Artikelen bij COM(2021)62 - Mogelijke uitbreiding van het hefboombufferatiokader tot ASI's en over de definitie en berekening van de maatstaf van totale blootstelling, inclusief centralebankreserves

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2021)62 - Mogelijke uitbreiding van het hefboombufferatiokader tot ASI's en over de definitie en berekening van de maatstaf van totale ...
document COM(2021)62 NLEN
datum 16 februari 2021
EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 16.2.2021

COM(2021) 62 final

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

over een mogelijke uitbreiding van het hefboombufferatiokader tot ASI's en over de definitie en berekening van de maatstaf van totale blootstelling, inclusief de behandeling van centralebankreserves


Rechtsgrondslag en toepassingsbereik van het verslag

Volgens artikel 511 van Verordening (EU) nr. 575/2013 (de verordening kapitaalvereisten of VKV), als gewijzigd bij Verordening (EU) 2019/876 (hierna “VKVII” genoemd) 1 , moet de Commissie uiterlijk op 31 december 2020 bij het Europees Parlement en de Raad een verslag indienen over de vraag:

(a)of het passend is te voorzien in een hefboomratiotoeslag voor andere systeemrelevante instellingen (ASI's) 2 , 3 ; en

(b)of de definitie en berekening van de in artikel 429, lid 4, VKV bedoelde maatstaf van totale blootstelling, inclusief de behandeling van centralebankreserves, passend is.

Ten behoeve van dat verslag moet de Commissie rekening houden met internationale ontwikkelingen en internationaal overeengekomen standaarden en moet zij overwegen een wetgevingsvoorstel in te dienen.


Hefboomratiotoeslag voor andere systeemrelevante instellingen

Het hefboomratiobuffervereiste voor mondiaal systeemrelevante instellingen (MSI’s) is in het EU-recht ingevoerd overeenkomstig een akkoord van het Bazels Comité voor bankentoezicht (BCBS) van december 2017 4 . Tot dusver bestaat er nog geen soortgelijk hefboomratiobuffervereiste voor de ongeveer 160 instellingen in de EU die momenteel als ASI’s zijn aangemerkt 5 .

De noodzaak om na te gaan of het passend is een hefboomratiobuffer voor ASI’s in te voeren, komt voort uit het feit dat in de VKVII een hefboomratiobuffervereiste werd ingevoerd voor instellingen die als mondiaal systeemrelevante instellingen (MSI’s) zijn aangemerkt. In de EU zijn er momenteel acht MSI’s. Voor deze instellingen is het buffervereiste vastgelegd op 50 % van hun risicogebaseerd MSI-bufferpercentage 6 en wordt dit toegepast bovenop het toekomstige minimale hefboomratiovereiste 7 (pijler 1-vereiste) en het vereiste van aanvullend eigen vermogen om het risico van buitensporige hefboomwerking te ondervangen 8 (pijler 2-vereiste).

Volgens de VKVII zou de hefboomratiobuffer voor MSI’s vanaf 1 januari 2022 van toepassing zijn. Bij Verordening (EU) 2020/873 werd de toepassingsdatum van de hefboomratiobuffer voor MSI’s echter met één jaar uitgesteld tot 1 januari 2023 9 , om de instellingen van aanvullende capaciteit te voorzien om onmiddellijk en doeltreffend te reageren op de gevolgen van de COVID-19-pandemie. Dit was in overeenstemming met de herziene termijn voor uitvoering die werd overeengekomen door de groep van voorzitters van centrale banken en banktoezichthouders, het toezichthoudende orgaan van het BCBS 10 .

In de VKV worden twee verschillende data vermeld waarop de Commissie een hefboomratiobuffervereiste voor ASI’s zou kunnen invoeren. Naast het bovenvermelde verslag, dat eind 2020 ingediend moet zijn, kan een dergelijk vereiste voor ASI’s worden onderzocht in het kader van de omvattende toetsing van het macroprudentiële instrumentarium voor het bankwezen die in 2022 zal plaatsvinden, zoals bepaald in artikel 513 VKV 11 . Die toetsing moet op 30 juni 2022 afgerond zijn. Gezien het uitstel van de toepassingsdatum van het hefboomratiobuffervereiste voor MSI’s is de Commissie van mening dat de invoering van een aanvullend buffervereiste voor ASI’s veeleer moet worden beoordeeld in het kader van het verslag dat de Commissie uit hoofde van artikel 513 VKV moet indienen. Bij die beoordeling zal de Commissie rekening moeten houden met het feit dat ASI’s een diverse groep instellingen zijn, waarvan er enkele even groot zijn en dezelfde activiteiten ontplooien als MSI’s, terwijl andere aanzienlijk kleiner zijn en meer gericht zijn op het eigen land. Deze heterogeniteit van de ASI-groep vergt een zorgvuldige beoordeling van de vraag of het passend is het hefboomratiobuffervereiste voor MSI’s uit te breiden naar deze groep.

