Artikelen bij COM(2018)534 - Door het Hof van Justitie op 26 maart 2018 ingediende ontwerpwijziging van Protocol nr. 3 betreffende het statuut van het Hof van Justitie van de EU - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2018)534 - Door het Hof van Justitie op 26 maart 2018 ingediende ontwerpwijziging van Protocol nr. 3 betreffende het statuut van het ...
document	COM(2018)534
datum	26 maart 2018

EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 23.7.2018 COM(2018) 534 final/2

CORRIGENDUM

This document corrects document COM(2018) 534 final of 11.7.2018.

It concerns all language versions.

The following interinstitutional reference is added: 2018/0900 (COD).

The text shall read as follows:

ADVIES VAN DE COMMISSIE

over de door het Hof van Justitie op 26 maart 2018 ingediende ontwerpwijziging van Protocol nr. 3 betreffende het statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie

ADVIES VAN DE COMMISSIE

over de door het Hof van Justitie op 26 maart 2018 ingediende ontwerpwijziging van Protocol nr. 3 betreffende het statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 281, tweede alinea,

1. Op 26 maart 2018 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie bij het Europees

Parlement en de Raad overeenkomstig artikel 281, tweede alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) een verzoek tot wijziging van zijn statuut ingediend. Ten eerste stelt het Hof van Justitie voor de bevoegdheid om in eerste aanleg uitspraak te doen op beroepen op grond van artikel 108, lid 2, VWEU en beroepen wegens niet-nakoming op grond van de artikelen 258 en 259 VWEU over te dragen aan het Gerecht, behoudens bepaalde categorieën van deze beroepen die aan het Hof zouden worden voorbehouden. Ten tweede stelt het Hof van Justitie voor de bevoegdheid om uitspraak te doen op door de lidstaten ingestelde beroepen tot nietigverklaring van besluiten van de Commissie met betrekking tot de gebrekkige uitvoering van een arrest van het Hof op grond van artikel 260, leden 2 en 3, VWEU over te dragen aan het Hof. Ten derde stelt het Hof van Justitie voor dat voor bepaalde bij het Hof ingestelde hogere voorzieningen een mechanisme van voorafgaande toelating wordt ingevoerd. Tot slot stelt het Hof van Justitie bepaalde wijzigingen voor met het oog op een grotere terminologische samenhang tussen zijn statuut en de verdragen.

1. Algemene overwegingen

2. Zoals het Hof van Justitie uitlegt in zijn verzoek en in de toelichting daarbij, ligt dit verzoek in het verlengde van de wijzigingen die in 2015 en 2016 zijn aangebracht aan het gerechtelijke bestel van de Unie, met name de verhoging van het aantal rechters van het Gerecht in de periode van eind 2015 tot 1 september 2019¹ en de overdracht aan het Gerecht van de bevoegdheid om uitspraak te doen in geschillen tussen de Unie en haar personeelsleden krachtens artikel 270 VWEU². Tegen deze achtergrond heeft de wetgever van de Unie het Hof van Justitie verzocht hem twee verslagen over te leggen, beide in voorkomend geval vergezeld van verzoeken om wijziging van de toepasselijke bepalingen van het statuut: uiterlijk eind 2017 een eerste verslag over de mogelijke wijzigingen in de verdeling van de bevoegdheden tussen het Hof en het Gerecht inzake prejudiciële beslissingen op grond van artikel 267 VWEU, en uiterlijk eind 2020 een tweede verslag over de werking van het Gerecht en met name over de efficiëntie van het Gerecht, de effectiviteit en de noodzaak van de uitbreiding van het aantal rechters tot 56, de effectiviteit van het gebruik van de middelen en de verdere instelling van gespecialiseerde kamers en/of andere structurele veranderingen³.

Verordening (EU, Euratom) 2015/2422 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2015 tot wijziging van Protocol nr. 3 betreffende het statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie (PB L 341 van 24.12.2015, blz. 14).

Verordening (EU, Euratom) 2016/1192 van het Europees Parlement en de Raad van 6 juli 2016 betreffende de overdracht aan het Gerecht om in eerste aanleg uitspraak te doen in geschillen tussen de Unie en haar personeelsleden (PB L 200 van 26.7.2016, blz. 137).

2

3. Op 14 december 2017 heeft het Hof van Justitie het eerste van die twee verslagen opgesteld⁴. In dat verslag stelt het Hof van Justitie dat er in dit stadium geen reden is om een overdracht aan het Gerecht van een deel van zijn bevoegdheid inzake prejudiciële beslissingen voor te stellen, gelet op, enerzijds, de belangrijke rol van de prejudiciële verwijzing in het gerechtelijk systeem van de Unie en, anderzijds, de noodzaak voor het Gerecht om zich te reorganiseren en zijn werkmethoden aan te passen naar aanleiding van de beslissing om het aantal rechters van het Gerecht te verhogen. In limine geeft het Hof van Justitie in dit verslag aan dat andere wijzigingen zouden kunnen worden aangebracht in de verdeling van de bevoegdheden tussen het Hof en het Gerecht, met name met betrekking tot de behandeling van rechtstreekse beroepen en, wat het Hof betreft, met betrekking tot de behandeling van hogere voorzieningen. Deze wijzigingen zijn het onderwerp van dit verzoek.

