezien door een derde actor, meestal een maatschappelijke organisatie. Integriteitspacten worden bevorderd in de financiële programma’s van de EU voor 2021-2027 en de lidstaten worden aangemoedigd om geleidelijk integriteitspacten in hun programma’s op te nemen.

Vrije en pluralistische media en een omgeving waarin journalisten zonder pesterijen of intimidatie kunnen werken, zijn essentieel om ervoor te zorgen dat de media hun werk als waakhond kunnen doen. De Commissie steunt maatregelen die een vrije, diverse en pluralistische mediaomgeving bevorderen. Het gaat hierbij onder meer om steun voor collaboratieve en grensoverschrijdende journalistiek, het monitoren van risico’s voor pluralisme in de media, het in kaart brengen van schendingen van de mediavrijheid en het verdedigen van journalisten die worden bedreigd. Zo heeft de EU sinds 2021 een Europees mechanisme voor snelle respons op schendingen van de pers- en mediavrijheid gefinancierd en een noodsteunfonds voor onderzoeksjournalisten en mediaorganisaties in stand gehouden.

7. CORRUPTIEBESTRIJDING IN HET EXTERNE BELEID VAN DE EU

Corruptiebestrijding opnemen in extern beleid is een belangrijk onderdeel van de inspanningen om goed bestuur en welvaart wereldwijd te bevorderen. Het is belangrijk voor de geloofwaardigheid van de EU dat de aanpak van corruptiebestrijding in het interne beleid coherent is met die in het externe beleid. De EU bevordert mensenrechten, democratisch bestuur, de rechtsstaat en corruptiebestrijding als prioriteit in haar externe optreden ⁶². De hoge vertegenwoordiger dient vandaag met steun van de Commissie een voorstel in voor de instelling van een horizontaal GBVB-sanctiekader. Meer in het algemeen steunt de EU in haar externe optreden juridische en beleidshervormingen om instellingen voor corruptiebestrijding en toezichthoudende instanties op te bouwen en om het maatschappelijk middenveld, klokkenluiders, mensenrechtenverdedigers en onafhankelijke media te versterken als waakhonden tegen corruptie. Sterke integriteitsnormen in de eigen programma’s van de EU helpen hoge normen bij de partners te bevorderen. Corruptiebestrijding maakt ook deel uit van de politieke en veiligheidsdialogen met derde landen en internationale organisaties die de hoge vertegenwoordiger namens de Unie voert. De EU steunt internationale samenwerking op dit gebied en werkt samen met gelijkgestemde partners om de normen te verhogen ⁶³.

Gebruik van sancties in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) om corruptie aan te pakken

Naast de toepassing van bestaande internationale rechtsinstrumenten voor corruptiebestrijding is er momenteel op EU-niveau een belangrijk debat gaande over het gebruik van GBVB-sancties om systematische of wijdverspreide corruptie in niet-EU-landen aan te pakken wanneer deze corruptie de fundamentele waarden en belangen van de EU ernstig aantast of dreigt aan te tasten of wanneer er moet worden opgetreden om andere GBVB-doelstellingen, zoals de ondersteuning van de democratie en de rechtsstaat, te verwezenlijken. Tot dusver is een GBVB-sanctieregeling alleen ontworpen om de EU in staat te stellen corruptie buiten de EU in twee gespecificeerde derde landen aan te pakken ⁶⁴. Een horizontaal, thematisch kader (niet beperkt tot een specifieke geografische context) voor de aanpak van corruptie zou een extra dimensie en meer flexibiliteit toevoegen aan het sanctie-instrumentarium ⁶⁵ van de Unie. De hoge vertegenwoordiger dient daarom een voorstel voor een besluit van de Raad in en, samen met de Commissie, een voorstel voor een verordening van de Raad voor een thematisch kader voor GBVB-sancties om corruptie aan te pakken, ter aanvulling van onze interne en externe beleidsmaatregelen in de strijd tegen corruptie.

Het voorstel voor de vaststelling van een horizontaal GBVB-sanctiekader zal het vermogen van de Unie om ernstige gevallen van corruptie aan te pakken, aanvullen en versterken, doordat de Unie een instrument in handen krijgt om beperkende maatregelen te nemen wanneer die gevallen de fundamentele belangen van de Unie en de doelstellingen van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid ernstig schaden of dreigen te schaden. Passieve of actieve omkoping van een overheidsfunctionaris of verduistering of oneigenlijke toe-eigening door een overheidsfunctionaris kunnen dergelijke ernstige gevallen van corruptie vormen, met name in een land dat voorkomt op de EU-lijst van jurisdicties die niet-coöperatief zijn op belastinggebied, of een land met strategische tekortkomingen in zijn nationale regelingen ter bestrijding van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme die een aanzienlijke bedreiging vormen voor het financiële stelsel van de Unie.

