Memorie van toelichting - Goedkeuring van de op 22 januari 1965 te Straatsburg tot stand gekomen Europese Overeenkomst ter voorkoming van radio-omroep- of televisie-uitzendingen door stations buiten nationaal gebied

MEMORIE VAN TOELICHTING

Nr 3

A. Inleiding

1. Verdrag betreffende de verreberichtgeving

In 1962 kwam een contact tot stand tussen de Internationale Vereniging voor Verreberichtgeving (ITU) en de Raad van Europa. Ook voordien had de Raad van Europa zich, door middel van zijn Juridisch Comité voor Radio en Televisie, met vraagstukken aangaande deze communicatiemiddelen beziggehouden; de EuropeSe Overeenkomst betreffende de uitwisseling van televisiefilms (laatstelijk Trb. 1967, 37) was onder meer door het Comité voorbereid. Aanleiding tot de besprekingen in 1962 was de onmogelijkheid, in het kader van de ITU effectieve maatregelen overeen te komen tegen zendstations voor radio en televisie, die buiten de jurisdictie van de lidstaten uitzendingen verzorgen, welke storing veroorzaken of kunnen veroorzaken voor telecommunicaticdiensten die in overeenstemming met de door de ITU gegeven voorschriften werkzaam zijn. Na de tweede wereldoorlog is een aantal Westeuropese staten geconfronteerd met de activiteiten van deze „piratenzenders", die werken op comme: ciële basis, namelijk door het verhuren van zendtijd voor het maken van reclame, en die zijn gericht op de dichtbevolkte Westeuropese kustgebieden met hun grote afzetmogelijkheden. Opererend van schepen gelegen buiten de territoriale wateren der betrokken staten en varend onder de vlag (zo al enige) van een staat die hetzij niet aan de ITU-voorschriften is gebonden, hetzij niet steeds in staat of van zins is deze na te leven, zijn de zenders niet alleen met betrekking tot de inhoud van hun programma's onttrokken aan controle van de staat tot welke bevoI-king de uitzendingen zich richten, maar tevens nemen zij frequenties in beslag, die conform de ITU-regelen voor andere doeleinden of voor andere gebruikers zijn of kunnen worden bestemd. De achtereenvolgende ITU-Verdragen (laatstelijk het Verdrag van 12 november 1965, Trb. 1971, 29), uitgaande van de eigen bevoegdheid van elke staat op het gebied van zijn telecommunicatie, voorzien in internationale samenwerking, teneinde de telecommunicatiediensten zo goed mogelijk te doen functioneren (vergelijk de Nos. 17 e.v. van het Verdrag). Bovendien is vastgelegd dat het, wat het radioverkeer betreft, ten behoeve van een effectieve werking der van dat verkeer gebruikmakende diensten wenselijk is, dat het aantal gebruikte frequenties alsmede het voor het radioverkeer bestemde gedeelte van de ether tot het noodzakelijke worden beperkt (No. 299 van het Verdrag). Ter uitvoering van de Verdagen worden onder meer Radioreglementen vastgesteld (laatstelijk het Radioreglement van 29 april 1966, Trb. 1968, 135). In het Reglement worden door de ITU frequenties bestemd voor de verschillende doeleinden, als daar zijn radioverkeer, radionavigatie, amateurzenders. De staten zelf kunnen een of meer van deze frequenties aan hun stations toewijzen; zij dienen deze toewijzingen aan te melden bij een met de registratie der frequenties belast ITU-Comité. Ook overigens treden de staten als uitvoerders van Verdrag en Reglement op, aangezien hun vergunning is vereist voor de vestiging en de exploitatie van een zendstation (No. 725 van het Reglement) en aangezien zij verantwoordelijk zijn voor de naleving van de overeengekomen bepalingen (No. 260 van het Verdrag en No. 721 van het Reglement).

