Artikelen bij COM(2021)366 - Prestatiekader voor de EU-begroting in het MFK 2021-2027 - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2021)366 - Prestatiekader voor de EU-begroting in het MFK 2021-2027. |
|---|---|
| document | COM(2021)366 |
| datum | 8 juni 2021 |
Brussel, 8.6.2021
COM(2021) 366 final
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD
over het prestatiekader voor de EU-begroting in het MFK 2021-2027
{SWD(2021) 133 final}
Inleiding
Het meerjarig financieel kader (MFK) 2021-2027 vormt meer dan ooit tevoren de kern van het economisch beleidskader van de EU. De EU-begroting is de motor van de EU-respons op de COVID-19-pandemie. Zij draagt bij tot de aanpak van de voortdurende noodsituatie op gezondheidsgebied, het op gang te brengen van een krachtig herstel, de transitie van onze economieën en samenlevingen naar een duurzamere, digitalere en veerkrachtigere toekomst en het versterken van de geopolitieke rol van de EU.
Gedurende de komende zeven jaar zullen ongekende bedragen via de EU-begroting worden verstrekt om deze uitdagingen aan te pakken. In combinatie met NextGenerationEU – het herstelinstrument van 750 miljard EUR – is het MFK 2021-2027 ruim 1,8 biljoen EUR groot. Dat is bijna het dubbele van de begroting voor 2014-2020 en het grootste ooit uit de EU-begroting gefinancierde investeringspakket.
De Europese Commissie is vastbesloten ervoor te zorgen dat het MFK 2021-2027 volledig volgens de hoogste normen voor financieel beheer wordt uitgevoerd, de belangrijkste doelstellingen zo doeltreffend mogelijk verwezenlijkt en waarde oplevert voor alle EU-burgers. De Commissie zal de prestaties van de EU-begroting met andere woorden centraal stellen. Hiervoor is een sterk prestatiekader van cruciaal belang. Dit kader omvat alle instrumenten en procedures die nodig zijn om doelstellingen vast te stellen en de geboekte vooruitgang te meten en te monitoren. Het bestrijkt alle EU-programma’s, met inbegrip van die welke uit NextGenerationEU worden gefinancierd.
Het prestatiekader van de EU-begroting is gebaseerd op solide fundamenten: volgens de OESO was het systeem van prestatiegerichte budgettering van het MFK 2014-2020 1 het beste van alle OESO-landen. De EU-begroting moet zich aanpassen aan nieuwe behoeften in een veranderende wereld, en dat stelt nieuwe eisen aan het prestatiekader.
In deze mededeling worden de belangrijkste kenmerken en functies van het prestatiekader uiteengezet. Er wordt uitgelegd hoe de gegenereerde informatie zal bijdragen tot de verwezenlijking van de politieke doelstellingen van de EU, het vermogen om flexibel te reageren op onvoorziene noodsituaties zal verbeteren, de verantwoordingsplicht zal waarborgen en de EU in staat zal stellen doeltreffend met belanghebbenden en burgers te communiceren over de EU-begroting en over de meerwaarde ervan voor het leven van de EU-burgers.
De Commissie kan een modern en sterk prestatiekader niet alleen implementeren. Het vergroten van de doeltreffendheid en transparantie van EU-programma’s vereist een gecoördineerde inspanning, en de Commissie is zeer verheugd over de toenemende nadruk die het Europees Parlement, de Raad, de Europese Rekenkamer en de lidstaten leggen op prestaties. Door samen te werken zullen we ertoe bijdragen dat deze EU-begroting van ongekende omvang en ambitie haar volledige potentieel kan verwezenlijken.
Prestaties centraal stellen bij de uitvoering van de begroting
Een belangrijk aspect van de begrotingsuitvoering is ervoor zorgen dat het geld volledig volgens alle toepasselijke regels wordt besteed. De EU-begroting is goed beschermd tegen fraude, belangenconflicten en dubbele financiering. De desbetreffende controles zijn in het kader van het MFK 2021-2027 nog verscherpt. De Commissie hanteert de strengste normen op het gebied van financieel beheer, waaronder krachtige maatregelen om fouten te corrigeren wanneer deze zich voordoen en nultolerantie ten aanzien van fraude, belangenconflicten en andere ernstige onregelmatigheden. Dit is de basis voor vertrouwen in de EU-begroting.