Corruptiebestrijding als prioriteit in het uitbreidings- en nabuurschapsbeleid van de EU

In het uitbreidingsproces bepalen de aanpassing aan het bestaande EU-recht, de naleving van de rechtsstaat en de anticorruptiehervormingen grotendeels het tempo van de vorderingen van kandidaat-lidstaten op de weg naar toetreding tot de EU. Dit zijn ook prioriteiten van het Oostelijk Partnerschap, in het kader waarvan anticorruptiestrategieën worden ondersteund ter bevordering van hoge normen op het gebied van integriteit en transparantie bij overheidsorganen en ter versterking van corruptiebestrijdingsinstanties, onderzoekscapaciteit, justitiële hervormingen en het maatschappelijk middenveld.

Het regelmatige toezicht op anticorruptiehervormingen en daarmee verband houdende hervormingen in het kader van het jaarlijkse “uitbreidingspakket” omvat een gedetailleerde beoordeling van de stand van zaken in elke kandidaat-lidstaat en potentiële kandidaat-lidstaat, met inbegrip van richtsnoeren voor toekomstige hervormingsprioriteiten. De Commissie beoordeelt het wettelijke en institutionele kader in verband met zowel preventie als repressie, met nadruk op de feitelijke resultaten van proactieve onderzoeken, aanklachten en rechterlijke uitspraken (met name voor corruptie op hoog niveau). In 2022 heeft de Commissie ook een reeks peerreviewopdrachten gelanceerd die gericht zijn op de bestrijding van corruptie, georganiseerde misdaad en het witwassen van geld. In de recentste analytische verslagen over Oekraïne, Moldavië en Georgië ⁶⁶ wordt beoordeeld in hoeverre zij in staat zijn de verplichtingen van het EU-lidmaatschap na te komen. De bestrijding van corruptie is in deze verslagen als prioriteit aangemerkt. Een belangrijke kwestie is “de-oligarchisatie”, waarmee wordt beoogd een einde te maken aan de buitensporige invloed van gevestigde belangen in het economische, politieke en openbare leven.

Positieve stappen waren onder meer een nieuw e-platform voor de systematische verzameling van gegevens over georganiseerde misdaad en corruptie op hoog niveau, die kunnen worden gebruikt om de vorderingen van elk partnerland bij de handhaving van de rechtsstaat te helpen beoordelen. Doel van het platform is de nationale autoriteiten van kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten in staat te stellen de verzameling van gegevens te integreren en de aggregatie van gegevens en de vaststelling van trends mogelijk te maken, ondersteund door het gebruik van een dashboard op basis van kernprestatie-indicatoren (KPI’s) waarmee trends en anomalieën kunnen worden vastgesteld ⁶⁷.

Voorbeeld: De EU draagt bijna 6 miljoen euro bij aan een door de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa uitgevoerd project om toezicht te houden op rechtszaken met betrekking tot ernstige corruptie en georganiseerde criminaliteit, waarbij systemische problemen worden vastgesteld en aanbevelingen worden gedaan om de rechtsstaat in de Westelijke Balkan te versterken.

Bevordering van anticorruptiehervormingen in het externe optreden en de handelsbetrekkingen van de EU

Het EU-actieplan inzake mensenrechten en democratie 2020-2024 is sterk gericht op de rechtsstaat en omvat actielijnen voor corruptiebestrijding. Politieke dialogen, mensenrechtendialogen en sectorale beleidsdialogen behoren tot de instrumenten die worden gebruikt om deze acties uit te voeren. Dit komt ook tot uiting in de financiering in het kader van het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking – Europa in de wereld.