2. Piratenzenders

In het kader van deze bepalingen, die orde in de ether ter voorkoming of verwijdering van hinderlijke storingen beogen, verbieden de Nos. 422 en 962 van het Reglement de vestiging en het gebruik van zendstations aan boord van schepen en vliegtuigen buiten nationaal gebied. Van deze beide bepalingen is No. 422 in dit verband van belang. Zij bevat een norm die bindend is voor de ITU-leden, niet voor derde staten noch voor particulieren. De ITU had reeds aan de Europese Regeringen verzocht, aanvullende wettelijke maatregelen te treffen teneinde de activiteiten van de piratenzenders tegen te gaan. Mede op grond hiervan werden dergelijke maatregelen genomen in België en in de Skandinavische staten. Andere Regeringen, waaronder de Nederlandse, gaven er de voorkeur aan, hun wetgeving terzake op te stellen na internationaal overleg. Overleg leek onder meer gewenst over de wijze waarop de werking van de nationale strafwet zich zou uitstrekken tot feiten begaan buiten nationaal gebied c.q. tot handelingen binnen nationaal gebied verricht, die met dergel ijke feiten samenhangen. Voorts werd het van belang geacht, te streven naar uniformiteit van de onderscheiden nationale maatregelen en naar een zodanige formulering dat de werking dier maatregelen de onderlinge bijstand kon bevorderen. Hoewel regionale contacten, naast die tussen de PTT-administraties in de in No. 133 van het Radioreglement bedoelde Europese Radio Zone, tevens bestonden tussen de omroeporganisaties in de Europese Radio Unie, was ook deze laatste samenwerkingsvorm niet bijzonder geschikt om rechtsregels ter bestrijding van piraterij in de ether op te stellen. Met deze taak diende zich een organisatie van de betrokken staten zelf te belasten, en het is dan ook niet verwonderlijk, dat de ITU zich tenslotte tot de Raad van Europa richtte. In het kader van de Raad heeft het eerder genoemde Comité een ontwerp-verdrag terzake geredigeerd, dat na vele besprekingen in de thans voorliggende Overeenkomst (Trb. 1965, 92) heeft geresulteerd. De Overeenkomst is inmiddels op 19 oktober 1967, in werking getreden. Zij werd bekrachtigd door België, de Bondsrepubliek Duitsland, Denemarken, Frankrijk, Ierland, het Verenigd Koninkrijk en Zweden. Portugal is tot de Overeenkomst toegetreden. Ondertekend maar nog niet bekrachtigd hebben, behalve Nederland: Cyprus, Griekenland, Italië, Noorwegen, Turkije en Zwitserland.

B. De Overeenkomst

Ingevolge artikel 1 treft de Overeenkomst radio-omroep-en televisiestations, ingericht of in stand gehouden aan boord van schepen, luchtvaartuigen of andere drijvende of door de

