Artikelen bij COM(2021)517 - AANBEVELING VAN DE RAAD met een advies van de Raad over het convergentieprogramma 2021 van Hongarije - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2021)517 - AANBEVELING VAN DE RAAD met een advies van de Raad over het convergentieprogramma 2021 van Hongarije. |
|---|---|
| document | COM(2021)517 |
| datum | 2 juni 2021 |
Brussel, 2.6.2021
COM(2021) 517 final
Aanbeveling voor een
AANBEVELING VAN DE RAAD
met een advies van de Raad over het convergentieprogramma 2021 van Hongarije
{SWD(2021) 501 final}
Aanbeveling voor een
AANBEVELING VAN DE RAAD
met een advies van de Raad over het convergentieprogramma 2021 van Hongarije
DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie,
Gezien Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid 1 , en met name artikel 9, lid 2,
Gezien de aanbeveling van de Europese Commissie,
Gezien de resoluties van het Europees Parlement,
Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,
Overwegende hetgeen volgt:
(1) Op 20 maart 2020 heeft de Commissie een mededeling aangenomen over de activering van de algemene ontsnappingsclausule 2 van het stabiliteits- en groeipact 3 . In haar mededeling lichtte de Commissie haar standpunt toe dat, gezien de verwachte ernstige economische neergang als gevolg van de COVID-19-uitbraak, de voorwaarden om de algemene ontsnappingsclausule te activeren, vervuld waren. Op 23 maart 2020 stemden de ministers van Financiën van de lidstaten in met de beoordeling van de Commissie. De algemene ontsnappingsclausule biedt de lidstaten budgettaire flexibiliteit om met de crisis om te gaan. Zij heeft de coördinatie van het begrotingsbeleid in tijden van ernstige economische neergang vergemakkelijkt. De activering ervan maakt het mogelijk tijdelijk af te wijken van het aanpassingstraject in de richting van de begrotingsdoelstelling op middellange termijn van elke lidstaat, op voorwaarde dat daardoor de houdbaarheid van de begroting op middellange termijn niet in gevaar komt. Op 17 september 2020 heeft de Commissie in haar jaarlijkse strategie voor duurzame groei aangekondigd dat de algemene ontsnappingsclausule in 2021 actief zou blijven 4 .
(2) Op 20 juli 2020 heeft de Raad Hongarije 5 aanbevolen om overeenkomstig de algemene ontsnappingsclausule alle nodige maatregelen te nemen om de pandemie doeltreffend aan te pakken, de economie te stimuleren en het daaropvolgende herstel te ondersteunen. Ook heeft hij Hongarije aanbevolen om als de economische omstandigheden dit toelaten, begrotingsbeleid te voeren dat gericht is op het tot stand brengen van prudente begrotingssituaties op middellange termijn en het waarborgen van de houdbaarheid van de schuld, daarbij de investeringen verhogend.
(3) NextGenerationEU, met inbegrip van de herstel- en veerkrachtfaciliteit, zal een duurzaam, inclusief en billijk herstel garanderen. Verordening (EU) 2021/241 tot instelling van de herstel- en veerkrachtfaciliteit 6 is op 19 februari 2021 in werking getreden. Deze faciliteit zal financiële ondersteuning bieden voor de tenuitvoerlegging van hervormingen en investeringen, die zullen worden gerealiseerd met budgettaire stimulansen die door de EU worden gefinancierd. Zij zal bijdragen tot economisch herstel, tot de tenuitvoerlegging van duurzame en groeibevorderende hervormingen en investeringen, met name om de groene en de digitale transitie te stimuleren, en zal de veerkracht en potentiële groei van de economie versterken. De herstel- en veerkrachtfaciliteit zal ook helpen om de overheidsfinanciën op korte termijn weer op gunstigere posities te brengen, en bijdragen tot de versterking van houdbare overheidsfinanciën, groei en het scheppen van banen op middellange en lange termijn.