Tegelijkertijd is het van vitaal belang dat het bestede geld daadwerkelijk de uitdagingen aanpakt en in de praktijk de verwachte resultaten oplevert. Hoe dit wordt bereikt, verschilt per uitgavenprogramma en is afhankelijk van de specifieke doelstellingen en de manier waarop het geld wordt besteed (zie voorbeelden in Box 1 ) Tastbare resultaten boeken en positieve veranderingen in het leven van burgers en andere begunstigden teweegbrengen, is en blijft echter een topprioriteit voor de Commissie bij alle maatregelen die door de EU-begroting worden ondersteund. Een open en transparante presentatie hiervan is een cruciaal kenmerk van de manier waarop de Commissie verantwoording aflegt.
Tekstvak 1 – Prestaties zijn de kern van de beleidsuitvoering
Nu al staan prestaties voorop in de EU-begrotingsmaatregelen en deze benadering blijft evolueren in de periode 2021-2027.
Een voorbeeld hiervan is de herstel- en veerkrachtfaciliteit – veruit het grootste programma in de periode 2021-2027. De opzet van de herstel- en veerkrachtfaciliteit is resultaatgestuurd, aangezien uitbetalingen uitdrukkelijk gekoppeld zijn aan de verwezenlijking door de lidstaten van bepaalde mijlpalen en streefdoelen van de investeringen en hervormingen welke deel uitmaken van de nationale herstel- en veerkrachtplannen die via de faciliteit worden gefinancierd.
Reeds in 2014-2020 bevatte het cohesiebeleid een prestatiereserve die in 2019 werd toegewezen op basis van een prestatie-evaluatie. Voor 2021-2027 is deze prestatiegerichte koppeling verder ontwikkeld. In een eerste fase zullen enkel de jaren 2021-2025 volledig worden geprogrammeerd. De toewijzingen voor de helft van de vastleggingen voor de laatste 2 jaar zullen geschieden op basis van een tussentijdse evaluatie. De evaluatie zal de prioriteiten en doelstellingen van de programma’s en de geboekte vooruitgang eind 2024 beoordelen, en rekening houden met de veranderingen in de sociaal-economische situatie, de nieuwe uitdagingen die in de landspecifieke aanbevelingen in 2024 worden aangewezen, de opgedane ervaring en andere factoren.
Een modern prestatiekader voor een moderne EU-begroting
De Commissie baseert haar optreden, of het nu wetgevingsvoorstellen of uitgavenprogramma’s betreft, op feiten en een precieze beschrijving van de beoogde resultaten en de manier om deze te bereiken. In haar recente mededeling over betere regelgeving 2 heeft de Commissie dit systeem verder versterkt met belangrijke nieuwe elementen, bijvoorbeeld inzake het raadpleging van belanghebbenden, inspanningen om de lasten te vereenvoudigen en te verminderen, het mainstreamen van duurzaamheid in het beleid van betere regelgeving, en het integreren van strategische prognoses in de beleidsvorming.
Een modern prestatiekader voor de EU-begroting moet gebaseerd zijn op: a) duidelijkheid en transparantie over de manier waarop programma’s zijn ontworpen om de vastgestelde uitdagingen aan te pakken door middel van hun doelstellingen; en b) een zinvol en robuust systeem waarmee de vooruitgang in de richting van de doelstellingen kan worden gemeten en waar nodig actie kan worden ondernomen.
Duidelijke doelstellingen
Zodra een uitdaging is geïdentificeerd en het duidelijk is dat de uitdaging het best op EU-niveau kan worden aangepakt, moeten duidelijke doelstellingen worden vastgesteld. Het uitgavenprogramma zal maatregelen financieren die bijdragen tot de verwezenlijking van deze doelstellingen en de onderliggende uitdagingen aanpakken. Duidelijk omschreven doelstellingen zijn daarom essentieel, zowel bij het ontwerpen van de uitgavenprogramma’s als voor het meten van de prestaties. Gezien hun cruciale rol worden deze doelstellingen vastgelegd in de rechtshandelingen voor elk uitgavenprogramma van de EU.
In de begeleidende programma- en prestatiefiches worden de hoofdkenmerken van elk EU-uitgavenprogramma in het MFK 2021-2027 uiteengezet, zijnde de aan te pakken uitdagingen en de meerwaarde van optreden op EU-niveau, de doelstellingen van het programma en de soorten maatregelen die zullen worden gefinancierd om bij te dragen tot het bereiken van die doelstellingen.