Het is immers mogelijk dat een uitbreiding van de hefboomratiobuffer bredere repercussies zal hebben die in overweging moeten worden genomen in het kader van andere mogelijke wijzigingen aan het macroprudentiële kader voor het bankwezen die nodig worden geacht, met name in het licht van de lessen die uit de huidige crisis zijn getrokken. Het is daarom passender om de uitbreiding van het hefboomratiobuffervereiste naar ASI’s te bekijken in het kader van de omvattende toetsing van het macroprudentiële instrumentarium voor het bankwezen die in 2022 zal plaatsvinden.


Definitie en berekening van de maatstaf van totale blootstelling

In de VKVII werd de berekening van de hefboomratio 12 aangepast om het Europees kader af te stemmen op de herziene internationale standaard die is opgenomen in het Bazel III-pakket van 2017 voor de hervorming van het regelgevingskader na de crisis. Deze wijzigingen werden onder meer ingevoerd om internationaal een gelijk speelveld tot stand te brengen voor binnen de Unie gevestigde instellingen die ook buiten de Unie actief zijn 13 .

Sinds de vaststelling van de VKVII heeft het BCBS één specifiek aspect van zijn hefboomratiokader verder herzien. Om het verlenen van client-clearingdiensten te faciliteren werd de behandeling van namens cliënten geclearde derivaten in juni 2019 gewijzigd met het oog op de hefboomratio 14 . Volgens de herziene regels wordt de behandeling van die derivaten in het algemeen afgestemd op de behandeling die beoogd wordt uit hoofde van de standaardbenadering voor tegenpartijkredietrisico (SB-TKR) in het risicogebaseerde kader. Dankzij de wijziging mogen instellingen de vervangingswaarde en de potentiële toekomstige blootstelling voor namens cliënten geclearde derivaten compenseren met de van een cliënt ontvangen contante en niet-contante gescheiden initiële marge en de contante en niet-contante variatiemarge.

Marktdeelnemers hebben de vroegere behandeling van namens cliënten geclearde derivaten gekoppeld aan de grotere concentratie van de clearingdienstverlening 15 . Een herziening wordt dan ook essentieel geacht, aangezien daardoor een negatieve prikkel uit de weg wordt geruimd die belet dat instellingen client-clearingdiensten aanbieden door hun variabele kosten te verlagen zonder dat dit een wezenlijk effect heeft op hun algemene veerkracht. De wijziging moet de clearingdienstverlening vergemakkelijken, hetgeen strookt met de doelstelling van de hervormingen die na de mondiale financiële crisis werden doorgevoerd om prikkels te geven voor de centrale clearing van otc-derivaten.

De herziene BCBS-bepaling betreffende client clearing zal op 1 januari 2023 van toepassing worden. In tegenstelling tot de BCBS-behandeling mag de niet in contanten uitgedrukte variatiemarge binnen het Europese hefboomratiokader dat vanaf 28 juni 2021 van toepassing zal zijn, nog altijd niet worden gebruikt om de vervangingswaarde te compenseren 16 . De behandeling van namens cliënten geclearde derivaten in de VKV moet worden afgestemd op de behandeling die in de herziene internationale standaard wordt beschreven om Europese instellingen dezelfde prikkel te geven voor het aanbieden van client-clearingdiensten en om internationaal een gelijk speelveld tot stand te brengen. Om een afstemming tijdig te kunnen garanderen, is de Commissie voornemens de herziening op te nemen in het komende wetgevingsvoorstel dat bedoeld is om de laatste elementen van de Bazel III-hervorming uit te voeren.

Zoals aan het begin van dit verslag werd vermeld, is de Commissie krachtens artikel 511 VKV ook gemachtigd verslag uit te brengen over de vraag of de behandeling van centralebankreserves passend is met het oog op de hefboomratio. Op grond van de herziene Bazelnorm van 2017 17 werd in de VKVII in het Europese hefboomratiokader een discretie ingevoerd om, in uitzonderlijke omstandigheden, bepaalde blootstellingen met betrekking tot centrale banken tijdelijk van een maatstaf van totale blootstelling van een instelling uit te sluiten 18 . De bedoeling van die discretie is de daadwerkelijke transmissie van monetaire beleidsmaatregelen te faciliteren. Volgens het oorspronkelijke compensatiemechanisme dat in de VKVII is vastgesteld, moesten alle gevolgen van de uitsluiting van centralebankreserves volledig worden gecompenseerd via een daarmee strikt evenredige verhoging van het individuele hefboomratiovereiste van een kredietinstelling.