lucht gedragen voorwerpen, die buiten nationaal gebied nader omschreven uitzendingen verzorgen. Daar het technisch mogelijk is, ook vanuit vliegtuigen omrocpuitzendingen te verrichten, zijn deze eveneens onder de werking van het Verdrag gebracht. De exploitatiekosten van omroepzenders aan boord van vliegtuigen zullen echter in verhouding tot de te verwachten revenuen waarschijnlijk zo hoog zijn, dat de werking van de Overeenkomst in de praktijk voorshands tot schepen beperkt zal blijven. Bij de voorbereiding der Overeenkomst is de vraag aan de orde gekomen, of ook stations die zijn vastgemaakt aan de bodem van de zee, aan de werking van de Overeenkomst dienen te worden onderworpen. Men besloot deze kwestie, die uit internationaalrechtelijk oogpunt een principieel andere aanpak vereiste, geheel aan de wetgevingen der staten over te laten (vergelijk de preambule en artikel 4 onder b). Stations aan boord van ruimtevoertuigen zijn, op grond van het Radioreglement, eveneens buiten de werking van het Verdrag gebleven. Voor een definitie van radio-omroep-of televisiestations („broadcasting stations") moge worden verwezen naar de Nos. 28 en 29 van het Radioreglement; uit deze nummers blijkt, dat de onderhavige Overeenkomst uitzendingen betreft, bestemd om door het publiek te kunnen worden ontvangen. De uitzendingen waartegen de Overeenkomst zich richt zijn die, welke in hun geheel of gedeeltelijk zijn bedoeld om te worden ontvangen of kunnen worden ontvangen op het gebied van een der overeenkomstsluitende partijen, of welke de ontvangst van een radio-elektrische zendinrichting die met toestemming van een der overeenkomst sluitende partijen wordt geëxploiteerd overeenkomstig het Radioreglement, hinderlijk storen. In de gekozen formulering ligt besloten, dat de overeenkomstsluitende partij evenzeer maatregelen zal treffen voor het geval van ontvangst binnen het gebied van een andere partij als voor het geval van ontvangst binnen het eigen gebied. Hetzelfde geldt mutatis mutandis bij storing van een met toestemming geëxploiteerde zendinrichting. Hierin komen de regionale opzet der Overeenkomst en de mogelijkheid ener wederzijdse bijstand tot uitdrukking. Bij de beantwoording van de vraag, of een uitzending valt onder de eerstgenoemde categorie, te weten die der uitzendingen die bedoeld zijn om te worden ontvangen of die kunnen worden ontvangen op het gebied van een overeenkomstsluitende staat, is het volgens de Overeenkomst irrelevant, of die uitzending een schadelijk effect heeft in de staat waarop zij is gericht of waar zij kan worden ontvangen. (Bij de tweede categorie, die van de uitzendingen die hinderlijk storen, is uiteraard steeds sprake van een schadelijk effect.) De Regering is van oordeel, dat het in beginsel niet juist is de overeenkomstsluitende staten te verplichten, aan hun nationale strafwet een exterritoriale werking te verlenen terzake van feiten waarvan het schadelijk effect niet vaststaat. In het algemeen immers is het naar haar oordeel slechts gerechtvaardigd, aan de nationale wet exterritoriale werking te verlenen, wanneer het tegengaan van handelingen wordt beoogd, die universeel als kwaad worden ervaren (vergelijk bij voorbeeld het Verdrag van 9 december 1948 inzake de voorkoming en de bestraffing van genocide (laatstelijk Trb. 1970, 190)), alsook ter vrijwaring van aantasting van de belangen der eigen levensgemeenschap van de desbetreffende staat en der met die staat terzake verbonden staten. Gezien echter het feit, dat de onderhavige Overeenkomst teruggrijpt op het door een honderdtal landen onderschreven ITU-Verdrag, met Radioreglement, en gezien het feit, dat ingevolge artikel 10 van de Overeenkomst lidstaten van de ITU, die niet tevens lid van de Raad van Europa zijn, tot de onderhavige Overeenkomst kunnen toetreden, menen de ondergetekenden dat voornoemd bezwaar geen beletsel behoeft te vormen voor bekrachtiging der Overeenkomst.

De artikelen 2, 3 en 4 betreffen in het bijzonder de te geven nationale regels.

Het oorspronkelijke ontwerp van de Raad van Europa beoogde iedere oprichting of exploitatie van een radio-omroep-of televisiestation als bedoeld, of medewerking terzake, strafbaar te doen stellen, geheel ongeacht de plaats van handeling en de nationaliteit van de dader. Het was echter al spoedig duidelijk, dat deze bepaling een onaanvaardbare exterritoriale uitbreiding van de werking der nationale strafwet zou medebrengen. Een volgende versie verplichtte de partijen, de bepalingen van de Overeenkomst tenminste toe te passen op de eigen onderdanen en op handelingen, verricht binnen hun grondgebied, op schepen of vliegtuigen die hun vlag voerden, en op ieder drijvend of door de lucht gedragen voorwerp waarover zij jurisdictie uitoefenden. Uit deze versie werd later het woord „tenminste" geschrapt. Artikel 4 biedt de staten de mogelijkheid, boven het minimum dat de artikelen 2 en 3 thans inhouden, zwaardere strafbepalingen in de wetgeving op te nemen. Hoewel met deze veranderingen tegemoet werd gekomen aan de mede van Nederlandse zijde aangevoerde bezwaren tegen de oorspronkelijke tekst, bleven desiderata bestaan. De regering gaf destijds de voorkeur aan een zodanige opzet van de Overeenkomst, dat daarin het accent zou vallen op de bevoegdheden en niet op de verplichtingen der overeenkomstsluitende staten. Zulk een opzet zou meer tenderen naar een algemene dan naar een stringente en specifieke omschrijving van de taak der nationale wetgevers en aan dezen meer vrijheid laten bij de formulering van de ter uitvoering der Overeenkomst vast te stellen bepalingen. Het is daarenboven vrij ongebruikelijk, dat in een Overeenkomst zo gedetailleerd als in de onderhavige artikelen 2 en 3, voorschriften worden gegeven omtrent de inhoud van de ter uitvoering op te stellen nationale maatregelen (vergelijk het genoemde Verdrag inzake genocide). Een Nederlands voorstel, de in de Overeenkomst uitgedrukte verplichtingen alihans ten dele om te zetten in bevoegdheden heeft echter niet voldoende steun kunnen verwerven. Dit had een des te absoluter gevolg, daar artikel 7, dat eerst in een laat stadium aan de Overeenkomst werd toegevoegd, en dat tot uitdrukking brengt, hoe grote waarde de partijen aan een integrale werking van de bepalingen hechten, in het geheel geen voorbehouden toelaat.