Zinvolle indicatoren
Een systeem om de vooruitgang bij de verwezenlijking van de doelstellingen te meten, vereist zinvolle prestatie-indicatoren waarmee wordt nagegaan hoe de uitgavenprogramma’s vorderen, hoe de uitgaven resultaten opleveren en hoe deze resultaten de programma’s dichter bij de doelstellingen brengen. Een evenwichtige set indicatoren bestrijkt de outputs op korte termijn, de resultaten op middellange termijn en de langetermijneffecten van het programma, en verschaft informatie over de vorderingen gedurende de gehele levenscyclus van een programma. Het aantal indicatoren moet beperkt zijn en sterk gericht zijn op de kernaspecten van prestaties. De gegevens moeten regelmatig beschikbaar zijn voor deze indicatoren en moeten van voldoende kwaliteit en betrouwbaarheid zijn; gezien de beperkte middelen moet het verzamelen van dergelijke gegevens ook kostenefficiënt zijn.
De Commissie heeft een grote inspanning geleverd om een reeks indicatoren van hoge kwaliteit voor de nieuwe programma’s vast te stellen. Het totale aantal indicatoren is teruggebracht van ruim 1 100 in de periode 2014-2020 tot circa 700 voor 2021-2027. De indicatoren zijn zorgvuldig geselecteerd om een representatieve indicatie te geven van de prestaties op jaarbasis gedurende de cyclus (zie voorbeeld in Box 2 ) en zijn in de basiswetteksten voor elk programma opgenomen. De Commissie heeft nauw samengewerkt met het Europees Parlement en de Raad om ervoor te zorgen dat deze verbeteringen tot uiting kwamen in de definitieve programma’s die werden goedgekeurd.
Tekstvak 2 – Voorbeeld van indicatoren om de voortgang gedurende de gehele levenscyclus van een programma te monitoren
Horizon Europa (Programma voor onderzoek en innovatie)
Specifieke doelstelling: Wetenschappelijke impact realiseren door nieuwe kennis van hoge kwaliteit te creëren, menselijk kapitaal in onderzoek en innovatie te versterken en de verspreiding van kennis en open wetenschap te bevorderen.
Meten van de output van de gefinancierde acties: aantal collegiaal getoetste wetenschappelijke publicaties.
Meten van tussentijdse resultaten: Field-Weighted Citation Index van collegiaal getoetste publicaties.
Meten van langetermijneffecten: aantal collegiaal getoetste publicaties die een essentiële bijdrage leveren aan wetenschappelijke gebieden.
Om ervoor te zorgen dat de indicatoren betrouwbare en vergelijkbare gegevens opleveren, verduidelijkt de Commissie voor elke indicator ook de informatiebron, wat de indicatoren precies meten en wanneer gegevens beschikbaar zullen zijn, samen met andere aanvullende informatie. Op die manier beschikken alle belanghebbenden over alle informatie die nodig is om de robuustheid van de resultaten te controleren. De programma- en prestatiefiches bevatten de indicatoren, samen met een selectie van deze informatie voor elk programma.
De in de rechtsgrondslagen vastgestelde indicatoren worden in de meeste gevallen aangevuld met een uitgebreidere set indicatoren, die deel uitmaken van het monitoring- en evaluatiekader voor elk programma. Dit weerspiegelt het belang van robuuste gegevens die de impact van de uitgavenprogramma’s van de EU meten, waarop in de recente mededeling van de Commissie over betere regelgeving opnieuw werd gewezen. Deze indicatoren maken een diepere analyse van de prestaties mogelijk in de tussentijdse en ex-postevaluaties van de programma’s, waarvan de resultaten een essentiële input vormen voor het ontwerp van toekomstige programma’s.
Ambitieuze doelstellingen
De Commissie vindt het belangrijk om ambitieuze maar realistische streefdoelen voor de indicatoren vast te stellen, alsook, in voorkomend geval, tussentijdse mijlpalen. Dergelijke doelstellingen zijn van cruciaal belang om de waarde van de EU-begroting aan te tonen en de transparantie en verantwoording te vergroten, rekening houdend met alle factoren die van invloed kunnen zijn op het tempo van uitvoering van programma’s. Bij de vaststelling van de doelstellingen moeten ook partners worden betrokken, met name de lidstaten, wanneer de Commissie voor de uitvoering afhankelijk is van samenwerking met hen.