De EU bevordert democratisch bestuur en de rechtsstaat via thematische, bilaterale en regionale programma’s en steun voor een beter beheer van de overheidsfinanciën. De steun is gericht op hervorming van het openbaar bestuur en gezond beheer van de overheidsfinanciën, capaciteitsopbouw voor rechtshandhavings- en justitiële autoriteiten, totstandbrenging van een solide juridisch kader overeenkomstig internationale normen en oprichting en versterking van gespecialiseerde instanties voor corruptiebestrijding, alsmede steun voor het maatschappelijk middenveld, de media, klokkenluiders en mensenrechtenverdedigers. Bredere steun voor de rechtsstaat in belangrijke instellingen en voor de verbetering van het ondernemings- en investeringsklimaat komt ook het kader voor corruptiebestrijding ten goede. Beleidsdialogen spelen een belangrijke rol, ondersteund door de vormgeving van de financiële steun van de EU. EU-begrotingssteun is een belangrijk instrument om de transparantie en verantwoordingsplicht op landenniveau te verbeteren, waarbij corruptie een van de risico’s is die in het kader van deze financieringsoperaties worden geanalyseerd ⁶⁸.

Er worden maatregelen genomen om de anticorruptiedimensie op alle ontwikkelingsgebieden te versterken. Naast de bovengenoemde gerichte programma’s omvat dit operationele richtsnoeren voor een diepgaande begeleiding van EU-delegaties die buiten de traditionele bestuursgebieden werken, waaronder sectoren waarop het Global Gateway-initiatief van de EU is gericht. Dit berust op een bredere Team Europa-aanpak van de corruptiedreiging, waarbij wordt samengewerkt met lidstaten en internationale financiële instellingen (IFI’s) en wordt voortgebouwd op internationale normen en beste praktijken. Een aantal mondiale thematische programma’s ondersteunt ook corruptiebestrijding en de rechtsstaat. Het initiatief Team Europe Democracy (TED) – waarin 14 lidstaten samenwerken – omvat steun voor de rechtsstaat met de nadruk op verantwoordingsplicht. De EU werkt ook samen met het maatschappelijk middenveld om corruptie te voorkomen en een open overheid te bevorderen.

In een recente evaluatie van de EU-steun voor de rechtsstaat en corruptiebestrijding in partnerlanden ⁶⁹ wordt geconcludeerd dat de EU minder zichtbaar en succesvol is geweest bij de bestrijding van corruptie dan bij de bevordering van de rechtsstaat, en wordt aanbevolen dat de EU wereldwijd het voortouw neemt in de strijd tegen corruptie. Een van de voordelen van een duidelijk en robuust EU-kader voor corruptiebestrijding, verankerd in het UNCAC, zal zijn dat het als benchmark kan dienen in de partnerschappen met andere landen buiten de EU.

Het handelsbeleid van de EU ondersteunt ook de strijd tegen corruptie. Sinds 2015 worden anticorruptieclausules opgenomen in de handelsovereenkomsten van de EU met derde landen. Autonome handelsinstrumenten zoals het EU-stelsel van algemene preferenties (SAP) bevatten ook bepalingen om corruptie aan te pakken. In het kader van het SAP kan extra markttoegang (SAP+) worden verleend aan ontwikkelingslanden die belangrijke internationale overeenkomsten, waaronder het UNCAC, ratificeren en daadwerkelijk uitvoeren. Het EU-toezicht in het kader van de SAP-regels omvat informatie-uitwisseling, dialoog en bezoeken aan het land, alsmede de publicatie van regelmatige voortgangsverslagen.

Ondersteuning van corruptiebestrijding in multilaterale fora

De EU geeft het goede voorbeeld in de strijd tegen corruptie en bevordert de eerbiediging van de democratie, de mensenrechten en de rechtsstaat door de bestrijding van corruptie op de mondiale agenda te plaatsen. Om de lidstaten bij te staan en de stem van de EU luider te laten klinken, zal de EU, naast haar werkzaamheden als partij bij het UNCAC, haar inspanningen opvoeren om standpunten in multilaterale fora te faciliteren en te coördineren.

De beoordeling van de uitvoering van het UNCAC door de EU is in volle gang, waarbij de Commissie de coördinatie verzorgt. In december 2020 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan een mededeling over de beoordeling van de Europese Unie in het kader van het beoordelingsmechanisme voor de tenuitvoerlegging van het Verdrag van de Verenigde Naties tegen corruptie (UNCAC)⁷⁰, waarin de stappen worden geschetst voor samenwerking tussen de EU-instellingen, -organen en -agentschappen die sinds juli 2021 aan het beoordelingsproces deelnemen. In september 2022 heeft de EU haar zelfbeoordeling voor de eerste cyclus van het beoordelingsmechanisme ingediend en gepubliceerd. De Commissie is vastbesloten de transparantie en de betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld bij het beoordelingsproces te bevorderen en zal de voltooiing van de beoordeling in het kader van de eerste cyclus tegen 2024 ondersteunen.