De huidige COVID-19-crisis heeft echter duidelijk gemaakt dat wanneer dat compensatiemechanisme van toepassing zou worden, dit te restrictief zou worden en dat de toepassing ervan een daadwerkelijke transmissie van monetair beleid in feite niet zou faciliteren. Aangezien de uitsluiting van centralebankreserves volledig geneutraliseerd zou worden door een verhoging van het hefboomratiovereiste, zouden kredietinstellingen immers misschien beperkingen ondervinden wat betreft de omvang van de toename van hun centralebankreserves. Dat zou op zijn beurt instellingen ervan weerhouden hebben om de liquiditeitsfaciliteiten van een centrale bank in de nodige mate aan te spreken in een situatie van stress, wat de effectieve transmissie van monetaire beleidsmaatregelen zou hebben belemmerd. Gezien haar beperkte speelruimte om de omvang van de centralebankreserves tijdens een crisis te beheersen 19 , zou een instelling uiteindelijk misschien worden gedwongen om haar hefboom af te bouwen door activa te verkopen, door het niveau van haar kredietverlening aan de reële economie te verlagen of beide.

In het licht van deze bevindingen en op basis van een voorstel van de Commissie van 28 april 2020 20 werd de behandeling van centralebankreserves door de medewetgevers herzien 21 . In het kader van die herziene behandeling wordt het individuele hefboomratiovereiste van een instelling die de discretie uitoefent slechts eenmaal aangepast, namelijk op het moment dat zij de discretie uitoefent. De aanpassing zal zijn gebaseerd op de gemiddelde waarde van de in aanmerking komende centralebankreserves van de instelling en op haar maatstaf van totale blootstelling op de dag waarop de uitzonderlijke omstandigheden zich begonnen voor te doen. De bijgestelde hefboomratio zal gelden voor de hele periode waarin de discretie wordt uitgeoefend en zal niet veranderen zoals onder het vorige compensatiemechanisme het geval was.

De bovenvermelde herziening, die ook van toepassing wordt op 28 juni 2021, zoals voorzien volgens de oorspronkelijke VKVII-termijn, moet de doeltreffendheid van de discretie verbeteren en de bevoegde autoriteiten meer flexibiliteit geven om passend en doelgericht te handelen bij mogelijke toekomstige schokken en crises. Om te garanderen dat die discretie beschikbaar blijft tijdens de huidige COVID-19-pandemie en totdat de herziene behandeling van toepassing wordt, werd in het Europese hefboomratiokader trouwens een overgangsdiscretie ingevoerd om bepaalde centralebankreserves tijdelijk uit te sluiten 22 .

Conclusie

De Commissie acht het niet passend om in de huidige context een hefboomratiotoeslag voor andere systeemrelevante instellingen (ASI’s) in te voeren. Deze vraag moet worden onderzocht in het kader van de omvattende toetsing van het macroprudentiële instrumentarium voor het bankwezen die uiterlijk op 30 juni 2022 moet plaatsvinden, zoals bepaald in artikel 513 VKV.

De Commissie acht het passend de berekening van de maatstaf van totale blootstelling als bedoeld in artikel 429, lid 4, VKV aan te passen om de behandeling van namens cliënten geclearde derivaten af te stemmen op internationaal overeengekomen standaarden.

De wetgever heeft de behandeling van centralebankreserves reeds herzien via Verordening (EU) 2020/873. Wanneer zich geen verdere internationale ontwikkelingen in verband met de behandeling van centralebankreserves voordoen en in het licht van die recente herziening acht de Commissie aanvullende wijzigingen niet noodzakelijk.

(1)

Verordening (EU) 2019/876 van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2019 tot wijziging van Verordening (EU) nr. 575/2013 wat betreft de hefboomratio, de nettostabielefinancieringsratio, vereisten inzake eigen vermogen en in aanmerking komende passiva, tegenpartijkredietrisico, marktrisico, blootstellingen aan centrale tegenpartijen, blootstellingen aan instellingen voor collectieve belegging, grote blootstellingen, rapportage- en openbaarmakingsvereisten, en van Verordening (EU) nr. 648/2012 (PB L 150 van 7.6.2019, blz. 1).