4. De Commissie is het eens met het Hof van Justitie dat een zo goed mogelijk evenwicht moet worden gevonden in de verdeling van de bevoegdheden tussen het Hof en het Gerecht.

5. Onverminderd haar hiernavolgende opmerkingen over de verschillende aspecten van het verzoek van het Hof van Justitie is de Commissie evenwel niet overtuigd of het in dit stadium wenselijk is structurele wijzigingen aan te brengen in de verdeling van de bevoegdheden tussen het Hof en het Gerecht.

6. De Commissie deelt namelijk het standpunt van het Hof van Justitie in de toelichting bij het verzoek dat de hervorming van het gerechtelijke bestel van de Europese Unie nog niet al haar effecten heeft gesorteerd. Deze vaststelling, die betrekking heeft op de mogelijke overdracht van een deel van de bevoegdheid inzake prejudiciële beslissingen aan het Gerecht, geldt evenzeer voor het voorstel van het Hof van Justitie om bepaalde bevoegdheden inzake beroepen wegens niet-nakoming over te dragen.

7. Enerzijds vormt het beroep wegens niet-nakoming een belangrijk instrument om toe te zien op de toepassing van het recht van de Unie. Elke wijziging betreffende de behandeling van een dergelijk beroep is dus, net zoals het geval is bij prejudiciële verwijzingen, een uiterst delicate kwestie. Anderzijds zal de verhoging van het aantal rechters van het Gerecht pas in september 2019 afgerond zijn, zodat de integratie van de nieuw benoemde rechters en hun medewerkers in de organisatiestructuur van het Gerecht een grote uitdaging zal blijven voor de instelling. De verkorting van de duur van de procedures voor het Gerecht is weliswaar een positieve statistische ontwikkeling, maar het lijkt voorbarig om daar definitieve conclusies uit te trekken in de zin van een overdracht van een nieuwe last aan het Gerecht. Precies om die redenen heeft de wetgever van de Unie het Hof van Justitie verzocht uiterlijk eind 2020 een verslag over de werking van het Gerecht op te stellen.

8. Bovendien is de door het Hof van Justitie voorgestelde overdracht van bepaalde bevoegdheden inzake beroepen wegens niet-nakoming, zoals de Commissie hieronder nader uiteenzet, niet geschikt om het doel van een ontlasting van het Hof te bereiken, maar doet ze veeleer ernstige structurele vragen rijzen, zoals het geval zou zijn bij een gedeeltelijke overdracht van de bevoegdheid inzake prejudiciële beslissingen.

Verslag opgesteld op grond van artikel 3, lid 2, van Verordening (EU, Euratom) 2015/2422 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2015 tot wijziging van Protocol nr. 3 betreffende het

4

9. De Commissie acht het dan ook wenselijker te wachten op het verslag over de werking van het Gerecht dat het Hof van Justitie uiterlijk eind 2020 moet opstellen alvorens, in voorkomend geval, nieuwe wijzigingen aan te brengen in de verdeling van de bevoegdheden tussen het Hof en het Gerecht die het Hof daadwerkelijk zullen ontlasten. De Commissie deelt daarentegen wel de mening van het Hof van Justitie dat de toelating van hogere voorzieningen in de specifieke door het Hof van Justitie voorgestelde gevallen voortaan kan worden beperkt, voor zover een dergelijke wijziging geen structurele gevolgen heeft en dus niet dreigt vooruit te lopen op latere beslissingen.

II. Over het verzoek om de principiële bevoegdheid om in eerste aanleg uitspraak

te doen op beroepen op grond van artikel 108, lid 2, VWEU en beroepen wegens niet-nakoming op grond van de artikelen 258 en 259 VWEU, over te dragen aan het Gerecht

10. Dit verzoek omvat drie voorstellen tot wijziging van het statuut en hangt ook samen met het verzoek om de bevoegdheid om uitspraak te doen op door de lidstaten ingestelde beroepen tot nietigverklaring van besluiten van de Commissie met betrekking tot de gebrekkige uitvoering van een arrest van het Hof op grond van artikel 260, lid 2 of lid 3, VWEU (zie deel III), over te dragen aan het Hof.