Voortbouwend op eerdere acties in 2021 van de secretariaten van de Greco, de OESO en het UNODC, zal de EU bijdragen aan het internationale debat over de beste manier om synergieën te verbeteren en beoordelingen van de uitvoering van anticorruptiemaatregelen te stroomlijnen. De ervaring met de EU-cyclus van de verslagen over de rechtsstaat en de lopende beoordeling van de EU in het kader van het UNCAC zullen bijdragen tot een sterke deelname van de EU aan de conferentie van de partijen bij UNCAC in december 2023.

De EU heeft momenteel de status van waarnemer bij de Greco, die een belangrijk forum voor deskundigen is en een waardevolle aanvulling vormt op het werk in het kader van de jaarlijkse verslagen over de rechtsstaat. De Greco is een zeer waardevolle bron van expertise en een drijvende kracht achter hervormingen gebleken. De Commissie zal haar betrokkenheid bij de Greco verder versterken door een regelmatigere en formelere dialoog tot stand te brengen, onder meer door de Greco uit te nodigen voor een permanente betrokkenheid bij het netwerk. Tegelijkertijd zal de Commissie met de andere instellingen blijven overleggen over de mogelijkheid van volledige deelname van de EU aan de Greco.

8. CONCLUSIE: VOORUITBLIK

Integriteit, transparantie en corruptiebestrijding zijn duidelijke politieke verbintenissen van de Unie. Met de huidige reeks voorstellen zal de strijd tegen corruptie in de EU verder worden opgevoerd, waarbij de normen van de EU-wetgeving worden aangescherpt om corruptie beter te voorkomen en te bestrijden, en wordt voorzien in een internationaal sanctiemechanisme. De Commissie verzoekt het Europees Parlement en de Raad de voorgestelde richtlijn inzake de strafrechtelijke bestrijding van corruptie spoedig in overweging te nemen. De Commissie en de hoge vertegenwoordiger verzoeken de Raad het voorstel tot instelling van een nieuw kader van GBVB-sancties ter bestrijding van corruptie spoedig in overweging te nemen.

De voorstellen bij deze mededeling vormen een aanvulling op de voortdurende inspanningen om de corruptiebestrijding op een groot aantal gebieden te verdiepen. Deze inspanningen omvatten regelmatige actualiseringen van het kader ter bevordering van integriteit en ter bescherming tegen de risico’s van corruptie, met behoud van krachtige anticorruptieclausules in alle relevante horizontale en sectorspecifieke wetgeving. Voor de Commissie blijft het een prioriteit ervoor te zorgen dat corruptiepreventie adequaat wordt geïntegreerd in het ontwerp van nieuwe beleidslijnen en programma’s en de evaluatie van bestaande beleidslijnen en programma’s. Dit zal worden gebaseerd op de nieuwe werkzaamheden om corruptiegerelateerde risico’s in hoogrisicosectoren in kaart te brengen.

Corruptie kan niet geïsoleerd worden bestreden. Samenwerking en uitwisseling van ervaringen, en een constante dialoog tussen de lidstaten en het EU-niveau over de ontwikkeling en toepassing van hervormingen en instrumenten om corruptie te voorkomen, op te sporen en te vervolgen, zijn essentiële ingrediënten om corruptiebestrijding in de praktijk tot een succes te maken. Door de oprichting van het EU-netwerk tegen corruptie zal de Commissie een nieuwe impuls geven aan de inspanningen ter voorkoming van corruptie in de hele EU.

De bestrijding van corruptie komt de samenleving als geheel ten goede. Individuele burgers moeten ten volle bij dit werk worden betrokken, naast maatschappelijke organisaties en de particuliere sector. De Commissie zal voorrang geven aan bewustmakingscampagnes en programma’s voor burgerschapsvorming, alsook aan het in kaart brengen van bestaande EU-financieringsmogelijkheden voor acties ter bestrijding van corruptie, teneinde voor meer zichtbaarheid en samenhang te zorgen en het effect ervan te verbeteren.