(2)

ASI’s worden gedefinieerd in artikel 131 van Richtlijn 2013/36/EU (de richtlijn kapitaalvereisten of RKV), als gewijzigd bij Richtlijn (EU) 2019/878 van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2019 (PB L 176 van 27.6.2013, blz. 338).

(3)

Voor kredietinstellingen geldt een minimaal hefboomratiovereiste van 3 % dat van toepassing wordt op 28 juni 2021. Het hefboomratiovereiste is bedoeld om de financiële stabiliteit te behouden doordat het functioneert als achtervangmechanisme voor risicogebaseerde kapitaalvereisten en doordat het de opbouw van buitensporige hefboomwerking tijdens een economische opleving inperkt en een aanvulling vormt op de risicogebaseerde eigenvermogensvereisten.

(4)

Zie Bazels comité voor bankentoezicht (2017): “Basel III: Finalising post-crisis reforms”, blz. 140-141.

(5)

Zie https://eba.europa.eu/risk-analysis-and-data/other-systemically-important-institutions-o-siis-  

(6)

Zie artikel 92, lid 1 bis, VKV.

(7)

Zie artikel 92, lid 1, punt d), en artikel 429 bis, lid 7, VKV, naargelang het geval.

(8)

Zie artikel 104, lid 1, punt a), RKV.

(9)

Zie overweging 17 en artikel 2, lid 2, van Verordening (EU) 2020/873, PB L 204 van 26.6.2020, blz. 4.

(10)

 Zie persbericht van het BCBS “Governors and Heads of Supervision announce deferral of Basel III implementation to increase operational capacity of banks and supervisors to respond to Covid-19”, 27 maart 2020, beschikbaar op: https://www.bis.org/press/p200327.htm  

(11)

Zie artikel 513, lid 1, punt e), VKV, waarin is bepaald dat de Commissie moet beoordelen of het in artikel 92, lid 1 bis, VKV bedoelde hefboomratiobuffervereiste ook moet gelden voor systeemrelevante instellingen die geen MSI zijn, of de ijking daarvan anders dan die voor MSI's moet zijn, en of de ijking daarvan moet afhangen van de mate van systeemrelevantie van de instelling.

(12)

Zie artikel 1, punt 117, VKVII.

(13)

Zie overweging 8 VKVII.

(14)

Zie Bazels comité voor bankentoezicht (2019): “Leverage ratio treatment of client cleared derivatives”, juni 2019, beschikbaar op: https://www.bis.org/bcbs/publ/d467.pdf

(15)

Zie BCBS, CPMI, FSB en IOSCO (2018): “Incentives to centrally clear over-the-counter (OTC) derivatives: A post-implementation evaluation of the effects of the G20 financial regulatory reforms”, november 2018, beschikbaar op: www.bis.org/publ/othp29.pdf

(16)

Zie artikel 429 quater, lid 3, VKV.

(17)

Zie Bazels comité voor bankentoezicht (2017): “Basel III: Finalising post-crisis reforms”, blz. 144.

(18)

Zie artikel 429 bis, lid 1, punt n), lid 5 en lid 7, VKV, als gewijzigd bij de VKVII.

(19)

In dat verband heeft de Europese Centrale Bank opgemerkt dat “(...) een toename in centrale-bankliquiditeit als resultaat van het voeren van monetair beleid zal leiden tot een toename in de omvang van door het bancaire systeem aangehouden reserves, zoals het geval is voor de recentelijk aangekondigde monetairbeleidsmaatregelen in verband met de COVID-19-crisis. Terwijl individuele kredietinstellingen in staat zijn deze reserves rond te schuiven, zal het bancaire systeem niet in staat zijn het aanhouden van deze extra reserves en de ermee gepaard gaande toename in de hefboomratiomaatstaf van totale blootstelling te vermijden.” Advies van de Europese Centrale Bank van 20 mei 2020 inzake wijzigingen in het prudentiële kader van de Unie in respons op de COVID-19-pandemie (CON/2020/16) 2020/C 180/04, PB C 180 van 29.5.2020, blz. 4.

(20)

Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van de Verordeningen (EU) nr. 575/2013 en (EU) 2019/876 wat betreft aanpassingen in respons op de COVID-19-pandemie, 28 april 2020, COM(2020) 310 final, beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX:52020PC0310

(21)

Zie overweging 9 en artikel 1, punt 4, van Verordening (EU) 2020/873.

(22)

Zie artikel 500 ter VKV.