11. Ten eerste stelt het Hof van Justitie voor om, door toevoeging van een lid 2 aan artikel 51, de bevoegdheid om in eerste aanleg uitspraak te doen op beroepen op grond van artikel 108, lid 2, VWEU en beroepen wegens niet-nakoming op grond van de artikelen 258 en 259 VWEU, over te dragen aan het Gerecht, met uitzondering van bepaalde categorieën van deze beroepen, die aan het Hof zouden worden voorbehouden⁵. De eerste alinea van artikel 51, lid 2, van het statuut, zoals voorgesteld door het Hof van Justitie, zou als volgt luiden:

"Het Gerecht is bevoegd in eerste aanleg kennis te nemen van beroepen op grond van artikel 108, lid 2, tweede alinea, artikel 258 of artikel 259 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, met uitzondering, wat de beroepen op grond van een van deze laatste twee bepalingen betreft, van de beroepen tot vaststelling dat een lidstaat de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens het Verdrag betreffende de Europese Unie, derde deel, titel V, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie of een op grond van die titel vastgestelde handeling."

12. Ten tweede stelt het Hof van Justitie voor een mechanisme in te stellen waarmee het Gerecht hetzij ambtshalve, hetzij op verzoek van een partij, een bepaalde zaak naar het Hof kan verwijzen, en hiertoe de volgende tweede en derde alinea toe te voegen aan artikel 51, lid 2, van het statuut:

"Wanneer in een zaak een principiële beslissing moet worden genomen of wanneer uitzonderlijke omstandigheden dit rechtvaardigen, kan het Gerecht ambtshalve of op verzoek van een partij de zaak naar het Hof verwijzen voor een uitspraak.

Vanuit louter redactioneel oogpunt vraagt de Commissie zich af of, met het oog op het door het Hof van Justitie nagestreefde doel, aan deze lijst ook niet de beroepen van de Commissie dienen te worden toegevoegd waarin zij een te betalen forfaitaire som of dwangsom aangeeft, zoals bepaald in artikel 260, lid 3, VWEU, aangezien deze beroepen een bijzonder geval vormen onder de beroepen op grond

5

Het in de vorige alinea bedoelde verzoek wordt, naargelang van het geval, gedaan in het inleidend verzoekschrift dan wel binnen twee maanden na de betekening daarvan aan de verwerende partij."

13. Ten derde stelt het Hof van Justitie een afwijkende regeling voor met betrekking tot de behandeling van bij het Hof ingestelde hogere voorzieningen tegen beslissingen van het Gerecht inzake beroepen wegens niet-nakoming. Met het oog hierop stelt het Hof van Justitie voor een vierde alinea toe te voegen aan artikel 61 van het statuut die als volgt zou luiden:

"In afwijking van de eerste alinea onderzoekt het Hof alle relevante feitelijke of juridische gegevens, en doet het de zaak af wanneer het een hogere voorziening tegen een op grond van artikel 51, lid 2, van dit Statuut gewezen beslissing van het Gerecht gegrond verklaart."

14. Ten eerste vraagt de Commissie zich af of de door het Hof van Justitie voorgestelde wijzigingen geschikt zijn om het nagestreefde doel van een ontlasting van het Hof te bereiken.

15. De Commissie is namelijk nagegaan wat de gevolgen van de voorgestelde overdracht zouden zijn geweest als die van toepassing was geweest in de drie jaren die voorafgingen aan het verzoek van het Hof van Justitie, d.w.z. tussen 1 april 2015 en 31 maart 2018. In die periode zijn 84 zaken ingeleid door de Commissie op grond van artikel 258 VWEU, een zaak door een lidstaat op grond van artikel 259 VWEU en twee zaken door de Commissie op grond van artikel 108, lid 2, VWEU. Zeven van die 87 zaken zouden volgens de door het Hof van Justitie voorgestelde criteria onder de bevoegdheid van het Hof zijn gebleven omdat ze gebaseerd waren op een schending van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) of op titel V van het derde deel van het VWEU. Het Hof zou in die periode dus zijn ontlast van 78 zaken, d.w.z. 26 zaken per jaar. In verhouding tot het gemiddelde aantal in de jaren 2015, 2016 en 2017 nieuw ingeleide zaken (715) zou die vermindering nauwelijks 3,6 % van de totale jaarlijkse gerechtelijke activiteiten van het Hof hebben uitgemaakt. Dit cijfer zou nog naar beneden moeten worden bijgesteld gelet op enerzijds de hogere voorzieningen die bij het Hof zouden worden ingesteld tegen beslissingen van het Gerecht, en anderzijds de mogelijke verwijzing van bepaalde zaken naar het Hof omdat ze principiële beslissingen vereisen of wanneer uitzonderlijke omstandigheden dit rechtvaardigen.

16. Hieruit volgt dat de door het Hof van Justitie voorgestelde overdracht slechts in zeer beperkte mate van invloed zou zijn op de werklast van het Hof, maar wel zou resulteren in een zekere verhoging van het totale aantal door de rechterlijke instanties van de Unie te behandelen zaken.