De bestrijding van corruptie binnen de grenzen van de EU is belangrijk voor de geloofwaardigheid van het optreden van de EU in de internationale arena. Naast de uitbreiding van de sanctieregeling zal een grotere betrokkenheid bij multilaterale fora zoals het UNCAC en de Greco ertoe bijdragen dat de EU een sterk en coherent inzicht krijgt in de vraag waarom een doeltreffend integriteits- en anticorruptiebeleid zo cruciaal is voor veiligheid en welvaart wereldwijd. De EU zal zich blijven inzetten voor de bestrijding van corruptie en de bevordering van goed bestuur en de rechtsstaat als een van de belangrijkste prioriteiten van het uitbreidingsproces en de externe betrekkingen van de EU meer in het algemeen.

De in deze mededeling uiteengezette werkstromen vormen een belangrijke verbintenis van de EU tot verdere inspanningen om corruptie te bestrijden en om te komen tot een alomvattende en strategische aanpak met een EU-strategie voor corruptiebestrijding. Dit zal een essentieel onderdeel zijn van de manier waarop de EU kan zorgen voor een democratische en welvarende toekomst die voldoet aan de verwachtingen van de EU-burgers.

1Deze raming is gebaseerd op het werk van gespecialiseerde instellingen en organen, zoals de Internationale Kamer van Koophandel, Transparency International, het Global Compact van de VN, het Wereld Economisch Forum en Clean Business is Good Business, die stellen dat het verlies aan economische welvaart ten gevolge van corruptie op wereldniveau 5 % van het bbp bedraagt. Volgens een andere schatting lagen de kosten van corruptie in de EU tussen 179 en 990 miljard euro per jaar (het onderzoek “The Cost of Non-Europe in the Area of Corruption” van RAND Europe, 2016).

2Zie bijvoorbeeld 2022 Transparency International Global CPI: https://www.transparency.org/en/cpi/2022.

3Speciale Eurobarometer 523 over corruptie (2022) en Flash Eurobarometer 507 over de houding van het bedrijfsleven ten aanzien van corruptie in de EU (2022).

4Voorstel voor een richtlijn inzake corruptiebestrijding COM(2023) 234.

5Voorstel van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid aan de Raad voor een besluit van de Raad betreffende beperkende maatregelen tegen ernstige corruptie (HR(2023)108) en Gezamenlijk voorstel voor een verordening van de Raad betreffende beperkende maatregelen tegen ernstige corruptie (JOIN(2023) 13).

6Er is niet één enkele juridische definitie van corruptie omdat corruptie verschillende vormen kan aannemen.

7Verdrag inzake de strafrechtelijke bestrijding van corruptie plus het Aanvullend Protocol bij het Verdrag inzake de strafrechtelijke bestrijding van corruptie (CETS 191), en een Burgerrechtelijk Verdrag inzake corruptie (CETS 191). Het werk van de Raad van Europa omvat ook twintig richtsnoeren voor de bestrijding van corruptie (Resolutie (97) 24), alsmede aanbevelingen op gebieden als partijfinanciering en de verantwoordelijkheden van overheidsfunctionarissen.

8Het OESO-Verdrag van 1997 inzake bestrijding van omkoping van buitenlandse ambtenaren bij internationale zakelijke transacties. De werkzaamheden inzake preventie omvatten de OESO-beginselen van transparantie en integriteit voor lobbyisten en de OESO-aanbeveling inzake integriteit bij de overheid.

9Zie: https://www.europol.europa.eu/cms/sites/default/files/documents/socta2021_1.pdf.

10COM(2020) 605 final.

11COM(2021) 170 final.

12 Gezamenlijk rapport van Europol en de stuurgroep veiligheid van de havens van Antwerpen, Hamburg/Bremerhaven en Rotterdam (2023) “Criminal Networks in EU Ports: Risks and challenges for Law Enforcement”.

13Het Verdrag van de Verenigde Naties (UNCAC) heeft betrekking op corruptie in zowel de particuliere als de publieke sector. Andere internationale initiatieven met richtsnoeren voor ethisch zakendoen zijn afkomstig van het Wereld Economisch Forum, het Global Compact van de Verenigde Naties, deAlliance for Integrity, Transparency International, de OESO en de G20.

14Overeenkomst ter bestrijding van corruptie waarbij ambtenaren van de Europese Gemeenschappen of van de lidstaten van de Europese Unie betrokken zijn.

15Kaderbesluit 2003/568/JBZ van de Raad van 22 juli 2003 (PB L 192 van 31.7.2003, blz. 54-56).

16Richtlijn (EU) 2017/1371 van 5 juli 2017 betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt.

17COM(2022) 245 final.