C. Het Koninkrijk en de Overeenkomst Wanneer de Regering nu het samenstel van de artikelen 1, 2, 3, 4 en 7, zoals zij uiteindelijk zijn komen te luiden, overziet, kan zij niet anders dan tot de conclusie komen, dat de Overeenkomst niet geheel aan haar inzichten en verlangens voldoet. Niettemin meent zij, dat tot ratificatie voor Nederland ware over te gaan. Hoewel de Overeenkomst aan Nederland geen bevoegdheden geeft, die het niet krachtens algemeen volkenrecht zonder de Overeenkomst zou bezitten, met name tot het bestrijden van omroepuitzendingen buiten nationaal gebied zoals voorgenomen in het bijgaande ontwerp van wet tot wijziging van de Telegraaf" en Telefoonwet 1904, heeft -nu wordt voorgesteld wettelijke maatregelen tegen piratenzenders te treffen -het partij worden bij een internationale regeling als de onderhavige zin. Door partij te worden bij de Overeenkomst zal Nederland van de andere partijen kunnen verlangen de in de Overeenkomst voorziene maatregelen te nemen en in stand te houden ten aanzien van omroepuitzendingen die hier te lande effect hebben. Hetzelfde geldt uiteraard ook omgekeerd. Het resultaat van de Overeenkomst is derhalve, dat de Staten die partij zijn, hun wettelijke voorzieningen inrichten naar de maatstaf van de Overeenkomst, zodat het effect van de voorzieningen van iedere afzonderlijke staat wordt versterkt door de overeenkomstige voorzieningen van de andere staten. Bij dit samenstel van bepalingen meent de Regering dat ook Nederland zich dient aan te sluiten. Het onderhavige voorstel tot goedkeuring van de Overeenkomst, alsmede dat tot uitvoering ervan, strekken daartoe.

De Regering is zich ervan bewust, dat tussen de ondertekening van de Overeenkomst en de indiening van deze voorstellen geruime tijd is verlopen. Te dien aanzien zij opgemerkt, dat in de periode sedsrt die ondertekening, Radio Veronica lange tijd als enige „piratenzender" voor de Nederlandse kust regelmatig uitzond. De uitzendingen van dit ene schip, dat met een zender van gering vermogen werkt, maakte onmiddellijk ingrijpen niet geboden. Thans is echter nog een schip met uitzendingen begonnen, en mogelijkerwijs zullen er meer volgen. Het gevaar voor storingen zowel op de golflengten van het normale radioverkeer, als op de internationale noodfrequenties voor schepen, wordt hierdoor, zoals in feite is gebleken, vergroot. Het tijdstip van de bekrachtiging van de Overeenkomst door Nederland, wanneer deze door de Staten-Generaal zal worden goedgekeurd, zal worden bepaald met inachtneming van de uitvoering, die aan artikel II van het wetsontwerp tot wijziging van de Telegraaf" en Telefoonwet 1904 zal worden gegeven. De Regeringen van Suriname en van de Nederlandse An-tillen, voor welke landen het ITU-Verdrag en het Radioreglement van kracht zijn, hebben doen weten van de Europese Overeenkomst wegens het geringe directe belang daarvan voor hun onderscheiden landen, geen medegelding te wensen.

De Minister van Verkeer en Waterstaat,

J. A. BAKKER.

De Minister van Buitenlandse Zaken a.i.,

DE JONG.

De Minister van Justitie,

C. H. F. POLAK.

De Minister van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk,

M. KLOMPÉ.