17. Ten tweede is de Commissie van mening dat de voorgestelde wijzigingen belangrijke structurele vragen opwerpen.

18. Anders dan bij andere rechtstreekse beroepen, waarbij in de meeste gevallen natuurlijke of rechtspersonen en instellingen van de Unie tegenover elkaar staan, staan bij een beroep wegens niet-nakoming twee lidstaten of een instelling van de Unie en een lidstaat tegenover elkaar. Zoals blijkt uit artikel 40, tweede alinea, van het statuut onderscheiden beroepen tussen lidstaten en die tussen een instelling van de Unie en een lidstaat zich van andere beroepen. Een beroep wegens niet-nakoming kan dus veeleer worden gelijkgesteld met rechtstreekse beroepen die krachtens

voorgestelde wijzigingen, verder zouden worden voorbehouden aan het Hof. Tot slot heeft een niet-nakomingsprocedure tot doel dat een lidstaat voldoet aan de verplichtingen die voortvloeien uit het recht van de Unie en niet, zoals bij andere rechtstreekse beroepen, een uitspraak te verkrijgen waarbij een handeling nietig wordt verklaard of waarbij een nalatigheid wordt vastgesteld.

19. Voorts moet de rechter van de Unie bij wie een beroep wegens niet-nakoming aanhangig is, net zoals bij prejudiciële beslissingen onverwijld met gezag van gewijsde uitspraak kunnen doen over de kwesties die aan hem worden voorgelegd. De invoering van een rechtspraak in twee instanties in de niet-nakomingsprocedure zou de duur van de gerechtelijke fase van deze procedure echter verlengen, en het risico inhouden dat de procedure uitmondt in een langdurige juridische discussie met negatieve politieke gevolgen voor de naleving van het Unierecht.

20. In afwachting van de door het Hof van Justitie uiterlijk eind 2020 over te leggen gegevens over de werking van het Gerecht en de eventuele maatregelen die op grond daarvan zouden kunnen worden genomen, veronderstelt de Commissie dat beroepen wegens niet-nakoming in eerste aanleg niet sneller door het Gerecht zouden worden behandeld dan ze nu door het Hof worden behandeld.

21. Bovenop de duur van het geding in eerste aanleg zou in een aanzienlijk aantal gevallen ook nog de duur van een procedure in hogere voorziening komen. In principe worden alleen niet-nakomingszaken waarvoor tijdens de administratieve procedure geen oplossing kon worden gevonden, voor de rechter van de Unie gebracht. In deze gevallen zouden de partijen ertoe kunnen neigen alle beschikbare rechtsmiddelen uit te putten en zou een procedure in hogere voorziening vaak even lang kunnen duren als een procedure in eerste aanleg.

22. De Commissie neemt nota van het feit dat het Hof van Justitie voorstelt een afwijkende regeling in te voeren voor de behandeling van hogere voorzieningen tegen arresten van het Gerecht in het kader van beroepen wegens niet-nakoming. Met een dergelijke regeling zou weliswaar worden vermeden dat de zaak naar het Gerecht wordt verwezen wanneer het Hof de hogere voorziening toewijst, maar vaststelt dat de zaak niet in staat van wijzen is. Een dergelijke regeling doet evenwel netelige praktische vragen rijzen (bijvoorbeeld of feitelijke kwesties die het Gerecht niet heeft beoordeeld in eerste aanleg, reeds in de memories moeten worden onderzocht ingeval het Hof de hogere voorziening toewijst, en of de procedure in dergelijke gevallen moet worden heropend). Bijgevolg kan ook niet worden vastgesteld of een dergelijke maatregel daadwerkelijk kan bijdragen aan een verkorting van de procedure.

23. Een verlenging van de procedure kan niet alleen tot gevolg hebben dat een situatie van rechtsonzekerheid voor overheidsinstanties, marktdeelnemers en burgers lang aanhoudt, maar ook dat een geschil (en mogelijk een inbreuk op het recht van de Unie) waarvoor reeds een administratieve procedure was ingeleid die niet tot een bevredigende oplossing heeft geleid, blijft bestaan. Deze verlenging van de gerechtelijke fase zou leiden tot een uitstel van het tijdstip waarop de lidstaat die zijn verplichtingen op thans onbetwistbare wijze niet is nagekomen, de nodige maatregelen moet nemen om een einde te maken aan de inbreuk. Door de verlenging zouden bijgevolg situaties van ongelijkheid tussen de lidstaten tegenover de verdragen blijven bestaan, wat in strijd is met het fundamentele beginsel van artikel 4, lid 2, VEU.