(4) Op 3 maart 2021 hechtte de Commissie haar goedkeuring aan een mededeling die verdere beleidsoriëntaties biedt om de coördinatie van het begrotingsbeleid en de voorbereiding van de stabiliteits- en convergentieprogramma’s van de lidstaten te vergemakkelijken 7 . De algemene begrotingskoers moet, rekening houdende met de nationale begrotingen en de herstel- en veerkrachtfaciliteit, in 2021 en 2022 ondersteunend blijven. Tegelijkertijd moet, in het vooruitzicht van een geleidelijke normalisering van de economische activiteit in de tweede helft van 2021, het begrotingsbeleid van de lidstaten in 2022 meer gedifferentieerd worden. Het begrotingsbeleid van de lidstaten moet rekening houden met de mate van het herstel, de houdbaarheid van de begroting en de noodzaak om economische, sociale en territoriale verschillen terug te dringen. Gezien de noodzaak om een duurzaam herstel in de EU te steunen, moeten lidstaten met een laag duurzaamheidsrisico hun begrotingen richten op het handhaven van een ondersteunend begrotingsbeleid in 2022, rekening houdend met het effect van de herstel- en veerkrachtfaciliteit. Lidstaten met een hoge schuldenlast moeten een prudent begrotingsbeleid voeren en tegelijk nationaal gefinancierde investeringen behouden en de subsidies van de herstel- en veerkrachtfaciliteit benutten om aanvullende investeringsprojecten van hoge kwaliteit en structurele hervormingen te financieren. Voor de periode na 2022 moet bij het begrotingsbeleid verder rekening worden gehouden met de kracht van het herstel, de mate van economische onzekerheid en de houdbaarheid van de begroting. Een heroriëntering van het begrotingsbeleid met het oog op het bereiken van prudente begrotingsposities op middellange termijn, onder meer door het te zijner tijd uitfaseren van steunmaatregelen, zal bijdragen tot de houdbaarheid van de begroting op middellange termijn.
(5) In de mededeling van 3 maart 2021 werd ook het standpunt van de Commissie aangekondigd dat het besluit om de algemene ontsnappingsclausule te deactiveren dan wel te blijven toepassen, moet worden gezien als een algehele evaluatie van de toestand van de economie, waarbij het niveau van economische activiteit in de EU of de eurozone in vergelijking met het niveau van vóór de crisis (eind 2019) een belangrijk kwantitatief criterium is. Op basis van haar voorjaarsprognoses 2021 was de Commissie op 2 juni van oordeel dat was voldaan aan de voorwaarden om de algemene ontsnappingsclausule in 2022 te blijven toepassen en vanaf 2023 te deactiveren. Landspecifieke omstandigheden zullen ook na de deactivering van de algemene ontsnappingsclausule verder worden meegewogen 8 .
(6) Op 30 april 2021 heeft Hongarije zijn convergentieprogramma 2021 ingediend, overeenkomstig artikel 8 van Verordening (EG) nr. 1466/97.
(7) In 2020 bedroeg het overheidstekort van Hongarije volgens door Eurostat gevalideerde gegevens 8,1 % van het bbp en steeg de overheidsschuld tot 80,4 % van het bbp. De jaarlijkse verandering in het primaire begrotingssaldo bedroeg 5,9 % van het bbp, met inbegrip van discretionaire begrotingsmaatregelen van 6,3 % ter ondersteuning van de economie en de werking van automatische stabilisatoren. Hongarije verstrekte ook liquiditeitssteun aan bedrijven en huishoudens (zoals garanties en belastinguitstel, die geen directe en onmiddellijke budgettaire impact hebben), geraamd op 6,8 % van het bbp.
Op 2 juni 2021 heeft de Commissie een verslag uitgebracht op grond van artikel 126, lid 3, VWEU. In dit verslag wordt de begrotingssituatie van Hongarije besproken aangezien het overheidstekort in 2020 de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3 % van het bbp overschreed en de overheidsschuld de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 60 % overschreed en niet in een bevredigend tempo afnam. In het verslag werd geconcludeerd dat niet aan het tekortcriterium noch aan het schuldcriterium was voldaan.