In het laatste deel van de programma- en prestatiefiches wordt uitgelegd welke methode de Commissie voornemens is te gebruiken om voor elke indicator uitgangswaarden en streefdoelen vast te stellen of bij te werken. De Commissie zal de waarden van de uitgangswaarden, mijlpalen en streefdoelen meedelen in de programmaverklaringen bij de ontwerpbegroting 2023.
Naar een geavanceerde prestatierapportage
De Commissie heeft veel geïnvesteerd in haar prestatierapportage. Dit weerspiegelt het belang dat de Commissie hecht aan het presenteren van coherente en gebruikersvriendelijke informatie over prestaties aan de begrotings- en kwijtingsautoriteiten en aan alle andere belanghebbenden, als onderdeel van de cultuur van transparantie en verantwoording die de Commissie rond de EU-begroting heeft opgebouwd. In de verslagen van de Commissie over de EU-begroting worden zowel kwalitatieve informatie als kwantitatieve gegevens over de bestede bedragen en de bereikte resultaten verzameld en beoordeeld. Zij maken gebruik van alle beschikbare informatie uit de regelmatige jaarlijkse monitoring van de programma’s en, indien beschikbaar, van de resultaten van diepgaande evaluaties. Box 3 bevat een overzicht van de belangrijkste verslagen van de EU over de begrotingsprestaties.
Het meest prominente verslag over de prestaties van de EU-begroting is het jaarlijkse beheers- en prestatieverslag. Dit syntheseverslag bevat de belangrijkste feiten en cijfers betreffende de prestaties van de EU-begroting en het beheer ervan door de Commissie 3 . Dit verslag wordt toegezonden aan het Europees Parlement, de Raad en de Europese Rekenkamer in het kader van de jaarlijkse kwijtingsprocedure, waarmee de uitvoering van de EU-begroting van het voorgaande jaar wordt gecontroleerd.
Meer gedetailleerde gegevens over de prestaties van EU-programma’s worden verstrekt in een bijlage bij het verslag, het prestatieoverzicht van de programma's. Het bevat korte fiches over elk uitgavenprogramma waarin de belangrijkste informatie over de uitvoering en de prestaties wordt samengevat. Het betreft een recente nieuwigheid die op bijval van het Europees Parlement, de Raad en de Europese Rekenkamer kan rekenen 4 .
Tekstvak 3 – Belangrijkste jaarverslagen over de prestaties van de EU-begroting
Deze verslagen zijn gebaseerd op de informatie vervat in de gedetailleerde programmaverklaringen die elk jaar bij de ontwerpbegroting zijn gevoegd. De programmaverklaringen bevatten uitgebreide gegevens die verder gaan dan de in de rechtshandelingen voorgeschreven verslaglegging en bieden waardevolle informatie ter ondersteuning van de budgettaire besluitvorming.
De toegevoegde waarde van deze verslagen bestaat niet alleen in het presenteren van gegevens, maar ook in het analyseren van wat deze gegevens ons zeggen, met gebruikmaking van alle beschikbare informatie. De jongste jaren heeft de Commissie zowel in het prestatieoverzicht van de programma’s en in de programmaverklaringen een specifiek onderdeel “prestatiebeoordeling” opgenomen waarin essentiële context wordt verstrekt en een evenwicht oordeel wordt gegeven over de prestaties en de uitvoering van programma’s, gebaseerd op de beschikbare informatie.
Deze beoordelingen kunnen maar zo betrouwbaar zijn als de gegevens die eraan ten grondslag liggen. Daarom legt de Commissie sterk de nadruk op de kwaliteit en betrouwbaarheid van de gegevens. Hiervoor vertrouwt de Commissie in belangrijke mate op informatie die door de lidstaten en andere uitvoerende partners of organisaties wordt verstrekt. Hun medewerking is van essentieel belang voor verdere vooruitgang.
De Commissie werkt ook aan een beter gegevenskwaliteitsbeheer en aan risicobeperking door een robuust kader voor gegevenskwaliteitscontrole te ontwikkelen en haar systemen voor de opslag en uitwisseling van prestatiegegevens, zowel intern binnen de Commissie als bij externe stakeholders, te verbeteren. Zij kan hierbij gebruikmaken van een aantal bestaande platforms en projecten (zie Box 4 ).