24. De Commissie neemt ook nota van het feit dat het Hof van Justitie niet voorstelt een schorsende werking toe te kennen aan de instelling van een hogere voorziening, waardoor de procedure voor het Gerecht een groot deel van haar nuttige werking zou worden ontnomen en de hele procedure aanzienlijk zou worden verlengd. Zelfs wanneer de instelling van een hogere voorziening geen schorsende werking heeft, dreigt de invoering van een rechtspraak in twee instanties te leiden tot een verzwakking van de niet-nakomingsprocedure als instrument om te zorgen voor een uniforme toepassing van het recht van de Unie in het belang van alle lidstaten, de marktdeelnemers en de burgers. Dit kan leiden tot een uitstel van niet alleen het tijdstip waarop de inbreuk definitief wordt vastgesteld, maar ook het tijdstip waarop het Hof, op verzoek van de Commissie, krachtens artikel 260, lid 2, VWEU erkent dat een lidstaat niet het nodige heeft gedaan om gevolg te geven aan een arrest van het Hof.

25. Ten derde betwijfelt de Commissie of de door het Hof van Justitie voorgestelde criteria om vast te stellen welke zaken onder de exclusieve bevoegdheid van het Hof zouden blijven, geschikt zijn om het beoogde doel te bereiken, namelijk dat aan het Gerecht alleen zaken worden overgedragen die, gelet op de aangevoerde grieven en argumenten, kunnen worden gelijkgesteld met die waarvoor het Gerecht doorgaans bevoegd is en dat zaken die, zoals het Hof van Justitie het uitdrukt in de toelichting bij het verzoek, een constitutionele dimensie kunnen hebben, worden voorbehouden aan het Hof⁶.

26. De Commissie is er zich terdege van bewust dat een afbakening van de verschillende soorten beroepen wegens niet-nakoming een complexe kwestie is. Beroepen wegens niet-nakoming verschillen daarin overigens geenszins van prejudiciële vragen. In zijn verslag van 14 december 2017 heeft het Hof van Justitie gewezen op de daarmee samenhangende moeilijkheden.

27. Voor zover het Hof van Justitie voorstelt dat beroepen tot vaststelling van het feit dat een lidstaat inbreuk heeft gemaakt op de bepalingen van het Verdrag betreffende de Europese Unie, worden voorbehouden aan het Hof, merkt de Commissie op dat zij – in overeenstemming met de jurisprudentie – regelmatig, zij het subsidiair, grieven aanvoert met betrekking tot een inbreuk op de bepalingen van dit verdrag, met name de plicht tot loyale samenwerking (artikel 4, lid 3, VEU). Het aanvoeren van dergelijke grieven heeft echter geen gevolgen voor de al dan niet 'constitutionele'

strekking van een beroep⁷.

28. Bovendien is het weliswaar zo dat beroepen in het kader van titel V van het derde

deel van het VWEU betreffende de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht⁸ regelmatig delicate en dringende uitleggings- of geldigheidskwesties aan de orde stellen, maar dit geldt niet voor alle beroepen die op deze grondslag worden

De Commissie interpreteert in dit verband de door het Hof van Justitie voorgestelde regels zo dat alle

beroepen die berusten op grieven uit een van de genoemde categorieën, worden voorbehouden aan het

Hof, ook als deze beroepen eveneens of zelfs hoofdzakelijk op andere grieven berusten.

De Commissie merkt op dat het Hof in de aan zijn verzoek gehechte ontwerpregels niet voorstelt

beroepen wegens niet-nakoming die berusten op een inbreuk op het Handvest van de grondrechten van

de Europese Unie, toe te voegen aan de lijst van beroepen die niet aan het Gerecht worden

overgedragen. In de toelichting bij het verzoek worden deze beroepen evenwel samen vermeld met die

welke vaak bijzonder delicate en dringende kwesties aan de orde stellen. Dit punt moet hoe dan ook

worden verduidelijkt.

Ter wille van de coherentie moeten hieraan de handelingen die vóór de inwerkingtreding van het

Verdrag van Lissabon zijn vastgesteld op het gebied van politiële en justitiële samenwerking in

6

8

ingesteld⁹. Daarentegen stellen tal van beroepen op andere gebieden van het VWEU regelmatig zeer delicate en nieuwe kwesties aan de orde, die soms een 'constitutionele strekking' hebben, en/of zijn zij bijzonder dringend, zodat een rechtspraak in twee instanties de inspanningen van de Commissie om de naleving van het recht in de Unie te waarborgen, aanzienlijk dreigt te verzwakken¹⁰.

29. Het Hof van Justitie stelt voor dat het Gerecht ambtshalve of op verzoek van een partij een bepaalde zaak naar het Hof kan verwijzen wanneer die een principiële beslissing vereist of wanneer uitzonderlijke omstandigheden dit rechtvaardigen. De Commissie betwijfelt of de voorgestelde criteria toereikend zijn om grote uitleggingsproblemen te vermijden. Volgens de Commissie moet deze keuze hoe dan ook gebaseerd zijn op objectieve elementen, met name wanneer de partijen tegenovergestelde standpunten innemen over de verwijzing van een zaak.