18 De voorgestelde richtlijn is gebaseerd op artikel 82, lid 1, punt d), artikel 83, lid 1, en artikel 83, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

19 https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/13744-Transparency-of-covert-interference-by-third-countries_nl.

20Richtlijnen 2014/23/EU, 2014/24/EU en 2014/25/EU van 26 februari 2014 (de “concessierichtlijn”, de “klassieke richtlijn” en de “richtlijn nutsbedrijven”).

21Richtlijn 2011/16/EU betreffende de administratieve samenwerking (de “DAC”) en de wijziging ervan. Een nieuw voorstel tot wijziging van de DAC (“DAC8” – COM(2022) 707) is momenteel in behandeling. In het voorstel is bepaald dat belastinggegevens die in het kader van de DAC tussen belastingautoriteiten van de lidstaten worden uitgewisseld, ook voor andere doeleinden kunnen worden gebruikt, bijvoorbeeld voor de bestrijding van corruptie en van het witwassen van geld, alsook voor doeleinden die vallen onder een besluit op basis van artikel 215 van het Verdrag betreffende de werking van de EU. Dit zal de samenwerking tussen de betrokken autoriteiten van de lidstaten en een effectievere bestrijding van corruptie vergemakkelijken.

22 Bij Verordening (EU) nr. 904/2010 van de Raad van 7 oktober 2010 betreffende de administratieve samenwerking en de bestrijding van fraude op het gebied van de belasting over de toegevoegde waarde is Eurofisc opgericht, een netwerk van lidstaten voor de bestrijding van grensoverschrijdende btw-fraude, dat het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) en Europol om inlichtingen kan verzoeken. Zoals aangekondigd in het actieplan voor billijke en eenvoudige belastingheffing worden verdere verbeteringen in de samenwerking van belastingautoriteiten met de EU-instellingen en -organen overwogen.

23 Op 22 december 2021 heeft de Commissie een belangrijk initiatief voorgesteld ter bestrijding van misbruik van lege entiteiten voor oneigenlijke belastingdoeleinden, COM(2021) 565 final.

24Richtlijn 2015/849 van 20 mei 2015, gewijzigd bij Richtlijn 2018/843 van 30 mei 2018. Deze is aangevuld met Richtlijn (EU) 2018/1673 van 23 oktober 2018 inzake de strafrechtelijke bestrijding van het witwassen van geld, die de definities van en sancties voor strafbare feiten in verband met het witwassen van geld, met inbegrip van corruptie als basisdelict, harmoniseert.

25 In een aantal basisbesluiten, zoals de verordening tot instelling van de herstel- en veerkrachtfaciliteit of de verordening gemeenschappelijke bepalingen, is het verzamelen van gegevens over uiteindelijk begunstigden ook verplicht gesteld voor controle- en auditdoeleinden. Dit maakt ook deel uit van het voorstel voor de komende herziening van het Financieel Reglement.

26 Volgens de antiwitwaswetgeving is een “politiek prominente persoon” (PEP) een persoon die met een prominente functie wordt of is bekleed. Aangezien PEP’s posities bekleden die kunnen worden misbruikt voor corruptie/omkoping en het witwassen van de daaruit voortvloeiende illegale opbrengsten, worden zij geacht een groter risico te vormen en moeten zij derhalve aan aanvullende zorgvuldigheidsmaatregelen worden onderworpen.

27 Het pakket bestaat uit voorstellen voor een nieuwe antiwitwasrichtlijn (COM(2021) 423); voor een antiwitwasverordening (COM(2021) 420); voor een verordening tot oprichting van een antiwitwasautoriteit (COM(2021) 421) en voor een herschikking van de verordening van 2015 betreffende geldovermakingen (COM(2021) 422). Over het pakket wordt momenteel interinstitutioneel onderhandeld.

28 COM (2022) 800 final.

29 Richtlijn (EU) 2019/1 van 11 december 2018 tot toekenning van bevoegdheden aan de mededingingsautoriteiten van de lidstaten voor een doeltreffendere handhaving en ter waarborging van de goede werking van de interne markt (artikel 4 “Onafhankelijkheid”).

30COM(2019) 12 final van 23 januari 2019.

31 In maart 2022 heeft de Commissie, naar aanleiding van de Russische inval in Oekraïne, de lidstaten aanbevolen onmiddellijk na te gaan of eerdere naturalisaties van Russische of Belarussische onderdanen die gebaseerd waren op een burgerschapsregeling voor investeerders, moeten worden ingetrokken omdat de betrokkene onderworpen is aan beperkende maatregelen van de Unie of omdat hij de oorlog in Oekraïne aanzienlijk steunt. De Commissie heeft de lidstaten ook aanbevolen onmiddellijk maatregelen te nemen om de risico’s van verblijfsregelingen voor investeerders aan te pakken (C(2022) 2028 final van 28 maart 2022).