(8) Het macro-economische scenario dat aan de begrotingsprognoses ten grondslag ligt, is voor 2021 en 2022 voorzichtig. Volgens het convergentieprogramma wordt een reële bbp-groei verwacht van 4,3 % in 2021 en 5,2 % in 2022. Dit is een minder solide herstel dan volgens de voorjaarsprognoses van de Commissie en is voornamelijk te wijten aan het feit dat een tragere heropleving van de uitvoer en de particuliere consumptie wordt verwacht. Volgens het convergentieprogramma zijn de prognoses voor de groeivoet van het nominale bbp en de voornaamste belastinggrondslagen, met inbegrip van de vergoeding van werknemers en particuliere consumptie, iets lager dan de voorjaarsprognoses 2021 van de Commissie en grotendeels vergelijkbaar in 2022.
(9) In haar convergentieprogramma 2021 verwacht de regering een daling van het overheidstekort van 8,1 % van het bbp in 2020 tot 7,5 % van het bbp in 2021, en wordt voor de schuldquote een daling tot 79,9 % van het bbp verwacht. Volgens het programma bedraagt de jaarlijkse verandering in het primaire begrotingssaldo in 2021 in vergelijking met het niveau van vóór de crisis (2019) -5,1 % van het bbp, wat de discretionaire begrotingsmaatregelen van 3,0 % van het bbp ter ondersteuning van de economie en de werking van automatische stabilisatoren weerspiegelt. In de voorjaarsprognoses 2021 van de Commissie wordt uitgegaan van lagere quotes voor het tekort (6,8 %) en de schuld (78,6 %) in 2021, wat een weerspiegeling is van de sterkere economische groei en de stijgende belastinginkomsten.
(10) Als reactie op de COVID-19-pandemie en de daaruit voortvloeiende economische neergang, heeft Hongarije begrotingsmaatregelen vastgesteld om de capaciteit van het gezondheidsstelsel te vergroten, de pandemie in te dammen en bijstand te verlenen aan personen en sectoren die bijzonder getroffen zijn. Deze krachtige beleidsrespons heeft de krimp van het bbp verzacht, wat op zijn beurt de stijging van het overheidstekort en de overheidsschuld heeft getemperd. Begrotingsmaatregelen moeten de steun voor het herstel maximaliseren zonder vooruit te lopen op toekomstige begrotingstrajecten. Er moet daarom worden vermeden dat steunmaatregelen tot een permanente last voor de overheidsfinanciën worden. Indien de lidstaten permanente maatregelen invoeren, moeten deze degelijk worden gefinancierd zodat op de middellange termijn begrotingsneutraliteit is gegarandeerd. De maatregelen die Hongarije in 2020 en 2021 heeft genomen, stemmen overeen met de aanbeveling van de Raad van 20 juli 2020. Een aantal van de door de regering in 2020 en 2021 genomen discretionaire maatregelen blijken niet tijdelijk te zijn of met compenserende maatregelen gepaard te gaan. Voor 2023, dus verder dan de prognose van de Commissie reikt, wordt het resterende effect van deze niet-tijdelijke maatregelen voorlopig geraamd op 2 % van het bbp, voornamelijk bestaande uit loonsverhogingen voor gezondheidswerkers, een geleidelijke herinvoering van de dertiende maand pensioenuitkering en de vrijstelling van de personenbelasting voor werknemers jonger dan 25.
(11) Het convergentieprogramma 2021 gaat uit van investeringen en hervormingen die worden gefinancierd met subsidies in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit ten belope van 0,9 % van het bbp in 2021, 0,9 % in 2022, 1,0 % in 2023, 0,6 % in 2024 en 0,4 % in 2025. Deze subsidies zijn niet volledig opgenomen in de begrotingsprognoses in het kader van de voorjaarsprognoses van de Commissie omdat er op de afsluitdatum onvoldoende gedetailleerde gegevens waren over het nationale herstel- en veerkrachtplan. In plaats daarvan gaan de prognoses van de Commissie ervan uit dat de volledige toegekende subsidies lineair zullen worden opgenomen over de looptijd van de herstel- en veerkrachtfaciliteit, te beginnen in de tweede helft van 2021 en eindigend in 2026. De investeringen en hervormingen die worden gefinancierd met subsidies in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit bedragen volgens de prognoses van de Commissie 0,4 % van het bbp in 2021 en 0,8 % in 2022.