30. Concluderend is de Commissie van mening dat de door het Hof van Justitie voorgestelde overdracht van bepaalde beroepen wegens niet-nakoming slechts een onbeduidend effect zou hebben op de werklast van het Hof, doch de duur van de gerechtelijke fase van de niet-nakomingsprocedures aanzienlijk zou verlengen, en zo de doeltreffendheid van de niet-nakomingsprocedure als instrument om te zorgen voor een uniforme toepassing van het recht van de Unie in het belang van alle lidstaten, de marktdeelnemers en de burgers, in gevaar dreigt te brengen. Bovendien zou deze overdracht moeilijkheden op het vlak van coherentie bij de verdeling van zaken tussen het Hof en het Gerecht met zich brengen.

III. Over de overdracht aan het Hof van de bevoegdheid om uitspraak te doen op

door de lidstaten ingestelde beroepen tot nietigverklaring van besluiten van de Commissie met betrekking tot de gebrekkige uitvoering van een arrest van het Hof op grond van artikel 260, leden 2 en 3, VWEU

31. Het Hof van Justitie stelt voor een punt c) toe te voegen aan artikel 51, lid 1, van het statuut krachtens hetwelk door de lidstaten ingestelde beroepen tot nietigverklaring van besluiten van de Commissie met betrekking tot de gebrekkige uitvoering van een arrest van het Hof op grond van artikel 260, leden 2 en 3, VWEU, zouden worden voorbehouden aan het Hof.

32. De Commissie onderschrijft de doelstellingen van dit voorstel tot wijziging van het statuut. Met een dergelijke wijziging zou namelijk kunnen worden voorkomen dat beroepen tot nietigverklaring van handelingen van de Commissie tot invordering van dwangsommen of forfaitaire bedragen bij de betrokken lidstaat, aanhangig worden gemaakt bij een andere rechterlijke instantie dan die welke de dwangsom of het forfaitair

10

bedrag heeft opgelegd¹¹.

Zie bijvoorbeeld zaak C-130/17 tot vaststelling van het feit dat de Republiek Bulgarije niet voldaan

heeft aan haar verplichting om een enkel contactpunt op te richten voor de uitwisseling van

elektronische certificaten voor de toegang tot biometrische gegevens in identiteitsdocumenten,

overeenkomstig beschikking C(2009) 7476 van de Commissie van 5 oktober 2009.

Zie bijvoorbeeld zaak C-441/17 tot vaststelling van het feit dat de Republiek Polen heeft niet voldaan

aan de verplichtingen die op deze lidstaat rusten krachtens artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43/EEG van

de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en

fauna, door een bijlage vast te stellen bij het bosbeheerplan voor het bosgebied Białowieża.

Arrest van het Gerecht van 29 maart 2011, Portugal/Commissie, T-33/09, EU:T:2011:127, punten 66 en

9

11

IV. Over de voorafgaande toelating van bepaalde hogere voorzieningen door het

Hof

33. Het Hof van Justitie stelt voor een nieuw artikel 58 bis in het statuut in te voeren dat als volgt zou luiden:

"Wanneer een zaak bij een onafhankelijke administratieve instantie aanhangig moet worden gemaakt voordat bij het Gerecht beroep kan worden ingesteld, wordt de behandeling van de hogere voorziening tegen de beslissing van het Gerecht afhankelijk gesteld van de voorafgaande toelating ervan door het Hof van Justitie.

De hogere voorziening wordt overeenkomstig de bepalingen van het Reglement voor de procesvoering toegelaten wanneer zij geheel of gedeeltelijk een vraag doet rijzen die belangrijk is voor de eenheid, de samenhang of de ontwikkeling van het recht van de Unie.

Wanneer de hogere voorziening niet wordt toegelaten, wordt het besluit om de hogere voorziening niet toe te laten met redenen omkleed."

34. De Commissie onderschrijft de doelstellingen van dit voorstel tot wijziging van het statuut. Het betreft de hogere voorzieningen tegen arresten en beschikkingen van het Gerecht betreffende beslissingen die reeds zijn onderzocht door een onafhankelijke administratieve autoriteit en waarvan de rechtmatigheid dus reeds tweemaal is getoetst, zoals met name het geval is bij door het Bureau voor intellectuele eigendom van de Europese Unie (EUIPO) genomen beslissingen inzake merken¹². Met betrekking tot deze beslissingen wordt voorgesteld hogere voorzieningen slechts toe te laten in gevallen waarin een beslissing van het Gerecht de eenheid, de samenhang of de ontwikkeling van het recht van de Unie in het gedrang brengt.

35. Zoals het Hof van Justitie opmerkt in de toelichting bij het verzoek zou deze wijziging de werklast van het Hof aanzienlijk kunnen verminderen, aangezien de hogere voorzieningen tegen beslissingen van het EUIPO een groot deel uitmaken van de jaarlijks ingestelde hogere voorzieningen.