32 In 2019 heeft de Commissie een studie gepubliceerd over het in kaart brengen van corruptie in de sport in de EU (“Mapping of corruption in sport in the EU”), waarin de verbanden tussen doping en wedstrijdvervalsing en corruptie worden uiteengezet.

33Richtlijn (EU) 2019/1937 van 23 oktober 2019 inzake de bescherming van personen die inbreuken op het Unierecht melden.

34 C(2021) 6650, 16 september 2021.

35 COM/2022/177 final en C/2022/2428 van 27 april 2022.

36COM(2022) 457 final.

37 Richtlijn (EU) 2022/2464 van 14 december 2022.

38COM(2021) 170 final.

39Verordening (EU) 2018/1805 van 14 november 2018 inzake de wederzijdse erkenning van bevriezingsbevelen en confiscatiebevelen.

40Voorstel voor een richtlijn betreffende ontneming en confiscatie van vermogensbestanddelen; COM(2022) 245 final.

41Samen met de voorgestelde richtlijn inzake de strafbaarstelling van de schending van beperkende maatregelen zal de richtlijn betreffende ontneming en confiscatie van vermogensbestanddelen het mogelijk maken om over te gaan tot confiscatie van vermogensbestanddelen van personen en entiteiten die de beperkende maatregelen die de EU naar aanleiding van de oorlog van Rusland tegen Oekraïne heeft opgelegd, omzeilen.

42Kaderbesluit van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten (2002/584/JBZ).

43 Richtlijn (EU) 2019/1153 van 20 juni 2019 tot vaststelling van regels ter vergemakkelijking van het gebruik van financiële en andere informatie voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken of vervolgen van bepaalde strafbare feiten.

44 Artikel 325 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

45Verordening (EU) 2018/1046.

46 Zie ook de mededeling van de Commissie “Richtsnoeren voor het vermijden van en omgaan met belangenconflicten overeenkomstig het Financieel Reglement”, 2021/C 121/01, PB C 121 van 9 april 2021.

47 COM(2019) 196 final. Als onderdeel van het interne-controlekader heeft de Commissie een fraudebestrijdingsstrategie op ondernemingsniveau (CAFS) en op maat gesneden fraudebestrijdingsstrategieën in elk van haar diensten ontwikkeld, die van toepassing zijn op alle beheersvormen van de EU-programma’s en -fondsen.

48 COM(2022) 223 final.

49 Met name gedeeld beheer, dat goed is voor meer dan 70 % van de EU-begroting, en de herstel- en veerkrachtfaciliteit. De Commissie heeft ook diverse instrumenten opgezet om mogelijk misbruik van EU-middelen te voorkomen, op te sporen en te onderzoeken, zoals het risicoscore-instrument Arachne of het beheerssysteem voor onregelmatigheden.

50 Verordening 2021/1060 en Verordening 2021/2116.

51 Verordening (EU) 2017/1939 van de Raad van 12 oktober 2017 betreffende nauwere samenwerking bij de instelling van het Europees Openbaar Ministerie. 22 lidstaten maken momenteel deel uit van de nauwere samenwerking en nemen deel aan het EOM.

52Verordening (EU, Euratom) 2020/2092.

53 Mogelijke schendingen van de beginselen van de rechtsstaat overeenkomstig de verordening zijn situaties waarin de nationale autoriteiten die corruptie onderzoeken en vervolgen niet naar behoren functioneren, waarin de nationale maatregelen ter voorkoming en bestraffing van corruptie ontoereikend zijn, of waarin niet doeltreffend en tijdig wordt samengewerkt met het OLAF of EOM.

54COM(2020) 713 final.

55 Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie en de regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Unie (Verordening nr. 31 (E.E.G.), nr. 11 (E.G.A.), tot vaststelling van het statuut van de ambtenaren en de regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Economische Gemeenschap en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie).

56De Commissie heeft in 2002 haar Bureau voor onderzoek en disciplinaire zaken (Directoraat IDOC) opgericht om de ethiek en integriteit in de Commissie te handhaven. Het onderzoekt feiten die een inbreuk op het Statuut kunnen vormen en voert tuchtprocedures uit die in geval van ernstig wangedrag door een tuchtraad worden beoordeeld. De sancties zijn vastgelegd in het Statuut.