(12) De in Verordening (EG) nr. 1466/97 vastgestelde indicatoren voor begrotingsaanpassing moeten worden beschouwd in het licht van de huidige omstandigheden. Om te beginnen is er aanzienlijke onzekerheid omtrent de ramingen van de outputgap. Ten tweede moet begrotingsbeleid zich snel kunnen aanpassen aan de ontwikkeling van de pandemie en van noodhulp kunnen evolueren naar meer gerichte maatregelen als de gezondheidsrisico’s afnemen. Ten derde is er de significante beleidsrespons ter ondersteuning van de economische activiteit. Gezien de aanzienlijke overdrachten uit de EU-begroting (zoals die uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit) geven de vastgestelde indicatoren niet de volledige impuls van het begrotingsbeleid aan de economie weer. In deze context lijkt in de huidige omstandigheden het structurele saldo niet adequaat te zijn. De uitgavenbenchmark moet dan weer worden aangepast 9 en aangevuld met bijkomende informatie om de begrotingsbeleidsoriëntatie ten volle te meten.
Om te beginnen zijn, net als bij de aanpak van de beoordeling van de ontwerpbegrotingsplannen 2021, tijdelijke noodmaatregelen uitgesloten van het uitgaventotaal. Deze tijdelijke crisisgerelateerde noodmaatregelen ondersteunen de zorgstelsels en compenseren werknemers en bedrijven voor inkomensverlies ten gevolge van lockdowns en verstoringen van de toeleveringsketen; of de overheid deze maatregelen terugdraait, hangt af van de terugkeer naar een normale gezondheids- en economische situatie.
Ten tweede moeten, om de algemene begrotingskoers in de huidige constellatie te beoordelen, de aanzienlijke overdrachten uit de EU-begroting (zoals die uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit) worden opgenomen in het desbetreffende uitgaventotaal.
Daarom wordt vervolgens de begrotingskoers gemeten aan de hand van de verandering in primaire uitgaven (ongerekend discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde en tijdelijke crisisgerelateerde noodmaatregelen), met inbegrip van uitgaven gefinancierd door subsidies in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen.
De analyse betreft niet alleen de algemene begrotingskoers, maar beoordeelt eveneens of het nationale begrotingsbeleid prudent is en of de samenstelling ervan bevorderlijk is voor een duurzaam herstel dat overeenstemt met de groene en de digitale transitie. Daarom wordt bijzondere aandacht besteed aan de evolutie van de nationaal gefinancierde primaire lopende uitgaven en investeringen.
(13) In het convergentieprogramma 2021 van Hongarije wordt voor het overheidstekort een daling tot 5,9 % van het bbp in 2022 verwacht, voornamelijk als gevolg van het economische herstel. De overheidsschuldquote zal naar verwachting dalen tot 79,3 % van het bbp. In de voorjaarsprognoses 2021 van de Commissie wordt uitgegaan van lagere quotes voor het tekort (4,5 %) en de schuld (77,1 %), dankzij de sterkere economische groei en de stijgende belastinginkomsten en de lagere grondslag voor het tekort in de prognoses 2021 van de Commissie.
Op basis van de prognose van de Commissie wordt de hierboven gedefinieerde algemene begrotingskoers – met inbegrip van het effect op de geaggregeerde vraag in 2022 van investeringen die zijn gefinancierd uit zowel de nationale als de EU-begroting, met name de herstel- en veerkrachtfaciliteit – geraamd op +0,7 % van het bbp 10 . De positieve bijdrage van met subsidies uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen gefinancierde uitgaven zal naar verwachting stijgen met 0,2 procentpunten van het bbp. Nationaal gefinancierde investeringen zullen naar verwachting zorgen voor een expansieve bijdrage van 0,1 procentpunten van het bbp 11 . Nationaal gefinancierde primaire lopende uitgaven (ongerekend discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde) zullen naar verwachting zorgen voor een contractieve bijdrage van 1,0 procentpunten van het bbp.