36. De Commissie wenst evenwel het een en ander te benadrukken.

37. Ten eerste wijst de Commissie erop dat aan de Unierechter op het gebied van merken enerzijds rechtstreekse beroepen tegen beslissingen van het EUIPO worden voorgelegd – waarop het Gerecht, in principe, in laatste aanleg zou uitspraak doen – en, anderzijds, prejudiciële verwijzingen waarvoor alleen het Hof bevoegd is en blijft. Derhalve dient tot elke prijs te worden vermeden dat het mechanisme van toelating van hogere voorzieningen tot divergerende juridische ontwikkelingen leidt.

38. Het Hof van Justitie stelt voor dat, anders dan bij de heroverwegingsprocedure van artikel 256, leden 2 en 3, VWEU en artikel 62 van het statuut¹³, de nadere uitwerking van deze uitzonderingsprocedure wordt vastgesteld in het reglement voor de procesvoering. De Commissie heeft geen principiële bezwaren op dit punt voor zover

12

13

Verordening (EU) 2017/1001 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2017 inzake het Uniemerk (PB L 154 van 16.6.2017, blz. 1)

De Commissie plaatst ook vraagtekens bij het taalkundige verschil tussen artikel 256, lid 2, VWEU ("de beslissingen die het Gerecht [...] geeft") en de voor artikel 58 bis van het statuut voorgestelde tekst ("de beslissing [van het Gerecht]"). Terwijl in het eerste geval voor alle beslissingen, inclusief alle tussenbeslissingen en procedurebeslissingen (binnen de grenzen van de algemene regels inzake hogere voorzieningen) een verzoek tot herziening zou kunnen worden gedaan, zou het tweede geval zo kunnen worden begrepen dat de procedure voor voorafgaande toelating slechts geldt voor de eindbeslissing van

de nadere uitwerking van de procedure daardoor gemakkelijker zou kunnen worden aangepast op basis van de opgedane ervaring. De Commissie is evenwel van mening dat deze nadere uitwerking grondig moet worden beoordeeld alvorens het statuut op dit punt te wijzigen, met name rekening houdend met de ervaring die in de praktijk is opgedaan met de heroverwegingsprocedure zoals die momenteel in artikel 256, leden 2 en 3, VWEU en artikel 62 van het statuut is vastgelegd, en met de specifieke behoeften op het meest betrokken beleidsterrein, namelijk het merkenrecht. De Commissie neemt in dit verband nota van de eerste aanwijzingen in de toelichting bij het verzoek van het Hof en stelt voor dat zo spoedig mogelijk een discussie plaatsvindt zonder te wachten op de goedkeuring van de wijzigingen van het statuut op basis van ontwerpteksten tot wijziging van het reglement voor de procesvoering

39. Voorts is de Commissie van mening dat ter wille van de rechtszekerheid moet worden gepreciseerd wat moet worden verstaan onder het begrip 'onafhankelijke administratieve instantie'. Er lijken meerdere opties te zijn.

40. Een eerste optie, die de nodige rechtszekerheid biedt, bestaat erin een uitputtende lijst van de genoemde instanties op te nemen in artikel 58 bis van het statuut: in de eerste plaats de kamers van beroep van het EUIPO, maar ook de kamers van beroep van andere door het Hof van Justitie in de toelichting bij het verzoek vermelde organen [het Communautair Bureau voor Plantenrassen (CPVO)¹⁴ of het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA)¹⁵] of nog andere instanties die zich in dezelfde situatie bevinden [zoals het Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart (EASA)¹⁶]. Deze optie zou weliswaar impliceren dat het statuut moet worden gewijzigd als een nieuwe instantie zou worden opgericht met de bevoegdheid om handelingen vast te stellen die onder de regeling van artikel 58 bis van het statuut zouden kunnen vallen. Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon kan het statuut echter worden gewijzigd volgens de gewone wetgevingsprocedure, die normaal gesproken dezelfde zal zijn als de procedure die nodig is om de handeling tot oprichting van het betrokken orgaan vast te stellen.

41. Een andere optie bestaat erin dit begrip te preciseren in de verordening tot wijziging van het statuut. Zo zou na "Wanneer [...] bij een onafhankelijke administratieve instantie" 'waarvan de leden bij hun beslissingen niet zijn gebonden aan instructies' kunnen worden toegevoegd. Deze optie zou echter aanleiding kunnen geven tot uitleggingsvragen wanneer de in de instrumenten tot oprichting van nieuwe organen gebruikte termen verschillen van die betreffende reeds bestaande organen. Anderzijds zou de wetgever op deze manier tenminste verduidelijken dat de functionele onafhankelijkheid in dit verband doorslaggevend en voldoende is. De

16

Verordening (EG) nr. 2100/94 van de Raad van 27 juli 1994 inzake het communautaire kwekersrecht (PB L 227 van 1.9.1994, blz. 1).

Verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (REACH), tot oprichting van een Europees Agentschap voor chemische stoffen, houdende wijziging van Richtlijn 1999/45/EG en houdende intrekking van Verordening (EEG) nr. 793/93 van de Raad en Verordening (EG) nr. 1488/94 van de Commissie alsmede Richtlijn 76/769/EEG van de Raad en de Richtlijnen 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG en 2000/21/EG van de Commissie (PB L 396 van 30.12.2006, blz. 1).

Verordening (EG) nr. 216/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 20 februari 2008 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels op het gebied van burgerluchtvaart en tot oprichting van een Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart, houdende intrekking van Richtlijn 91/670/EEG, Verordening (EG) nr. 1592/2002 en Richtlijn 2004/36/EG (PB L 79 van 19.3.2008,

4

5

voorgestelde termen komen overeen met die in de instrumenten tot oprichting van de in punt 40 vermelde organen¹⁷. Bovendien lijkt het wenselijk deze organen te vermelden in de overwegingen van de verordening tot wijziging van het statuut.

42. De Commissie vindt ten slotte dat moet worden gepreciseerd dat de motiveringsplicht niet alleen geldt voor beslissingen tot niet-toelating van hogere voorzieningen, maar ook voor beslissingen tot toelating van hogere voorzieningen. Tot slot zouden deze beslissingen openbaar moeten worden gemaakt.

V. Over bepaalde wijzigingen met het oog op de terminologische samenhang tussen een aantal bepalingen van het statuut en de verdragen

43. Het Hof van Justitie stelt voor artikel 51 van het statuut te wijzigen ter wille van de terminologische samenhang met de artikelen 263 en 265 VWEU.

44. De Commissie staat positief over dit wijzigingsvoorstel¹⁸.

45. De Commissie plaatst evenwel vraagtekens bij de toevoeging van 'voor zover het geen aanbeveling of advies betreft' en 'die beoogt rechtsgevolgen ten aanzien van derden te hebben' in artikel 51, lid 1, onder a), i), van het statuut zoals dat zou worden gewijzigd. De Commissie begrijpt dat hiermee wordt beoogd de bewoordingen van artikel 263, eerste alinea, VWEU over te nemen, maar vreest dat deze toevoeging in de context van artikel 51 van het statuut aanleiding kan geven tot een foutieve uitlegging a contrario, volgens welke andere dan de bedoelde handelingen onder de bevoegdheid van het Gerecht zouden vallen.

VI. Conclusies

46. Gelet op het voorafgaande brengt de Commissie het volgende advies uit:

(a) de Commissie acht het passend te wachten op het verslag over de werking van het Gerecht dat het Hof van Justitie uiterlijk eind 2020 moet opstellen, alvorens structurele wijzigingen aan te brengen in de verdeling van de bevoegdheden tussen het Hof en het Gerecht;

(b) de Commissie is geen voorstander van de overdracht aan het Gerecht van de bevoegdheid om in eerste aanleg uitspraak te doen op beroepen op grond van artikel 108, lid 2, VWEU en beroepen wegens niet-nakoming op grond van de artikelen 258 en 259 VWEU;

(c) de Commissie staat positief tegenover de overdracht aan het Hof van de bevoegdheid om uitspraak te doen op door de lidstaten ingestelde beroepen tot nietigverklaring van besluiten van de Commissie met betrekking tot de gebrekkige uitvoering van een arrest van het Hof op grond van artikel 260, leden 2 en 3, VWEU;

18

Zie artikel 166, lid 7, van Verordening (EU) 2017/1001, artikel 47, lid 3, van Verordening (EG) nr. 2100/94, artikel 90, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1907/2006 en artikel 42, lid 2, van Verordening (EG) nr. 216/2008.

De Commissie merkt in dit verband op dat er, als gevolg van de verschillende hervormingen van het toepasselijke recht, momenteel geen rechtsgrondslagen meer zijn die het de Raad mogelijk maken gedelegeerde of uitvoeringshandelingen vast te stellen betreffende de handelspolitieke

beschermingsmaatregelen in de zin van artikel 207 VWEU. De Commissie merkt derhalve op dat, onder voorbehoud van de overgangsbepalingen die ervoor zorgen dat nog hangende zaken door het Gerecht zouden kunnen worden beslecht op basis van deze bepaling (in voorkomend geval na verwijzing), het tweede streepje van artikel 51, lid 1, onder a), i), van het statuut zou kunnen worden

7

(d) de Commissie staat, onder voorbehoud van de overwegingen in dit advies, positief tegenover de invoering van een procedure van voorafgaande toelating van bepaalde hogere voorzieningen door het Hof;

(e) de Commissie staat, onder voorbehoud van de overwegingen in dit advies, positief tegenover de voorgestelde wijzigingen met het oog op een grotere terminologische samenhang tussen het statuut en de verdragen.