57 Zie punt 3.2.

58Interinstitutioneel akkoord van 20 mei 2021 tussen het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie over een verplicht transparantieregister.

59Krachtens het Interinstitutioneel Akkoord is de registratie van belangenvertegenwoordigers in het transparantieregister een noodzakelijke voorwaarde voor het uitvoeren van bepaalde soorten activiteiten van belangenvertegenwoordigers. Het Interinstitutioneel Akkoord bevat ook een gedragscode met de ethische regels en beginselen die in acht moeten worden genomen door belangenvertegenwoordigers die zich in het transparantieregister inschrijven.

60 Artikel 223, lid 2, VWEU; artikel 15, leden 5 en 6, VEU voor de voorzitter van de Europese Raad; artikel 245 VWEU voor de leden van de Commissie; artikel 6 van Protocol nr. 3 betreffende het statuut van het Hof van Justitie van de EU voor de leden van het Hof; artikel 11 van Protocol nr. 4 betreffende de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank; artikel 286 VWEU voor de leden van de Rekenkamer.

61 Wat de commissarissen betreft, verduidelijkt de gedragscode voor de leden van de Commissie (C(2018) 700, PB C 65 van 21.2.2018, blz. 7) hun verplichtingen die voortvloeien uit de Verdragen, met name wat betreft het beginsel van onafhankelijkheid, mogelijke belangenconflicten en hun verplichting om hun taken in het algemeen belang van de Unie uit te oefenen. Een onafhankelijk ethisch comité adviseert de Commissie over de verenigbaarheid met de Verdragen van voorgenomen activiteiten van voormalige leden van de Commissie na hun ambt en over alle ethische kwesties in verband met de gedragscode. Indien verplichtingen worden geschonden, kan het Hof van Justitie, overeenkomstig artikel 245 VWEU, op verzoek van de Raad of de Commissie beslissen dat het betrokken lid verplicht wordt gepensioneerd of dat de betrokken persoon in plaats daarvan een pensioen of andere voordelen worden onthouden.

62Volgens artikel 21 van het Verdrag betreffende de Europese Unie zijn de eerbiediging van de rechtsstaat en de universaliteit en ondeelbaarheid van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden fundamentele waarden van de EU en grondbeginselen voor het optreden van de EU in haar externe betrekkingen.

63 Bijvoorbeeld: OECD Network on Governance (GovNet) en Anti-Corruption Task Team (ACTT), Summit for Democracy Cohorts, internationale financiële instellingen en multilaterale organisaties, initiatieven van de EU-lidstaten en Team Europa.

64 Zie Besluit (GBVB) 2021/1277 van de Raad van 30 juli 2021 betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Libanon en Verordening (EU) 2021/1275 van de Raad van 30 juli 2021 betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Libanon. Zie ook Besluit (GBVB) 2023/891 van de Raad van 28 april 2023 betreffende beperkende maatregelen in verband met acties die de situatie in de Republiek Moldavië destabiliseren en Verordening (EU) 2023/888 van de Raad van 28 april 2023 betreffende beperkende maatregelen in verband met acties die de situatie in de Republiek Moldavië destabiliseren.

65 In de strijd tegen ernstige schendingen en misbruiken van de mensenrechten, terrorisme, de proliferatie en het gebruik van chemische wapens, en cyberaanvallen die de Unie of haar lidstaten bedreigen, heeft de Unie thematische beperkende maatregelen vastgesteld. Zie bijvoorbeeld de kaart met EU-sancties op https://www.sanctionsmap.eu .

662 februari 2023, Analytical reports on Ukraine, Moldova, and Georgia (europa.eu).

67 Het dashboard zal worden gebruikt om de kernprestatie-indicatoren weer te geven teneinde vergelijkingen tussen landen mogelijk te maken. De definitieve versie van het e-platform zal vanaf juni 2023 voor de Commissie beschikbaar zijn.

68 Bij de uitvoering van externe fondsen behoort corruptie tot de gronden waarop alle medefinancieringsovereenkomsten met partnerlanden kunnen worden opgeschort of beëindigd.

69 Evaluation of the European Union support to rule of law and anticorruption in partner countries (2010-2021) - Bureau voor publicaties van de Europese Unie (europa.eu)

70COM(2020) 793 final.

NL NL