Al deze werkzaamheden zijn cruciaal om het aanbod van informatie op de website van de Commissie 5 voor alle belangstellenden en de presentatie en toegankelijkheid ervan verder te verbeteren.
Tekstvak 4 – Voorbeeld van het delen van prestatiegegevens: Open gegevensplatform over het cohesiebeleid
De Commissie verstrekt al kwalitatief hoogwaardige informatie over de uitvoering van de EU-begroting via een aantal kanalen. Een belangrijk voorbeeld is de voornaamste website inzake de middelen van het cohesiebeleid, het Open gegevensplatform over het cohesiebeleid . Dit platform biedt uitgebreide gegevens en gebruiksvriendelijke illustraties betreffende de investeringsfinanciering en verwezenlijkingen in het kader van de Europese structuur- en investeringsfondsen voor 2014-2020, en er zijn plannen om de dekking uit te breiden tot de programma’s 2021-2027. Het platform ontving de allereerste prijs van de Ombudsman voor uitmuntendheid op het gebied van open openbaar bestuur.
De EU-begroting gebruiken om transversale beleidsdoelstellingen te bevorderen
De EU-begroting is meer dan de som van de delen ervan. Elk uitgavenprogramma heeft een eigen reeks doelstellingen en instrumenten die zijn ontworpen om welbepaalde uitdagingen aan te pakken. Het specifieke programma EU4Health, dat nieuw is opgezet om specifieke uitdagingen in verband met gezondheid aan te pakken, is een voorbeeld daarvan. De EU-begroting is echter het meest krachtig wanneer programma’s samenwerken om synergieën te ontsluiten en op coherente wijze de overkoepelende politieke prioriteiten van de EU te bevorderen.
De doelstelling van de EU om tegen 2050 klimaatneutraal te worden, vereist bijvoorbeeld de inzet van alle beschikbare middelen, zowel wetgevende als financiële middelen, die op veel verschillende beleidsterreinen en programma’s betrekking hebben. De EU-begroting blijft relatief klein in verhouding tot de totale investeringsbehoeften, maar door alle relevante programma’s te mobiliseren en als katalysator voor andere investeringen in de publieke en private sector te fungeren, kan zij bijdragen tot de verwezenlijking van de ambities van de EU. Door in haar jaarlijkse verslag de nadruk te leggen op de vooruitgang die met EU-programma’s is geboekt met betrekking tot de duurzameontwikkelingsdoelstellingen van de Verenigde Naties, onderstreept de Commissie ook het engagement van de EU om wereldwijd een sleutelrol te spelen bij de ondersteuning van de verwezenlijking ervan.
Het nieuwe prestatiekader zal horizontale beleidsdoelstellingen geleidelijk integreren in het ontwerp en de uitvoering van de EU-begroting. Daarom zal de EU voor elk van haar uitgavenprogramma’s naast deze transversale beleidsdoelstellingen ook specifieke doelstellingen voor het programma nastreven. Dit proces wordt mainstreaming genoemd: transversale beleidsdoelstellingen opnemen in alle fasen van de beleidscyclus van de relevante programma’s — ontwerp, voorbereiding, uitvoering en evaluatie. Box 5 behandelt de belangrijkste thema’s van beleidsmainstreaming voor de periode 2021-2027 zoals overeengekomen in het interinstitutioneel akkoord.
Tekstvak 5 – EU-verbintenissen inzake transversaal beleid
In het interinstitutioneel akkoord bij het MFK 2021-2027 hebben het Europees Parlement, de Raad en de Commissie zich ertoe verbonden een aantal belangrijke stappen te zetten om transversale doelstellingen in de EU-begroting op te nemen.
Een belangrijke toezegging is om ten minste 30 % van alle beschikbare middelen in het MFK 2021-2027 en NextGenerationEU te besteden aan het aanpakken van de klimaatuitdaging, tegen 20 % in de vorige periode. In totaal komt dit neer op een historisch investeringspakket van ruim 600 miljard EUR. Deze ambitieuze verbintenis is van essentieel belang om de klimaatinspanningen van de EU te stimuleren en andere financieringsbronnen vrij te maken.