(14) De kwaliteit van de begrotingsmaatregelen van de lidstaten lijkt bijzonder belangrijk te zijn. Structurele begrotingshervormingen om de samenstelling van de nationale begrotingen te verbeteren, kunnen potentiële groei ondersteunen, de broodnodige begrotingsruimte creëren en de houdbaarheid van de begroting op langere termijn helpen verzekeren, ook wat betreft klimaatverandering en gezondheidsvraagstukken. Aan de ontvangstenzijde heeft de COVID-19-crisis aangetoond dat hervormingen enorm belangrijk zijn voor een efficiënter en billijker stelsel van overheidsinkomsten. Aan de uitgavenzijde zijn meer en betere duurzame en groeibevorderende investeringen zelfs nog crucialer geworden ter versterking van het groeipotentieel, de economische en sociale veerkracht en de groene en de digitale transitie. De herstel- en veerkrachtplannen zullen helpen de samenstelling van de nationale begrotingen te verbeteren.
(15) Op basis van de begrotingsplannen voor de middellange termijn van het programma zal het overheidstekort naar verwachting afnemen van 3,9 % van het bbp in 2023 tot 3,0 % van het bbp in 2024 en 2,0 % van het bbp in 2025. Het overheidstekort zal naar verwachting in 2024 niet langer hoger zijn dan 3 % van het bbp.
Op basis van het programma wordt de algemene begrotingskoers – met inbegrip van het effect op de geaggregeerde vraag van investeringen die zijn gefinancierd uit zowel de nationale als de EU-begroting, met name de herstel- en veerkrachtfaciliteit – in 2023 en 2024 geraamd op gemiddeld +0,3 % van het bbp. De positieve bijdrage van met subsidies uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit en andere EU-fondsen gefinancierde uitgaven zal naar verwachting dalen met 0,4 procentpunten van het bbp. Nationaal gefinancierde investeringen zullen naar verwachting zorgen voor een contractieve bijdrage van 0,3 procentpunten van het bbp 12 . Nationaal gefinancierde primaire lopende uitgaven (ongerekend discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde) zullen naar verwachting zorgen voor een expansieve bijdrage van 0,6 procentpunten van het bbp.
De huidige raming van de gemiddelde nominale potentiële groei over tien jaar is 6¾% 13 . Deze raming houdt echter geen rekening met het effect van de hervormingen die deel uitmaken van het herstel- en veerkrachtplan en die de potentiële groei van Hongarije kunnen bevorderen.
(16) De overheidsschuldquote zal naar verwachting dalen van 77,5 % van het bbp in 2023 tot 75,7 % van het bbp in 2024 en tot 73,1 % van het bbp in 2025. Hongarije blijkt gemiddelde risico’s te lopen voor de houdbaarheid van de begroting op middellange termijn, op basis van de recentste schuldhoudbaarheidsanalyse 14 .
(17) In het licht van de momenteel nog steeds uitzonderlijk hoge mate van onzekerheid moeten de begrotingsrichtsnoeren hoofdzakelijk kwalitatief blijven. Meer specifieke kwantitatieve richtsnoeren voor de jaren daarna moeten in 2022 worden verstrekt, als de onzekerheid tegen die tijd genoeg is afgenomen.
De Raad heeft het convergentieprogramma 2021 en de follow-up door Hongarije van de aanbeveling van de Raad van 20 juli 2020 beoordeeld,
BEVEELT HONGARIJE AAN OM:
1. In 2022 een ondersteunende begrotingskoers aan te houden, met inbegrip van de impuls van de herstel-en veerkrachtfaciliteit, en de nationaal gefinancierde investeringen in stand te houden.
2. Als de economische omstandigheden dit toelaten, begrotingsbeleid te voeren dat gericht is op het tot stand brengen van prudente begrotingssituaties op middellange termijn en het waarborgen van de budgettaire houdbaarheid op middellange termijn. Tegelijkertijd investeringen te verhogen om het groeipotentieel te stimuleren.
3. Bijzondere aandacht te besteden aan de samenstelling van de overheidsfinanciën, zowel aan de ontvangsten- als aan de uitgavenzijde, en aan de kwaliteit van de begrotingsmaatregelen, om een duurzaam en inclusief herstel te waarborgen. Voorrang te geven aan duurzame en groeibevorderende investeringen, met name ter ondersteuning van de groene en digitale transitie. Voorrang te geven aan structurele budgettaire hervormingen die zullen bijdragen tot de financiering van prioriteiten van het overheidsbeleid en tot de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn, onder meer door de dekking, de toereikendheid en de houdbaarheid van de stelsels voor gezondheidszorg en sociale bescherming voor iedereen te versterken.