Daarnaast hebben de instellingen belangrijke toezeggingen gedaan met betrekking tot:
Biodiversiteit: een ambitie om biodiversiteitsdoelstellingen te ondersteunen met 7,5 % van de jaarlijkse uitgaven in 2024 en 10 % in 2026 en 2027, op basis van een doeltreffende, transparante en alomvattende methodologie;
Gendergelijkheid: de ontwikkeling van een nieuwe methode voor het meten van de uitgaven in programma’s voor de gelijkheid van vrouwen en mannen en mainstreaming van deze doelstellingen voor proefgebruik vanaf 2023;
Duurzameontwikkelingsdoelstellingen: jaarlijkse verslaglegging over de uitvoering van de duurzameontwikkelingsdoelstellingen van de Verenigde Naties in alle relevante programma’s.
Doeltreffende en geloofwaardige beleidsmainstreaming vereist een robuust systeem om de bijdragen van de verschillende uitgavenprogramma’s van de EU aan een bepaalde overkoepelende beleidsprioriteit te meten: dit wordt tracking genoemd. Tracking vereist een gedetailleerd inzicht in de wijze waarop specifieke acties bijdragen aan een bepaalde beleidsprioriteit; deze acties moeten zodanig worden geïdentificeerd dat de desbetreffende financiële middelen kunnen worden meegeteld of gevolgd en vervolgens op het niveau van de gehele EU-begroting kunnen worden geaggregeerd om de vooruitgang te monitoren.
De Commissie heeft trackingmethoden voor klimaat en biodiversiteit ingevoerd in het kader van het MFK 2014-2020. Deze methoden steunden hoofdzakelijk op het oogmerk van de gefinancierde acties, d.w.z. of zij ontworpen waren om de overkoepelende doelstelling te helpen verwezenlijken of dat er enkel verwacht werd dat zij een wezenlijke positieve bijdrage zouden leveren. De Commissie werkt nu aan de verdere ontwikkeling van haar trackingmethoden, waarbij niet alleen rekening wordt gehouden met het oogmerk, maar ook met de verwachte effecten van de acties die uiteindelijk het verschil zullen maken (zie Box 6 ).
Tekstvak 6 - Van OESO-Rio-indicatoren tot EU-coëfficiënten
Het Rio-markersysteem van de OESO kent aan elk project een marker toe, afhankelijk van de vraag of dat project wordt gefinancierd op grond van klimaatoverwegingen – belangrijkste relevantie/100 % – of dat het om andere redenen wordt gefinancierd, maar een significante, positieve bijdrage levert (significant relevant / 40 %) – of niet (niet relevant / 0 %). Dit systeem is eenvoudig te gebruiken met lage administratieve kosten, aangezien projecten worden ingedeeld op basis van de reden waarom zij worden gefinancierd zonder dat een diepgaander inzicht in de effecten ervan vereist is.
Gelet op het risico dat dezelfde actie anders zou worden ingedeeld volgens de reden voor de financiering 6 , is de Commissie al in het MFK 2014-2020 begonnen met de invoering van een systeem van indeling per type actie. Voor het MFK 2021-2027 werkt de Europese Commissie aan de verdere ontwikkeling van dat trackingsysteem om EU-klimaatcoëfficiënten te gebruiken. Deze behouden het drieledige systeem van de Rio-indicatoren van de OESO, maar versterken een classificatie van soorten maatregelen op basis van de verwachte effecten ervan op het klimaat die consistent zijn voor de gehele EU-begroting.
Er is een belangrijke eerste stap gezet bij de methode voor het traceren van klimaatverandering voor de nieuwe herstel- en veerkrachtfaciliteit, waar in de categorieën materiële voorwaarden zijn opgenomen om zo veel mogelijk rekening te houden met het effect. De Commissie werkt aan de uitbreiding van dit systeem voor de hele EU-begroting, ter weerspiegeling van nieuwe beleidsontwikkelingen, in het bijzonder de Europese Green Deal en de nieuwe “taxonomie van duurzame financiering” 7 .
Om het overkoepelende streefcijfer voor klimaatuitgaven of het ambitieniveau voor biodiversiteit te bereiken, zullen alle bijdragende programma’s hun rol moeten spelen. Dit betekent dat het algemene streefcijfer moet worden omgezet in doelstellingen en streefcijfers op het niveau van de afzonderlijke uitgavenprogramma’s. Wanneer uitgavenprogramma’s gezamenlijk door de Commissie en de lidstaten worden uitgevoerd, moeten de nationale en regionale autoriteiten met de Commissie samenwerken om relevante streefdoelen voor de respectieve programma’s op nationaal en regionaal niveau vast te stellen.
Voor meerjarige uitgavendoelstellingen, zoals voor het klimaat, moeten er ook passende aanpassingsmechanismen zijn, om te waarborgen dat eventuele onderprestaties in eerdere jaren kunnen worden gecompenseerd door aanpassingen in de programmering van latere jaren. In dit verband moeten alle instellingen — het Europees Parlement, de Raad en de Commissie — nauw samenwerken met alle partners bij de uitvoering van de begroting, met name de lidstaten, om ervoor te zorgen dat de EU de doelstellingen kan halen.
Naast de groene transitie is de digitale transitie van cruciaal belang, zoals ook blijkt uit de COVID-19-crisis. Ten minste 20 % van de uitgaven in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit zal investeringen en hervormingen op het gebied van de digitale transformatie ondersteunen. Ook via het MFK zullen veel programma’s zoals Horizon Europa, de structuurfondsen en InvestEU aanzienlijke financiering voor de digitale transitie ontvangen. De Commissie is vastbesloten de digitale dimensie verder te integreren in het prestatiekader.
Uiteraard is het traceren van de uitgaven slechts het begin. Uiteindelijk is het van belang te weten of deze uitgaven doeltreffend zijn om beleidsdoelstellingen te verwezenlijken, of het nu gaat om de strijd tegen de klimaatverandering, het stimuleren van de digitale transformatie of het bevorderen van gendergelijkheid. Op dit vlak moeten de effecten van verschillende programma’s worden gebundeld en geaggregeerd. Hiervoor werkt de Commissie aan de ontwikkeling van geschikte methoden. Deze werkzaamheden zullen cruciale informatie opleveren over de wijze waarop synergieën in de begroting kunnen worden geïdentificeerd en benut en horizontale prioriteiten het meest doeltreffend kunnen worden geïntegreerd in toekomstige begrotingscycli.
Prestatie-informatie gebruiken voor besluitvorming en beleidsontwerp
Een modern prestatiekader zal hoogwaardige informatie over prestaties opleveren en meer dan ooit tevoren een duidelijk beeld geven van wat met de EU-begroting wordt bereikt. Het zal het inzicht vergroten in wat goed werkt en waar verbeteringen nodig zijn, afhankelijk van vroegtijdige waarschuwingssignalen van potentiële uitdagingen bij het presteren van afzonderlijke programma’s en van de bijdrage aan transversaal beleid. Het zal met andere woorden een krachtig beheersinstrument zijn dat de Commissie in staat stelt problemen beter te diagnosticeren en tijdig de nodige bijsturingen te doen.
Informatie over prestaties kan ook helpen bij de besluitvorming over de begroting. De EU-begroting is per definitie een investeringsbegroting waarin voorspelbaarheid van de financieringsstromen in de loop van de tijd van cruciaal belang is. Dit betekent ook dat de prestaties van financieringsprogramma’s alleen op middellange tot lange termijn volledig kunnen worden gemeten en begrepen. Niettemin vergroot de jaarlijkse monitoring het vermogen van de Commissie en de begrotingsautoriteit om flexibel en snel te reageren op onvoorziene dringende en veranderende prioriteiten en om wijzigingen op kortere termijn in de wijze waarop middelen worden toegewezen, te beoordelen en te rechtvaardigen.
Op langere termijn zal uitgebreide informatie over prestaties een essentiële rol spelen bij het ontwerpen van toekomstige programma’s. Evaluaties zullen uitwijzen in welke mate programma’s hun doelstellingen hebben bereikt, hoe relevant en waardevol zij zijn voor het dagelijkse leven van de EU-burgers en hoe coherent met de bredere beleidsdoelstellingen zij zijn. Zij zullen een uitgebreide analyse van de resultaten en effecten opleveren, zodat lering kan worden getrokken uit de sterke en zwakke punten van de programma’s. Dit zal belangrijke inzichten opleveren voor het ontwerp van toekomstige uitgavenprogramma’s.
De tenuitvoerlegging van een geharmoniseerd prestatiekader betekent dat deze analyse niet beperkt is tot afzonderlijke programma’s. Het is veeleer de bedoeling van de Commissie om informatie over prestaties uit de hele EU-begroting te integreren om een alomvattend overzicht van de prestaties als geheel op te stellen. De Commissie zal ernaar streven een beter begrip van de interactie en synergieën tussen uitgavenprogramma’s, van de voor- en nadelen van verschillende wijzen en instrumenten van begrotingsuitvoering, en van de manier waarop EU-programma’s het meest doeltreffend kunnen bijdragen aan transversale beleidsdoelstellingen, in dit overzicht te integreren.
Conclusie
De EU-begroting ontwikkelt zich in een snel veranderende wereld. Het grootste pakket dat ooit uit de EU-begroting is gefinancierd, zal de EU helpen om te herstellen van de onmiddellijke economische en maatschappelijke schade als gevolg van de coronapandemie, het herstel een boost te geven en zich voor te bereiden voor een betere toekomst.
Het is een unieke gelegenheid om ervoor te zorgen dat dit historische pakket resultaten oplevert op het terrein. Dit is de essentie en de kern van een modern prestatiekader voor een moderne EU-begroting. Voor het welslagen ervan moeten alle betrokken partijen zich gezamenlijk inzetten voor het opstellen en uitvoeren van de begroting: de EU-instellingen, maar ook de lidstaten, alsmede alle andere Europese en internationale partners die betrokken zijn bij de uitvoering van de begroting.
We hebben al aanzienlijke vooruitgang geboekt bij de versterking van het prestatiekader voor de EU-begroting, en de nieuwe uitgavenprogramma’s vormen een keerpunt in de ontwikkeling ervan. Nu is het tijd om samen werk te maken van deze ambitie. Het Europees Parlement, de Raad en de Commissie moeten de beschikbare informatie gebruiken om betere begrotingsbeslissingen te nemen. De lidstaten en de Commissie moeten gezamenlijk transversale uitgavendoelstellingen omzetten in operationele streefdoelen in afzonderlijke programma’s. De lidstaten en de Commissie moeten samenwerken op het gebied van gegevenskwaliteit en tijdigheid. De EU moet duidelijk en trots communiceren over wat haar beleid en programma’s voor alle Europeanen opleveren. Zij moet transparant blijven over de uitdagingen waarmee zij wordt geconfronteerd en moet klaar zijn om waar nodig passende maatregelen te nemen.
Al deze werkzaamheden worden uiteindelijk verricht ten behoeve van onze burgers. We moeten niet alleen kunnen aantonen dat de EU-begroting op verantwoorde wijze wordt beheerd, maar ook dat zij resultaten oplevert voor iedereen. Daarom stonden bij het ontwerpen van de nieuwe EU-begroting prestaties centraal. Het is nu tijd om deze nieuwe begroting – en dit nieuwe prestatiekader – in praktijk te brengen, en om te laten zien dat de EU waar voor zijn geld biedt en het vertrouwen van de burgers verdient.
(1) https://www.oecd.org/gov/budgeting/budgeting-and-performance-in-the-eu-oecd-review.pdf
(2) Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's “Samen zorgen voor betere regelgeving”.
(3) Artikel 247 van Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juli 2018 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie.
(4) Europese Rekenkamer: Verslag betreffende de prestaties van de EU-begroting — Stand van zaken eind 2019, goedgekeurd op 19 november 2020, punt 1.40: Het prestatieoverzicht van de programma’s is onlangs als bijlage aan het AMPR toegevoegd en bevat een aantal geselecteerde indicatoren uit de programmaverklaringen. Hierdoor is de verslaglegging over de prestaties van de EU-begroting samenhangender geworden.
(5) https://ec.europa.eu/info/strategy/eu-budget/performance-and-reporting/programmes-performance_en
(6) Een renovatieproject van een gebouw bijvoorbeeld, zou anders worden ingedeeld als het bedoeld is om de energie-efficiëntie te verbeteren dan als het erop is gericht de bewoonbare oppervlakte te vergroten, ook als het effect op het energieverbruik hetzelfde is.
(7) Verordening (EU) 2020/852 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juni 2020 betreffende de totstandbrenging van een kader ter bevordering van duurzame beleggingen; Gedelegeerde EU-taxonomieverordening Klimaat